Государственно-частное партнерство в образовании

В частности, развитию ГЧП в сфере образования будут способствовать следующие дополнения и изменения в действующем законодательстве, в том числе в рамках принятия Закона об АУ:

· разграничение понятия ОУ и образовательной организации;

· определение порядка отчуждения государственного или муниципального имущества, закрепленного за ОУ;

· определение порядка и условий участия ОУ в уставных капиталах (фондах) других организаций (в особенности для АУ);

· определение порядка распоряжения доходами и имуществом, приобретенным за счет доходов от предпринимательской деятельности;

· определение возможных видов предпринимательской деятельности (в особенности для АУ);

· определение полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления по участию в формах ГЧП как учредителя ОУ.



4. Концепция развития ГЧП в сфере образования, исходя из целей и задач управления государственным имуществом сферы образования, подлежащим сохранению в федеральной собственности (проект)

Настоящая Концепция разработана в соответствии с Конституцией РФ и с учетом положений:

· Гражданского кодекса РФ от 26.01.96 № 14-ФЗ (с изменениями от 12.08.96, 24.10.97, 17.12.99, 26.11.02, 10.01.03, 26.03.03, 11.11.03, 23.12.03, 29.12.04, 30.12.04, 21.03.05, 09.05.05, 18.07.05, 02.02.06);

· Закона РФ 10.07.92 № 3266-1 "Об образовании" (с изменениями от 24.12.93, 13.01.96, 16.11.97, 20.07.00, 07.08.00, 27.12.00, 30.12.01, 13.02.02, 21.03.02, 25.06.02, 25.07.02, 24.12.02, 10.01.03, 07.07.03, 08.12.03, 23.12.03, 05.03.04, 30.06.04, 20.07.04, 22.08.04, 29.12.04, 09.05.05, 18.07.05, 21.07.05, 31.12.05, 16.03.06, 06.07.06);

· Федерального закона от 22.08.96 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с изменениями от 10.07.00, 07.08.00, 27.12.00, 30.12.01, 25.06.02, 24.12.02, 10.01.03, 05.04.03, 07.07.03, 23.12.03, 22.08.04, 29.12.04, 21.04.05, 31.12.05, 06.07.06, 18.07.06, 16.10.06);

· Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 09.09.99 № 1024);

· Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. (одобрена распоряжением Правительства РФ от 29.12.01 № 1756-р);

· Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 23.12.05 № 803;

· Посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 17.05.03, 26.05.04, 10.05.06;

В Концепции рассматриваются вопросы развития ГЧП в сфере профессионального образования. При этом особое внимание в Концепции уделяется формам и механизмам ГЧП в сфере профессионального образования.

Под сферой профессионального образования понимаются ОУ профессионального образования, а также виды и направления деятельности, осуществляемые данными учреждениями в рамках целей, задач и компетенций, установленных соответствующим законодательством Российской Федерации, типовым положением об ОУ и уставом ОУ.

Развитие ГЧП в сфере профессионального образования рассматривается в следующих основных аспектах: формирование национальной модели ГЧП в сфере высшего образования (определение целей, задач, принципов функционирования ГЧП, роли и места государства в развитии ГЧП, участников ГЧП); обеспечение совершенствования системы финансирования сферы образования и повышения эффективности управления имуществом сферы образования за счет выбора и реализации наиболее эффективных форм и механизмов ГЧП, развития организационно-правовых условий и инфраструктуры, необходимых для реализации механизмов ГЧП.

Данная концепция ориентирована на государственные и муниципальные ОУ профессионального образования.

Под ГЧП в сфере профессионального образования для целей настоящей концепции понимается система долгосрочных отношений между государством (субъектами, его представляющими) и субъектами частного сектора экономики по реализации проектов в сфере профессионального образования на основе объединения ресурсов и распределения рисков, доходов и затрат.

Объектом Концепции являются отношения между субъектами государства и частного сектора в сфере профессионального образования по поводу использования материальных и нематериальных ресурсов сферы профессионального образования в целях обеспечения условий для реализации конституционных прав и потребностей граждан в сфере образования, а также для удовлетворения потребностей общества и рынка труда в качественном профессиональном образовании.

Предметом Концепции является определение целей, задач, основных принципов, форм и механизмов реализации ГЧП в сфере профессионального образования, а также основных изменений нормативно-правовой базы, регламентирующей применение механизмов ГЧП в сфере образования.

Концепция содержит следующие основные разделы:

Раздел 1. Введение.

Раздел 2. Анализ российской практики применения ГЧП в сфере профессионального образования.

Содержит краткий обзор форм и механизмов ГЧП в сфере профессионального образования, основных проблем и ограничений, препятствующих развитию ГЧП.

Раздел 3. Характеристика действующего правового поля, регламентирующего применение механизмов ГЧП в сфере образования: проблемы и недостатки.

Содержит краткий обзор ограничений в действующей нормативно-правовой базе, препятствующих развитию ГЧП в сфере образования.

Раздел 4. Национальная модель ГЧП в сфере высшего образования.

В этом разделе раскрываются основные элементы национальной модели ГЧП в сфере высшего образования - цели, задачи и принципы функционирования ГЧП в высшем образовании, роль и место государства в национальной модели ГЧП, участники ГЧП и требования, предъявляемые к ним.

