Данная совокупность источников позволяет решить все поставленные задачи и достичь поставленной цели направленной на изучение влияния нормотворческой деятельности на институты гражданского общества в Еврейской автономной области.

Теоретико-методологическая база исследования. Изучение институтов гражданского общества их места и роли в современном Российском обществе имеет самое прямое отношение к методологии анализа, при помощи которой выявляются интересы социальных слоев, групп интересов в различных политических системах и степень эффективности их воздействия на общественное сознание. На теоретическом уровне методология анализа была разработана Дж. Локком, А. Фергюсоном, А. де Токвилем Ю. Павленко. Современное гражданское общество. Статьи-Анализ. Электронный ресурс. С. 1 Доступно: http://institutiones.com/general/967-sovremennoe-grazhdanskoe-obshestvo.html..

Идеологию институтов гражданского общества, а также механизма ее влияния на общественное сознание в целом стало возможным благодаря методологическому подходу, выработанному в работах Ш. Монтескье, А. Смита, И. Канта, А. Грамши. В науке Западной Европы оформились современные теории неправительственных форм организации общества и демократии. Истоки его отражены в трудах Г. Гегеля, М. Вебера, Р. Михельса и М. Острогорского См.: Там же с. 3..

Для российской действительности неоспоримое достоинство представляют работы: Ф.А. Хайека, Ю. Хабермаса, Д. Стиглица См.: Там же с. 5. - они в своих работах не принижают привычные для российской историографии идеологические и социально-классовые факторы в организации и деятельности структур гражданского общества. Вместе с тем, они позволяют лучше понять их сущность посредством глубокого анализа внутреннего состояния организационных структур. Такие методологические подходы к проблематике изучения неправительственных структур позволяют рационально объяснять разные их проявления, дают ответы на широкий спектр возникающих при этом вопросов.

Важное значение для методологии данного исследования имеет определение понятия "гражданское общество". Оно будет применяться в соответствии с системным подходом в политологии, основанным на работах Г.Ф. Гегеля, Э. Канта, А. Фергюсона, Э. Томпсона Ю. Павленко. Современное гражданское общество. Статьи-Анализ. Электронный ресурс. с. 7 Доступно: http://institutiones.com/general/967-sovremennoe-grazhdanskoe-obshestvo.html..

В их работах продуцируются разные подходы к пониманию гражданского общества в современном для философов контексте. Обсуждая гражданское общество, И. Кант писал, что это общество, в котором "свобода в рамках существующих законов сочетается с максимально возможным развитием несдерживаемых ничем усилий, тенденций, иными словами, общества с полностью гражданским устройством". Дальнейшее развитие понятие "гражданского общества" нашло в работах Гегеля. Гражданское общество, считал Гегель, выступает "не как атомистически распавшееся на единичные лица и собравшееся на мгновение только для единичного временного акта без дальнейшей связи, а как расчлененное на уже раньше конституированные товарищества" Гражданское общество: первые шаги / Под ред. Сунгурова А.Ю. СПб.: Стратегия, 1999. с. 130.. Подход проявления действий гражданского общества через институализированные общности или в современной интерпретации - структур гражданского общества, индивида, а уж затем создаваемых им общественных институтов.

При написании работы помимо указанных методов использовались метод сравнения, типологический метод, системный метод, экспертный метод, эмпирический метод, контент-анализ, метод опроса и метод кейсов.

Сравнительный метод позволил сравнивать отдельные составляющие нашего объекта исследования на разных этапах развития нормотворчества органов власти, что позволило выявить общее и особенное в состоянии неправительственных организаций как структур гражданского общества. Разделить объект исследования на хронологические отрезки и выявлять региональную специфику исследуемых процессов. Сравнительный метод так же был использован при обработке результатов, полученных при методе опроса. На протяжении 10 лет, трижды было проведено изучение общественного мнения о состоянии институтов гражданского общества в Еврейской автономной области методом опроса. Полученные результаты использованы в данной работе.

Типологический метод применен с целью обобщить исследуемый материал и сформировать выводы связанные с типологией влияния нормотворческой деятельности государства на институты гражданского общества: партнерская, патерналистская или подавляющая.

