Размещено на http://allbest.ru

Совершенствование системы межбюджетных отношений в РТ

Введение

межбюджетный власть управление

В России, продолжающей свое движение по пути экономических реформ и структурной перестройки не только экономической, но и политической систем, особое внимание уделяется построению и нормальному функционированию бюджетной системы государства.

За последние 3 года в бюджетной сфере государства произошли глобальные изменения, связанные с принятием изменений в основополагающих законах и, прежде всего, в Бюджетном кодексе РФ. Бюджетный кодекс законодательно прописал многие принципиальные вопросы взаимоотношений и взаимодействия различных уровней государственной власти. Не принижая значимости этого фундаментального документа, нельзя не признать, что во многих вопросах он имеет характер "рамочного закона", требующего принятия дополнительных законодательных актов как на федеральном, так и на региональном уровнях.

От решения вопроса межбюджетных отношений, во многом зависит стабильность функционирования всей государственной системы. Специфика межбюджетных отношений такова, что именно они в значительной степени определяют пути развития территорий и содержат ответы на насущные вопросы как представителей власти, так и простых граждан.

Организация межбюджетных отношений, основанных на сбалансированном разграничении расходных и доходных полномочий между органами власти всех уровней, является одним из принципиальных вопросов государственного строительства. Однако российская модель федерализма полностью еще не сложилась. Конституция РФ неоднозначно закрепила модель действующего федерализма, провозгласив равноправие всех субъектов и возможность взаимного делегирования полномочий Российской Федерации и ее субъектов на договорной основе.

Межбюджетные отношения проявляют себя как на стадии первичного распределения (в виде отчислений в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований определенной доли от налоговых поступлений), так и во время перераспределения (в виде различных дотаций, субвенций из вышестоящих бюджетов, а также при образовании и распределении средств межбюджетных фондов).

Межбюджетные отношения включают в себя взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу: разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Государство в последние годы предприняло ряд эффективных мер по корректировке бюджетных взаимосвязей, по регулированию каналов прохождения и направления бюджетных потоков, воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений. Были внесены изменения в принципы и методы формирования бюджетных доходов и расходов, уточнены пропорции распределения ресурсов, что положительно повлияло на согласование интересов органов власти всех уровней.

Вместе с тем организация межбюджетных отношений на субфедеральном уровне в настоящее время менее всего урегулирована и характеризуется большим многообразием. Актуальность этой темы выявила необходимость разработки механизма организации и регулирования межбюджетных отношений на региональном уровне, адекватного задачам бюджетной политики, и определила выбор темы дипломной работы.

Цель дипломного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа и обобщения работ отечественных авторов и современного практического опыта изучить направления совершенствования межбюджетных отношений на примере Республики Татарстан.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующий ряд задач:

- раскрыть сущность понятия межбюджетных отношений;

- провести сопоставимый опыт межбюджетных отношений в зарубежных странах;

- выявить формы межбюджетных отношений в Республике Татарстан;

- изучить историю развития межбюджетных отношений в РФ на примере РТ;

- раскрыть проблемы и пути совершенствования межбюджетных отношений в Республике Татарстан;

- исследовать методику формирования и расходования средств межбюджетных фондов в РТ;

- изучить формы межбюджетных отношений на примере города Набережные Челны;

- раскрыть пути повышения использования средств межбюджетного регулирования в городе Набережные Челны.

Объектом исследования является система межбюджетных отношений в Республике Татарстан.

Предметом исследования являются вопросы регулирования межбюджетных отношений между органами власти Республики Татарстан и муниципальных образований.

Теоретической и методологической основой исследования служат труды отечественных авторов, законодательные и нормативные акты Российской Федерации. Информационной базой исследования явились данные, опубликованные в экономической литературе и периодических изданиях.

Нормативной основой исследования послужили: бюджетный кодекс РФ, бюджетный кодекс РТ, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон РТ №71 от 30 ноября 2006 года «О бюджете РТ на 2007 год», Решение Городского Совета «О бюджете муниципального образования город Набережные Челны на 2007 год», Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ на 2006-2008 гг., которая одобрена Постановлением Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2,Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти РТ» от 15 февраля 1994г.

Методологической основой исследования служат труды отечественных авторов, таких как Бабич А.М., Бежаев О.Г., Поляк Г.В., Лунина С.И., Игонина Л.Л. и т.д.