Раздел 5. Организационно-экономические механизмы ГЧП в финансировании ОУ и управлении их имуществом, модели формирования и использования эндаументов в системе образования.

В данном разделе раскрываются основные организационно-экономические механизмы ГЧП в сфере образования - развитие форм и механизмов ГЧП, которые могут быть реализованы в условиях действующего законодательства; развитие перспективных форм и механизмов ГЧП в высшем образовании; развитие механизма эндаументов как перспективной модели финансирования ОУ; развитие системы регулирования, мониторинга истимулирования ГЧП.

Раздел 6. Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей применение ГЧП в сфере образования.

В данном разделе рассматриваются основные направления совершенствования нормативно-правовой базы.

Раздел 7. План реализации концепции.

В данном разделе рассматриваются основные направления мероприятий по реализации Концепции.

Раздел 8. Выводы.

Раздел 2. Анализ российской практики применения ГЧП в сфере профессионального образования

ГЧП может быть реализовано в контрактной форме, не связанной с образованием юридического лица, в институциональной форме, связанной с созданием нового юридического или новой институциональной конструкции, в форме общественного взаимодействия,а также в форме соглашения без наступления гражданско-правовых обязательств.

В настоящее время в российской сфере образования возможности ГЧП используются недостаточно полно, практика применения ГЧП позволяет выделить лишь несколько примеров использования допустимых в рамках существующего законодательства форм ГЧП. Анализ и оценка имеющейся практики осложняются низким уровнем раскрытия информации о механизмах и условиях партнерства, результатах его реализации.

Среди механизмов контрактной формы существует практика взаимодействия государственных и муниципальных ОУ и субъектов частного сектора по следующим направлениям:

· совместные проекты с университетами по проведению исследований и опытных разработок, создание исследовательского центра;

· поддержка и модернизация университетской инфраструктуры в рамках проектов - поддержка материально-технической базы университетов, проведение реставрационных и ремонтно-восстановительных работ;

· строительство новых объектов имущества для ОУ путем заключения инвестиционных контрактов с органами государственной власти;

· совместное финансирование ОУ государством и субъектами частного сектора;

· грантовая и стипендиальная поддержка студентов и преподавателей государственных ОУ со стороны бизнеса;

· льготное кредитование и образовательные кредиты;

· участие представителей субъектов частного сектора в разработке учебно- методического обеспечения, в образовательном процессе, руководстве кафедрами;

· проведение конференций и семинаров;

· организация практики для студентов ОУ на производстве компании-партнера.

Механизмы ГЧП контрактной формы в сфере образования оформляются, как правило, соответствующими гражданско-правовыми договорами - подряда, дарения, безвозмездного пользования имуществом, выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ или заключением соглашения или протокола о намерениях в сфере образования оформляются, как правило, соответствующими гражданско-правовыми договорами - подряда, дарения, безвозмездного пользования имуществом, выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ или заключением соглашения или протокола о намерениях.

Практика реализации механизмов институциональной формы ограничивается единичными примерами по следующим направлениям: ограничивается единичными примерами по следующим направлениям:

· учреждение субъектами частного сектора благотворительных фондов (в форме некоммерческих организаций);

· создание исследовательских центров в форме юридических лиц, в которых участвуют государственные университеты и субъекты частного сектора;

· открытие бизнес-школ, учредителями которых являются субъекты частного сектора - физические и юридические лица;

· учреждение корпоративных университетов в форме некоммерческих партнерств с участием государственного университета и субъектов частного сектора.

Среди механизмов ГЧП в форме общественного взаимодействия можно выделить несколько примеров формирования попечительских советов для ОУ, в которых участвуют представители субъектов частного сектора (при этом данные советы могут иметь значительные полномочия только в негосударственных ОУ).можно выделить несколько примеров формирования попечительских советов для ОУ, в которых участвуют представители субъектов частного сектора (при этом данные советы могут иметь значительные полномочия только в негосударственных ОУ).

Вместе с тем на данный момент потенциал ГЧП в сфере образования используется не в полной мере, что подтверждается незначительным количеством проектов ГЧП, а также ОУ, которые активно взаимодействуют с субъектами частного сектора. Кроме того, практически не развиты механизмы, направленные на повышение эффективности управления имуществом в сфере образования.

Сложившаяся ситуация обусловлена, прежде всего, наличием ряда проблем и ограничений,препятствующих привлечению субъектов частного сектора в сферу профессионального образования на взаимовыгодных для обеих сторон партнерства условиях, среди которых можно выделить наиболее распространенные:

· дефицитность действующей системы финансирования деятельности государственных и муниципальных ОУ для обеспечения повышения качества профессионального образования и инвестиционной привлекательности сферы профессионального образования [27];

· низкая эффективность использования финансовых ресурсов, поступающих в систему профессионального образования, и управления имуществом государственных и муниципальных ОУ профессионального образования, обусловленные несовершенством действующих организационно-экономических механизмов в сфере профессионального образования [28]. В настоящее время в учреждениях профессионального образования отсутствуют реально работающие механизмы учета, мониторинга, оценки эффективности использования и контроля за целевым использованием имущества в сфере профессионального образования, что предопределяет невозможность реализации эффективного механизма контроля за имуществом, предоставленным со стороны субъектов частного сектора [29];