Системный метод использован для систематизации: каждого из элементов - нормативно правовых актов, регулирующих деятельность общественных организаций, религиозных организаций, политических партий, иных общественных структур, которые представляют собой часть одной системы - нормативно правового регулирования институтов гражданского общества. При этом государство в данной системе выступает, в роли ключевого института, который исполняя свое основное предназначение - создает нормативно-правовую базу, определяя тем самым параметры жизнедеятельности институтов гражданского общества.

Как частные методы исследования использовался контент-анализ (при обработке официальных данных о численности некоммерческих организаций, а также их ранжирование т.е. подсчет относительных рангов - в процентах, что позволяло выявить динамику процессов, например, при подсчете количества НКО в Еврейской автономной области в определенный период времени.

Метод изучения экспертных оценок позволил изучить объект исследования в различных регионах Российской Федерации, были изучены и использованы в работе оценки экспертов из Хабаровского края, Приморского края, Свердловской области, Еврейской автономной области, городах Москва и Санкт - Петербург.

Эмпирический метод был использован в работе в процессе наблюдения за предметом исследования, влияния нормотворческой деятельности на структуры гражданского общества, их поведенческие выражения. Активность, либо пассивность или нейтральное отношения к тем, либо иным нормативным изменениям в Еврейской автономной области. Процесс наблюдения в данном исследования не являлся пассивным созерцанием, он был усилен дополнительными средствами наблюдения- фиксацией информации в личных архивах автора и ее трансляции в публикациях, использовании для написания Доклада Общественной палаты Еврейской автономной области в 2013 и 2014 гг.

Метод опроса был использован для получения первичной информации о состоянии гражданского общества в Еврейской автономной области. Опрос проводился в форме очного индивидуального анкетирования на протяжении десяти лет в 2004, 2008 и 2013 гг., что позволило наблюдать изменения во все хронологические периоды изучаемого предмета - влияния нормотворческой деятельности власти на институты гражданского общества.

Метод кейсов был использован для процедуры отбора реального фактического материала о деятельности одной из некоммерческих организаций зарегистрированной в Еврейской автономной области в качестве юридического лица, которая действовала на протяжении всех хронологических этапах исследования и послужила реальной ситуацией - кейсом, для интерпретации влияния нормотворчества органов государственной власти на институты гражданского общества. Представленная совокупность методов позволила обработать имеющийся материал и сформировать выводы исследования.

Практическая значимость работы - данная работа и представленные в ней выводы использованы для составления ежегодных докладов (2013 и 2014 гг.) о состоянии гражданского общества Еврейской автономной области, который согласно ст. 16 Областного закона (далее ОЗ) от 26.11.2012 N 187-ОЗ "Об Общественной палате Еврейской автономной области" направляется губернатору области, в Законодательное Собрание области, Уполномоченному по правам человека в области, Уполномоченному по правам ребенка в области, Уполномоченному по защите прав предпринимателей в области, в органы местного самоуправления. Так же целевыми группами доклада являются члены Общественной палаты области, лидеры и участники НКО, органы местного самоуправления (далее ОМСУ), государственные органы власти ЕАО, журналисты СМИ, широкий спектр профессиональных и экспертных сообществ региона.

Настоящая работа позволит повысить информированность государственных служащих, депутатов представительных органов власти, представителей НКО и экспертов научного сообщества о влиянии нормотворческой деятельности на состояние гражданского общества в региональном аспекте, на примере Еврейской автономной области.

Структура. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

Первая глава, которая разделена на три параграфа, характеризует в целом состояние институтов гражданского общества в Еврейской автономной области и раскрывает их статистический портрет. Дает характеристику степени доверия населения некоммерческим организациям области, а также описывает механизмы гражданского участия НКО в принятии властных решений в Еврейской автономной области. Характеризует посредническую роль Общественной палаты Еврейской автономной области между властью и обществом.

Вторая глава, состоящая из двух параграфов, описывает нормотворческую деятельность органов власти регулирующую деятельность институтов гражданского общества. Характеризуются общие нормативные правовые подходы к деятельности институтов гражданского общества, представляется система нормативных актов регулирующих эту сферу.

В третьей главе, состоящей из трех параграфов, анализируется влияние нормотворческой деятельности органов власти на институты гражданского общества Еврейской автономной области в хронологические периоды времени, предусмотренные настоящим исследованием. Описываются позитивные и негативные тенденции нормативного правового регулирования деятельности институтов гражданского общества в Еврейской автономной области, выявляется зависимость влияния федерального законодательства на нормотворческую деятельность региональных органов власти.

