Деятельность Палаты первого созыва (с марта 2013 по март 2016 гг.) подтвердила свой высокий потенциал в реализации гражданских инициатив, все члены Палаты показали свою активность в решении социальных проблем области и в сфере взаимодействия с органами государственной власти, тем самым подтвердив свою главную миссию - самоорганизация и развитие гражданского общества в регионе, как новой гражданской культуры, предполагающей активное участие граждан в выработке и реализации наиболее важных решений, влияющих на социально-экономическое развитие региона на основе обеспечения оптимального, гармоничного сочетания частных и общественных интересов.

При этом необходимо отметить, что в настоящее время достаточно проблем, которые выражаются в следующих аспектах:

1. Невысок степень доверия населения области институтам гражданского общества, различным публичным институтам, например, депутатскому корпусу (см. табл. 1, табл. 6).

2. Снижается степень доверия населения области органам власти. Например, результаты социологических опросов в 2005 году, показывают уровень доверия различным органам региональной власти от 40 % до 50 %. (см. табл. 6)

Таблица 6. Уровень доверия населения ЕАО к различным структурам власти (в процентах от числа опрошенных)

Варианты ответов	ЕАО	Городское население	Сельское население
Главе администрации села, поселка	50,0	-	62,3
Правительству ЕАО	42,5	34,1	47,8
Главе своего района, города	41,5	29,7	48,1
Суду, прокуратуре	40,1	45,0	37,4
Депутатам	21,7	17,8	24,0

В данной таблице уровень доверия населения к различным институтам власти (выраженный в процентах) представляет собой суммирование двух вариантов ответа на вопрос: "Доверяете ли Вы следующим органам управления?" - "полностью доверяю" и "скорее доверяю, чем не доверяю". В сельской местности традиционно степень доверия власти выше Текущий архив управления по внутренней политике аппарата губернатора и правительства ЕАО (Далее ТАУПВПАГИП ЕАО). Д. 17. Аналитическая записка по результатам социологического исследования "Власть и общество в Еврейской автономной области". Руководитель НИР, проректор ДВАГС по научной работе, д.соц.н., профессор Н.М. Байков. /Хабаровск 2004. С. 15. В 2010 году этот показатель понизился в среднем на 10 %. Особо обращено внимание на сельскую местность, каково состояние оценки деятельности властей по районам области. Даже в сельской местности доверие населения органам власти области значительно снизилась. На вопрос "Как Вы считаете, глава муниципального образования работает хорошо или плохо на своем посту? Его работа в последнее время улучшается, ухудшается или не меняется?" В среднем около трети респондентов оценивает работу органов власти с положительным результатом (см. табл. 7).

Таблице 7. Степень оценки деятельности органов власти населением области с разбивкой по муниципальным образованиям области

Варианты ответов	ЕАО	Биробиджан	Облученский район	Смидовичский район	Биробиджанский район	Ленинский район	Октябрь ский район
Хорошо и улучшается	14,60	23,20	11,50	8,50	2,00	9,50	8,00
Хорошо и не меняется	19,10	21,80	6,20	26,40	34,00	15,50	14,00
Хорошо, но и ухудшается	4,40	5,70	0,00	8,50	4,00	2,40	4,00
Плохо но улучшается	1,90	2,50	0,00	0,90	4,00	0,00	6,00
Плохо и не меняется	15,40	7,90	11,50	32,10	26,00	11,90	28,00
Плохо и ухудшается	6,10	2,50	6,20	4,70	4,00	22,60	4,00
Затрудняюсь ответить	38,40	36,40	64,60	18,90	26,00	38,10	36,00

В совокупности хорошая оценка деятельности органов власти составила 31,1 % от общего числа опрошенных (в 2005 году этот показатель варьировался от 40,1 % до 62,3 %). Высоким фиксируется процент опрашиваемых затруднившихся ответить на столь либеральный вопрос.

3. Остается низким уровень жизни населения и доступность социальных и иных услуг, предоставляемых органами власти области.

Среди главных причин (по итогам социологического опроса 2010 года), низкого уровня доверия населения, респонденты отмечают: использование служебного положения в частных интересах (45,0 %), стремление любыми способами удержаться у власти (41,9 %), равнодушное к людям (41,3 %), коррупцию (31,9 %).

Для того, чтобы улучшить ситуацию и повысить уровень доверия к власти нужно направить властные ресурсы на улучшение условий жизни граждан, и повысить качество предоставляемых услуг. Такую позицию озвучили 62,6 % населения от количества опрошенных респондентов Текущий архив управления по внутренней политике аппарата губернатора и правительства ЕАО (Далее ТАУПВПАГИП ЕАО). Д. 21. Аналитическая записка по результатам социологического исследования "Власть и общество в Еврейской автономной области". Руководитель НИР, проректор ДВАГС по научной работе, д.соц.н., профессор Н.М. Байков. /Хабаровск 2010. С. 12..