· отсутствие современной учебно-лабораторной и материально-технической базы в ссузах и вузах [30]. Доля учебных заведений, требующих капитального ремонта, составляет 37-38% [31];

· низкий уровень развития научно-исследовательской деятельности в сфере профессионального образования, особенно в высшем образовании. Слабая интеграция высшего образования и научной деятельности приводит к снижению потенциала развития научных исследований в России, снижению конкурентоспособности российского образования на международных рынках, снижению инвестиционной привлекательности сферы профессионального образования [28];

· несоответствие уровня подготовки выпускников ОУ профессионального образования требованиям к профессиональной квалификации, предъявляемым рынком труда. Отсутствие устойчивых связей между ОУ и потенциальными работодателями приводит к возникновению дефицита кадров определенных специальностей, с одной стороны, и сложностями при трудоустройстве значительного числа выпускников учреждений профессионального образования - с другой [32];

· отсутствие нормативно-правовой базы, позволяющей привлекать субъектов частного сектора для финансирования деятельности учреждений профессионального образования и активного участия в образовательном процессе на условиях, позволяющих обеспечить соблюдение интересов обеих сторон.

В этой связи актуальными становятся следующие направления развития ГЧПв сфере профессионального образования:

· расширение практики использования механизмов ГЧП, которые могут быть реализованы без изменения действующей нормативно-правовой базы;

· создание благоприятных организационно-правовых и экономических условий и механизмов, стимулирующих развитие практики ГЧП в сфере образования;

· развитие перспективных инновационных форм и механизмов ГЧП;

· совершенствование нормативно-правовой и нормативно-методической базы, регламентирующей применение ГЧП в сфере образования.

Раздел 3. Характеристика действующего правового поля, регламентирующего применение механизмов ГЧП в сфере образования: проблемы и недостатки

Одной из важнейших проблем, препятствующих развитию ГЧП в сфере профессионального образования, является отсутствие нормативно-правовой и методической базы (в части отраслевых и иных подзаконных нормативных актов), позволяющей реализовать эффективные механизмы ГЧП и обеспечить при этом выполнение стратегических целей и задач государства в области образования, а также интересов субъектов частного сектора как полноправного партнера государства в сфере профессионального образования.

В настоящее время в силу наличия ограничений в действующем законодательстве существенно затрудняется реализация таких механизмов ГЧП институциональной формы как создание коммерческих (или некоммерческих) организаций с участием государственного или муниципального ОУ или органов государственной власти и местного самоуправления.

Доходы и имущество, полученные ОУ от предпринимательской деятельности или за счет взносов физических и юридических лиц, поступают в оперативное управление ОУ (п. 2 ст. 299 ГК РФ), а следовательно, у ОУ не возникает права собственности на данное имущество и доходы [33].

Статья 47 Закона об образовании разрешает ОУ осуществлять долевое участие в деятельности других организаций. В то же время участие государственного или муниципального ОУ в создании других организаций будет означать передачу имущества или доходов ОУ в собственность другой организации, т.е. отчуждение имущества, закрепленного за ОУ. Однако согласно п. 4 ст. 39 Закона об образовании государственная и муниципальная собственность, закрепленная за ОУ на праве оперативного управления, может быть отчуждена только с согласия собственника и в порядке, предусмотренном нормативными актами соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. В настоящее время такой порядок не определен, а ФЗ от 21.12.01 № 128-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не действует в отношении отчуждения имущества государственных или муниципальных учреждений. Несмотря на закрепление за учреждением начального профессионального образования права собственности на денежные средства, имущество и другие объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, а также на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы объекты собственности (п. 69 Типового положения об ОУ НПО), п. 2 ст. 299 ГК РФ не наделяет ОУ правом собственности на указанные доходы и имущество, поэтому их отчуждение фактически сильно затруднено [33].

Органы государственной власти и местного самоуправления не могут создавать некоммерческие организации, за исключением учреждений и государственной корпорации [34].

Закон об АУ не снимает существующих ограничений по участию ОУ в создании других организаций, но расширяет возможности АУ по самостоятельному распоряжению доходами и имуществом, полученными за счет внебюджетных источников.

АУ вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя (п. 5 ст. 3 Проекта закона об АУ).

АУ самостоятельно распоряжается имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного АУ за счет средств, выделенных ему учредителем. В то же время собственником имущества АУ является его учредитель. Передача имущества АУ при создании других организаций будет означать отчуждение имущества АУ. Однако согласно п. 4 ст. 39 Закона об образовании отчуждение государственной или муниципальной собственности, закрепленной за ОУ, будет возможно только с согласия собственника и в порядке, предусмотренном нормативными актами соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления. В настоящее время такой порядок не определен, а ФЗ от 21.12.01 № 128-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" не действует в отношении отчуждения имущества государственных или муниципальных учреждений.

Таким образом, развитие указанных механизмов институциональной формы потребует внесения изменений в действующую нормативно-правовую базу.

В условиях действующего законодательства в сфере образования также не могут быть реализованы такие механизмы ГЧП контрактной формы как:

· доверительное управление имуществом, в том числе учреждение закрытых паевых инвестиционных фондов недвижимости (передача имущества ОУ в доверительное управление невозможна в соответствии с п. 3 ст. 1013 ГК РФ - имущество, находящееся в оперативном управлении, не может быть передано в доверительное управление);

· вклад имущества для осуществления партнерских проектов с целью получения прибыли по договору простого товарищества (невозможно в соответствии с п. 2 ст. 1041 ГК РФ);

· заключение долгосрочных договоров на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд (невозможно, т.к. при заключении каждого контракта необходимо выполнять процедуры, предусмотренные Федеральным законом от 21.07.05 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд").