В заключении подводится результаты и описывается итоги по достижению поставленных в исследовании задач. Подтверждается либо нет поставленная гипотеза.

Список использованных источников включает ка опубликованные так и не опубликованные источники. Список разделен на две части "Источники" и "Литература". В источники включены федеральное и региональные нормативные акты. Так же архивные материалы - социологические опросы, ранее не опубликованные. В разделе "Литература" даны в алфавитном порядке, изданные книги, статьи, социологические исследования, стенограммы лекций и авторефераты диссертаций.

Глава 1. Институты гражданского общества Еврейской автономной области (1992-2015 гг.): общество и власть

1.1 Состояние институтов гражданского общества и взаимодействие с органами власти Еврейской автономной области (ЕАО)

В рамках данной работы "гражданское общество понимается как совокупность социальных отношений и институтов, функционирующих независимо от политической власти и способных на нее воздействовать" (определение, предложенное Г.Г. Дилигенским) Социальная психология классов. Проблемы классовой психологии в современном капиталистическом обществе / [Текст]Рук. авторского коллектива Г.Г. Дилигенский. М., 1985. с. 17.. Это определение подходи к исследованию тем, что взаимоотношение государства и гражданского общества не определяются как конфликтные, это позволяет рассмотреть процесс влияния нормотворчества органов власти на институты гражданского общества с положительной и отрицательной точки зрения.

Наиболее часто встречающиеся в работе определения.

Институты гражданского общества - различные общественные структуры, созданные гражданам в форме юридического лица, либо без такового, на основе общности интересов с целью представления и продвижения этих интересов посредством социальной активности. Законодательство Российской федерации предлагает около двух десятков различных правовых форм неправительственных организаций, более точное их описание и роль в дискурсе институтов гражданского общества будет представлен во второй главе данного исследования.

Некоммерческие организации - под НКО понимаются организации, не имеющие целью извлечение прибыли из своей деятельности, но стремящиеся произвести полезный общественно-социальный продукт. Некоммерческие организации в свою очередь делятся на различные правовые формы такие как: Общественные и религиозные организации (объединения), Общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, Казачьи общества, Фонды, Государственная корпорация, Государственная компания, Некоммерческие партнерства, Частные учреждения, Государственные, муниципальные учреждения, Бюджетное учреждение, Автономная некоммерческая организация, Ассоциации (союзы) Федеральный закон "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 15.01.96, N 3, с. 145..

Соответственно те организации, которые создаются государством либо финансируются из государственного бюджета мы не можем отнести к институтам гражданского общества. Это касается таких форм НКО как: государственная корпорация, государственная компания, некоммерческие партнерства, государственные и муниципальные учреждения, бюджетные учреждения. Хотя они отвечают основному правовому признаку некоммерческой организации т.е. не извлекают прибыль и не распределяют ее между своими учредителями, их нельзя отнести к институтам гражданского общества так как в предлагаемом дискурсе гражданское общество - это структуры, функционирующие независимо от государственной власти и обладающие потенциалом на нее воздействовать.

Неформальная, инициативная группа - эта группа граждан, объединившаяся для защиты и реализации общих, групповых интересов, но не прошедшая регистрацию в качестве юридического лица, в установленном законодательством РФ порядке.

Общественная (социальная) активность - это совокупность инициатив и различных форм деятельности граждан, ориентированных на выполнение социальных и общественно значимых целей и задач.

Некоммерческий сектор - совокупность некоммерческих организаций, позиционирующих себя участниками общественно политических, экономических и социальных отношений в государстве, наравне с государственным и бизнес секторами Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. - М., Общественная палата Российской Федерации, 2013. с. 3. Доступно: https://oprf.ru/documents/1151/2013/..

Если некоммерческую организацию (далее НКО) или инициативную группу граждан, рассматривать как институциональную единицу гражданского общества, деятельность которых регулируется законодательными нормами, при этом они непосредственно не включены в структуры государства и позволяют гражданам реализовывать свои интересы и социальные инициативы, то возможно провести всесторонний анализ состояния институтов гражданского общества в Еврейской автономной области.