4. Недостаточный объем нормативного урегулирования вопросов взаимодействия государства и общества на региональном уровне. Не последнее место как показано в представленных выше выводах, в процессах улучшение предоставляемых населению услуг органами власти области могут играть институты гражданского общества, через различные формы гражданского участия. Например, общественный контроль над деятельность органов государственной власти, участие в предварительных обсуждениях властных решений посредством различных совещательных, коллегиальных структур при органах власти, активной деятельности в рамках Общественной региональной палаты и др. Но для развития эффективных гражданских практик в регионе необходимы не только гражданская активность и ответственность власти нужны регуляторы - нормативные правила, регулирующий взаимодействие институтов гражданского общества и власти на региональном уровне. Основная проблема, которая видится в этом вопросе, заключается в том, что практически все нормы федерального законодательств в области российского гражданского общества для региональных властей носят декларативный характер. В свою очередь субъекты РФ сами определяют, принимать или не принимать им в своих региональных практиках те либо иные нормы федерального законодательства. Например, региональные палаты в Российской Федерации создавались в течении 10 лет. В Дальневосточном федеральном округе Общественная палата Амурской области создана в 2007 году, в Еврейской автономной области в 2013 году, в Приморском крае в 2014 году. То же относится к региональным законам, касающимся деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций (СО НКО) или Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". Общие нормы этих законов рекомендуется расширять, углублять и применять в зависимости от специфики регионов РФ, каждому субъекту РФ, что соответственно влечет за собой необходимость принятие законов субъектов, но как уже сказано выше органы власти субъектов РФ сами определяют необходимость принятия таких норм. И здесь очень важна активность регионального гражданского общества в достижении расширения и применения в регионах федеральных законодательных практик.

Анализ информация о состоянии нормативной деятельности органов власти области в сфере регулирования правоотношений институтов гражданского общества и степени влияния этого регулирования на гражданские практики предложен во второй главе работы.

Глава 2. Нормотворческой деятельности органов власти регулирующая деятельность институтов гражданского общества

2.1 Правовые формы некоммерческих организаций Российской федерации

В первой части работы фрагментарно были рассмотрены некоторые правовые нормы регулирующие институты гражданского общества, но для понимания причинно-следственных связей при изучении предмета и объекта данного исследования необходимо глубокое понимание правового статуса институтов гражданского общества.

В различных источниках мы встречаем такие выражения как: некоммерческий сектор, общественный сектор, третий сектор, сотрудничество представителей некоммерческого сектора с органами власти. Видим аббревиатуру - НКО (некоммерческие организации), ННКО (неправительственные некоммерческие организации); НПО (неправительственные организации), ННПО (некоммерческие неправительственные организации), НГО (негосударственные организации) но, как показывает анализ источников, не всегда понимается глубокий смысл этих определений и соответственно указанные определения не всегда применяются по их назначению. Самым приемлемым определением структур гражданского общества на взгляд автора, является определение ННПО - некоммерческая неправительственная организация. Но в силу сложившейся практики в работе в основном буде использована аббревиатура НКО и НПО.

В этой части работы мы попытаемся разобраться в определениях, с правовой точки зрения, и проследить как трансформировалось законодательство, регулирующее институты гражданского общества в период с 1992 по 2015 гг., разделив этот отрезок времени в соответствии с хронологическими этапами настоящей работы.

В соответствии с принятым 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ), который регламентирует основные положения создания, деятельности, реорганизации и ликвидации организаций любых форм собственности, организации в РФ в первую очередь делятся на: коммерческие и некоммерческие Гражданский кодекс Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 2002..

Их базовое различие в том, что первые ставят целью своей основной деятельности извлечение прибыли. Вторые предоставляют социальные услуги, содействуют социально-культурному развитию общества, оказывают благотворительность и осуществляют другие общественно-полезные цели, не извлекая для себя какой-либо коммерческой прибыли.

Федеральный закон "О некоммерческих организациях" принятый 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (далее закон о некоммерческих организациях) определяет, что некоммерческие организации могут быть:

- государственными, т.е. финансируемыми из государственного бюджета, как правило, их называют бюджетными;

- неправительственными, некоммерческими (НПО, НКО), т.е. те организации, которые находятся на самофинансировании.

Правовое понятие НГО в рассматриваемых нормативных источниках, регулирующих институты гражданского общества вообще не применяется. Это понятие относится к сфере деятельности негосударственных фондов РФ, таких как пенсионный фонд и пр.

Закон о некоммерческих организациях определял в рассматриваемом периоде времени такие организационно - правовые формы НКО:

- общественные и религиозные организации (объединения);

- фонды;

- государственная корпорация;

- учреждения;

- некоммерческие партнерства;

- автономные некоммерческие организации;

- объединения юридических лиц (ассоциации и союзы);

- потребительские кооперативы" (Ст. 116 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 2002..