Ограниченность действующей нормативно-правовой базы, а также отсутствие методической базы не позволяет в настоящее время реализовать механизмы ГЧП, не связанные с отчуждением имущества ОУ, например:

· управление и распоряжение имуществом ОУ в пределах прав и с учетом ограничений, закрепленных российским законодательством (с согласия учредителя);

· осуществление партнерских инвестиционных проектов, а также совместной научно-исследовательской деятельности;

· управление содержательным компонентом образования;

· осуществление экономической поддержки образования (без согласия учредителя);

· концессия как механизм ГЧП, который может быть реализован органами государственной власти или местного самоуправления в интересах ОУ.

Другим серьезным ограничением для развития потенциала ГЧП в сфере образования является действующий режим налогообложения государственных и муниципальных ОУ и субъектов частного сектора, участвующих в финансировании сферы образования.

Государственные и муниципальные ОУ имеют ограничения в использовании доходов от предпринимательской деятельности и иных внебюджетных источников, поскольку эти средства рассматриваются в качестве собственности учредителя. С другой стороны, будучи обложенными налогом на прибыль и НДС в части доходов от предпринимательской деятельности, ОУ рассматриваются государством в качестве обычных субъектов предпринимательства, чей интерес - свободно распоряжаться своими доходами после того, как произведена уплата налогов. Данный порядок налогообложения ограничивает экономический интерес государственных и муниципальных ОУ к расширению доходной базы.

Для субъектов частного сектора потенциал развития ГЧП ограничивается действующим налоговым режимом в отношении расходов на образование (расходы на финансирование образовательных проектов и ОУ, благотворительную деятельность в сфере образования): данные расходы уменьшают объемы налоговых платежей для физических лиц (вычет по налогу на доходы физических лиц в сумме расходов, но не более 25% от суммы дохода в налоговом периоде) и юридических лиц - сельскохозяйственных товаропроизводителей (по единому сельскохозяйственному налогу), но не уменьшают налоговые платежи юридических лиц по налогу на прибыль организаций.

В этой связи создание благоприятного налогового режима для участников ГЧП будет способствовать привлечению субъектов частного сектора к участию в финансировании сферы образования и реализации партнерских проектов.

В целом, в условиях действующего законодательства наблюдается недостаточный набор легальных, юридически прозрачных форм и стимулов участия субъектов частного сектора в управлении имуществом государственных и муниципальных ОУ, гарантирующих соблюдение имущественных и неимущественных интересов обоих партнеров, эффективность и взаимовыгодность партнерства.

Совершенствование нормативно-правовой базы, в том числе в сфере налогового законодательства, а также в области разработки методической базы является одним из важнейших направлений развития ГЧП в сфере профессионального образования.

Раздел 4. Национальная модель ГЧП в сфере высшего образования

Целью ГЧП в высшем образовании является создание ресурсных и финансовых условий для повышения эффективности и конкурентоспособности сферы высшего образования, роста инвестиционной привлекательности финансового потенциала высших учебных заведений, совершенствования экономических механизмов при одновременном обеспечении высокого качества образовательных услуг и соблюдении конституционных прав граждан в сфере образования.

Поставленная цель достигается через решение последовательного ряда задач, учитывающих стратегические цели государственной политики в области образования и организационно-правовые возможности создания ГЧП в Российской Федерации.

Настоящий перечень задач создания и функционирования ГЧП в сфере высшего образования приводится в соответствии с Конституцией РФ, Федеральной целевой программой развития образования на период 2006-2010 гг. создания и функционирования ГЧП в сфере высшего образования приводится в соответствии с Конституцией РФ, Федеральной целевой программой развития образования на период 2006-2010 гг. [35] и приоритетными направлениями ГЧП:

· построение эффективной системы управления имуществом, закрепленным за ОУ, с сохранением социальной направленности его использования в виде фактических и юридических действий, имеющих целью строительство и реконструкцию зданий и сооружений, замену инженерных коммуникаций и оборудования, обеспечение средствами обучения, инвентарем, учебно-наглядными пособиями, лабораторным и научным оборудованием, приборами вычислительной и копировально-множительной техники и т.д.;

· создание механизма добровольной экономической поддержки образования (благотворительные фонды, безвозмездное целевое финансирование) в виде финансирования капитальных затрат (приобретение основных фондов, земли, нематериальных активов) и затрат текущего характера (организация и финансирование стипендиальных и грантовых программ для преподавателей и студентов; организация и предоставление образовательных кредитов и займов; организация негосударственного пенсионного обеспечения сотрудников ОУ; приобретение предметов снабжения и расходных материалов, участие в оплате транспортных, коммунальных услуг и услуг связи и т.д.);