По данным Управления Министерства юстиции по Хабаровскому краю и Еврейской автономной области на 1 декабря 2015 г. численность действующих некоммерческих организаций составила 278-м юридических лиц Личный архив Н.В. Матиенко. Аналитический отчет по результатам социологического исследования "О состоянии гражданского общества в Еврейской автономной области" 2008 год. Ответственный исполнитель Н.В. Матиенко. // Д.15.Л.3-15.; Личный архив Н.В. Матиенко. Аналитический отчет по результатам социологического исследования "О состоянии гражданского общества в Еврейской автономной области" 2013 год. Ответственный исполнитель Н.В. Матиенко. // Д.17.Л.5-17.. Структура некоммерческого сектора Еврейской автономной области по организационно-правовым формам представлена на рис. 1.

Рисунок 1. Структура некоммерческого сектора по организационно-правовым формам

В общественном секторе области присутствуют и активно о себе заявляют также не имеющие статуса юридического лица или подлежащие учету в органах местного самоуправления НКО. Например, органы общественной самодеятельности, к которым отнесены органы территориального общественного самоуправления (поселковые, домовые, дворовые, уличные комитеты, советы). В области их насчитывается около 300, только в городе Биробиджане более 200 - т Матиенко Н.В. Становление местного самоуправление и активизация гражданской позиции населения. // Региональные проблемы. Биробиджан: Издательство ИКАРП ДВО РАН. N5. 2001. С. 89-92.. Все большую актуальность приобретают формы самоорганизации населения в жилищной сфере. На сегодняшний день в области действуют около двухсот Товариществ собственников жилья, сто из них в городе Биробиджане, около трети из их состава находятся в собственном управлении жителей многоквартирных домов. В последние 2 года развивается такой институт самоорганизации жителей -Советы домов, которые действуют как инициативные группы граждан. Большую социально-значимую работу осуществляют не зарегистрированные в качестве юридических лиц инициативные группы граждан, особенно неформальные молодежные инициативные группы. Их состояние довольно динамично, постоянно варьируется и насчитывает количество от 25 до 35 инициативных групп Текущий архив управления по внутренней политике аппарата губернатора и правительства ЕАО (Далее ТАУПВПАГИП ЕАО). Д. 17. Аналитическая записка по результатам социологического исследования "Власть и общество в Еврейской автономной области". Руководитель НИР, проректор ДВАГС по научной работе, д.соц.н., профессор Н.М. Байков. /Хабаровск 2004. с. 15-20..

Таким образом, структура некоммерческого сектора в Еврейской автономной области насчитывает более 700 организаций, неформальных инициативных групп, объединений различных организационно-правовых форм, в той или иной мере продвигающие свои групповые интересы и реализующие социальные инициативы и подпадающие под определение институтов гражданского общества в контексте данной работы.

Динамика создания общественных организаций в Еврейской автономной области с 1992 по 2013 гг. представлена на рис. 2.

Рисунок 2. Динамика создания НКО в Еврейской автономной области за период с 1992 по 2013 гг. Сведения реестра НКО, выполняющих функции иностранного агента. Доступно: http://unro.minjust.ru/NKOForeignAgent.aspx; Сайт главного управления Министерства юстиции по Хабаровскому краю и ЕАО. Доступно http://to27.minjust.ru.

Как показывает практика, некоммерческие организации действуют в различных сферах жизнедеятельности Еврейской автономной области. Направленность некоммерческих организаций по сферам деятельности представлена на рис. 3.

Как видим из представленной информации сфера деятельности организаций довольно широка и отвечает законодательным нормам РФ, которые определяют "что некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ" (ст. 2 ФЗ -7) Федеральный закон "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 15.01.96, N 3, ст. 33..

Рисунок 3. Направленность НКО по сферам деятельности

Отмечается следующее распределение некоммерческих организаций, по территориальному признаку: 24 % НКО имеют статус областных общественных объединений; 7 % - местные НКО, 66 % - региональные отделения и представительства общероссийских НКО. Незначительную долю занимают объединения, имеющие межрегиональные и международные связи (см. рис. 4).

Рисунок 4. Распределение НКО по территориальному статусу

Анализ данных о фактическом местоположении НКО Еврейской автономной области показал, что 55 % от общего числа зарегистрированных НКО находится в областном центре городе Биробиджане, при этом сфера их компетенции распространяется, как правило, на территорию всей области. Меньшая доля НКО распределена с различной степенью присутствия еще на пять муниципальных районов Еврейской автономной области (см. рис. 5).

