Государственно-частное партнерство в образовании

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственно-частное партнерство в образовании



Содержание

Введение

1. Определение и признаки государственно-частного партнерства

1.1 Определение и признаки ГЧП в международной практике

1.2 Определение и признаки ГЧП для российских условий

1.3 Участники ГЧП и их интересы

1.4 Классификация механизмов создания и функционирования ГЧП

1.5 Инструменты финансирования и иного стимулирования, которые могут использоваться государством в ГЧП

2. Классификация форм ГЧП

2.1 Классификация форм ГЧП в международной практике

2.2 Классификация форм ГЧП в российской практике

3. Достаточность и полнота действующего законодательства

3.1 Механизмы, направленные на повышение эффективности управления имуществом ОУ

3.2 Механизмы, связанные с участием ОУ в создании других юридических лиц

4. Концепция развития ГЧП в сфере образования, исходя из целей и задач управления государственным имуществом сферы образования, подлежащим сохранению в федеральной собственности (проект)

5. Нормативно-правовые акты Российской Федерации и ЕС и исследовательские работы по ГЧП в сфере образования

Литература



Введение

Государственно-частное партнерство (ГЧП) в сфере образования можно представить как взаимодействие государственных образовательных учреждений и структур бизнеса на основе взаимных интересов для достижения общих целей. Также можно сказать, что это партнерство представляет собой альянс между государством и бизнесом в целях реализации образовательных проектов на основе законодательных актов и специальных соглашений.

Анализ законодательства в области ГЧП, в том числе в сфере образования, включая финансовые механизмы регулирования этой деятельности, показывает его несовершенство и несоответствие общепринятым зарубежным инструментам, доказавшим свою эффективность. Основными проблемами этого законодательства являются:

* общий характер законодательных актов;

* неопределенность формулировок и базовых понятий;

* противоречивость некоторых законодательных актов;

* отсутствие механизмов реализации законов и иных законодательных актов.

Давно назревшей является проблема оптимизации налогообложения частных компаний и благотворительных организаций, принимающих участие в проектах ГЧП и жертвующих значительные суммы для их реализации.

Большую роль призваны играть сегодня проекты ГЧП при создании и развитии университетских комплексов, объединяющих образовательные, исследовательские учреждения и иные учреждения и организации. Такая инновационная структура вуза позволяет повысить эффективность и качество образовательного процесса, развить его прикладную направленность, максимально использовать интеллектуальные, материальные, информационные и человеческие ресурсы для подготовки специалистов, проведения исследований, разработки инновационных проектов.

Бизнес сегодня призван и активно способствует развитию социальных инвестиций в области образования. Основным содержанием социальной ответственности компаний в наше время является взаимодействие с образовательным учреждениями, их структурными подразделениями, учебными и научными коллективами, расширение присутствия компаний, как в самом образовательном процессе, так и в управляющих органах, включая наблюдательные, попечительские и иные виды советов. Причем, если раньше частный сектор ограничивался лишь благотворительной помощью, спонсорством или просто пожертвованиями, то сегодня он ориентирован на активное участие в жизни учебного заведения, его развитие, совершенствование материальной базы, вовлечение за свой счет уникальных специалистов в систему подготовки кадров, привлечение своих специалистов в процесс модернизации учебных заведений на территории своего присутствия, привлечение средств других благотворителей, а также бюджетов различных уровней для реализации совместных образовательных проектов в рамках и на основе ГЧП. Характерным примером является создание корпоративных университетов как в самих компаниях, так и в рамках высшего учебного заведения.

Основными видами социальных инвестиций в сферу образования могут быть следующие:

* финансовые инвестиции в виде пожертвований в эндаументы, фонды развития и иные фонды, предназначенные для развития учебного заведения, грантовые образовательные программы;

* прямые социальные инвестиции, направленные на совершенствование или изменение рынка труда в целом или на территории своего присутствия;

* развитие совместных проектов на основе софинансирования и взаимной выгоды;

* лоббирование интересов учебного заведения, проведение совместных акций и мероприятий;

* безвозмездное предоставление товаров и услуг учебному заведению.

Важным направлением является создание и развитие институтов общественного участия как механизма реализации ГЧП в области образования. К таким институтам относятся наблюдательные, попечительские, общественные, управляющие и иные виды советов, создаваемых в учебных заведениях. Эти институты позволяют подключать к развитию системы образования, материальной, интеллектуальной и научной базы учебного заведения как представителей самого учебного заведения, так и представителей государства, частного бизнеса, науки, широкой общественности, обучаемых и других. Своим участием каждый представитель призван вносить свой вклад в развитие учебного заведения. Это может быть привлечение финансирования, разработка стратегии, предоставление грантов на обучение, помощь в трудоустройстве выпускников, лоббирование интересов в органах власти, доведение информации об учебном заведении до общественности и средств массовой информации и другие формы участия.

Как правило, таким институтам (советам) предоставляются широкие полномочия. Это придает большое значение вопросу об их составе. В число участников входят (или могут входить) члены правительства, депутаты различного уровня, руководители федеральных, региональных и муниципальных органов власти и управления, главы администраций субъектов Российской Федерации, представители деловых кругов, общественные деятели, руководители предприятий (в том числе государственных компаний и корпораций), руководители благотворительных фондов.