· создание системы привлечения частных организаций в управление содержательным компонентом образованияпо ограниченному кругу вопросов и на условиях ограниченного объема прав путем реализации совместных образовательных программ компаний, разработки учебно-методического обеспечения; проведения партнерских конференций, круглых столов, семинаров, презентаций, стажировок для более тесного сотрудничества между представителями практической деятельности и получателей образовательных программ; организации издательской деятельности, нацеленной на популяризацию идей и практических решений, на основе которых осуществляется реализация различных образовательных программ; создание образовательных центров или иных корпоративных институтов, направленных на осуществление программ в области подготовки или переподготовки сотрудников компаний частного сектора экономики, а также работников системы образования;

· создание партнерской основы проведения научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, а также совместной научно-исследовательской деятельности (организация финансирования и создание технополисов и технопарков; формирование предприятий инновационного типа, венчурных фондов, бизнес-инкубаторов, центров трансфера технологий; учреждение технико-внедренческих и инновационно-технологических зон);

Решение поставленных задач создания и функционированияГЧП в сфере образования направлено на развитие высших учебных заведений как учебно-научно-производственных комплексов и усиление таких составляющих успешной деятельности вузов, как формирование ресурсной базы, взаимосвязь системы образования и рынка труда, расширение научно-исследовательской деятельности.

При этом специфика деятельности высших ОУ, которая заключается в приоритете развития системы образования в интересах личности, общества и государства, делает необходимым создание и сохранение действенных механизмов защиты субъектов образовательного процесса, соблюдение гарантий государства в области образования.

Принципами функционирования ГЧП в высшем образовании являются:

· обеспечение устойчивого развития системы образования в интересах личности, общества и государства на основе баланса правовых, социальных и экономических целей его функционирования, в том числе приоритет бесплатного первого высшего профессионального и послевузовского образования в государственных и муниципальных ОУ в пределах образовательных стандартов; сохранение социальной направленности выстраиваемой системы управления имуществом ОУ в рамках ГЧП; максимальное использование возможностей благотворительного финансирования капитальных и текущих затрат высших учебных заведений;

· сохранение фундаментальности и системности российского высшего образования, в том числе поддержание системы демократического государственно-общественного управления образованием;

· установление ограниченного круга вопросов и строго определенного перечня прав, в пределах которых частные организации допускаются к участию в составлении и пересмотре образовательных программ высших учебных заведений;

· повышение инвестиционной привлекательности вузов, в том числе достижение высокого качества и эффективности образования, научной и научно-технической деятельности; использование партнерских инвестиционных проектов, преследующих коммерческие цели, и направление их на расширение образовательной деятельности.

Роль государства в формировании и функционировании национальной модели ГЧП в сфере высшего образования. Государство в лице Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также органов государственной власти и местного самоуправления (Минобрнауки России, Рособразование, Росимущество, иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, наделенные полномочиями по управлению государственным и муниципальным имуществом сферы образования) через механизм ГЧП осуществляет регулятивные функции и функции собственника имущества ОУ.

Регулятивная функция государства в формировании и функционировании модели ГЧП заключается в разработке идеологии национальной модели ГЧП, разработке и законодательном установлении правил функционирования ГЧП, определении состава участников и требований к ним, осуществлении контроля и надзора за соответствием деятельности ГЧП законодательству РФ.

Функции государства как собственника имущества ОУ, участвующих в ГЧП, заключаются в проведении взвешенной и последовательной политики по управлению имущественным комплексом ОУ, а также обеспечения привлечения внебюджетного финансирования высших учебных заведений в интересах повышения качества, эффективности и сохранения социальной направленности образовательного процесса как приоритетной цели государственной политики.

Таким образом, роль государствав формировании и функционировании национальной модели ГЧП в сфере высшего образования определяется следующим:

· разработка идеологии и политики создания и функционирования ГЧП в сфере образования с учетом интересов коммерческих организаций и ОУ; координация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных на решение вопросов функционирования ГЧП;

· формирование законченной и полноценной законодательной базы, регламентирующей вопросы создания и функционирования ГЧП и содержащей требования к составу и количеству участников, правила их взаимодействия, допустимые формы ГЧП, порядок их создания и прекращения; оказание содействия со стороны государства процессу создания института ГЧП в сфере образования;

· создание нормативно-методической базы, включающей разработку правил допуска к участию в ГЧП коммерческих и некоммерческих организаций различных организационно-правовых форм, разработку механизмов, защищающих участников ГЧП от нарушения их прав, а также контроля целевого использования механизмов ГЧП, введение санкций за нарушение правил деятельности;

· формирование системы раскрытия информации о деятельности ГЧП, включая состав, сроки и формы предоставления отчетности, создание публично доступных информационных баз;

· создание и поддержание системы управления, мониторинга и надзора за деятельностью ГЧП в сфере образования, включая действенный механизм санкций и возмещения ущерба, нанесенного противоправными действиями в области ГЧП;

· обеспечение благоприятных условий для создания не противоречащих законодательству форм ГЧП, в том числе усиление значимости социальных выгод и преимуществ, получаемых участником ГЧП, в виде повышения статуса социально-ориентированного инвестора, превращение данного статуса в фактор, повышающий стоимость бизнеса компании-инвестора; оптимизация законодательной и нормативной базы, облегчающей создание ГЧП;

· стимулирование и инициирование создания ГЧП в сфере образования в рамках крупных проектов национального масштаба (создание технополисов, технопарков, академгородков, реализация проекта национального университета);

· предотвращение негативного воздействия на систему образования нарушения законодательства в области ГЧП.