Потребительский кооператив - это "добровольное объединение граждан и юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников. Осуществляется путем объединения его членами имущественных паевых взносов" (ФЗ - 7) Федеральный закон "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 15.01.96, N 3.. Примером могут служить жилищно-строительные кооперативы, дачно-строительный кооперативы, гаражно-строительный кооператив (регулируются отдельным федеральными законами).

Общественные и религиозные объединения - это "объединения граждан, созданные на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Членами общественных и религиозных организаций могут быть как физические, так и юридические лица". Особенности правового положения, создания, реорганизации и ликвидации религиозных организаций, управления религиозными организациями определяются Федеральным законом от 26.09. 1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях"

Фондом является "некоммерческая организация, не основанная на членстве его участников (учредителей). Фонд учреждается как гражданам, так и юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, для реализации социальных, благотворительных, образовательно-культурных, или иные общественно-полезные целей. Имущество, переданное фонду его учредителями, является собственностью фонда" (ФЗ -7).

Государственной корпорацией - "признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации" [Ст. 52 ГК РФ] Гражданский кодекс Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 2002.. Например, "Росатом", "Ростех", Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и прочие Фонды.

Учреждением "является организация, созданная собственником для осуществления услуг некоммерческого характера конкретного вида: управленческих, социально-культурных и прочих услуг. Финансируется учреждение полностью или частично собственником. Учреждение, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами" (ФЗ - 7). Цель создания некоммерческих учреждений - осуществление управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. Юридическое лицо (собственником зачастую выступают ОМСУ или ОГВ) финансирует это учреждение полностью или частично. Например, областные либо городские государственные бюджетные учреждения - филармония, музей и пр.

"Некоммерческое партнерство - это организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих и иных целей, направленных на достижение общественных благ. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства" (ФЗ-7).

"Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для осуществления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта на основе добровольных имущественных взносов. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное им в собственность" (ФЗ - 7).

Объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Некоммерческие организации, независимо от их организационно-правовой формы, могут добровольно объединяться и создавать союзы (ассоциации). Члены союза (ассоциации) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Союз (ассоциация) не отвечает по обязательствам своих членов. Члены союза (ассоциации) несут субсидиарную ответственность по его обязательствам в размере и в порядке, предусмотренном учредительными документами Федеральный закон "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 15.01.96, N 3..

Правовое положение общественных организаций (объединений) и его особенности, регулируются особым Федеральным законом от 19.04.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (закон об общественных объединениях) Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 22.05.95, N 21., он распространяет свое действие на все общественные объединения, создаваемые по инициативе граждан. Исключение составляют: религиозные организации; некоммерческие ассоциации; Союзы, которые создаются коммерческими организациями, они регулируются специальными законами.

Законом об общественных объединениях устанавливаются следующие организационно-правовые формы общественных объединений:

- общественные организации;

- общественные движения;

- общественные фонды;

- общественные учреждения;

- органы общественной самодеятельности;

- союзы (ассоциации) общественных объединений.

"Общественная организация характеризуется как основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан" (ФЗ - 82).

"Общественное движение определяется как состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно-полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения" (ФЗ-82).

"Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных, не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно-полезные цели" (ФЗ-82).

"Общественным учреждением является не имеющее членство общественное учреждение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников, в соответствии с уставными целями учреждения" (ФЗ-82).

"Орган общественной самодеятельности орган общественной самодеятельности является общественным объединением, не имеющим членства целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей, неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания" (ФЗ-82).

Союзы (ассоциации) общественных объединений создаются общественными объединениями независимо от их организационно-правовой формы (в том числе и инициативными группами). Создаются союзы, ассоциации на основе учредительных договоров и (или) уставов принятых союзами, ассоциациями при этом образуется новое общественное объединение (ФЗ-82) Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 22.05.95, N 21..

2.2 Особенности некоммерческих организаций Российской федерации как структур гражданского общества

В части создания некоммерческой организации (в том числе и общественного объединения) действует два основных условия. Первое, это - принятие решения о создании организации, как правило, для этого проводится собрание, конференция учредителей. Второе, государственная регистрация некоммерческой организации в органах юстиции РФ. Некоммерческие организации могли создаваться:

- физическими лицами (не менее трех граждан);

- юридическими лицами (лицом);

- другими некоммерческими организациями (не менее двух).

Некоммерческие организации могли быть созданы также и физическими, и юридическими лицами одновременно (потребительские кооперативы и фонды).

Для более глубокого знакомства с понятием юридического лица необходимо обратиться к следующей информации. Некоммерческая организация может пройти государственную регистрацию и получить права юридического лица. В соответствии со статьей 48 ГК РФ "юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать или осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету" Гражданский кодекс Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 2002..

Согласно ГК РФ НКО, являющаяся юридическим лицом, обладает всеми признаками, характеризующими юридическое лицо согласно: имущественная обособленность; организационное единство; правоспособность; самостоятельная ответственность.