Другим важным направлением ГЧП в области образования является развитие взаимодействия государства, бизнеса, общественных организаций и образовательных учреждений в разработке и совершенствовании содержания образовательных программ, стандартов, разработке и реализации программ повышения квалификации для профессорско-преподавательского состава и работников компании.

Перспективным направлением взаимодействия является совместное формулирование тем курсовых и дипломных проектов с ориентацией на конкретных заказчиков из числа потенциальных работодателей из государственного или частного сектора.

Современным и перспективным направлением ГЧП являются гранты и грантовые программы в виде безвозмездного финансирования конкретных направлений деятельности: академических курсов и программ, мероприятий и исследований, научной деятельности, проектов, стипендиальных программ и др. Очень активную деятельность проводят в этом направлении благотворительные фонды. Это повышает доступность образования, способствует его модернизации, предоставляет новые возможности для соискателей.

Другим все более и более развивающимся направлением ГЧП является создание ассоциаций выпускников (Alumni) - общественных организаций, являющихся добровольными общественными самоуправляемыми организациями. Выпускники в рамках таких организаций содействуют налаживанию деловых и профессиональных контактов, инициируют совместные проекты, организуют взаимодействие с администрацией и студентами учебного заведения, проводят совместные мероприятия, способствуют трудоустройству и помогают друг другу в поиске работы. Члены ассоциаций выпускников активно участвуют в совершенствовании содержания образовательного процесса. Следует заметить, что это направление становится все более и более востребованным и распространенным. Даже абитуриенты при выборе учебного заведения обращают внимание на наличие ассоциации выпускников и интересуются вопросами трудоустройства при его окончании. Очень часто эти ассоциации становятся инициаторами создания попечительских советов, а в дальнейшем принимают активное участие в их деятельности.

Ассоциации выпускников как механизм ГЧП является одним из самых перспективных направлений взаимодействия государства, учебного заведения, общественных и частных структур. Однако пока этот механизм не получил должного распространения в нашей стране, имея тем не менее большой потенциал.

Стратегия развития ВШГА МГУ имени М.В. Ломоносова предполагает многообразие форм и механизмов ГЧП. Создан Попечительский совет, в который вошли наряду с представителями органов власти топ-менеджеры крупнейших частных компаний. В образовательном процессе принимают активное участие специалисты органов государственной власти и бизнес-структур. Внедряются стандарты New public management. Создана ассоциация выпускников ВШГА, которая намерена принимать самое активное участие в деятельности и развитии Школы. Планируются различного рода исследований в области ГЧП совместно с органами власти и предприятиями частного сектора. Ведется работа с Внешэкономбанком по разработке образовательных программ в области ГЧП.

Дальнейшее развитие по обозначенным выше направлениям является приоритетным и определяет эффективность функционирования системы образования в целом.



1. Определение и признаки государственно-частного партнерства

Прежде всего, требуется определить содержание понятия "государственно-частное партнерство" (ГЧП). Многие авторы отмечают, что не существует точного определения ГЧП: "терминология, используемая для описания ГЧП, не стандартизирована" [1].

1.1 Определение и признаки ГЧП в международной практике

К международным документам, определяющим сущность ГЧП, относятся:

· рекомендательные документы Европейского Союза, среди которых "Руководство по успешным государственно-частным партнерствам" [2], изданное Генеральной дирекцией Европейской комиссии по региональной политике в марте 2003 г., и "Зеленая книга о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях" [3], выпущенная Европейской комиссией в 2004 г.;

· рекомендательный документ Экономической комиссии ООН по Европе под названием "Руководство о частно-государственном партнерстве для целей развития инфраструктуры" [1, разработанный в рамках форума по ГЧП в целях развития инфраструктуры;

· доклад "Правовые барьеры в неавтономном финансировании развития инфраструктуры в России", подготовленный для Европейского банка реконструкции и развития г-ном Л.Нуэлем в 2005 г. [4].

В "Руководстве по успешным государственно-частным партнерствам" и "Зеленой книге о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях"ГЧП определяется как "форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основой целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставления услуги" [3]. Помимо этого, выделены характерные черты ГЧП:

· долгосрочный характер отношений;

· полное или частичное финансирование со стороны частного сектора;

· определяющая роль партнера - частного сектора;

· распределение рисков между частным и государственным партнером.

Схема 1. Структура функций и форм деятельности образовательных учреждений, через которые реализуется механизм ГЧП.

Образовательные учреждения, реализующие профессиональные образовательные программы

Учреждения начального профессионального образования

· Деятельность по реализации образовательного процесса (программ начального профессионального образования)

· Научная деятельность

· Финансовая деятельность

· Хозяйственная деятельность

· Подбор и расстановка кадров

· Участие в ассоциациях, союзах и иных объединениях с целью развития и совершенствования образования

Учреждения среднего профессионального образования

· Деятельность по реализации образовательного процесса (программ среднего профессионального образования и иных программ при наличии лицензии)

· Научно-исследовательская и опытно-конструкторская деятельность

· Инновационная деятельность

· Финансовая деятельность

· Хозяйственная деятельность

· Подбор и расстановка кадров

Учреждения высшего профессионального образования

· Деятельность по реализации образовательного процесса (программ высшего профессионального образования и иных программ при наличии лицензии)

· Научно-исследовательская деятельность и научно-методическая деятельность

· Финансовая деятельность

· Хозяйственная деятельность

· Подбор и расстановка кадров

· Прочие виды деятельности, направленные на обеспечение функционирования и развития высшего профессионального образования

Учреждения послевузовского профессионального образования

· Деятельность по реализации образовательного процесса (программ послевузовского профессионального образования)

· Научно-исследовательская деятельность

· Финансовая деятельность

· Хозяйственная деятельность

· Подбор и расстановка кадров

· Прочие виды деятельности, направленные на обеспечение функционирования и развития послевузовского профессионального образования.