Идеология создания и функционированияГЧП определяет развернутую постановку цели создания института ГЧП на макроэкономическом уровне, объем мобилизованных на цели создания ГЧП ресурсов экономики, формализацию системы ценностей и задач деятельности указанного института. Она базируется на конституционных основах деятельности российского общества, предусматривающих равенство прав граждан на получение образования, защиту интересов личности, общества и государства, должный уровень образовательных услуг, ориентированных на развитие личности, формирование системы жизненных ценностей и социальных норм, соответствие мировому и российскому уровню культурного, технического и научного развития.

Такая идеология предполагает наличие приоритетных форм ГЧП, а также преимущественное использование механизмов, призванных стимулировать участие коммерческих организаций в ГЧП в виде:

· подготовки специалистов высокого профессионального уровня;

· применения налоговых льгот, снижения ставок по региональным и местным налогам, отсрочки или рассрочки в уплате налогов, предоставления инвестиционного налогового кредита бизнесу, принимающему участие в ГЧП, а также представления субсидий и субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ассигнований государственных и муниципальных гарантий, компенсаций снижения процентной ставки по кредитам, предоставление обеспечения и снижения ставок арендной платы;

· повышения общественного статуса благотворителя;

· устранения пробелов в законодательстве, детальная юридическая проработка вопросов, связанных с имуществом, находящимся в оперативном управлении, заключения долгосрочных договоров на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Приоритетными для государства формами ГЧП являются партнерские инвестиционные проекты, совместная научно-исследовательская и научно-практическая деятельность, управление имуществом ОУ, образовательная, конференциальная и издательская деятельность, экономическая и финансовая поддержка ОУ; развитие форм общественного взаимодействия в сфере образования, передача в концессию имущественных объектов сферы образования органами государственной власти или местного самоуправления, создание эндаумент-фондов для государственных и муниципальных ОУ; развитие ГЧП на основе соглашений, не налагающих гражданско-правовых обязательств.

Перспективной для применения ГЧП организационно-правовой формой вуза выступает форма АУ, которая является более открытой для субъектов частного сектора. Роль государства в формировании национальной модели ГЧП сэтой точки зрения может быть повышена за счет создания системы стимулов, во-первых, - для перехода вузов в форму АУ, а во-вторых - для обращения вузов к механизмам ГЧП. Для ускорения перехода потенциально готовых вузов в форму АУ государство должно разработать критерии оценки готовности и целесообразности вузов к такому переходу, а также ее механизм и процедуру.

Стимулирование таких вузов к применению в своей деятельности форм ГЧП возможно, в том числе, через рассмотрение ГЧП как элемента инноваций в образовательной деятельности, которая обеспечивается финансовой поддержкой со стороны государства.

Государство должно обеспечивать благоприятные внешние условия для осуществления инвестиций в сферу образования, к числу которых относится придание высокого общественного и социального статуса коммерческой организации, осуществляющей социально ориентированные инвестиции.

Социально ориентированные инвестиции являются одной из составляющих более широкой концепции социально ответственного инвестирования. Суть данной концепции проявляется в целенаправленном выборе инвестором объектов и методов инвестирования для выражения моральных принципов и убеждений и в целях содействия решению общественно значимых проблем и задач. Как правило, комплекс общественно значимых проблем можно классифицировать в рамках следующих направлений социально ответственного инвестирования - социальное (соблюдение прав человека, доступ к медицинской помощи, образованию, благотворительность и др.), этическое (отказ от инвестиций в производство и продажу оружия, военных конфликтов и др.), экологическое.

Инвесторы, в качестве которых выступают как физические лица, так и организации, государственные органы, международные организации, в своей инвестиционной деятельности могут придерживаться определенных критериев социальной ответственности перед обществом и окружающей средой. Государство, принимая и продвигая концепцию социально ответственного инвестирования на государственном уровне, выступает как самый заинтересованный и активный социально ответственный инвестор. Используя для своей инвестиционной и экономической политики принципы социальной ответственности: например, при инвестировании части средств Стабилизационного фонда РФ, при управлении пакетами акций акционерных обществ, находящихся в государственной или муниципальной собственности, оно подает пример населению и бизнесу.

Субъектов частного сектора на осуществление социально ответственных инвестиций может стимулировать осознание того, что компания, которая в своей производственной деятельности не вступает в противоречия с обществом, окружающей средой, основными моральными нормами, является более устойчивой для будущего успешного развития, имеет более привлекательную для инвесторов и партнеров репутацию, а также значительно повышает свою стоимость через развитие не только финансовых, но нефинансовых факторов.

Для реализации социально ответственного инвестирования необходимо принятие концепции социально ответственного инвестирования в Российской Федерации, определяющей общие принципы и возможные направления социально ответственных инвестиций, основные механизмы взаимодействия субъектов частного сектора, общества и государства для решения общественно значимых проблем и задач (в том числе механизмов ГЧП в таких сферах, как образование и наука, медицина, культура, транспорт и т.д.), описание результатов воздействия социально ответственного инвестирования на государственную политику, деятельность субъектов частного сектора, развитие объектов социальной сферы.