Практическая значимость дипломной работы заключается в том, что основные научные положения и выводы могут использоваться в учебном процессе по курсу «Государственные и муниципальные финансы» и на практике межбюджетных отношений в РТ.

Дипломная работа состоит из введения, 3 глав, содержащих 8 параграфов, заключения, списка литературы и приложения.

Глава 1. Теоретические основы межбюджетных отношений

1.1 Понятие межбюджетных отношений

Система межбюджетных отношений - система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторических и территориальных сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Межбюджетные отношения в глубоком его понимании определяются как объективно-обусловленные системно-организованные денежные связи между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов. В таком понимании субъектами межбюджетных отношений выступают не только бюджеты разных уровней, но и физические лица, получатели бюджетных пособий и грантов.

В настоящее время ни в законодательстве, ни в работах зарубежных и отечественных исследователей не дается однозначной характеристики межбюджетным отношениям.

В Бюджетном кодексе РФ межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». При этом к бюджетным правоотношениям согласно ст.1 БК РФ относятся:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности [1, ст.6].

Однако, на мой взгляд, несмотря на стремление законодателя внести ясность в понимание термина «межбюджетные отношения», данная его трактовка по-прежнему остается несовершенной, так как в качестве самостоятельных поводов возникновения межбюджетных отношений нецелесообразно выделения вопросов организации и осуществления бюджетного процесса, поскольку данные вопросы охватываются понятием бюджетных правоотношений [38, с.20].

Следует заметить, что в научной литературе представлены различные точки зрения относительно поводов возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий подход, когда в качестве таких поводов рассматриваются все те вопросы, с которыми БК связывает возникновение бюджетных правоотношений, так и узкий подход, когда в качестве таких поводов рассматриваются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам. Подвергая критике узкую трактовку межбюджетных отношений, В.Б. Шуба считает, что их сферой «является распределение и закрепление расходов бюджетов по уровням бюджетной системы, а также разграничение на постоянной основе или распределение по временным нормативам регулирующих доходов».

При этом если учесть, что в процессе распределения доходов между бюджетов различных уровней в процессе оказания финансовой помощи решаются, с одной стороны, вопросы формирования доходной части соответствующего бюджета, а с другой - осуществления связанных с этим расходов из бюджета того или иного уровня, то, исходя из этого, можно дать следующее определение: межбюджетные отношения - это складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий отношения между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.

Вместе с тем в научной литературе преобладающей является точка зрения, согласно которой межбюджетные отношения - это отношения, возникающие не только «по-вертикали», т.е. между субъектами, находящимися на различных уровнях бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня, т.е. «по-горизонтали».

В Бюджетном кодексе РТ межбюджетные отношения определены как «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса». При этом к бюджетным правоотношениям, регулируемым Бюджетным кодексом Республики Татарстан, относятся:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Республики Татарстан, осуществления государственных заимствований Республики Татарстан и муниципальных заимствований, регулирования государственного долга Республики Татарстан и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Республики Татарстан, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Республики Татарстан, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности [2, ст.6].

Исходя из фактического содержания межбюджетных отношений на современном этапе нами предложена следующая формулировка этого понятия:

Межбюджетные отношения - это отношения между органами власти, преимущественно разных уровней, по разграничению на постоянной (без ограничения сроком) основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и в максимально возможной степени доходных источников, а также межбюджетному регулированию: возможному распределению некоторых налогов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровню бюджетной системы в другой в разных формах в целях обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня [15,с.524].

Исследование сущности складывающихся межбюджетных отношений, порядка их организации и особенностей позволяет сделать следующий вывод: в зависимости от уровней бюджетной системы, где формируются межбюджетные отношения, их можно подразделить на межуровневые отношения и отношения между бюджетами одного уровня. А в зависимости от направлений, в рамках которых возникают межбюджетные отношения, их можно представить в виде двух блоков и двух подблоков [13,с.149]

Рисунок 1. Межбюджетные отношения в Российской Федерации

Источник: Государственные и муниципальные финансы: учебник. /Под ред. С.И. Лушина, В.А. Слепова. - М.: Экономистъ, 2007. - 419с.

Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично (по разделенным налоговым ставкам или в процентных долях), для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Вертикальное выравнивание -- это процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса за счет трансфертов из вышестоящих бюджетов.

Горизонтальное выравнивание подразумевает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации (муниципальными образованиями) для устранения или снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий.

Однако важно отметить, что использование выравнивающих механизмов не означает полное нивелирование региональных бюджетных различий. Выравнивание не должно ограничивать функции региональных и местных властей, мешать отражению местных особенностей в их бюджетной политике. При этом должно обеспечиваться соответствие объема социальных услуг, оказываемых населению региональными и местными органами власти, уровню их территориального налогообложения и эффективности государственного управления на территориях.

Таким образом, в новом бюджетном законодательстве предпочтение отдается межбюджетному регулированию через безвозмездные и безвозвратные перечисления бюджетам других уровней в разных формах Они согласно этому законодательству рассматриваются как межбюджетные трансферты. К таким трансфертам отнесены и бюджетные кредиты из федерального бюджета субъектам РФ, предоставляемые на возмездной и возвратной основе.

Бюджеты любого уровня имеют как общие для них особенности, так и специфические, характерные для соответствующего уровня бюджетной системы. Бюджетная система РФ имеет несколько уровней [1,ст.10]. К бюджетам бюджетной системы РФ относятся:

- федеральный бюджет и бюджеты внебюджетных фондов РФ;

- бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- бюджеты городских и сельских поселений

В основе бюджетной системы РФ лежит принцип четкого разграничения полномочий между разными уровнями власти и местным самоуправлением и соответствующее закрепление за бюджетами разных уровней доходов и расходов. БК РФ устанавливает принципы самостоятельности бюджетов и равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований.

В моей дипломной работе я рассматриваю систему межбюджетных отношений в РТ. Особенностью регионального бюджета является то, что подавляющее большинство их источников доходов и значительная часть направлений расходов определены федеральной властью. Наиболее существенные особенности региональных бюджетов отражаются через межбюджетные отношения, а именно: разграничение доходов и расходов, расходных обязательств между бюджетами разных уровней, а также методы межбюджетного регулирования, осуществляемого на федеральном, региональном уровнях и с 2006г. на уровне муниципальных районов.

Стабильность системы межбюджетных отношений в РТ обеспечена закреплением политики в сфере межбюджетных отношений нормативным документом, включающим основные параметры системы межбюджетных отношений. Применительно к такими параметрами являются:

- распределение нормативов отчислений от федеральных и региональных доходов между региональным и местными бюджетами (в рамках полномочий органов власти субъекта РФ согласно действующему федеральному законодательству);

- распределение расходных обязательств, требующих координации деятельности организаций бюджетной сферы субъекта РФ и муниципальных образований;

- условия и порядок предоставления финансовой помощи из регионального бюджета;

- условия и порядок изменения основных параметров системы межбюджетных отношений.

В ст. 6 БК РФ даны определения основных понятий, относящихся к межбюджетным отношениям:

Расходные обязательства -- обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (РФ, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета;

Бюджетные обязательства -- расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году;

Межбюджетные трансферты -- средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ;

Бюджетные полномочия -- установленные настоящим Кодексом и, принятые в соответствии с ним законодательными актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса;

Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что с теоретических позиций не следует сводить содержание межбюджетных отношений ни к оказанию финансовой помощи, ни к бюджетному регулированию. Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно-организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов - с другой.

В этом смысле, во-первых, с точки зрения совокупности экономических отношений, межбюджетные отношения - это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией Российской Федерации социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей территорий.

Во-вторых, с точки зрения механизма реализации, межбюджетные отношения включают в себя взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу: разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

1.2 Опыт межбюджетных отношений в зарубежных странах

Бюджетное устройство каждой страны определяется государственным устройством. Все современные государства подразделяются на две группы:

- простые (унитарные);

- сложные (федерация, конфедерация).

Крупные страны, как правило, являются федерациями (Россия, Германия, Бразилия, США, Индия, Пакистан, Мексика, Нигерия). В федерации предполагается наличие двух систем высших органов государственной власти, разграничение предметов их ведения и полномочий центра и субъектов осуществляется путем их закрепления в конституции либо в федеральном договоре. Если в унитарном государстве 2 уровня бюджета, то в федеративном государстве 3 уровня: государственный, региональный и местный бюджеты.