Нам важно обратить внимание, что НКО имеют специальную правоспособность, они вправе осуществлять только те действия, которые предусмотрены в уставе либо учредительном договоре и могут действовать только в той сфере, которую предусмотрели выше обозначенные внутренние документы организации. В соответствии со статьей 50 ГК РФ НКО могут осуществлять предпринимательскую деятельность, но только при условии, что прибыль от нее используется на уставные деятельности НКО Гражданский кодекс Российской Федерации. - М.: Юрид. лит., 2002..

НКО создаются для достижения социальных, благотворительных, образовательных, научных и управленческих целей, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (ст. 2 Закона о некоммерческих организациях). Закон таким образом не содержит исчерпывающий перечень целей и задач деятельности НКО, что позволяет расширять эту сферу по усмотрению учредителей, но только в рамках законодательства РФ. Учредители имеют возможность самостоятельно определять цели и направления деятельности некоммерческих организаций, отражая их в уставных документах.

Некоммерческая организация, созданная в форме общественного объединения, проходит тот же путь регистрации. Но также может существовать в форме инициативные группы граждан, о чем уже сказано выше.

По поводу их легитимности часто возникают споры о законности их деятельности. Необходимо обратить внимание, что действие такой организации регламентируется ст. 18 Закона об общественных объединениях, которая гласит "Решения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов принимаются на съезде (конференции) или общем собрании. С момента принятия указанных решений общественное объединение считается созданным: осуществляет свою уставную деятельность, приобретает права, за исключением права юридического лица, и принимает на себя обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом" Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 22.05.95, N 21..

В РФ существует еще целый ряд правовых актов, которые регулируют структуры гражданского общества различных профилей и организационно - правовых форм, такие как:

-молодежные общественные объединения, детские общественные объединения. Их деятельность в свою очередь регулирует Федеральный закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ Федеральный закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 03.07.95, N 27.;

- профессиональные союзы работников различных отраслей. Деятельность профсоюзов подпадает под Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ, регулирующий общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение, создание, деятельность, реорганизацию и (или) ликвидацию профессиональных союзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ// Собрание законодательства РФ, 03.10.96, N 21// Собрание законодательства РФ, 10.07.95, N 7.;

- в сфере образования действуют различные виды учреждений: дошкольные, общеобразовательные, профессиональные, дополнительного образования взрослых, дополнительного образования детей и другие. Их деятельность регулирует Федеральный закон "Об образовании" от 10 июля 1992 г. N 3266-1. Он так же распространяются на негосударственные образовательные учреждения, в статусе НКО Федеральный закон "Об образовании" от 10 июля 1992 г. N 3266-1// Собрание законодательства РФ, 13.7.92, N 20.;

- религиозным объединением в соответствии с Федеральным законом "О свободе совести и религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ (далее - Закон о религиозных объединениях), "признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях, проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками" "О свободе совести и религиозных объединениях" от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 22.10.97, N 17.;

- садово-огороднические товарищества (СОТ), регулирует Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ, отражает правовую сторону деятельности объединений граждан, ведущих садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, а также ассоциаций (союзов) садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и их представительств, фондов взаимного кредитования и фондов проката "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 11.05.98, N 22.;

- коллегии адвокатов - является некоммерческой организацией, основанной на членстве адвокатов и действующей на основании устава, утверждаемого ее учредителями. Юридическая консультация является некоммерческой организацией, созданной в форме учреждения. Обе правовые формы организаций регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом о некоммерческих организациях и Федеральным законом "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" от 31 июня 2002.г. N63-ФЗ.;

- общественные объединения, действующие во внешнеторговой деятельности, регулируются Федеральным законом "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ;

- торгово-промышленная палата является некоммерческой организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей. В своей деятельности руководствуется Законом РФ "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" от 7 июля 1993 г. N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" от 7 июля 1993 г. N 5340-1.;

- деятельность товарищества собственников жилья(ТСЖ), как НКО регулировал так же ФЗ "О товариществах собственников жилья" от 15 июня 1996 г. N 72-ФЗ. В настоящее время все положения перенесены в Жилищный Кодекс РФ. ТСЖ форма объединения на принципах самоорганизации собственников многоквартирных жилых домов (МЖД), с целью совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в МЖД.

- деятельность общественных объединений в области культуры опирается на "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 9 октября 1992 г. N 3612-1, а также Федеральный закон "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 9 октября 1992 г. N 3612-1, а также Федеральный закон "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ. Доступно: Электронный ресурс. "КонсультантПлюс" http://www.consultant.ru/cabinet/archive/nw/?utm_campaign.;

- общественные объединения, движения и фонды инвалидов работают так же в рамках Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ. Доступно: Электронный ресурс. "КонсультантПлюс" http://www.consultant.ru/cabinet/archive/nw/?utm_campaign..

Это далеко не исчерпывающий перечень законов, регулирующих сферу некоммерческого сектора в России. Можно привести еще примеры законодательства, регулирующего не государственные фонды. Например, действие Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ, законы регулирующие благотворительную деятельность в РФ и другие Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ. Доступно: Электронный ресурс. "КонсультантПлюс" http://www.consultant.ru/cabinet/archive/nw/?utm_campaign..