Требования к участникам ГЧП. ГЧП представляет особую форму сотрудничества между его субъектами (государством и бизнесом), построенную на объединении имеющихся ресурсов и использовании взаимных преимуществ его субъектами, которая преследует цель оказания общественно значимых услуг при условии достижения взаимной дополнительной выгоды на основе заранее определенной формы распределения рисков.

От лица государства субъектами ГЧП выступают: органы государственной власти, в том числе органы управления образованием, и органы местного самоуправления; некоммерческие организации со стопроцентным государственным участием (государственные и муниципальные учреждения, фонды, государственные корпорации), осуществляющие деятельность в сфере образования; государственные (федеральные или находящиеся в ведении субъекта РФ) или муниципальные ОУ начального, среднего и высшего профессионального образования; государственные коммерческие организации (государственные и муниципальные унитарные предприятия, реализующие программы в сфере образования).

От лица частного сектора субъектами ГЧП выступают коммерческие и некоммерческие организации различной организационно-правовой формы собственности с долевым участием государства или без его участия, в том числе негосударственные ОУ; физические лица.

Особый статус участников ГЧП, а также приоритет общественно значимых целей его функционирования, включая социальный характер получаемых выгод и преимуществ, определяет особую систему экономических отношений между ними.

Субъекты частного сектора, наряду с получением выгод и преимуществ от участия в ГЧП, должны ориентироваться на соблюдение интересов государства в области государственной образовательной политики, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в сфере образования, а также принимать на себя определенные обязательств в рамках реализации механизма ГЧП.

В свою очередь, государство и субъекты, его представляющие, ориентируясь на достижение целей и задач ГЧП в сфере образования, должны обеспечить создание необходимых условий для эффективного взаимодействия с субъектами частного сектора, а также выполнение принятых на себя обязательств.

Таким образом, в рамках национальной модели ГЧП в сфере образования целесообразно формирование определенных требований к участникам ГЧП, выполнение которых будет способствовать достижению целей и задач ГЧП, а также соблюдению интересов субъектов частного сектора и государственных и муниципальных ОУ.

Готовность субъекта частного сектора к роли участника ГЧП определяется его правоспособностью, юридической чистотой, информационной прозрачностью и финансовой устойчивостью.

Правоспособность субъекта частного сектора определяется наличием у него гражданских прав на выполнение гражданско-правовых действий, соответствующих целям деятельности ГЧП и предусмотренных его учредительными документами, а также наличием соответствующих лицензий и разрешений органов государственной власти на осуществление деятельности, предусмотренной рамками ГЧП, в случае если такая деятельность требует наличия лицензии или разрешения.

Выполнение условия правоспособности субъектом ГЧП подтверждается также наличием у него значительного опыта устойчивого ведения бизнеса. Дополнительным критерием правоспособности может выступить членство субъекта частного сектора в саморегулируемых организациях, профессиональных союзах и объединениях.

Опыт производственной деятельности и положение на рынке (наличие клиентов в объеме не менее заданного, наличие опыта деятельности, объемы предоставляемых услуг/выполненных работ/произведенных товаров и т.п.) характеризуют операционную способность субъекта ГЧП и принимаются во внимание при определении его готовности к участию в ГЧП.

Условие юридической чистоты соблюдается субъектами частного сектора, входящими в состав ГЧП и/или выступающими инициаторами их создания, в случае если они не участвовали в судебных разбирательствах, на них не налагались санкции уполномоченных государственных органов, в их отношении не проводится процедура банкротства. Требования юридической чистоты целесообразно расширить за счет дополнительных условий: отсутствия прямых конфликтов интересов, аффилированности или зависимости от должностных лиц федеральных органов законодательной и исполнительной власти, ОУ.

В рамках требования информационной прозрачности субъекты частного сектора должны регулярно раскрывать информацию в соответствии с нормами российского законодательства, вести прозрачную систему учета и отчетности, формировать системы управления рисками, внутреннего и внешнего контроля.

Неотъемлемым требованием к субъекту частного сектора, претендующему на участие и участвующему в ГЧП, является финансовая состоятельность участника, что обусловлено необходимостью снижения рисков реализации проектов ГЧП для ОУ.

Критериями финансовой состоятельности являются: отсутствие у субъекта частного сектора просроченной задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами, убытков за последние 2 года финансово-хозяйственной деятельности; наличие инвестиционной программы, подтверждающей намерения и финансовую возможность компании участвовать в инвестиционных проектах в сфере образования, предусмотренных целями создания ГЧП.

Субъекты частного сектора, участвующие в ГЧП, должны иметь приемлемые экономические показатели деятельности в статике и динамике: объема и прироста выручки, чистой прибыли, операционной прибыли, чистых активов, ликвидности, финансовой устойчивости; рентабельности чистой прибыли, рентабельности продаж, активов, собственного капитала.

Наличие у субъектов частного сектора - участников ГЧП гарантийных механизмов выполнения принимаемых в рамках ГЧП обязательств может рассматриваться как дополнительный критерий, подтверждающий готовность участника ГЧП выполнить принимаемые обязательства.

Для определенных механизмов ГЧП целесообразно введение требования о предоставлении субъектом частного сектора технико-экономического обоснования совместного проекта, включающего подтверждение его совместимости с государственной образовательной политикой и стратегией социально-экономического развития страны - например, для проектов, направленных на расширение доходной базы ОУ или связанных со строительством и модернизацией объектов недвижимости в сфере образования. При этом принимаются во внимание уровень социально-экономического развития региона территориального расположения объекта ГЧП, соответствие целей и задач проектов ГЧП региональной политике развития образования.