Независимо от устройства государства включают в себя административно-территориальные единицы, являющиеся неоднородными по различным характеристикам (по уровню экономического развития, потребностям в предоставлении общественных благ, стоимости предоставления общественных благ и т.д.). Степень их зависимости от центральной власти может быть различной: в централизованном государстве (Франция, Турция) -- зависимость сильная, в децентрализованном (Италия, Япония) -- структурные образования обладают более высокой компетенцией, а иногда и автономией.

В федеративных государствах субъекты федерации обычно пользуются сравнительно большей автономией в принятии решений в сфере региональных и муниципальных финансов и играют ведущую роль в бюджетной системе страны (или даже доминируют в ней). В унитарных странах, наоборот, национальное правительство обычно доминирует в управлении общественными финансами. Различают следующие модели федерализма:

1. Германская модель (кооперативный федерализм) с тенденцией к единообразному распределению ресурсов между землями, включает:

- совместные налоги («один налог -- три бюджета»);

- совместное регулирование расходов;

- «финансируемые мандаты»;

- сильное выравнивание;

- ограничения заимствований;

- помощь кризисным регионам.

Выравнивание условий между отдельными землями через механизм дифференцированных нормативов отчислений от общих налогов не стимулирует экономически сильные земли укреплять налоговую базу [17, с.230].

2. Американская модель (конкурентный федерализм) с самостоятельностью отдельных штатов, включая:

- собственные налоги («один налог -- один бюджет»);

- самостоятельность в расходах;

- неприятие «мандатов»;

- слабое выравнивание;

- свобода заимствований;

- возможность «банкротства.

Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода.

3. Канадская модель -- социально ориентированный вариант американской модели. При разделении налоговых поступлений применяется метод «достраивания» ставок к базовой федеральной ставке.

Страны также различаются по уровню контроля гражданского общества над управлением общественными финансами. Большинство стран разрабатывают детальное законодательство с нормами и правилами. В то же время в странах, где доминирует общее право, создается больше возможностей для контроля над использованием общественных средств институтами гражданского общества (доминирование общества). Распределение стран по типу законодательства и уровню автономии региональных и местных органов власти представлено в табл. 1.

Таблица 1. Распределение стран по типу законодательства и уровню автономии региональных и местных органов власти

Источник: Управление региональными и муниципальными финансами / Учебное пособие для работников финансовых органов субъектов РФ.- СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2007. - 421с.

Из всего многообразия практики взаимоотношений между региональными и местными органами власти интересно подробней рассмотреть опыт нескольких стран [11, с.201].

Взаимоотношения между региональными и местными администрациями в обеих странах основываются на жестком контроле со стороны региональных властей. В каждой федеральной земле существует собственное муниципальное законодательство, которое не противоречит конституциональным принципам (например, финансовая самодостаточность при решении собственных внутренних проблем). В Германии и Австрии законодательства федеральных земель очень похожи (кроме законодательства Вены, которая одновременно является городом и федеральной землей).

Бюджеты местных администраций утверждаются только после одобрения администрации федеральной земли, основной критерий которой -- соблюдение баланса бюджета: когда администрация федеральной земли считает местный бюджет несбалансированным или предвидит рост уровня задолженности, она может отказать в принятии такого бюджета (в этом случае администрация земли должна мотивировать свое решение). Администрация федеральной земли посредством Счетной палаты предлагает различные варианты муниципального бюджета, но в любом случае она не может вмешиваться в процесс планирования бюджета. Непринятый бюджет опять возвращается на местный уровень, где должны учесть и принять поправки, внесенные вышестоящей администрацией.

В Германии контроль осуществляется за соблюдением правовых норм, а конкретика, например, экономическое обоснование капитальных вложений остается за муниципалитетами и не подлежит контролю властей федеральных земель. Тем не менее, администрация федеральной земли может вводить финансовые санкции в отношении местных администраций, которые не принимают поправки к бюджету, вынесенные вышестоящей администрацией (например, она отказывает в выплате дополнительных субсидий).

В Германии и Австрии системы горизонтального перераспределения бюджетных доходов, основанные на системе выравнивания бюджетных доходов, хорошо сбалансированы и эффективны. В Германии, где система выравнивания бюджетных доходов создана с согласия федеральных земель (за принятие этой системы голосовал Сенат), основная цель системы выравнивания бюджетных доходов -- приведение уровня налоговых доходов в расчете на душу населения в каждой федеральной земле к единому значению, чтобы отклонение от среднего по стране значения не составляло больше 0,5%. В Австрии, наоборот, система выравнивания бюджетных доходов была принята голосованием в национальном парламенте (следовательно, мнение федеральных земель не было обязательным при принятии закона). Система перераспределения здесь менее жесткая, нежели в Германии: федеральное правительство Австрии собирает налоги и затем перераспределяет налоговые доходы в бюджеты федеральных земель в соответствии с численностью их населения.

В Германии федеральное правительство не может осуществлять контроль или мониторинг состояния региональных финансов, так как, согласно Конституции Германии, федеральные земли независимы, и наделены реальными «суверенными» полномочиями. Федеральные земли образуют федерацию на добровольных началах, следовательно, они не подчиняются федеральному центру. Например, в Германии не существует федерального совета аудиторов (централизованный мониторинг/аудит состояния региональных финансов), но контроль над состоянием региональных финансов в каждой из федеральных земель осуществляется особым органом -- Счетной палатой.

Федеральное правительство может только предложить региональным и местным органам власти проекты реформ в случае, если они непосредственно касаются регионов и муниципалитетов. Для этих целей организуются встречи представителей федеральных земель и представителей федерального правительства, эти встречи проводятся регулярно в обеих странах и затрагивают определенные аспекты межбюджетных отношений. Закон или поправки в законы, регламентирующие межбюджетные отношения, могут быть приняты только с согласия подавляющего большинства федеральных земель. Если федеральные земли отказываются заключать соглашение с федеральным центром, то федеральные законы, принятые на его основе, не будут иметь никакой правовой силы. Несмотря на то, что в Австрии наиболее богатые города используют практики управления очень высокого качества, никаким агентством или департаментом мониторинг не проводится. Но, тем не менее, существуют различные ассоциации региональных и местных властей, где администрации различных уровней могут обменяться опытом.

Эффективность системы межбюджетных отношений в федеративных государствах достигается в результате обеспечения адекватности доходных источников расходным потребностям всех уровней бюджетов. Сумма собственных доходов бюджета и переданных трансфертов позволяет полностью исполнить установленные расходные обязательства. Распределение финансовой помощи характеризуется прозрачностью и стабильностью механизма выравнивания. Процедура расчета финансовой помощи остается неизменной на протяжении, как минимум, трех-пяти лет. В результате каждый субъект федерации имеет возможность спрогнозировать свои доходы на будущие периоды. Объем трансферта зависит только от объективных факторов, влияющих на расходные потребности и доходный потенциал бюджетов, а процедура расчета финансовой помощи не лишает получателей помощи заинтересованности в росте собственных бюджетных доходов. Следует отметить, что исходные пропорции распределения доходов между уровнями бюджета зависят главным образом от таких факторов, как вертикальное распределение расходных полномочий и степень неравенства подушевых бюджетных доходов субъектов федерации. Этими факторами и определяется потребность в концентрации средств в вышестоящем бюджете для осуществления механизма выравнивания.

В качестве примера приведем краткий анализ балансировки межбюджетные отношений в Канаде.

Помимо налоговых и неналоговых доходов, бюджеты территорий/провинций получают трансферты из федерального бюджета. Общий объем доходов и расходов бюджетов определяются с учетом передаваемой финансовой помощи. В Канаде существует два вида трансфертов. Денежный трансферт осуществляется в виде перевода денежных средств из федерального бюджета в бюджеты провинций/территорий. Налоговый трансферт возникает в случае, когда федеральное правительство снижает федеральные ставки по налогам, одновременно представляя провинциям/территориям право повышать свои ставки по соответствующим налогам на аналогичную величину. Объем трансфертов и методика их распределения, как правило, устанавливаются сроком на пять лет, а передача трансфертов осуществляется на годовой основе. Федеральное правительство Канады передает трансферты провинциям/территориям по трем основным программам:

1. Трансферт на здравоохранение и социальную помощь (CHST). Программа направлена на поддержку здравоохранения, высшего образования, предоставление социальной помощи и услуг территориями и провинциями. Данный трансферт является целевым. Предусматривается распределение трансфертов CHST на равной душевой основе. Финансовая помощь по программе CHST передается в виде налогового и денежного трансфертов. Отметим, что федеральное правительство всегда устанавливает нижнее ограничение на размер денежного трансферта, чтобы с ростом налоговой базы налоговый трансферт не перекрывал денежный.

2. Программа выравнивания направлена на выравнивание менее обеспеченных провинций (территории в выравнивании не участвуют) по уровню предоставления бюджетных услуг населению. Данный трансферт является нецелевым. Трансферт распределяется по формуле, устанавливаемой федеральным законодательством. Сначала рассчитывается душевой бюджетный потенциал каждой провинции на основе оценок их собственных доходов. Далее определяется душевой бюджетный потенциал, исходя из потенциала пяти провинций «со средними доходами». Провинции с душевым потенциалом ниже установленных значений получают трансферт для подтягивания до среднего уровня. Выравнивающий трансферт не может быть выше или ниже законодательно установленных значений с целью защиты как федерального бюджета (от слишком сильного роста трансферта), так и бюджетов провинций (от резкого снижения трансфертных выплат). Процедура расчета выравнивающего трансферта устанавливается на 5 лет, стандартный потенциал рассчитывается на годовой основе. Семь из десяти провинций Канады получили выравнивающий трансферт. Весь трансферт передается в денежной форме.

3. Программа территориального финансирования (TFF). В рамках программы специальный трансферт передается северным территориям (не провинциям), которые отличаются от провинций тем, что у них значительно выше затраты на предоставление бюджетных услуг, высокие темпы роста численности населения и слабо развита налоговая база. Данный трансферт является нецелевым и представляется для повышения бюджетной обеспеченности территорий. TFF рассчитывается по принципу «покрытия разрыва» между индексом бюджетных расходов и доходными возможностями территориальных бюджетов. Программа также направлена на защиту территорий от существенного снижения собственных доходов. Весь объем средств передается в денежной форме.

Зарубежный опыт не позволяет найти эталон, полностью пригодный для России. У каждой страны наряду с общими подходами имеются и свои особенности механизма межбюджетных отношений.

Проведенный анализ моделей межбюджетных отношений высокоразвитых стран позволил выделить среди них группу стран, которые отвечают критериям лучшей практики в управлении межбюджетными трансфертами. В их число вошли: Австралия, Великобритания, Германия, Дания, Испания, США, Франция, Швейцария.

Отметим, что в группу стран с лучшей практикой в области регулирования межбюджетных отношений вошли как унитарные, так и федеративные страны. При этом на региональном уровне количество органов власти колеблется от 8 в Австрии до 92 в Великобритании, на местном уровне - от 300 в Дании до 39 тыс. в США.

Это позволяет сделать вывод о том, что объективные различия, как в количестве уровней системы, так и в числе субъектов межбюджетных отношений и иных параметрах не являются не определимым препятствием для создания системы межбюджетного регулирования, отвечающим всем требованиям лучшей практики. В частности. конкретные российские условия не имеют строго выраженных особенностей, не позволяющих в каждом из субъектов Российской Федерации добиться высокой эффективности формирования и распределения межбюджетных трансфертов.

1.3 Формы межбюджетных отношений в Республике Татарстан

Бюджетная система РФ имеет три уровня [1, ст.10]. К бюджетам бюджетной системы РФ относятся:

1. федеральный бюджет и бюджеты внебюджетных фондов РФ;

2. бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3. местные бюджеты, в том числе:

- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Межбюджетное регулирование используется в трех уровнях межбюджетных отношений в РФ:

- бюджет РФ - бюджет РТ;

- бюджет РТ - местный бюджет;

- местный бюджет внутри.

Вся нагрузка по выравниванию бюджетов ложиться на перераспределение средств непосредственно через бюджет вышестоящего уровня в разных формах. [15,с.456].

К таким формам бюджетного регулирования относятся:

- субвенции;

- субсидии;

- дотации;

- трансферты;

- взаимозачеты;

- бюджетная ссуда;

- фонды межбюджетного выравнивания;

- федеральные целевые программы.

В каждом случае используются данные формы, если:

- бюджетная система не сбалансирована по-вертикали, то есть расходы децентрализованы более сильно, чем доходы;

- для выравнивания возможностей регионов, предоставление жителям стандартного набора бюджетных услуг;

- для выравнивания обеспеченности жителей разных регионов услугами для финансирования федеральных и региональных мандатов;

- для создания у регионов и муниципальных образований материальной заинтересованности, проведение политики, отвечающей общегосударственным интересам.

Рассмотрим подробнее каждую форму. В их числе дотация - сумма, утверждаемая на планируемый год и выделяемая из бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе бюджету другого уровня на общее покрытии минимально необходимых расходов в пределах недостающих для этого средств.

В Бюджетном кодексе до внесения в него изменений говорилось об общем покрытии текущих расходов, а в новой редакции об этом сказано иное: «дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе» (ст.6). Между тем исходя из сущности данного понятия она должна выделяться в пределах недостающих средств для покрытия минимальных расходов, то есть без определения целевого назначения.

Дотации консолидированным бюджетам субъектов РФ или местным бюджетам на выравнивание бюджетной обеспеченности, ежегодно определяемые на формализованной основе (по формулам) и выделяемые из образуемых в федеральном и региональных бюджетах соответственно Фонда финансовой поддержки регионов, Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. В новом бюджетном законодательстве внутри бюджетной системы субъекта РФ предусмотрено образование регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов.

Дотации из этих фондов - это дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности соответствующих территориальных образований.

Другой формой финансовой поддержки соответствующих территориальных образований из вышестоящего бюджета является субвенция. Это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов.

В форме субвенций выделяются, например, компенсации бюджетам других уровней в связи с увеличением их расходов, вызванным возложением на органы власти этих уровней исполнения государственных полномочий вышестоящих органов власти. Так с 2001 г. они выделялись из федерального бюджета через Фонд Компенсации субъектам РФ.

Бюджетное законодательство России предусматривает и такую форму перераспределения бюджетных средств между бюджетами разных уровней, как субсидия. Это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основе и долевых началах на целевые расходы, относящиеся к полномочиям совместного ведения или ведения органов власти нижестоящего уровня для стимулирования их вкладывать бюджетные средства по приоритетным с позиции вышестоящих органов власти направлениям.

В практике взаимоотношений между бюджетами разных уровней осуществлялись также взаимные расчеты. Это метод оперативного межбюджетного регулирования, когда оно в той или иной степени не могло быть предусмотрено при утверждении бюджета соответствующего вышестоящего звена бюджетной системы, т.е. по решению правительства. В новом бюджетном законодательстве этот вид межбюджетных трансфертов не рассматривается, поскольку предполагает, что их не будет.

Межбюджетные трансферты, за исключением субвенции - компенсаций из бюджетов других уровней представляет собой финансовую помощь бюджетам других уровней. Что касается указанных субвенций, то они не что иное, как возложение на нижестоящие бюджеты расходные полномочия вышестоящих бюджетов.

Финансовая помощь территориальным бюджетам как временная оказывалась и в форме бюджетной ссуды. Они характеризовались Бюджетным кодексом, действовавшим по 2004 г., как бюджетные средства, предоставляемые на определенную цель для покрытия временных кассовых разрывов другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Новым бюджетным законодательством такая форма межбюджетных трансфертов не предусматривается, она заменена бюджетными кредитам, которые должны быть возвращены (с процентами). Кредит предоставляется при отсутствии просроченной задолженности перед федеральным бюджетом. Он выделяется из федерального бюджета на срок до одного года в объеме, утвержденном федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Такой кредит, полученный бюджетом другого уровня, не может быть предоставлен юридическим лицам. Аналогичный порядок предусмотрен при предоставлении данного кредита из регионального бюджета в местные бюджеты.

Таким образом, в настоящее время в РФ используются следующие формы бюджетного регулирования:

- дотации;

- субсидии;

- субвенции;

- бюджетные кредиты;

- межбюджетные трансферты;

- фонды межбюджетного выравнивания;

- федеральные целевые программы.

Основными инструментами межбюджетных отношений в Республике Татарстан являются:

- установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет;

- дотации местного бюджета из фондов финансовой поддержки на выравнивание бюджетной обеспеченности;

- перечисление из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты (отрицательные трансферты) из бюджетов наиболее обеспеченных доходами муниципальных образований;

- бюджетные кредиты на покрытие кассовых расходов.

Согласно Бюджетному кодексу РТ межбюджетные трансферты из бюджета Республики Татарстан предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

- субсидий местным бюджетам;

- субвенций местным бюджетам;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации [2, ст.43].

При этом данные трансферты не должны превышать 50% доходов бюджета муниципалитета.

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления трансфертов из бюджета субъекта РФ орган, исполняющий региональный бюджет, вправе приостановить их предоставление (за исключением субвенций из регионального фонда компенсаций).

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений в целях выравнивания финансовых возможностей поселений по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности [2, ст.44].

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов).

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального района (городского округа) исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам Республики Татарстан с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Под субсидиями местным бюджетам из бюджета Республики Татарстан понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета Республики Татарстан образует региональный фонд софинансирования расходов.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета Республики Татарстан понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, Республики Татарстан, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета Республики Татарстан образует региональный фонд компенсаций.

Согласно ст.44 БК РТ муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Республики Татарстан (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 % собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные Кабинетом Министров Республики Татарстан нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Татарстан (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30 % собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Республики Татарстан к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

В муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Татарстан (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 % объема собственных доходов местных бюджетов, осуществляются следующие дополнительные к установленным выше меры:

1) подписание соглашений с Министерством финансов Республики Татарстан о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;

2) представление местной администрацией в Кабинет Министров Республики Татарстан в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

3) проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета Счетной палатой Республики Татарстан;

4) иные меры, установленные федеральными законами.

При несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Татарстан, определенных бюджетным законодательством Российской Федерации Министерство финансов Республики Татарстан вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном им порядке предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) соответствующим местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями настоящей статьи положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Глава 2. Направления совершенствования межбюджетных отношений на примере РТ

2.1 История развития межбюджетных отношений в РФ на примере РТ

В России процесс трансформации из федерации формальной в федерацию реальную имеет глубокое экономическое содержание, заключающееся, в частности, в возможности органов власти субъектов РФ и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику. От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной финансовой политики механизмы бюджетного федерализма, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность общества.

Процесс реформирования системы государственных финансов России начинается в 1991 году с принятием закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». С этого времени происходили значительные изменения в системе государственного устройства, формировались новые институты власти и управления, создавались новые организационные структуры в финансовой сфере. Изменялась вся система бюджетных отношений, которая должна была обеспечить функционирование бюджетной системы государства. Была создана трехуровневая бюджетная система, организационные принципы которой отличались от бюджетной системы периода плановой экономики.

После распада СССР Россия унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Хотя бюджетным законодательством была провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных бюджетов, бюджетная система России оставалась «неразделенной». Бюджетные полномочия и ответственность были сильно переплетены, ряд функций (например, сбор налогов) до сих пор исполняется централизованно. Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов заключалась в диспропорции между переданными на территориальный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование.

Все это резко снижало качество управления общественными финансами и препятствовало преодолению кризиса региональных и местных бюджетов, что, в свою очередь, привело к необходимости проведения полномасштабной реформы межбюджетных отношений. Целью реформы являлось реальная децентрализация бюджетной системы, т. е. расширение «официальных» полномочий и ответственности (бюджетной автономии) региональных властей при одновременном создании и жестком соблюдении единых «правил игры» во взаимоотношениях между властями разных уровней.

К настоящему времени процесс формирования нового бюджетного устройства России прошел через 5 этапов.

В 1991-1993 гг. произошла «стихийная децентрализация» бюджетных ресурсов, доля региональных бюджетов в расходах консолидированного государственного бюджета возросла с 40 до 50-55%. В этот период был принят ряд федеральных законов, вводивших основные принципы бюджетного федерализма, однако ни один из них в полной мере не был реализован.

В 1994-1998 гг. в результате реформы произошло упорядочивание финансовых взаимоотношений между федеральным центром и регионами.

Во-первых, были введены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, трансферты впервые начали распределяться на основе жестко формализованной процедуры, расширены налоговые полномочия региональных и местных властей.

Во-вторых, были расширены полномочия региональных и местных властей в налоговой сфере. В соответствии с указами Президента конца 1993 г. региональные власти получили право самостоятельно определять ставку налога на прибыль в части, поступающей в региональные бюджеты; региональные и местные власти получили право вводить собственные -- региональные и местные -- налоги.