В "Руководстве по успешным государственно-частным партнерствам" ГЧП определяется как "партнерство между государственным и частным секторами с целью осуществления проекта или оказания услуги, традиционно предоставляемой государственным сектором" [2, р. 16].

В документе Экономической комиссии ООН по Европеприводится определение государственно-частного контракта как формат взаимодействия государства и бизнеса, который "включает различные формы долгосрочных контрактов, заключенных между юридическими лицами и государственными органами. Их целью является финансирование, проектирование, внедрение и управление услугами, предоставляемыми общественному сектору" [1, p. 4].

Таким образом, отличительными чертами государственно-частного контракта, оформляющего отношения ГЧП, являются:

· долгосрочность;

· обязательное представительство как частного, так и государственного сектора;

· цель - оказание общественно значимых услуг.

В ряде зарубежных исследований анализируются особенности функционирования ГЧП. В качестве примера можно привести работу М.Булт-Спиринга и Г.Девульфа "Стратегические аспекты государственно-частного партнерства: международный взгляд". В ней представлено определение, в соответствии с которым к ГЧП относятся отношения между государством и частным лицом на основе осуществления проекта, оформленные в соответствии с законодательством [5, p. 16].

Кроме того, М.Булт-Спиринг и Г.Девульф выделяют следующие черты ГЧП:

· целью соглашения является достижение "взаимной дополнительной выгоды" и выполнение совместной задачи;

· участники при заключении соглашения руководствуются собственными интересами;

· доходы делятся пропорционально инвестициям участников и принятием риска;

· соглашение о сотрудничестве официально оформлено [5, p. 18].

В вышеупомянутом источнике проведен обзор по другим определениям, которые встречаются в зарубежной литературе. Он представлен ниже с указанием основной идеи. Таким образом, ГЧП - это:

1) (идея общей создаваемой стоимости) форма взаимодействия между государственным и частным сектором длительного характера, в котором участники производят продукты или оказывают услуги, характеризующаяся разделением рисков, расходов и доходов;

2) (идея договора и разделения рисков) институциональная форма взаимодействия между государственным и частным сектором, которые, преследуя собственные интересы, работают в целях достижения общей цели, в рамках которой стороны принимают инвестиционные риски на основе заранее определенной формы распределения доходов и расходов;

3) (идея совместного финансирования и управления) система, в которой общественная услуга или частное предприятие финансируется и управляется посредством партнерства между правительством и одним или несколькими компаниями частного сектора;

4) (акцент на пустой нише, которую должно заполнить ГЧП) эффективное институциональное средство сглаживания проявлений фиаско рынка в форме привлечения капитала и установления общей ответственности в операциях между государственными и частными организациями на условиях сотрудничества;

5) (форма реформы управления)инновационный инструмент взаимодействия образовательного характера, предполагающий передачу знаний, прежде всего, от бизнеса к правительству, призванный изменить формат функционирования правительства;

6) (инструмент решения проблем)разрешение противоречий, связанных с оказанием общественных услуг, этот инструмент позволяет осуществить коммерциализацию проблем, подрывающих рыночные механизмы;

7) (моральное обновление)механизм, позволяющий сделать государственных менеджеров участниками рынка;

8) (переложение риска)средство борьбы с фискальной напряженностью со стороны правительства, а также инструмент учета частных интересов;

9) (изменение общественных услуг)адаптация административных процедур и соотнесение запросов работников в форме создания партнерства;

10)(разделение прав)горизонтальное разделение контроля: взаимоотношения между бизнесом и государством видоизменяются через существо взаимодействия и доверия, взаимовыгодное разделение ответственности, знаний, рисков, взаимные уступки и урегулирование противоречий;

11)(общий термин) отношения, возникающие между частным сектором и государственными органами, как правило, с целью привлечения частных ресурсов и/или знаний для того, чтобы способствовать созданию общественных благ и оказанию общественных услуг.

1.2 Определение и признаки ГЧП для российских условий

На основе различных дефиниций ГЧП, приведенных выше, можно определить ГЧП как систему долгосрочных отношениймежду государством и представителями частного сектора по реализации определенного проекта на заранее определенных условиях распределения доходов или неимущественных выгод, расходов и рисков.

Основополагающими признаками ГЧП являются:

· средне- и долгосрочный характер(в соответствии с рыночной практикой в области инвестиций среднесрочные проекты - длительностью от 1 года до 3 лет, долгосрочные проекты - длительностью свыше 3 лет);

· соглашение о сотрудничестве официально оформлено (в рамках гражданско-правовых отношений (в контрактной форме) либо вне их);

· полное или частичное финансирование со стороны частного сектора;

· объектом является оказание общественно значимых услуг либо создание общественно значимого продукта;

· целью соглашения является достижение "взаимной дополнительной выгоды";

· имеет место делениедоходов или неимущественных выгод, расходов и рисков.

С учетом вышеизложенного ГЧП в профессиональном образовании - это система долгосрочных отношений между государством (субъектами его представляющими) исубъектами частного сектора экономики по реализации проектов в сфере профессионального образования на основе объединения ресурсов и распределения доходов или неимущественных выгод, расходов и рисков.

Из данного определения вытекают основные признаки ГЧП:

1) средне- и долгосрочный характер отношений (на срок свыше 1 года) по осуществлению деятельности в сфере профессионального образования;

2) представительство сторон государственным и частным сектором экономики;

3) фиксация отношений (прежде всего правовая (контрактная) или же в форме соглашений о сотрудничестве, не связанных с возникновением гражданско-правовых обязательств);

4) совместное объединение ресурсов для осуществления деятельности;

5) распределение рисков, расходов и результатов между сторонами (государственным и частным сектором) в соответствии с объемами их участия в реализации проектов.

При этом необходимо учитывать особенности реализации ГЧП в сфере профессионального образования, которые проявляются в выполнении следующих обязательных условий:

1) соблюдение приоритетов социально-экономической политики государства в сфере профессионального образования, а именно - обеспечение качественного образования и его равной доступности для всех граждан РФ, сохранение и выполнение всего объема социальных задач, стоящих перед государственными и муниципальными образовательными учреждениями (ОУ), своевременное и адекватное удовлетворение потребностей общества и экономики в высококвалифицированных трудовых ресурсах;

2) рассмотрение каждого механизма ГЧП в качестве целостного проекта, в котором должны быть определены и зафиксированы:

· цели и задачи механизма ГЧП;

· порядок формирования и управления партнерской деятельностью;

· урегулирование конфликтов интересов, система внутреннего контроля и управления рисками ГЧП;

· порядок использования доходов и порядок распределения расходов, полученных в результате реализации ГЧП;

· права и обязанности сторон партнерства;

· требования к каждой из сторон партнерства;

· условия и порядок предоставления отчетности и раскрытия информации о процессе реализации партнерской деятельности;

· условия и порядок прекращения (расформирования) партнерства.

1.3 Участники ГЧП и их интересы

Определение ГЧП в профессиональном образовании требует ограничения круга участников, которые могут вступать во взаимодействие.

От лица государства(здесь понимается в расширительном плане, включая муниципальный уровень) могут выступать:

· органы государственной власти, в том числе органы управления образованием, и органы местного самоуправления,

· некоммерческие организации со стопроцентным государственным участием (государственные и муниципальные учреждения, фонды, государственные корпорации), осуществляющие деятельность в сфере образования; центральным звеном ГЧП, выступающим со стороны государства, являются государственные (федеральные или находящиеся в ведении субъекта РФ) или муниципальные ОУ начального, среднего и высшего профессионального образования;

· государственные коммерческие организации (государственные и муниципальные унитарные предприятия, реализующие программы в сфере образования).

Со стороны частного сектора экономики в партнерские отношения могут вступать:

· коммерческие и некоммерческие организации различной организационно-правовой формы с долевым участием государства или без его участия, в том числе негосударственные ОУ;

· физические лица.

Классификация участников представлена на схеме 2.

Схема 2. Субъекты ГЧП.

Государство

Органы власти

· федеральные;

· субъекта РФ (в том числе органы управления образованием);

· местного самоуправления

Образовательные учреждения

· государственные;

· муниципальные

Частный сектор экономики

негосударственные:

· частные;

· учреждения общественных и религиозных организаций

Прочие субъекты

- государственные:

· коммерческие организации;

· некоммерческие организации

- физические лица;

- долевое участие или без участия государства:

· коммерческие организации;

· некоммерческие организации

Государство заинтересовано в развитии форм и механизмов ГЧП, т.к. реализация данных проектов служит достижению следующих целей и задач:

· повышение интеллектуального, технологического, имущественного и финансового потенциала профессионального образования в качестве условия обеспечения устойчивого экономического роста и модернизации экономики России;

· повышение эффективности управления государственным имуществом в области профессионального образования, получение значительного бюджетного эффекта, осуществление государственных расходов с большей эффективностью, достижение относительной экономии в расходовании государственных средств);

· расширение имущественной и финансовой базы профессионального образования за счет привлечения внебюджетных источников финансирования;

· обеспечение конкурентоспособности образовательных программ, повышение их качества; стимулирование сближения фундаментального и прикладного компонентов в образовании; создание новых специальностей в соответствии с потребностями растущей экономики России;

· удовлетворение динамично изменяющегося спроса на рынке труда; обеспечение широкой доступности для населения профессионального образования на всех его уровнях; усиление инновационной составляющей образования.

Интересами частного секторав ГЧП являются:

· получение экономических и неэкономических выгод в результате осуществления партнерских проектов;

· получение конкурентных преимуществ;

· повышение качества человеческого капитала;

· распространение информации о компании в среде потенциальных наемных рабочих и потребителей продукции и услуг компании;

· повышение эффективности бизнес-процессов за счет внедрения результатов научных разработок;

· новые возможности для инновационного бизнеса;

· удовлетворение потребностей в благотворительности.

1.4 Классификация механизмов создания и функционирования ГЧП

На основе проведенного анализа ГЧП ниже приведена системная классификация механизмов создания и функционирования ГЧП по различным признакам:

· по направлению партнерской деятельности;

· по инструментам финансирования и иного стимулирования, которые могут использоваться государством в ГЧП;

· по инструментам финансирования, используемым бизнесом;

· по механизмам распределения расходов и рисков в рамках ГЧП;

· по выгодам, получаемым участниками.

Направления партнерской деятельности:

1) управление имуществом государственных ОУ:

· управление и распоряжение имуществом ОУ в пределах прав и с учетом ограничений, закрепленных российским законодательством, в том числе:

· осуществление фактических и юридических действий с имуществом, закрепленным за ОУ, в интересах ОУ и на основе гражданско-правовых отношений между ним и лицом, осуществляющим управление;

· эксплуатация и модернизация существующих объектов имущества;

· сдача объектов имущества в аренду;

· вклад имущества для осуществления партнерских проектов;

2) осуществление партнерских инвестиционных проектов, преследующих коммерческие цели и направленных на расширение внебюджетных источников финансирования образовательной деятельности:

· строительство зданий и сооружений, приобретение, установка и запуск оборудования и технологических комплексов, девелоперское освоение земельных участков, ведение хозяйственной деятельности (производство товаров, выполнение работ, предоставление услуг и др.) на контрактной основе;

· учредительская деятельность в этой области;

3) управление содержательным компонентом образования:

· реализация совместных образовательных программ силами сотрудников государственных, муниципальных и негосударственных ОУ, специалистов компаний, разработка учебно-методического обеспечения;

· проведение партнерских конференций, круглых столов, семинаров, презентаций, стажировок для повышения квалификации преподавательского состава, а также для более тесного сотрудничества между представителями практической деятельности и получателей образовательных программ;

· издательская деятельность, нацеленная на популяризацию идей и практических решений, на основе которых осуществляется реализация различных образовательных программ;

· создание образовательных центров или иных корпоративных институтов, направленных на осуществление программ в области подготовки или переподготовки собственных, а также сторонних кадров;

4) экономическая поддержка образования:

· финансирование капитальных и текущих затрат ОУ;

· организация и финансирование стипендиальных программ для студентов;

· организация и финансирование грантовых программ как для преподавателей, так и для студентов;

· внедрение образовательных кредитов и различных видов льготного кредитования для людей, занятых в сфере образования;

· организация негосударственного пенсионного обеспечения сотрудников ОУ [6];

5) научно-исследовательская и научно-практическая деятельность:

· организация, финансирование и проведение на партнерской основе научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ;

· создание технополисов и технопарков [7] (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность);

· формирование предприятий инновационного типа, венчурных фондов, бизнес-инкубаторов, центров трансфера технологий [8] (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность);

· учреждение технико-внедренческих и инновационно-технологических зон [9] (организационная деятельность, финансирование, учредительская деятельность).

1.5 Инструменты финансирования и иного стимулирования, которые могут использоваться государством в ГЧП

· снижение ставкипо региональным и местным налогам;

· субсидии и субвенции, предоставляемые за счет бюджетных средств бизнесу для осуществления проектов в рамках ГЧП (согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.98 № 145-ФЗ данная возможность может быть предусмотрена федеральной или региональными целевыми программами, а также федеральными законами, органами субъектов РФ, решениями органов местного самоуправления в соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса РФ). В качестве субсидии бюджетные средства предоставляются юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов; в качестве субвенции бюджетные средства предоставляются юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов);

· вклад имущества в юридические лица,в форме которых создано ГЧП (от имени государства как собственника);

· бюджетные ассигнования (в соответствии с условиями, установленными Бюджетным кодексом РФ, законодательством о государственных закупках и другими нормативными актами, регламентирующими порядок государственных расходов);

· финансирование обеспечения размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и заключение государственного или муниципального контракта на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на срок более 1 года (в соответствии со ст. 72 Бюджетного кодекса РФ);

· бюджетные кредиты (в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах);

· выдача государственных и муниципальных гарантий (в соответствии со ст. 115 Бюджетного кодекса РФ государственной или муниципальной гарантией в целях настоящего Кодекса признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно РФ, субъект РФ или муниципальное образование - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично);

· инвестиционный налоговый кредит (в соответствии со ст. 66-67 Налогового кодекса РФ инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии необходимых оснований предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов (в частности, в связи с проведением научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства; осуществление внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов; выполнение этой организацией особо важного заказа по социально-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению (к которым могут быть отнесены образовательные услуги);

· отсрочки или рассрочки в уплате налогов (например, в отношении ГЧП, имеющего сезонный характер деятельности, либо при наступлении рисков - оснований, перечисленных в Налоговом кодексе РФ (ст. 61-65 Налогового кодекса РФ от 31.07.98 № 146-ФЗ));

· компенсация снижения процентной ставки по кредитам для участников ГЧП в профессиональном образовании, выданным кредитно-финансовыми организациями (данная возможность может быть предусмотрена федеральной иди региональной целевыми программами, а также федеральными законами, органами субъектов РФ, решениями органов местного самоуправления в соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса РФ);

· предоставление обеспечений по обязательствам субъектов ГЧП в профессиональном образовании, основанным на договорах кредита, займа и лизинга;

· осуществление государственных закупок на поставку товаров, выполнение работ (оказание услуг) по профилю, связанному с предметом ГЧП в профессиональном образовании;

· снижение ставки арендной платы за землю и другое имущество для коммерческих организаций - участников ГЧП в профессиональном образовании;

· содействие в маркетинге результатов, получаемых вследствие реализации партнерских проектов в рамках ГЧП; предоставление доступа к рекламе на льготных условиях для участников ГЧП.