Готовность ОУ к участию в ГЧП определяется его экономическим и управленческим потенциалом.

Уровень экономического потенциала ОУ определяется качеством и инновационностью образовательного процесса, степенью интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности, наличием у ОУ стратегии развития с учетом профиля деятельности, степенью открытости ОУ для взаимодействия с субъектами частного сектора, а также скоростью расширения доли ОУ на рынке образовательных услуг.

Уровень управленческого потенциала ОУ определяется степенью устойчивости структуры управления ОУ, ее гибкостью и эффективностью, профессионализмом руководящего персонала, наличием кадровой политики, информационной открытостью ОУ, ориентацией на рыночные механизмы развития, использование стандартов корпоративного поведения, наличие системы управления рисками.

Дополнительными критериями уровня развития экономического потенциала являются:

· наличие среднесрочной программы развития вуза, учитывающих сильные и слабые стороны его территориального расположения, профиля деятельности, предпочтений абитуриентов и потребностей рынка труда;

· наличие кадровой политики вуза, направленной на повышение профессионального уровня персонала, привлечение молодых преподавателей, обоснованный подбор и расстановку кадров, повышение доли участия профессорско-преподавательского состава в управлении ОУ, внедрение эффективных технологий управления персоналом;

· наличие финансовой и инвестиционной политики вуза, направленной на расширение образовательной и научной деятельности за счет активного внедрения рыночных механизмов развития вуза;

· наличие подготовленных инвестиционных проектов, перспективных для реализации через механизм ГЧП или реализованных инвестиционных проектов;

· наличие системы раскрытия информации (юридической, образовательной, финансовой).

Таким образом, формирование и развитие национальной модели ГЧП в значительной степени определяется готовностью субъектов частного сектора и государства взаимодействовать друг с другом на партнерских началах.

Раздел 5. Организационно-экономические механизмы ГЧП в финансировании ОУ и управлении их имуществом, модели формирования и использования эндаументов в системе образования

Развитие организационно-экономических механизмов ГЧП в финансировании ОУ и управлении их имуществом является важнейшим направлением развития взаимодействия государства и частного сектора в сфере образования.

Основными направлениями совершенствования организационно-экономических механизмов ГЧП являются:

· развитие форм и механизмов ГЧП, внедрение которых не требует изменения действующей нормативно-правовой базы;

· внедрение перспективных форм и механизмов ГЧП;

· формирование и развитие механизма эндаумент-фондов как перспективной модели финансирования ОУ;

· создание системы регулирования и мониторинга ГЧП в сфере образования.

1. Развитие форм и механизмов ГЧП, реализация которых не требует изменения действующей нормативно-правовой базы. В рамках действующего нормативно-правового поля, а также с учетом специфики сферы образования, на практике могут быть реализованы механизмы ГЧП следующих форм: контрактной, институциональной, общественного взаимодействия, а также не влекущей за собой возникновения гражданско-правовых обязательств.

Организационно-экономическим механизмом ГЧП институциональной формы является долевое участие ОУ в деятельности других организаций посредством покупки акций и/или долей в уставном капитале юридического лица - частногопартнера. является долевое участие ОУ в деятельности других организаций посредством покупки акций и/или долей в уставном капитале юридического лица - частногопартнера.

Бюджетное учреждение может приобрести акции и/или доли в хозяйственном обществе. Указанная деятельность признается предпринимательской (ст. 47 Закона об образовании), источником ее осуществления являются собственные доходы ОУ, что не требует согласия учредителя. Указанное направление использования средств требует отражения в смете доходов и расходов бюджетного учреждения, утвержденной главным распорядителем бюджетных средств. Для АУ участие в хозяйственных обществах возможно только с согласия учредителя, даже если источником средств являются доходы учреждения от использования имущества (п. 6 ст. 3 Закона об АУ).

Долевое участие в капитале юридического лица является одной из распространенных форм взаимодействия партнеров, позволяющих обеспечить максимальную защиту интересов обеих сторон, четкое распределение прав и обязанностей сторон, эффективный контроль использования финансовых ресурсов и мониторинг результатов деятельности юридического лица для реализации целей партнерства. Данный механизм широко используется в отношениях между юридическими лицами - представителями частного сектора, однако не получил распространения в сфере профессионального образования, где главным участником является государство в лице органов государственного власти и органов местного самоуправления, а также ОУ.

При реализации указанных механизмов необходимо учитывать ряд особенностей участия ОУ в капитале юридических лиц, которые выражаются в:

· необходимости отражения доходов от долевого участия ОУ в капитале других юридических лиц в смете доходов и расходов, утверждаемой главным распорядителем бюджетных средств;

· соблюдении некоммерческих целей деятельности ОУ.

Данная специфика, с одной стороны, ограничивает возможности ОУ по участию в крупномасштабных проектах ГЧП, требующих четкости и прозрачности юридического и организационно-экономического оформления партнерских отношений, а с другой - уменьшает финансовую базу деятельности ГЧП в части возможности получения инвестиционного дохода от долевого участия.

В этой связи будут внедряться механизмы регулирования реализации подобных форм ГЧП как целостного проекта, определяющие: