С 1999 по 2001 гг. происходило реформирование межбюджетных отношений. Основной целью «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, стал поэтапный переход к принципиально новой системе и методикам распределения финансовой помощи регионам.

В результате реализации Концепции удалось решить целый ряд вопросов:

- принципиальным образом была изменена методика распределения средств ФФПР, благодаря чему удалось повысить объективность этого вида финансовой помощи,

- за счет создания Фонда компенсаций начала решаться проблема «нефинансируемых федеральных мандатов»,

- была диверсифицирована финансовая помощь региональным бюджетам -- помимо Фонда компенсаций в составе федерального бюджета были образованы Фонд регионального развития и Фонд развития региональных финансов,

- была проведена ревизия законодательства в сфере разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы.

Еще одна отличительная черта третьего этапа развития межбюджетных отношений -- формирование их законодательной основы. В этот период были приняты и начали действовать Налоговый и Бюджетный кодексы. Правда в Бюджетном кодексе нашли лишь отражение самые общие их принципы, и сколько-нибудь значимого влияния он на развитие межбюджетных отношений не оказал. По-прежнему высокой оставалась роль неформальных взаимоотношений федерации и регионов, реформа так и не затронула взаимоотношения региональных и местных бюджетов.

Следующий этап реформирования межбюджетных отношений пришелся на 2002-2005 гг. и реализовывался на основании Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. (Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584) и Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. (Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249).

Наряду с совершенствованием нового механизма бюджетного выравнивания, происходили глубокие преобразования в двух блоках системы межбюджетных отношений -- разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы и распространение реформы на уровень субъектов федерации (взаимоотношения региональных и местных властей, развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне).

Однако предложенные схемы разграничения налоговых полномочий и доходных источников не разрешили задачу рационального распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы и повышения эффективности управления социально-экономическим развитием субъектов Федерации. При этом стратегия развития бюджетного федерализма сведена лишь к проблемам распределения и перераспределения финансовых средств между бюджетами.

В Программе развития бюджетного федерализма до 2005 года отмечено, что Россия сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию бюджетно-налоговых полномочий. В соответствии с Налоговым кодексом все основные элементы налогообложения по региональным и местным налогам устанавливаются федеральным законодателем. Субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право устанавливать по этим налогам только налоговые ставки (и то в пределах, которые обозначит федеральный закон), порядок и сроки уплаты налога.

Новый этап реформирования межбюджетных отношений осуществляется в период 2006-2008 гг. Его основные направления заложены в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ на 2006-2008 гг., которая была утверждена Постановлением Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2.

Целью концепции является повышение эффективности органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, а также качества их управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий [5].

Концепция подробный перечень мер по упорядочению межбюджетных отношений, в числе которых:

1. Укрепление финансовой самостоятельности регионов.

2. Создание стимулов для увеличения доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

3. Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.

4. Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

5. Оказание методологической помощи по совершенствованию бюджетного процесса.

В результате реализации концепций и программ реформирования межбюджетных отношений произошли следующие качественных изменения, представленные на рис.2.



Рисунок 2. Реформирование межбюджетных отношений

Источник: Управление региональными и муниципальными финансами / Учебное пособие для работников финансовых органов субъектов РФ.- СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2007. - 421с.

Для Татарстана развитие межбюджетных отношений приобретает стратегически важное значение. За последнее десятилетие республика смогла не только сохранить, но и приумножить свой экономический потенциал.

Не секрет, что Татарстан является регионом-донором, и в связи с этим иногда высказываются отрицательные мнения о статусе республики. Но необходимо понимать, что такова ситуация в стране и существуют факторы, которые тем или иным образом обусловили данное положение нашей республики и субъектов, что они обеспечивают максимальные поступления в бюджет, несомненно одно: федеральный центр должен стимулировать развитие таких регионов.

Из федерального бюджета в 2007 года бюджету Республики Татарстан, к примеру, были выделены следующие трансферты:

- субвенции из Федерального фонда компенсаций - 2 097 526,8 тыс. рублей;

- cубсидии из Федерального фонда софинансирования социальных расходов в сумме 108 718,3 тыс. рублей;

- субсидии из федерального бюджета на внедрение инновационных образовательных программ в государственных и муниципальных общеобразовательных школах в сумме 87 000 тыс. рублей;

- субсидии из федерального бюджета на денежные выплаты медицинскому персоналу - 301 334,4 тыс. рублей;

- субсидии на дорожное строительство по федеральным целевым программам в сумме 2 000 430,0 тыс. рублей [9].

Внутри РТ система бюджетных трансфертов заключается в перечислениях из регионального в бюджеты муниципальных районов:

- Региональный фонд финансовой поддержки поселений составил 58 млн. рублей;

- Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов - 2,77 млн. рублей;

- Региональный фонд компенсаций - 10,4 млрд. рублей;

- Региональный фонд софинансирования социальных расходов - 4,7 млрд. рублей.

Это стало возможным благодаря особенностям республиканского законодательства. Многие нормативные правовые документы Республики Татарстан, в том числе и в области бюджетных правоотношений, принимались в условиях отсутствия аналогичных федеральных актов, что вызывало, в свою очередь, неоднозначные оценки в обществе.

История особых взаимоотношений Татарстана с федеральным центром началась еще в самом начале 90-х годов и до сих пор имеют привилегии по сравнению с остальными субъектами Федерации. Произошло это за счет заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти, и в еще большей степени -- за счет подписания в составе этих договоров межправительственных соглашений по отдельным вопросам, в т.ч. межбюджетным.

В конце 1991 года в Татарстане был принят Закон РТ «Об основах организации бюджетного устройства и бюджетного процесса в Республике Татарстан». Он практически продублировал российский закон. С этого времени бюджетные отношения Республики Татарстан и Российской Федерации начинают складываться непросто. В 1992 году Татарстан в одностороннем порядке переходит на одноканальную систему расчетов с федеральным бюджетом. И только после принятия Конституции РФ, в феврале 1994 года в Москве подписывается Договор РФ и РТ «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». На основе этого Договора было подписано межправительственное соглашение с РФ на 1994 - 1998 годы, по которому устанавливались особые межбюджетные отношения, прежде всего, в системе разграничения доходных полномочий [7].

В соответствии с Договором Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" с учетом Соглашения между Правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерации и Республикой Татарстан производить взносы платежей с территории Республики Татарстан в 1999 году в федеральный бюджет исходя из следующих нормативов:

- налог на прибыль при ставке 30% по нормативу - 11%;

- налог на добавленную стоимость при ставке 20% по нормативу - 50%;

- подоходный налог с физических лиц по ставке - 1% .

На основе этого соглашения для Республики Татарстан были установлены вышеуказанные индивидуальные нормативы отчислений от регулирующих доходов, акцизы оставались в Татарстане, остальные налоги в том же порядке распределялись между Федерацией и Республикой Татарстан.

Подобные договоры и соглашения были подписаны с более чем половиной субъектов Российской Федерации, однако только в договоры с республиками были включены положения, противоречившие Конституции России, и ни один из регионов, кроме Татарстана, Башкирии и Якутии, не получил сколько-нибудь значимых экономических преференций.

Для исправления сложившейся ситуации 24 июня 1999 года был принят Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в 1994-1995 гг. отчасти позволило разрешить политический конфликт между федеральными и республиканскими властями. Начиная с 1994 г. с территории Татарстана и Башкортостана началось перечисление налогов в федеральный бюджет, хотя его доля в собранных в республиках налогах оставалась гораздо ниже среднероссийской, особенно в Татарстане (см.: приложение 1).

С 2000 года Республика Татарстан перешла на единые для всех субъектов Российской Федерации нормативы отчислений налогов в федеральный бюджет. В законе о федеральном бюджете на 2001 год появилась статья, в соответствии с которой Правительству РФ было разрешено «в целях урегулирования межбюджетных отношений» оказывать Татарстану финансовую помощь. В результате зачисление в республиканские бюджеты дополнительных средств от собранных на территории республик федеральных налогов было заменено предоставлением республиканским бюджетам финансовой помощи (конкретные ее объемы в законе о федеральном бюджете утверждены не были). Об этом же свидетельствуют и цифры. По оценкам экспертов, зачисленные в республиканские бюджеты сверх установленных в федеральном законодательстве нормативов налоги составляли около четверти всех бюджетных доходов республик, при этом финансовой помощи Башкортостан и Татарстан почти не получали. По итогам 2001 г. доля финансовой помощи в доходах республиканских бюджетов составила около четверти (25% в Башкортостане и 23% в Татарстане).

В целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития Татарстана постановлением Правительства России от 24 августа 2001 года утверждена Федеральная целевая программа социально-экономического развития Республики Татарстан до 2006 года. Как указывалось в Программе, решение федерального центра по переводу Республики Татарстан в единое бюджетное пространство Российской Федерации в течение одного года создает реальную угрозу негативных последствий для экономики России в целом: потери крупных валютных поступлений, уменьшения объемов добычи нефти в республике, снижения уровня рентабельности нефтедобычи уже в ближайшие годы, окончательной потери Россией позиций в машиностроении, в том числе в автомобилестроении. Надо заметить, что подобные программы были позднее приняты не только в отношении Татарстана [41].

В настоящее время в республике сложилась трехуровневая бюджетная система, которая характеризуется особенностями административно-территориального деления, организации местного самоуправления и структуры местных органов государственной власти. Первый уровень - республиканский бюджет, который в соответствии с Конституцией Татарстана в ее новой редакции от 19.04.2002 года получил название "бюджет Республики Татарстан". Второй - местные бюджеты: бюджеты городов республиканского подчинения, бюджеты районов и объединенные бюджеты. Третий уровень - бюджеты местных самоуправлений: бюджеты городов районного значения (6), бюджеты поселков (21), бюджеты сельских поселений (911), бюджеты жилых комплексов (в г. Казани - 23 и г. Буинске - 1).

В 2007 году вступил в действие новый Договор о разграничении полномочий власти между РФ и РТ, открывший новый этап политической жизни республики. Межбюджетные отношения, формируемые в Республике Татарстан, основываются на принципах равенства бюджетных прав районов, городов и равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом республики. В Татарстане используется единая методика определения потребности местных бюджетов в получении финансовой помощи из республиканского бюджета по отношению ко всем районам и городам [8].

В законе о бюджете Республики Татарстан утверждаются виды финансовой помощи из республиканского бюджета нижестоящим бюджетам: дотация, субвенция на частичную выплату заработной платы работникам бюджетной сферы с учетом уплаты единого социального налога. Распределение финансовой помощи по видам обеспечивает целевой характер бюджетных средств и позволяет решать социально значимые вопросы.

Таким образом, “особость” межбюджетных отношений Российской Федерации и Республики Татарстан сохраняется, приобретая более завуалированные формы. Договор о разграничении предметов ведения 1994 года стал фактором, стабилизирующего ситуацию в России и дающего Татарстану возможность развиваться в новых условиях. Он стал основой реформирования в Татарстане экономики, собственности, внешней и внутренней политики с позиций суверенитета. Положения того договора нашли отражения в законах республики, способствовали росту авторитета Татарстана, становлению принципов федерализма.

2.2 Проблемы и пути совершенствования межбюджетных отношений в Республике Татарстан

Реформирование межбюджетных отношений в Республике Татарстан постепенно превратилось в некий постоянный процесс. Сменяются концепции и программы, уточняется межбюджетное законодательство, при этом оптимальная модель взаимодействия всех уровней управления в системе разделения бюджетных полномочий и ресурсов пока не создана.

Существуют проблемы в системе межбюджетных отношений РТ, такие как:

- несоответствие расходных полномочий, переданных РТ, его финансовой основе;

- отсутствие заинтересованности органов РТ в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов;

- высокая степень зависимости местных бюджетов от бюджетов вышестоящего уровня;

- отсутствие возможности перспективного планирования бюджета в условиях ежегодного пересмотра нормативов отчислений от федеральных налогов;

- неравенство местностей с различным экономическим потенциалом.

- превращение трансфертов в доминирующую форму финансовой поддержки муниципальных образований [22, с.2].

Современный этап реформы межбюджетных отношений осуществляется в соответствии с Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ на 2006-2008 гг., которая была утверждена Постановлением Правительства РФ от 5 января 2005 г. № 2 [5].

Актуальные задачи по реформированию межбюджетных отношений включает в себя следующие направления:

1. Укрепление финансовой самостоятельности Республики Татарстан.

2. Создание стимулов для увеличения доходов в бюджеты РТ и местные бюджеты.

3. Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.

4. Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

5. Оказание методологической помощи по совершенствованию бюджетного процесса [36, с. 50].

Первая задача включает в себя решение трех составляющих. Прежде всего это стабильность налогового законодательства. На федеральном уровне не будут приниматься решения, приводящие к сокращению ресурсной базы бюджетов РТ.

Вторая составляющая - стабильность перечня расходных обязательств. Поскольку расходные обязательства четко разграничены, любое принятие законодательного решения на федеральном уровне об изменении перечня расходов в РТ должно сопровождаться адекватным финансированием со стороны федерального бюджета. Этот же принцип должен осуществляться в процессе финансирования делегированных полномочий. Если в 2005 году делегированные полномочия не везде в полном объеме были обеспечены средствами из федерального бюджета, то в 2006 году такая практика полностью исключается.

Одним из важных элементов укрепления самостоятельности финансов РТ является принцип предсказуемости межбюджетных отношений. Мы считаем, что он должен реализовываться за счет формализации распределения трансфертов. Минфин РФ ставит задачу достигнуть формализации межбюджетных отношений примерно на уровне 90-95% от всего объема межбюджетных трансфертов. Эту цель правительство предполагает достичь в ближайшие два года.

В настоящее время в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Татарстан «цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета Республики Татарстан, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение устанавливаются нормативными правовыми актами Кабинета Министров Республики Татарстан». Для повышения стабильности финансовых взаимоотношений с муниципальным уровнем власти основные принципы формирования методик предоставления и расходования субсидий местным бюджетам планируется закрепить на законодательном уровне. Сейчас готовятся соответствующие изменения в Бюджетный Кодекс Республики Татарстан.

На втором этапе реформирования будут обеспечены законодательное закрепление принципов распределения субсидий, публикация объемов предоставленной финансовой помощи и методик их расчета.

В бюджете, сформированном на 2009-2011 годы, на очередной финансовый год и плановый период будет распределено соответственно не менее 95% и 80% финансовой помощи (без учета финансовой помощи, распределяемой в течение года на конкурсной основе).

Следующая задача - распределять трансферты с учетом бюджетной обеспеченности РТ. Принципы финансовых взаимоотношений с муниципалитетами строятся исходя из регулярного детального анализа социально-экономического положения муниципальных образований. В течение каждого финансового года Министерством финансов Республики Татарстан осуществляется анализ исполнения местных бюджетов, их платежеспособности, качества управления финансами и соблюдения бюджетного законодательства в ходе осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях.

Целый ряд регионов справедливо критикует Минфин РФ за то, что субъекты, имея более низкую бюджетную обеспеченность до межбюджетного выравнивания, после получения всех видов финансовой помощи оказывался в лучшем положении, чем до выравнивания. Некоторые регионы переходят из статуса реципиенты в статус донора и наоборот. Это происходит и из-за ошибок в распределении трансфертов без основного фонда выравнивания территорий. Но во многом эта дифференциация зависти от того, что регионы пользуются иными средствами финансовой поддержки, которые распределяются без учета бюджетной обеспеченности: инновационные расходы, дорожные субсидии и др.

Поэтому мы предлагаем все средства, которые направляются в РТ по выполнению полномочий региональных органов власти сконцентрировать в фонде софинансирования исходя из единых принципов, учитывающих показатель межбюджетной обеспеченности.

Следующий шаг в обеспечении предсказуемости межбюджетных отношений - включить в законодательство пункт об индексации основного источника для межбюджетного выравнивания- фонда финансовой поддержки - в соответствии с инфляцией. Фактически это уже было сделано в 2006 году, когда уровень трансфертов увеличился на 20%. Но этот принцип нужно закрепить законодательно в бюджетном кодексе.

Следующий шаг - в рамках внедрения трехлетнего планирования законодательно закрепить порядок распределения межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу.

В последние годы наблюдается достаточный рост собственных доходов субъектов РФ в 2004 году составили 12, 8%, в 2005 году - 13%. Растут расходные обязательства, что также свидетельствует о росте доходов. Улучшается сбалансированность региональных бюджетов. Причем наибольшая сбалансированность отмечена в регионах-донорах.

Доходы консолидированного бюджета Республики Татарстан за период с 2004 по 2006 годы увеличились с 75,0 до 88,3 млрд.рублей. Рост доходов консолидированного бюджета республики за этот период составил 118%. За 9 месяцев текущего года доля получаемых средств из федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета Республики Татарстан составила 10,6% или 7,8 млрд.рублей.

Объем финансирования из федерального бюджета составил 21,9 млрд. руб , т.е. увеличился по сравнению с 2006 годом на 30%.

Из общего объема финансирования направлено:

- на реализацию 16 целевых федеральных программ - 5,1 млрд. рублей:

- на реализацию 9 федеральных законов - 1,8 млрд. рублей,

- на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы - 4,1 млрд. руб.

В 2007 году в доход бюджета Республики Татарстан поступило средств федерального бюджета по разделу 11 «Межбюджетные трансферты» в объеме 13,7 млрд. рублей [9].

Татарстан - один из немногих субъектов Российской Федерации, не получающих дотации из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Татарстан входит в десятку субъектов Российской Федерации с самой высокой бюджетной обеспеченностью (по методике министерства финансов РФ) в расчете на одного жителя.

Сравнивая Татарстан с субъектами Приволжского федерального округа, необходимо подчеркнуть, что Татарстан мобилизует в бюджет самые значительные по объему налоговые доходы. Удельный вес налоговых доходов, мобилизуемых в республике, в налоговых доходах Приволжского федерального округа отличается стабильностью. В 2007 году республика обеспечила наибольший годовой прирост поступлений налоговых доходов на 17 млрд. рублей.

Прогноз Минфина РФ показывает, что рост доходной базы РТ продолжится, причем более высокими темпами. Общий объем межбюджетных трансфертов будет сокращаться, потому что рост собственных доходов прогнозируется выше инфляции, а индексация финансовой помощи предусматривается на уровне роста потребительских цен [23,с.1].

Эти показатели позволяют, как и в предыдущие годы, отнести Республику Татарстан в разряд интенсивно развивающихся регионов и позитивно влияют на качественное исполнение бюджета. Одновременно Татарстан продолжает оставаться одним из доноров федерального бюджета.

В Республике Татарстан недавно принята Программа реформирования финансов Республики Татарстан. Эта программа непосредственно связана с внедрением новых механизмов финансирования, введенных новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, - нормативно-подушевое финансирование, формирование заданий государственным учреждениям, программно-целевое бюджетирование, новые организационно-правовые механизмы оказания государственных услуг. Она позволит перейти на качественно новый уровень в связи с переходом к трехлетнему бюджетированию и внедрением целого спектра новых инструментов, введенных в 2007 году в новую редакцию Бюджетного кодекса Российской Федерации [6].

В 2008 году только на реализацию поставленной цели в сфере образования и переход на одноканальное финансирование в сфере здравоохранения планируется выделить дополнительно свыше 1,5 млрд.рублей.

В целях достижения более высоких результатов Республика Татарстан планирует отдельно выделить расходы на управление процессом реформирования по следующим направлениям:

- расходы на совершенствование нормативно-правовой и методической базы процесса управления финансами Республики Татарстан;

- повышение уровня автоматизации процессов управления финансами Республики и степени их публичности;

- повышение публичности деятельности органов государственной власти;

- повышение квалификации специалистов, обеспечивающих управление финансами.

Одновременно будет развиваться практика мониторинга качества управления финансами муниципальных образований, и будут внедряться различные (в том числе финансовые) механизмы стимулирования повышения качества управления финансами.

В июле 2007 года было принято решение о необходимости финансового стимулирования повышения качества управления финансами муниципальных образований. В связи с этим Кабинетом Министров утверждена методика годовой оценки качества управления финансами и платежеспособности муниципальных образований. Результаты оценки будут использованы для выделения финансовой помощи из специально созданного в региональном бюджете на 2008 год фонда в объеме 700 млн. рублей. Оценка качества управления финансами муниципальных образований будет носить публичный характер.

Предполагается, что внедренные механизмы финансового стимулирования заинтересованности муниципальных образований в повышении платежеспособности и качества управления муниципальными финансами дадут положительный эффект, и средний уровень оценки качества управления финансами в муниципальных образованиях будет иметь положительную динамику.

К сожалению, у федерального центра нет инструментов воздействия на регионы, обеспечивающие выполнение требований Бюджетного кодекса. На наш взгляд, необходимо усилить влияние центра на реализацию кодекса, применять меры фонда софинансирования расходов для анализа эффективности управления региональными финансами. Здесь можно назвать, в частности, сокращение объема софинансирования полномочий региональных органов власти в случае невыполнения положений законодательства.

Одним из наиболее эффективных инструментов региональной социально-экономической политики являются налоги. За счет их формируется более 80% доходов территориальных бюджетов. В то же время налоговая политика государства недостаточно эффективна и принимаются энергичные меры по реформированию налоговой системы.

Возникают проблемные вопросы, требующие соответствующих решений. Один из таких вопросов - это оптимизация распределения налогов между федеральным и региональным бюджетами.

В то время как в федеральном бюджете Российской Федерации наблюдается профицит, во многих региональных бюджетах, в том числе и в Республике Татарстан, - дефицит. Большая часть налоговых сборов РТ уходит в федеральный бюджет, а оставшаяся расходуется лишь на то, чтобы покрыть бюджетный дефицит и профинансировать дополнительные расходы. На развитие региона ничего не остается, а Республика Татарстан является регионом с богатыми природными ресурсами и большим промышленным потенциалом. Спрос на продукцию основных отраслей региона в последние годы остается высоким и перспективы для развития конкурентоспособных секторов экономики и отраслей специализации благоприятные.

К региональным налогам относятся только налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Все остальные источники доходов субъектов РФ являются федеральными налогами и сборами. Уровень доходов региональных бюджетов находится в прямой зависимости от положений федерального законодательства. Поэтому особенностью источников доходов региональных бюджетов является высокая доля регулируемых налогов и безвозмездных перечислений из федерального бюджета, при низкой доле собственных доходов.

Основу доходов консолидированного бюджета в 2007 году составляли налог на прибыль, налог на доходы физических лиц и налог на имущество организаций.

Первый по значимости - налог на прибыль - поступил в 2007 году в сумме 29 млрд. 873 млн. рублей. Прирост налога по сравнению с 2006 годом составил 30 процентов или 7 млрд. рублей. Сумма прироста налоговых поступлений, в основном, сформирована в отраслях нефтедобычи (2 млрд. руб.), торговли (0,8 млрд. руб.), химической и нефтехимической промышленности (0,6 млрд. руб.), финансовой деятельности (0,5 млрд. руб.), транспорта и связи (0,4 млрд. рублей).

Следующий по значимости - налог на доходы физических лиц. В 2007 году этот налог поступил в сумме 26 млрд. рублей, увеличение по сравнению с 2006 годом составило 7 млрд. рублей. Годовые назначения выполнены на 104 процента [9].

Для решения задачи по увеличению сбора данного налога нам необходимо провести конкретные мероприятия по снижению объемов "серого" рынка труда. В первую очередь речь идет об активизации совместной работы с Республиканской межведомственной комиссией по повышению уровня жизни и легализации доходов, с правоохранительными, контролирующими и надзорными органами.

В первую очередь поставлена задача с целью повышения качества жизни населения, формирования среднего класса, борьбы с бедностью и снижения масштабов "серого" рынка труда до конца 2008 года довести минимальную зарплату на предприятиях и в организациях до уровня стоимостной величины минимального потребительского бюджета [37, с.59].

Следующий основной налог бюджета - налог на имущество организаций. Поступление налога составило 6 млрд. 218 млн. рублей, или 101 процент к уточненному плану. По сравнению с 2006 годом сумма поступившего налога возросла на 1 млрд. 186 млн. рублей.

По неналоговым доходам поступления в 2007 году составили 12 млрд. рублей с выполнением уточненного плана на 103 процента.

В бюджете Республики Татарстан на 2007 год предусмотрены безвозмездные и безвозвратные платежи, такие как субсидии местным бюджетам в сумме 87 млн. рублей на внедрение инновационных образовательных программ в государственных и муниципальных общеобразовательных школах [19,с 14].

В соответствии с положениями Бюджетных кодексов РФ и РТ в законопроекте предусмотрено перечисление в бюджет Республики Татарстан «отрицательных» трансфертов в виде субвенций в объеме 134,4 млн. рублей из бюджетов поселений и 619 млн. рублей из бюджетов муниципальных районов, городских округов, в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов превышали средний уровень по Республике Татарстан более, чем в 1,3 раза.

Дальнейшее развитие межбюджетных отношений требует проведения ряда мероприятий по повышению их качества, о чем сказано в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах. В связи с этим приоритетные направления Республике Татарстан в сфере межбюджетных отношений должны согласовываться со следующими требованиями Концепции:

- укрепление финансовой самостоятельности муниципальных образований Республики Татарстан: сохранены дополнительные нормативы от налога на доходы физических лиц, которые были установлены в 2006 году при расчете замены дотации из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- стимулирование увеличения собственных доходов местных бюджетов: повышение заинтересованности органов местного самоуправления муниципальных образований РТ в экономическом развитии территорий и увеличении собираемости налогов. Распределять и определять дополнительные объемы финансовой помощи с учетом роста за последние 3 года налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, сокращения кредиторской задолженности темпами, превышающими среднерегиональный уровень;

- создание стимулов для улучшения качества управления муниципальными финансами: важным механизмом воздействия на местные бюджеты может стать применение нового принципа оказания финансовой помощи - перераспределение (в сторону увеличения или уменьшения) субсидий из Регионального фонда софинансирования расходов, а также Регионального фонда муниципального развития в зависимости от качества управления муниципальными финансами (например, от изменения кредиторской и дебиторской задолженности местных бюджетов, от выполнения условий софинансирования из местных бюджетов: не только объемов, но и сроков финансирования в текущем году (в 1 полугодии, в конце финансового года));

- повышение прозрачности муниципальных финансов: размещение в средствах массовой информации решений о местных бюджетах, отчетов об их исполнении, разработка показателей результативности бюджетных расходов по органам местного самоуправления, информационная доступность к реестрам расходных обязательств муниципальных образований области.

Выполнение этих задач, направленных на повышение эффективности межбюджетных отношений должно принести положительный эффект для социально-экономического развития республики в целом и обеспечить рост уровня жизни каждого жителя республики.

Общий вывод состоит в том, что для усиления качества межбюджетных отношений в РТ требуется не столько поощрительного влияния из вышестоящих бюджетов, сколько - укрепление финансовой самостоятельности, создание стимулов для увеличения доходов и качества управления финансами в самой республике.

2.3 Методика формирования и расходования средств межбюджетных фондов в РТ

Для организации межбюджетных отношений в бюджете Республике Татарстан создается целый ряд фондов, предназначенных для аккумулирования и передачи средств местным бюджетам в виде трансфертов. Важнейшим значением трансфертов на современном этапе развития российской экономики является повышение возможностей муниципальных образований в РТ с низкой обеспеченностью для финансирования закрепленных за ними расходов и обеспечения выравнивания доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям.

Фонды - это более современная и эффективная форма межбюджетных отношений. Она отражает всю сущность отношений бюджета РТ с муниципальными образованиями. Законодательно закреплена целостная система финансовой поддержки муниципальным образованиям из бюджета РТ, состоящих из 5 фондов:

- региональные фонды финансовой поддержки поселений, региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов),

- региональный фонд софинансирования расходов,

- региональный фонд компенсаций,

- региональный фонд муниципального развития.

Все эти фонды формируются с одной общей целью: обеспечить равный доступ граждан к основным бюджетным услугам, независимо от места их проживания. Рассмотрим особенности и методику формирования и расходования средств каждого фонда [2].

Региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется в составе бюджета Республики Татарстан в целях выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из бюджетов поселений.

Объем ФФПП определяется ежегодно при составлении проекта бюджета Республики Татарстан на очередной финансовый год с учетом субвенций, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджет Республики Татарстан.

Порядок образования данного фонда и распределения дотаций из него, в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждается законом РТ.

Размер дотации из ФФПП для j-го поселения определяется по формуле:

где:

_j

ФП - объем дотации из ФФПП j-му поселению;

^ффпп

V - объем ФФПП;

^ффпп

_j

Ч - численность населения j-го поселения;

n - количество поселений, имеющих право на получение дотаций из ФФПП.

При составлении и утверждении бюджета субъекта РФ дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в их бюджеты от налога на доходы физических лиц.

Дополнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц рассчитывается как отношение расчетного объема дотации (части расчетного объема дотации) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц, подлежащему зачислению в консолидированный бюджет Республики Татарстан по территории соответствующего поселения:

ФПiплан

Niндфл = --------- x 100%,

НДФЛi

где:

Niндфл - расчетное значение дополнительного норматива от налога на доходы физических лиц для i-го поселения;

ФПiплан - планируемый объем дотации из районного фонда финансовой поддержки поселений бюджету i-го поселения;

НДФЛi - прогнозируемый на очередной финансовый год объем налога на доходы физических лиц в консолидированный бюджет Республики Татарстан по i-му поселению.

Изменение дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений в течение финансового года не допускается.

Законом РТ органы местного самоуправления муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств регионального бюджета.

Одновременно в бюджете РТ создается региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Средства регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (далее - ФФПМР) распределяются между муниципальными районами (городскими округами) на основе сопоставления уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и аналогичного среднего показателя по муниципальным районам (городским округам) Республики Татарстан.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) рассчитывается как соотношение его условного налогового потенциала к аналогичному показателю, рассчитанному по всем муниципальным районам (городским округам), в расчете на одного жителя, с учетом объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг, рассчитываемый по формуле:

где:

БО - уровень расчетной бюджетной обеспеченности i-го муниципального района (городского округа);

_i

ИБР - индекс бюджетных расходов i-го муниципального района, рассчитываемый в соответствии с порядком, установленным Кодексом; _i

УНП - условный налоговый потенциал i-го муниципального района (городского округа), рассчитываемый в соответствии с порядком, установленным Кодексом;

_i

Ч - численность населения i-го муниципального района (городского округа);

n - число муниципальных районов (городских округов), получающих дотации из ФФПМР.

Дотации из данного фонда предоставляются муниципальным районам (городским округам) уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает показатель, установленный в качестве критерия выравнивания их расчетной бюджетной обеспеченности.

Определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности производится по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов муниципальных районов и городских округов, а также перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость их предоставления в расчете на одного жителя. Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов не допускается.

Уровень бюджетной обеспеченности демонстрирует, во сколько раз больше или меньше объем доходов бюджета конкретного муниципального образования, приведенный к сопоставимому виду с помощью учета ценовых факторов и численности потребителей бюджетных услуг (населения), среднего по всем муниципальным образованиям данного типа объема доходов на душу населения.

Индекс бюджетных расходов (далее - ИБР) муниципального образования рассчитывается с использованием нормативных расходов бюджетов муниципальных образований по направлениям расходов (видам бюджетных услуг), включенным в репрезентативный перечень бюджетных услуг для расчета ИБР. В репрезентативный перечень бюджетных услуг для расчета ИБР включаются расходы из перечня отнесенных действующим законодательством к вопросам местного значения.

Репрезентативный перечень бюджетных услуг для расчета ИБР муниципальных образований соответствующего типа определяется ежегодно при составлении проекта бюджета Республики Татарстан на очередной финансовый год.

ИБР i-го муниципального образования по всем видам бюджетных услуг определяется по формуле:

где:

_i

ИБР - ИБР i-го муниципального образования;

_i

НР - объем нормативных расходов по видам бюджетных услуг, включенных в репрезентативный перечень, по i-му муниципальному образованию;

Ч _i - численность населения i-го муниципального образования;

n - число поселений в составе муниципального района или муниципальных образований определенного типа в составе Республики Татарстан.

При этом объем нормативных расходов в i-ом муниципальном образовании определяется по формуле:

_{i n i}

HP = ? НР _j

j=1

где:

_i

HP - объем нормативных расходов по i-му муниципальному образованию;

_i

HP _j - нормативные расходы, включенные в репрезентативный перечень, j-го вида услуги по i-му муниципальному образованию;

n - количество j-ых видов услуг по i-му муниципальному образованию.

Нормативные расходы в целом по Республике Татарстан, муниципального района (городского округа) формируются на планируемый год с использованием:

- социальных стандартов и норм расходов на предоставление бюджетных услуг;

- обеспеченности бюджетными услугами на уровне фактической обеспеченности в пределах социальных гарантий.

Социальные стандарты, нормы расходов на предоставление бюджетных услуг, уровень социальных гарантий устанавливаются Кабинетом Министров Республики Татарстан.

Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования, полученный с помощью данной формулы, больше единицы (например, 1,2), это означает, что оно обеспечено доходами выше, чем все муниципального образования этого типа (на 20 %). И, наоборот, если уровень бюджетной обеспеченности меньше единицы (например, 0,6), значит это муниципальное образование обеспечено доходами в меньшей степени, чем муниципальные образования этого типа в среднем (на 60 % от среднего уровня).

Для определения условного налогового потенциала муниципальных образований в целях межбюджетного выравнивания используется косвенное параметрическое ранжирование уровня налогового потенциала муниципальных образований. В качестве репрезентативных статистических показателей в разрезе муниципальных образований, определяющих дифференциацию муниципальных районов (городских округов) по налоговым доходам, отбираемых с использованием корреляционного анализа либо экспертных оценок, могут применяться:

- фонд оплаты труда или совокупные доходы населения;

- объем промышленного производства или объем добавочной стоимости;

- объем розничной торговли;

- налогооблагаемая база по налогу на имущество физических лиц;

- кадастровая оценка земель;

- иные показатели-факторы, характеризующие налогооблагаемую базу муниципальных образований.

Перечень показателей-факторов, определяющих дифференциацию муниципальных районов (городских округов) в налоговых доходах и используемых для расчета условного налогового потенциала, определяется ежегодно при составлении проекта бюджета Республики Татарстан на очередной финансовый год.

Условный налоговый потенциал для i-го муниципального образования рассчитывается по формуле:

_{i m}

УНП = ? (A _n Ч k _n Ч F _n ) ,

ⁿ⁼¹

где:

_i

УНП - условный налоговый потенциал i-го муниципального образования;

F _n - значения отобранных показателей-факторов в i-ом муниципальном образовании;

A _n - постоянные коэффициенты при показателе-факторе;

k _n - корректирующие коэффициенты, учитывающие степень влияния показателя-фактора на налогооблагаемую базу;

Распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки между муниципальными районами (городскими округами) и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц утверждаются законом субъекта РТ на очередной финансовый год.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов, развития социальной инфраструктуры, других важных расходных обязательств и содействия реформированию финансов в составе бюджета РТ может быть образован региональный фонд софинансирования расходов.

Отбор инвестиционных программ (проектов) для предоставления субсидий из данного фонда и их распределение между получателями осуществляются в порядке, установленном региональными законами.

В соответствии БК РТ в составе бюджета РТ образуется фонд компенсаций с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий за счет:

1) субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий переданных им федеральными законами;

2) собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета РТ в объеме, необходимом для осуществления отдельных полномочий региональных органов власти [12, с.109].

Средства на их исполнение зачисляются из федерального фонда компенсации в региональный.

Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями пропорционально численности населения или потребителей соответствующих бюджетных услуг. Распределение субвенций из регионального фонда компенсаций утверждается законом о бюджете РТ на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.

Согласно п.2 ст. 26.3 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъектов РФ обязаны предоставлять субвенции местным бюджетам на исполнение следующих полномочий:

- реализация основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов по содержанию зданий и коммунальных расходов, отнесенных к полномочиям местного самоуправления);

- выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта РФ стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг.

Рассмотрим методику расчета субвенций из регионального фонда компенсаций бюджетам муниципальных районов и городских округов в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Настоящая методика применяется при расчете субвенций в целях финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Размер конкретной субвенции местному бюджету (далее - субвенции) в общем случае рассчитывается по следующей формуле:

S _i = Р _i Ч П _i Ч ИБР,

где:

S _i - объем субвенции для i-го муниципального образования;

Р_i - расчетный норматив расходов на исполнение делегированного государственного полномочия в расчете на одного потребителя бюджетных услуг в среднем по Республике Татарстан, устанавливаемый нормативным правовым актом Республики Татарстан;

П _i - количество потребителей соответствующих бюджетных услуг (численность соответствующей категории населения, объектов социальной сферы и иных потребителей) в i-ом муниципальном образовании;

ИБР - индекс бюджетных расходов i-го муниципального образования.

В целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета РТ может быть образован фонд муниципального развития. Основное назначение фонда - содействие социально-экономического развитию, повышение обеспеченности населения объектами социальной и инженерной инфраструктуры. Средства распределяются на основе конкурсного отбора инвестиционных проектов.

В результате реформы межбюджетных отношений в РТ общая схема межбюджетных отношений представлена в Приложении 2. Таким образом, система межбюджетных отношений в РТ включает пять фондов, которые ставят во главу угла выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. При этом идея финансового выравнивания является доминирующей по отношению к финансовой самостоятельности и поддержке экономического роста. Это означает сохранение сложившейся системы финансирование социальной инфраструктуры за счет перераспределения ресурсов экономического роста муниципалитетов-лидеров.

Глава 3. Совершенствование межбюджетных отношений на примере города Набережные Челны

3.1 Формы межбюджетных отношений в городе Набережные Челны

В России используются два основных метода межбюджетного регулирования: нормативы отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов и перераспределение средств между бюджетами различных уровней.