Особым статусом и правоотношениями обладают такие некоммерческие организации как политические партии, деятельность которых в РФ регулируется рядом законодательных федеральных и региональных норм. К основным законам относятся Федеральный закон "О политических партиях" от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ и Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 22 февраля 2014 года N 20-ФЗ. В данном исследования политические партии как институты регионального гражданского общества и влияния на них нормотворческого процесса органов власти, не рассматриваются так как эта тема требует отдельного изучения Федеральный закон "О политических партиях" от 11 июля 2001 г.N 95-ФЗ; Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 22.02.2014, N 20-ФЗ. Доступно: Электронный ресурс. "КонсультантПлюс" http://www.consultant.ru/cabinet/archive/ nw/?utm_campaign..

Исходя из представленных правовых источников, мы видим, что в России в сфере некоммерческого сектора законодательно определены действия 15 правовых форм некоммерческих организаций. Довольно сложно выделить из НКО те структуры, которые можно смело отнести к институтам гражданского общества. Не совсем уместно будет также утверждать, что НПО, это основные институты гражданского общества. К понятию НГО - как институты гражданского общества РФ, так же стоит относиться осторожно, определяя их место в структурах гражданского общества нашего государства, так как это правовое понятие используется для определения представительств международных организаций. Поэтому, рассматривая трехсекторную модель государственного устройства (власть-бизнес-общество), утверждать, что третий сектор - некоммерческий сектор или НКО - представляет собой гражданское общество РФ, это довольно упрощенный и неверный подход.

Ссылаясь на проанализированные нормы законодательства, мы можем структурами гражданского общества называть только организации, которые граждане создают самостоятельно на основе самоорганизации, по своей воле, без предварительного разрешения органов власти. Только при таких условиях создаются изначально не опосредованные органами власти структуры гражданского общества, готовые к диалогу с властью.

Глава 3. Влияние нормотворческой деятельности органов власти на институты гражданского общества Еврейской автономной области

3.1 Нормотворческое регулирование институтов гражданского общества в период с 1992 по 2002 годы: практика регионального применения

В период с 1992 по 2001 гг. в Еврейской автономной области довольно активно шел процесс самоорганизации граждан, посредством создания различных структур гражданского общества. Например, если в 1992 г. в качестве юридических лица в области было зарегистрировано две общественные организации, то к концу 2001 г. их насчитывалось двести (см. рис. 2).

Основой для такого бурного роста стал нормативный акт главы администрации Еврейской автономной области, который, в связи с не урегулированностью федеральным законодательством вопроса регистрации юридических лиц и в целях создания благоприятных условий некоммерческим организациям в гражданских правоотношениях, руководствуясь п. "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации и статьей 5 протокола к Федеративному договору от 31 марта 1992 года, утверждал "Временное положение о порядке регистрации некоммерческих организаций в Еврейской автономной области и осуществлять регулирование этих правовых отношений до принятия соответствующего федерального закона Постановление Главы Администрации области от 31.03.1992 "Временное положение о порядке регистрации некоммерческих организаций в ЕАО". Доступно: http://npa.eao.ru/law?d&nd= 642200001&prevDoc=3..

Целью данной меры являлось обеспечение взаимодействия между областными органами исполнительной власти и общественными объединениями, подготовки решений правительства области по важнейшим социальным и политическим вопросам с учетом общественного мнения, создания механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти. Распоряжением N 91-РГ от 19 апреля 1999 г. на тот момент уже губернатора области, была образована Общественная палата при губернаторе области Распоряжением губернатора области от 19.04.1999 N 91-РГ "Об Общественной палате при губернаторе области". Доступно: http://npa.eao.ru/law?d&nd=642200001&prevDoc=3..

На Дальнем Востоке, в том числе в области, в эти годы значительно изменилась религиозная обстановка, увеличилось количество объединений, представляющих более трех десятков различных вероисповеданий, действовали региональные центры, миссии, издавались газеты. С целью упорядочения религиозной миссионерской деятельности зарубежных религиозных организаций в Еврейской автономной области, защиты прав человека, соблюдения принципов и положений Конституции РФ в части свободы совести 8 июня 1995 г. была организована областная экспертно-консультативная комиссия по связям с религиозными организациями Постановление губернатора области от 8.06.1995 "Об областной экспертно-консультативной комиссия по связям с религиозными организациями". Доступно: http://npa.eao.ru/law?d&nd=642200001&prevDoc=3..

Власть предприняла первые шаги налаживание отношений со структурами гражданского общества, и как показывает практика деятельности общественных организаций, эти первые шаги можно было охарактеризовать как период договорных отношений власти и общества. Власть исполняла свою основную функцию: создавала нормативны условия для деятельности общественных структур, которые позволили региональному обществу довольно быстро структурироваться, зарекомендовать себя как граждански активная сфера, на фоне которой власть приняла ряд шагов для формализации взаимоотношений со структурами гражданского общества на договорных началах, что и отразилось в ее нормотворческой деятельности.

Структуры гражданского общества в исследуемый период времени подвергались меньшей степени контроля со стороны органов власти, существовала более упрощенная (по сравнению с настоящим временем) форма их регистрации в органах власти. Это был период неограниченных возможностей для проявления самоорганизации гражданами. В этот период времени помимо благотворительной деятельности международных фондов в регионе начинается активное выстраивания новых благотворительных практик. Местный бизнес активно поддерживал социальные проекты структур гражданского общества. Помимо федерального законодательства органы власти области дополнительно не регулировали и не контролировали институты гражданского общества.

В этот период времени, в 1999 г. была создана одна из общественных организаций - Еврейское областное региональное отделение общероссийской общественной организации "Муниципальная Академия" (ЕО РО ООО "Муниципальная Академия"), на примере которой мы попытаемся проанализировать влияние нормотворческой деятельности органов власти на институты гражданского общества Еврейской автономной области.

За два года своей деятельности, в довольно благоприятных условиях ЕО РО ООО "Муниципальная Академия", на принципах самоорганизации, самостоятельного и ответственного участия в социальной жизни области достигла довольно хороших результатов. С апреля 1999 г. по октябрь 2001 г. ЕО РО ООО "Муниципальная Академия" осуществляла работу по проекту "Развитие территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании город Биробиджан" при финансовой поддержке представительства "Фонда Евразия" Инкорпорейтед (США) в г. Владивостоке.

Наибольшее количество услуг, предоставляемых в рамках проекта получили органы территориального общественного самоуправления (ТОС) г. Биробиджана: 20-ть поселковых комитетов; 52-а уличных комитета; 43-и домовых комитета; один Совет микрорайона; более 10-и общественных организаций города. Персональную пользу от проекта посредством участия в образовательных и консалтинговых мероприятиях получили свыше 500 горожан. Выпушена брошюра методических материалов и нормативно-правовых актов "Территориальное общественное самоуправление. Практика, проблемы, перспективы развития" тираж триста экземпляров.

Впервые в г. Биробиджане (26 января 2001) организовали и провели встречу активистов ТОС, представителей общественных организаций и органов местного самоуправления. В ней приняло участие более 80-ти человек, состоялся заинтересованный диалог власти и лидеров городского сообщества.

Заключено Соглашение с мэрией муниципального образования "Город Биробиджан" о сотрудничестве, предусматривающем взаимные обязательства: со стороны мэрии города - предоставление помещения для работы ЕО РО ООО "Муниципальная Академия" на безвозмездной основе, со стороны организации - озвучена готовность о предоставлении консультационных, организационных, информационных услуг по вопросам самоорганизации населения по месту жительства Матиенко Н.В. Местное самоуправление: осознанная необходимость "снизу" или обязательная реформа "сверху"? Местное самоуправление в России. Сборник докладов участников III конференции Российской Муниципальной Академии. М.: Издательство Прима-Пресс-М, 2001..

Организация развивалась довольно успешно, благодаря в том числе органам власти, которые создавали для этого хорошие условия, услуги организации были востребованы как населением, так и органами власти.

Немаловажным для настоящего исследования является вопрос иностранного финансирования деятельности российских НКО в этот период времени. В РФ присутствовало огромное количество иностранных фондов - доноров. РФ нормативно регулировала только налоговые отчисления с поступающих финансовых средств. Причем любые виды иностранных грантов, рассматривались Налоговым Кодексом РФ как не облагаемая налогом база, и не рассматривалась как доход организации. Налоговому обложению подвергался только фонд заработной платы, предусмотренный в рамках гранта. А подоходный налог с физических лиц получивших такую форму поддержки, вообще не взымался.

К примеру, можно привести такой государственный правовой акт как Приказ ГКНТ России от 5 ноября 1996 г. № 56 "О перечне международных и иностранных учреждений, международных и иностранных некоммерческих и благотворительных организаций (фондов), гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки российской науки, освобождаются от подоходного налога с физических лиц (получателей грантов). Перечень составлял 27-м международных НКО и учреждений и 82-а иностранных некоммерческих учреждения Макальская М.Л., Пирожкова Н.А. Некоммерческие организации в России. Создание. Права. Налоги. Учет. Отчетность. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Изд. "Дело и сервис", 1998. с. 371..

Соответственно и региональная власть, не имея достаточного ресурса для управления социальной сферой в том числе и финансового, доброжелательно реагировала на такие финансовые источники, они действительно помогали решать огромную массу социальных проблем российского общества в это период времени.

3.2 Нормотворческая деятельность органов власти в период с 2002 по 2008 годы

Изменения в правовом регулировании деятельности структур гражданского общества произошли на рубеже 2001-2002 гг., когда Федеральным законодательством была принята процедура регистрации некоммерческих организаций в качестве юридических лиц, и постановка их на учет в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). Новые нормы регулирования некоммерческих организаций были установлены с принятием 25 июля 2002 года Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" N 114-ФЗ. На практике это привело к тому, что гораздо сложнее и шире стал комплекс нормативных мер, регулирующих сферу гражданского общества. У власти появились законодательные возможности применения запретительных мер, например, приостановление регистрации некоммерческой организации Правовой статус общественных объединений в Российской Федерации: Справочник / Под ред. Г.А. Жиганова. 4. С. 84..

К тому же в начале 2006 г. изменился порядок регистрации НКО. В прежние годы только общественные объединения регистрировались в Федеральной регистрационной службе, а иные формы НКО осуществляли свою регистрацию как коммерческие организации в налоговых органах, в пятидневный срок. С 2006 года НКО сначала стали подавать документы в Федеральную регистрационную службу - "орган, принимающий решение о государственной регистрации". В случае если ФРС принимало положительное решение, можно было направлять документы в налоговую инспекцию.

Законодательные изменения настолько усложнили регистрацию НКО, что для составления пакета документов стал требоваться юрист, специализирующейся на право правоприменительной практике об НКО. В это время конечно специалистов нужного юридического профиля практически не было. При этом при любой опечатке в документах стал возможен отказ, т.к. закон включал в основания для отказа в регистрации, в том числе и пункт "документы, оформлены в ненадлежащем порядке" Каневская М.А. Правовые основы деятельности некоммерческих организаций: в вопросах и ответах. - Санкт - Петербург: Свое издательство, 2015.. Вдобавок к этому органы регистрации принципиально не вели консультаций для НКО в части разработки уставных документов. Со всем ужесточением в сфере НКО, государство увеличило сумму государственной пошлины при регистрации некоммерческой организации в два раза, в настоящее время она составляет четыре тысячи рублей, что гораздо дороже, чем регистрация иных правовых форм юридических лиц и предпринимателей [61, с. 17].

В этот период времени структуры гражданского общества области претерпели в соответствии с федеральными правовыми нормами процесс перерегистрации НКО. Их количественный состав уменьшился с 200 до 185-ти в 2014 году до 170-ти в 2005 году. Как мы видим, было закрыто небольшое количество организаций, но, как отмечали сами активисты НКО, "остались самые сильные", в итоге улучшилось качество структур гражданского общества, были закрыты "спящие НКО" и менее эффективные в социально общественной жизни области. (Матиенко, 2014).

В это временя в области принимаются два довольно серьезных правовых акта, которые в дальнейшем приносят большой положительный потенциал в формирование взаимодействия власти и структур гражданского общества, а также регионального бизнеса и предпринимательства. В целях формирования благоприятных условий развития некоммерческих организаций области, совершенствования правовой системы взаимодействия, развития конструктивного сотрудничества органов государственной власти области с различными структурами общественного сектора правительство ЕАО принимает постановление от 14 июля 2003 г. n 143-пп "О концепции взаимодействия органов государственной власти ЕАО с некоммерческими организациями". А в январе 2004 года принимается Закон ЕАО "О благотворительной деятельности в ЕАО" N 248-ОЗ. Предметом регулирования этого закона становятся отношения, возникающие в связи с осуществлением гражданами и (или) юридическими лицами благотворительной деятельности на территории области Постановление правительства ЕАО "О Концепции взаимодействия органов государственной власти ЕАО с некоммерческими организациями" от 14.07.2003 N 143-пп // Информационно-правовой сборник "Собрание законодательства ЕАО" N 4, сентябрь 2003..

При положительных тенденциях влияния нормотворческого процесса в этом периоде, в области принимается нормативный акт, который безусловно негативно подействовал на деятельность структур гражданского общества и усилил роль органов власти в их деятельности. Речь идет о постановлении губернатора ЕАО от 21 ноября 2007 г. N 243 "О создании системы мониторинга состояния конфликтности в межнациональных, религиозных и общественно-политических отношениях на территории ЕАО". Постановление было принято в целях выявления формирующихся конфликтов в общественном секторе области. Результатами этого мониторинга и выявления каких-либо причин, стали участившиеся проверки НКО различными контролирующими органами области. Жестче стали регулироваться публичные мероприятия НКО, вплоть для согласования с органами местного самоуправления проведения социальных, например, детских, студенческих и других уличных массовых мероприятий.

При более жестком правовом регулировании перед областными НКО стали возникать трудности в публичной текущей деятельности, трудности правового и финансового характера при регистрации новых организаций либо внесении изменений в уставные документы действующих НКО. Как было отмечено выше эти процедуры усложнились и подорожали. Увеличилось время на проведения процедур регистрации, для области, это было связно еще и тем, что было проведено объединение двух структур управления Министерства юстиции РФ в одно, в Главное управление Министерства юстиции РФ по Хабаровскому краю и ЕАО. Территориальная отдаленность регистрирующего органа растягивала время регистрации до двух месяцев.

ЕО РО ООО "Муниципальная Академия" в этот период времени, так же прошла перерегистрацию своей организации, благодаря Концепции взаимодействия некоммерческих организаций области с органами власти укрепила свои позиции как структура гражданского общества области. Активно велась работа, направленная на укрепление системы ТОС в городе Биробиджане и распространении положительных практик в муниципальных районах области.

Стали поддерживаться механизмы развития ТСЖ в городе Биробиджане. Консультантами организации была разработана целевая программа поддержки инициатив граждан по образованию ТСЖ в городе Биробиджане на 2005-2010 гг. Программа успешно прошла публичные слушания, организованные нами и принята мэрией.

При поддержке мэрии и финансовой поддержке Фонда Евразия с представительством в г. Владивосток был создан центр поддержки общественных инициатив жителей "Школа жителей".

По инициативе нашей организации в октябре 2003 г. создана общественная областная организация "Общественное самоуправление", которая была призвана защищать интересы представителей территориального общественного самоуправления, обобщать и распространять практический опыт органов ТОС. Она была зарегистрирована как юридическое лицо в марте 2004 г.

При консультационной поддержке нашей организации более конструктивно стал работать общественный Совет территориально общественного самоуправления при мэре города. На заседаниях Совета рассматривались вопросы касающиеся внесения на рассмотрение городской Думы городских целевых программ "Комплексное развитие территориального общественного самоуправления в МО "Город Биробиджан" на 2003-2004 гг.", "Поддержка инициатив граждан по образованию ТСЖ на 2005-2010 гг.". На заседаниях Совета были рассмотрены и даны рекомендации для предоставления мэром города в городскую Думу следующих нормативных правовых актов (положений): "О муниципальном гранте"; "О муниципальном социальном заказе"; "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в муниципальном образовании "Город Биробиджан"; "О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальном образовании "Город Биробиджан";

Наша команда, пожалуй, первая не только в области, но и на Дальнем Востоке разработали и апробировала два востребованных на тот период времени учебных курса (в рамках дополнительного образования): Управление общественными структурам, специализация - "Социальный организатор" и Самоуправление в жилищной сфере, специализация - "Управляющий многоквартирным домом". Была получена лицензия Комитета образования Еврейской автономной деятельности на право вести курсы повышения квалификации по этим специализациям. Для осуществления этой образовательной деятельности было заключено соглашение с Государственным образовательным учреждением высшего профессионального образования Амурский государственный университет Биробиджанский филиал. Вплоть до 2013 г. наша организация занималась образовательной деятельностью и в рамках, заключенных с мэрией города договоров обучила за эти годы более 400 человек.

Активно велась просветительская деятельность, издан сборник "Практическое пособие по созданию территориального общественного самоуправления (ТОС) и товариществ собственников жилья (ТСЖ). В СМИ области при нашей информационной поддержке было размещено более 70-ти публикаций о ТОС и ТСЖ и других формах самоорганизации населения по месту жительства Личный архив Н.В. Матиенко. Деятельность ЕО РО ООО "Муниципальная Академия". //Д. 20. Л.10-15..

Представлен не исчерпывающий перечень социально активной деятельности, которую осуществляла наша организация в этот период, что несомненно упрочило ее позиции в общественно-политическом поле Еврейской автономной области.

Как показывает анализ нормотворческой деятельности власти в этот период, ОГВ постепенно уходят от договорной модели гражданского общества в России и включается все больше механизмов патерналистического типа отношений гражданских структур и органов власти. Усиливается роль бюрократической государственной машины, в российском обществе зашкаливает коррумпированность. "Номенклатурная самооккупация" так назвал начало этого периода в нашем обществе Игорь Чубайс в своей работе "Как нам понимать свою страну. Российская идея и Российская идентичность: прошлое, настоящее, будущее" Как нам понимать свою страну. Русская идея и российская идентичность: прошлое, настоящее, будущее. Философская публицистика / - Чубайс И.Б. - М.: ООО ArsisBooks, 2014. С. 67.

Основную роль в этих процессах все больше начинает играть нормотворческая деятельность органов власти на федеральном уровне, что несомненно откликается и находит практику применения на уровне субъектов РФ и в частности в ЕАО.

3.3 Особенности нормотворческой деятельности органов власти в период с 2008 по 2015 годы

Этот период времени по мнению многих экспертов (Поличка, 2012); Каневская, 2015)Поличка Н.П. Правовые основы деятельности некоммерческих организаций и участия граждан в управлении делами государства (Федеральный компонент). Информационные материалы. - Хабаровск, Некоммерческое партнерство "Дальневосточный научный центр местного самоуправления", 2012; Каневская М.А. Правовые основы деятельности некоммерческих организаций: в вопросах и ответах. - Санкт - Петербург: Свое издательство, 2015., государство, стало активнее вмешиваться в общественно-политические процессы и регулировать целеполагание общественных структур. Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций" вводится понятие социально ориентированные некоммерческие организации (далее СО НКО) Федеральный закон от 20.07.2012 г. №121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента". // Собрание законодательства РФ, 11.09.2012, N 15..