Инструменты финансирования, используемые бизнесом:

· прямое финансирование, заключающееся в предоставлении ресурсов по реализации конкретного проекта (финансовые вложения в инвестиционный проект, инвестирование в уставный капитал, в строительство новых имущественных объектов, в эксплуатацию существующих имущественных объектов, предоставление средств для проведения НИОКР, финансирование целевого набора студентов и т.д.);

· косвенное финансирование, характеризующееся объединением ресурсов для удовлетворения общих потребностей субъектов сферы образования через общественные и благотворительные фонды, в том числе эндаументы;

Механизмы распределения расходов и рисков в рамках ГЧП:

· прямое (четкое разделение, определяемое в зависимости от объектов, сроков или этапов);

· косвенное(примерное распределение рисков и затрат с учетом нематериальных вкладов участников);

Выгоды, получаемые участниками:

· экономические (разделение прибыли, дивиденды, скидки, пониженные процентные ставки, новая интеллектуальная собственность, прирост имущества и др.);

· внеэкономические(решение социальных задач; создание благоприятного имиджа компаний; укрепление интеллектуальной базы образования и человеческого капитала, используемого в сфере образования; обеспечение соответствия выпускников учебных заведений структуре спроса на рынке труда и требованиям развивающейся экономики и др.).



2. Классификация форм ГЧП

2.1 Классификация форм ГЧП в международной практике

В зарубежной практике классификацию форм ГЧП проводят в соответствии с принятой моделью взаимодействия государства и бизнеса (см. табл. 1).Так, в "Зеленой книге о государственно-частных партнерствах и местном законодательстве о государственных контрактах и концессиях" формы ГЧП подразделяются на:

ГЧП контрактного характера;

ГЧП институционального характера.

В рамках ГЧП контрактного характера отношения регулируются контрактами. Такая форма партнерства имеет следующие разновидности: отношения регулируются контрактами. Такая форма партнерства имеет следующие разновидности:

1) частная финансовая инициатива(Private Finance Initiative) (PFI) (Великобритания) или "Эксплуатационная модель"(Betreibermodell) (Германия). В модели частной финансовой инициативы частные консорциумы обеспечивают финансирование проектирования и строительства объектов инфраструктуры для государственного сектора, а также их последующее содержание (эксплуатационные расходы, текущий ремонт, оплата труда обслуживающего персонала). При этом государственные органы являются прямыми пользователями объектов инфраструктуры. По завершении строительства государство начинает выплачивать частному консорциуму стоимость строительства и содержания объекта, включая начисленный процент. Средний срок контракта - 30 лет [10]. "Эксплуатационная модель" представляет собой модель организационной ифинансовой структуры, при которой проектирование, строительство общественного объекта и производство на нем передается частному партнеру [11]. Все услуги пользователю объектом частный партнер оказывает от имени и за счет государства (муниципалитета). Все правовые отношения возникают только между государством (муниципалитетом) и пользователем. При этом функционирование отдельной "эксплуатационной модели" регламентируется договором (Betreibervertrag) [12];

1) модель "уступки"("Concessive model"). Частный партнер предоставляет общественную услугу, осуществляет строительство вместо, но под контролем государственного партнера. При недостатке платежей пользователей используются субсидии государства.

В рамках ГЧП институционального характера создается самостоятельный объект под проект. Такая форма имеет разновидности:создается самостоятельный объект под проект. Такая форма имеет разновидности:

· совместное предприятие (англ. Joint Venture, нем. Kooperationsmodell);

· специальная компания (Special Purpose Vehicle - SPV).

Таблица 1. Характеристика форм ГЧП в зарубежной практике. Возможности для российских условий

Параметр формы ГЧП	ГЧП контрактного характера	ГЧП институционального характера
Вид формы	Частная финансовая инициатива (PFI, Великобритания), "Эксплуатационная модель" (Betreibermodell, Германия)	Модель "уступки" ("Concessive model")	"Совместный объект"	"Объект передачи"
Характеристика	Частный партнер выполняет и управляет объектом в интересах государственного партнера. Платежи частный партнер получает регулярно только от государства	Частный партнер предоставляет общественную услугу, осуществляет строительство вместо, но под контролем государственного партнера. При недостатке платежей пользователей используются субсидии государства	Объект находится в совместном ведении государственного и частного партнеров	Объект находится под доминирующим контролем частного собственника
Примеры	"Строительство-управление передача" (Build-Operate-Transfer -ВОТ), "Проектирование-строительство-управление (Design-Build-Operate - DBO)	"Проектирование-строительство-финансирование-управление" (Design-Build-Finance-Operate - DBFO), "Проектирование-строительство-финансирование" (Design-Build-Finance - DBF)	Эндаумент-фонды, рекомендации по управлению которым выдаются донором
			Государственный контракт, концессия, создание внутрифирменного объекта ("in-house" entity) "Строительство-владение-управление" (Build-Own-Operate - BOO), "Строительство-владение-управление-передача" (Build-Own-Operate-Transfer - BOOT)
Возможная правовая форма в России	Договор простого товарищества Концессионное соглашение Договор подряда и другие виды договоров	Хозяйственные товарищества и общества с преобладающей долей государственного капитала	Хозяйственные товарищества и общества с преобладающей долей частного капитала
		Управляющая компания

2.2 Классификация форм ГЧП в российской практике

Классификация форм ГЧПна основе различий в юридическом оформлении отношений в рамках партнерства с учетом российской практики представлена на схеме 3:

1) контрактная форма - без образования юридического лица: - без образования юридического лица:

· договор простого товарищества [13]с закреплением существенных условий договора, прав и обязанностей участников ГЧП;

· концессионное соглашение [14], по которому объекты сферы образования могут быть переданы от концедента концессионеру для строительства нового или модернизации существующего имущества;

· иной договор в соответствии с действующим гражданским законодательством, в соответствии с которым стороны объединяют свои усилия для достижения конкретного проекта в сфере образования:

· договор аренды [15];

· договор подряда [16];

· договор займа или кредита [17];

· договор страхования [18];

· договор доверительного управления имуществом [19]- передача в доверительное управление имущество, находящееся в собственности государственного ОУ, профессиональному управляющему;

· договор поручения [20];

· договор комиссии [21];

· договор агентирования [22];

· инвестиционный договор [23].

· заключение соглашения о сотрудничестве либо подписание протокола о намерениях по осуществлению совместных действий в сфере профессионального образования (без наступления гражданско-правовых обязательств);

2) институциональная форма - образование нового юридического лица или новой институциональной конструкции: - образование нового юридического лица или новой институциональной конструкции:

· создание коммерческой организации, в которой участники партнерства будут распределять доходы, риски и расходы пропорционально принадлежащим им долям, в форме полного или коммандитного товарищества, акционерного общества, а также общества с ограниченной или дополнительной ответственностью [24];

· создание некоммерческой организации на основе взносов участников партнерства в форме фондов, учреждений, некоммерческого партнерства или автономной некоммерческой организации [25];

· создание управляющей компании в целях обеспечения эффективного управления движимым и недвижимым имуществом в сфере образования с фиксацией приоритетных целей и задач, исходя из интересов общества и государства [26];

· создание института общественного взаимодействия на основании решений органов государственного управления в форме экспертных советов, рабочих групп и др.

Схема 3. Классификация форм и механизмов ГЧП в российской практике.

Государственно-частное партнерство

Контрактная форма

Договор простого товарищества

Соглашение о сотрудничестве/протокол о намерения

Концессионное соглашение

Иной гражданско-правовой договор

Договор аренды

Договор подряда

Договор займа или кредита

Договор страхования

Инвестиционный договор

Договор доверительного управления имуществом

Договор комиссии

Договор поручения

Договор агентирования

Институциональная форма

Создание коммерческой организации

Создание некоммерческой организации

Создание управляющей компании

Создание институтов общественного взаимодействия на основании решения органов государственной власти или местного самоуправления

государственный частный партнерство финансирование



3. Достаточность и полнота действующего законодательства

Действующая в настоящее время нормативно-правовая база в сфере образования определяет общее правовое поле деятельности ОУ и других физических и юридических лиц в сфере образования. Базовое законодательство определяет понятие, статус и основные вопросы деятельности ОУ, в том числе экономические аспекты деятельности ОУ. Специальные нормативно-правовые акты регулируют порядок деятельности в отдельных сферах, в которых может быть реализовано ГЧП.

Вместе с тем на основе анализа основных положений базового и специального законодательства в сфере образования можно сделать вывод о недостаточности действующей нормативно-правовой базы для реализации эффективных механизмов ГЧП в сфере образования, позволяющих обеспечить не только развитие экономической базы учреждений профессионального образования, но и соблюдение конституционных прав граждан РФ на образование.

В рамках контрактной формы ГЧП в сфере образования ситуация довольно ясная - согласно действующему законодательству, государственное или муниципальное ОУ может реализовать любые механизмы ГЧП, не связанные с распоряжением или отчуждением имущества ОУ, т.е. заключать гражданско-правовые договора, направленные на реализацию партнерских, научно-исследовательских и других проектов в сфере образования, осуществление совместного финансирования деятельности ОУ или получение экономической поддержки ОУ со стороны субъектов частного сектора и др. Порядок юридического оформления таких взаимоотношений прописан нормами ГК РФ, а правоспособность ОУ осуществлять такие формы деятельности определяется положениями Закона об образовании, Закона о некоммерческих организациях, Бюджетного кодекса РФ.

Сложности в ГЧП в сфере образования возникают при реализации механизмов ГЧП институциональной формы, а также при реализации некоторых механизмов контрактной формы, которые по своей конструкции предполагают распоряжение или отчуждение имущества ОУ.

Если исходить из признаков ГЧП (взаимная выгода, четкое юридическое оформление отношений, распределение рисков и др.), то наиболее эффективные и юридически прозрачные формы ГЧП в сфере образования связаны с распоряжением имуществом ОУ и требуют четкого правового определения - это механизмы, направленные на повышение эффективности управления имуществом ОУ, а также механизмы участия ОУ в создании новых организаций.

В отношении таких конструкций нормы действующего законодательства недостаточно точно или неоднозначно определяют правовой порядок их реализации или соответствующих норм не существует.

3.1 Механизмы, направленные на повышение эффективности управления имуществом ОУ

В соответствии с действующими нормами законодательства передача имущества ОУ в доверительное управление невозможна (п. 1 ст. 1003 ГК РФ). Кроме того, ОУ вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом только с согласия учредителя (например, при сдаче в аренду объектов имущества ОУ) (п. 1 ст. 298 ГК РФ).

Отчуждение имущества ОУ в целях повышения эффективности использования имущества также не может быть осуществлено без наличия согласия собственника (учредителя) и соответствующего нормативно-правового акта органа государственной власти или местного самоуправления (п. 4 ст. 39 Закона об образовании). Кроме того, невозможна приватизация ряда объектов производственной, культурной, социальной сферы, закрепленных за ОУ (п. 13 ст. 39 Закона об образовании).

Данные ограничения частично снимаются положениями Проекта закона об автономных учреждениях (АУ). В частности, через наделение АУ правом самостоятельного распоряжения имуществом АУ, не являющего особо ценным, а также за исключением случаев передачи АУ имущества другому юридическому лицу в порядке участия или учреждения. В то же время вопрос о неопределенности порядка отчуждения имущества АУ остается нерешенным.

Таким образом, в целях повышения эффективности управления имуществом ОУ при одновременном обеспечении соблюдения конституционных прав граждан в сфере образования целесообразно выделить следующие направления совершенствования нормативно-правовой базы в сфере образования:

· определить для ОУ возможность и условия распоряжения определенными объектами имущества и доходами, полученными за счет внебюджетных источников - например, распоряжаться имуществом, приобретенным за счет внебюджетных средств, на условиях соблюдения уставных целей деятельности ОУ, информационной открытости и контроля использования такого имущества со стороны учредителя;

· создать условия для повышения эффективности управления имуществом ОУ за счет развития контрактных форм ГЧП (например, договора аренды) - определения условий и порядка сдачи объектов имущества в аренду субъектам частного сектора.

3.2 Механизмы, связанные с участием ОУ в создании других юридических лиц

В соответствии с действующим законодательством участие государственного или муниципального ОУ в создании других юридических лиц существенно затруднено. Это связано с неопределенностью порядка отчуждения государственной и муниципальной собственности в действующем законодательстве. Действие ФЗ от 21.12.01 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не распространяется на отчуждение имущества государственных и муниципальных учреждений, и в настоящее время законодательно не определены способы и порядок отчуждения имущества государственных и муниципальных учреждений, в том числе в сфере образования.

Данная неопределенность является на настоящий момент серьезным барьером для развития ГЧП в сфере образования. Проект закона об АУ также не в полной мере разрешает данный вопрос. С одной стороны, АУ вправе с согласия учредителя вкладывать имущество в уставные (складочные) капиталы других юридических лиц или иным образом передавать имущество другим юридическим лицам в качестве учредителя или участника. Но с другой стороны - если данные действия связаны с отчуждением имущества АУ, то порядок отчуждения имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью, должен быть определен нормативно-правовыми актами органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Таким образом, для дальнейшего развития ГЧП в сфере образования необходимо законодательно определить, может ли ОУ участвовать в создании других юридических лиц, а также определить порядок и условия участия ОУ в создании других юридических лиц (в какой форме, для каких целей, на каких условиях ОУ может создавать другие юридические лица, какое имущество может быть вложено в качестве вклада в уставный (складочный) капитал создаваемого юридического лица).

Кроме того, важным вопросом в развитии ГЧП в сфере образования является вопрос участия органов управления образованием в реализации механизмов ГЧП, направленных на развитие экономических механизмов в сфере образования. В настоящее время органы управления образованием вправе создавать учреждения, а участие в создании коммерческих организаций возможно только в порядке, определенном ФЗ от 21.12.01 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Возможным направлением совершенствования нормативно-правовой базы в этой области могли бы стать определенные изменения относительно роли и функций органов государственной власти и местного самоуправления как учредителей ОУ, например, по следующим механизмам ГЧП:

· возможности участия органов государственной власти или местного самоуправления (учредителями) в создании Экспертных советов, рабочих групп и иных форм общественного взаимодействия;

· возможности создания эндаумент-фондов для ОУ органами государственной власти или местного самоуправления (учредителями) или совместно с субъектами частного сектора;

· возможности иного имущественного участия органов государственной власти или местного самоуправления (учредителями) в перспективных институциональных формах ГЧП для ОУ;

· возможности участия органов государственной власти или местного самоуправления (учредителей) в механизмах ГЧП, направленных на повышение эффективности управления имуществом ОУ (например, заключения инвестиционных договоров в отношении использования имущества ОУ).

На основе проведенного анализа существующей нормативно-правовой базы, а также с учетом возможных форм и механизмов ГЧП в сфере образования, можно сделать вывод о необходимости внесения ряда изменений и уточнений в действующие нормативно-правовые акты, а также необходимости разработки и принятия дополнительных нормативно-правовых актов, что позволит создать условия для эффективного функционирования ГЧП в сфере образования.