Рисунок 5. Распределение НКО по муниципальным образованиям ЕАО

Представленный статистический портрет структур гражданского общества Еврейской автономной области позволяет сделать выводы о том, что некоммерческий сектор области имеет достаточно развитую пространственно-временную структуру, динамично развивается и оказывает определенную степень влияния на широкий спектр социальных и общественно политических проблем в Еврейской автономной области.

Важным аспектом для данного исследования является анализ оценки институтов гражданского общества населением Еврейской автономной области.

Институты гражданского общества, по мнению многих экспертов это, прежде всего, защитники прав и интересов граждан посредством реализации гражданских инициатив, их участия в работе некоммерческих объединений, общественных организаций, политических партий, союзов, ассоциаций и прочих структур, не опосредованных политической властью и способных на нее воздействовать Социальная психология классов. Проблемы классовой психологии в современном капиталистическом обществе / [Текст]Рук. авторского коллектива Г.Г. Дилигенский. М., 1985. с. 37. Соответственно состояние и уровень сплоченности гражданского общества определяются не только количеством существующих объединений граждан, но и степенью эффективности их социальных, правовых, гражданских практик.

В данной работе сделана попытка проанализировать степень эффективности институтов гражданского общества в Еврейской автономной области (область) посредством двух критериев:

- степень осведомленности, иными словами информированности населения о НКО, их деятельности и основных результатах социальной работы;

- степень социальной значимости НКО т.е. вовлеченности населения в реализацию социально значимых мероприятий, социальных проектов и программ НКО.

По итогам полученных результатов сделана попытка определить степень доверия населения институтам гражданского общества в области. Именно высокая степень доверия населения определяет поддержку НКО, а также является условием формирования устойчивого развития последних. Доверие, реализуемое людьми в повседневных социальных практиках к другим индивидам и группам, так же к социальным институтам и органам государственной власти, лежит в основе таких ценностных и поведенческих установок, как социальная активность, солидарность, и гражданская ответственность. Таким образом, доверие населения определяет возможности развития гражданского общества, а также позитивно влияет на социальную стабильность, модернизационные процессы в регионе, легитимность и восприятие региональной власти.

Степень осведомленности населения области в отношении деятельности НКО можно проследить по результатам социологических опросов, которые проводились в области, в 2004, 2008, 2013 годах.

В 2004 году о деятельности каких-либо общественных организаций было известно 21,5 % опрошенного населения. В 2008 году 19,3 % населения знали о таких структурах. Это довольно низкий показатель, если сопоставлять его с количеством и динамикой деятельности общественных объединений в области. В 2013 году вопрос был интерпретирован в более расширенном контексте, и респондентам было разъяснено понятие общественных объединений. В опросных листах были указаны различные формы НКО, такие как: политические партии, религиозные организации, общественные объединения и прочие объединения Текущий архив управления по внутренней политике аппарата губернатора и правительства ЕАО (Далее ТАУПВПАГИП ЕАО). Д. 17. Аналитическая записка по результатам социологического исследования "Власть и общество в Еврейской автономной области". Руководитель НИР, проректор ДВАГС по научной работе, д.соц.н., профессор Н.М. Байков. /Хабаровск 2004. С. 15-20.

Личный архив Н.В. Матиенко. Аналитический отчет по результатам социологического исследования "О состоянии гражданского общества в Еврейской автономной области" 2008 год. Ответственный исполнитель Н.В. Матиенко. // Д.15.Л.3-15.

Личный архив Н.В. Матиенко. Аналитический отчет по результатам социологического исследования "О состоянии гражданского общества в Еврейской автономной области" 2013 год. Ответственный исполнитель Н.В. Матиенко. // Д.17.Л.5-17..

В итоге результаты на уровень отличаются от опросов предыдущих лет. Так о деятельности политических партий в области знают 59,5 % опрошенных, с деятельностью религиозных организаций знакомы 11,4 %, о работе общественных организаций знают 13,1 % респондентов. В совокупности о деятельности НКО в области знают 84 % респондентов от числа опрошенных (см. табл. 1).

Таблица 1. Осведомленность населения области о деятельности НКО

Степень социальной значимости некоммерческих организаций Еврейской автономной области предлагалось выявить, получив результаты на следующие два вопроса.

Первый вопрос "Могут ли государству в решении социально значимых проблем помочь общественные организации?". В 2004 году положительно на него ответили 36,1 % опрошенных, отрицательные ответы дали 24,7 %, затруднились ответить на вопрос большая часть респондентов почти 40 % от числа опрошенных. В 2008 г. с небольшой среднестатистической погрешностью мнение респондентов практически совпадает с показателями 2004 г. Результаты опроса, проведенного в октябре 2013 г., показывают изменения мнения населения в отношении социальной значимости НКО области, которые характеризуются следующим. Увеличивается значимость деятельности общественных объединений области - 57,55 % опрошенных считают, что государству в решении социально значимых проблем могут помочь общественные объединения и только 15,32 % респондентов ответили на вопрос отрицательно (см. табл. 2).

Таблица 2. Оценка населения области социальной значимости НКО

Второй вопрос, прозвучавший в анкете: "Должна ли власть передавать часть своих полномочий общественным (некоммерческим) организациям?" были получены на первый взгляд довольно противоречивые с предыдущими оценками ответы. Затруднившихся ответить на поставленный вопрос в 2008 году было 35,3 %, в 2013 году 25,3 % респондентов.

Положительно на вопрос в 2004 году в суме ответили 44,6 %, в 2008 году 39,4 %, в 2013 году 28,22 %, в силу этого наблюдается снижение показателя. Отрицательно, возможность передачи части полномочий общественным организациям в сумме оценили в 2004 году - 40,1 %, в 2008 году - 25,3 %, в 2013 году - 42,45 % респондентов, в силу чего наблюдается увеличение отрицательных оценок (см. табл. 3).

Таблица 3. Оценка населением области значимости общественно-государственного взаимодействия Личный архив Н.В. Матиенко. Аналитический отчет по результатам социологического исследования "О состоянии гражданского общества в Еврейской автономной области" 2008 год. Ответственный исполнитель Н.В. Матиенко. // Д.15.Л.3-15; Личный архив Н.В. Матиенко. Аналитический отчет по результатам социологического исследования "О состоянии гражданского общества в Еврейской автономной области" 2013 год. Ответственный исполнитель Н.В. Матиенко. // Д.17.Л.5.

Возможно, такое состояние можно оценить, как увеличение степени недоверия населения к деятельности общественных организаций, но анализ предыдущего вопроса показывает, что степень доверия увеличивается. Тогда на повестку дня выступает вопрос о том, какие условия органами государственной власти созданы НКО области для реализации их социально значимых инициатив и участия в принятии властных решений, и какие механизмы такого участия практикуются в нашей области.

В следующем параграфе представлен анализ процессов, раскрывающих взаимодействие региональных органов государственной власти с институтами гражданского общества.

В третьей главе работы будет дан подробный анализ нормативных правовых актов органов государственной власти области, создающих правовые условия в сфере деятельности институтов гражданского общества в Еврейской автономной области и сделаны выводы по выявленным в социологическом опросе противоречиям.

1.2 Механизмы гражданского участия в принятии властных решений в Еврейской автономной области

Многие эксперты гражданского общества отмечают, что в России довольно сложно приживается гражданское общество в том формате, который существует в развитых демократических государствах, многие специалисты высказывают мнение, что российской действительности вообще не присущи никакие гражданские инициативы в силу авторитарности государства и патерналистскому менталитету его граждан. Существует также научно обоснованная точка зрения о том, что гражданское общество в России имеет свой особый путь становления и на протяжении последних постсоциалистических лет развивается и становится заметным игроком на общественно-политическом поле России.

Сторонниками наличия в России гражданского общества, приводятся десятки примеров, развитых механизмов участия институтов гражданского общества в принятии властных решений. Например, публичные слушания, которые по нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) обязаны состояться до окончательного принятия бюджета субъектов РФ Роль юридического образования и науки в формировании российского гражданского общества и правового государства. Сборник материалов юбилейной научно практической конференции, посвященной 65-летию юридического факультета ХГАЭП / Под общ. ред. проф. С.В. Нарутто, проф. В.Н. Ширяева. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2005. - 74 с.. Но, как показывает практика - и с этим соглашаются многие лидеры НКО и чиновники, которые несут ответственность за организацию и проведение публичных слушаний бюджета субъекта или муниципального образования, эти слушания расцениваются как "публичный фарс" Развитие некоммерческой деятельности в регионах и муниципалитетах: теория и практика / М.А. Поличка, Н.П. Поличка/ Хабаровск, Некоммерческое партнерство "дальневосточный научный центр местного самоуправления", 2012. 162 с. . Можно привести еще ряд примеров законодательно закрепленных механизмов участия населения в принятии властных решений, которые в силу разных причин не применяются на практике. Например, правотворческая инициатива граждан или отзывы депутатов представительных органов местного самоуправления. В данной работе предлагается не делать акцент на "спящие гражданские полномочия" а привести примеры реально действующих механизмов гражданского участия.

Самыми распространенными примерами гражданского участия в принятии властных решений в Еврейской автономной области можно назвать деятельность различных коллегиальных, совещательных структур (коллегии, комиссии, советы) при органах государственной власти и местного самоуправления.

Рисунок 9. Участие представителей НКО, в коллегиальных органах, формируемых органами власти области

На сегодняшний день представители многих некоммерческих организаций области являются членами различных коллегиальных органов власти: от комиссий при органах исполнительной власти области до различных Советов при губернаторе области. Это, безусловно, служит усилению влияния лидеров НКО на принятие властных решений, повышению общественного доверия к НКО, и увеличению общегражданской активности в Еврейской автономной области Доклад о состоянии гражданского общества в Еврейской автономной области за 2013 год. - Биробиджан, Общественная палата ЕАО, 2013. 6 с. Доступно: http://opeao.tmweb.ru/index.php/dokumenty..

Насколько население области осведомлено о таких формах гражданского участия, можно судить по следующей информации. В 2013 году на вопрос "Известно ли Вам о существовании и работе Общественных Советов (палат, комитетов) при главе города (района)?" почти 50 % респондентов ответили утвердительно, 41,14 % респондентов не знают о таких формах взаимодействия власти и общества (см. табл. 4).

Таблица 4. Осведомленность населения области о формах гражданского участия в принятии властных решений

Наиболее прогрессивным механизмом гражданского участия в делах государства в настоящий период времени являются различные формы общественного контроля. Активные попытки гражданского общества РФ, инициативы Общественной палаты РФ, проявляемые в течении 2012-2014 годов привели к принятию в июле 2014 года Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". Предметом правового регулирования данный закон определяет "отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с одной стороны, и гражданами - с другой" Гриб В.В. Постатейный научно-практический комментарий Федерального закона от 21 июля г. № 2012-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации". М.: Издательская группа "Юрист", 2014. - 4 с..

Потребность нормативного урегулирования процесса общественного контроля и возведение его в обязательные условия в процессе взаимодействия институтов гражданского общества и власти существовала всегда (более подробный анализ процесса общественного контроля будет представлен в третьей главе). Поэтому вопрос о такой прогрессивной форме взаимодействия с властью как общественный контроль стоял на повестке дня все исследуемые годы. Важно было понимать готовность и власти, и гражданского общества к таким гражданским процедурам. На вопрос "Приходилось ли Вам участвовать в общественном контроле над деятельностью органов власти?" были получены следующие ответы (см. табл. 5).

Таблица 5. Оценка степени участия в общественном контроле над органами государственной власти области

Приведены примеры двух форм гражданского участия. Первая наиболее устоявшаяся и давно практикующаяся в области - это включение в состав коллегиальных структур органов власти представителей профильных НКО, и мы наблюдаем положительную реакцию общества в виде высокой степени осведомленности. И вторая форма, которая является инновационной, не имеет пока достаточного законодательного закрепления на федеральном и соответственно региональном уровнях. Но, тем не менее, готовность граждан реализовать такие формы как контроль над деятельностью власти можно проследить по их осведомленности о таких процедурах, только 9,63 % опрошенных не знают, что это такое. За этими цифрами предполагается видеть высокую степень гражданской готовности к контролю деятельности органов власти Личный архив Н.В. Матиенко. Аналитический отчет по результатам социологического исследования "О состоянии гражданского общества в Еврейской автономной области" 2008 год. Ответственный исполнитель Н.В. Матиенко. // Д.15.Л.3-15; Личный архив Н.В. Матиенко. Аналитический отчет по результатам социологического исследования "О состоянии гражданского общества в Еврейской автономной области" 2013 год. Ответственный исполнитель Н.В. Матиенко. // Д.17.Л.5..

Современные тенденции развития политических институтов требуют от гражданского общества независимого и влиятельного участия в общественно - политических процессах, происходящих в области, выстраивания содержательного диалога с властью. Органы государственной власти в свою очередь должны реагировать на потребности общества и создавать определенные условия для формирования такого диалога. Взаимодействия региональных властей и гражданского общества посредством одного из институтов гражданского общества - региональной Общественной палаты предлагается рассмотреть в следующем параграфе работы.

1.3 Общественная палата Еврейской автономной области - посредник между властью и обществом

Взаимоотношения государства и общества в России исторически строились на приоритете государственных интересов. В связи с этим в настоящее время общественные палаты и общественные советы часто воспринимаются гражданами как часть структуры государственной власти, выполняющей государственные функции. Однако некоторые, созданные в России региональные общественные палаты стремятся организовать свою деятельность на основе восприятии групповых интересов и доверия местного сообщества.

Общественная палата Еврейской автономной области призвана занять место ключевого института гражданского общества региона, и стать площадкой для взаимодействия активных жителей области с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Общественная палата Еврейской автономной области - это общественный институт, при этом его правовая форма определяется как постоянно действующий независимый коллегиальный консультативный орган, который призван обеспечивать взаимодействие граждан с органами государственной власти, способствовать вовлечению структур гражданского общества в процессы выработки политических решений для улучшения качества принимаемых властных решений и их эффективной практической реализации.

На основании закона Еврейской автономной области от 26.11.2012 г. N 187-ОЗ "Об Общественной палате Еврейской автономной области" в феврале 2013 года был избран первый состав Общественной палаты области (далее - Палаты). Палата была сформирована в составе 24 человек, 12 человек - утверждены губернатором области, 12 человек избраны Законодательным Собранием области на основании предложений общественных объединений и органов местного самоуправления. Процедура формирования Палаты указывает на стремление органов государственной власти сохранить патерналистические подходы в процедурах нормативного правового регулирования гражданского общества. В процедуре формирования Палаты не учтены интересы самого гражданского общества, поставлены государственные фильтры на выдвижение кандидатов в состав Палаты.

Миссия Палаты - "самоорганизация и развитие гражданского общества в регионе, как новой гражданской культуры, предполагающей активное участие граждан в выработке и реализации наиболее важных решений, влияющих на социально-экономическое развитие области и жизни общества на основе обеспечения оптимального, гармоничного сочетания частных и общественных интересов" Закон ЕАО от 26.11.2012 N 187-ОЗ "Об Общественной палате ЕАО". Ст 1. Доступно: law.edu.ru/script /cntsource.asp?cntID=100129492..

Для понимания данной структуры гражданского общества важно видеть те общественные слои, которые она представляет. Социологический портрет Общественной палаты Еврейской автономной области первого созыва выглядит следующим образом: 9 - женщины (37,5 %) и 15 - мужчины (62,5 %). У подавляющего числа членов Палаты высшее образование. Члены Палаты представляют практически все муниципальные образования области - город Биробиджан, Биробиджанский, Ленинский, Октябрьский и Смидовичский районы. Средний возраст её членов - 50 лет. В Общественную палату Еврейской автономной области первого созыва вошли деятели науки, культуры, образования, представители общественных объединений самой разной направленности: детских, молодежных, ветеранских, спортивных, национальных, конфессиональных и других организаций.

Палата начала свою работу с пленарного заседания, которое состоялось 1 марта 2013 года. На нем были избраны руководящие органы, утвержден Регламент работы Общественной палаты области, а также образованы 3 комиссии:

- по социальной политике, делам ветеранов и инвалидов;

- по молодежной, семейной политике и защите прав детей;

- по местному самоуправлению, строительству, дорожному и жилищно-коммунальному хозяйству.

Созданы две рабочие группы по правовым вопросам и взаимодействию с социально - ответственным бизнесом и межконфессиональный Совет при Общественной палате области. Также на первом заседании был избран Совет Общественной палаты области, в который вошли председатель Палаты, заместитель председателя и руководители трех комиссий двух рабочих групп и межконфессионального Совета.

С 1 марта 2013 года по 1 января 2016 года Общественной палатой Еврейской автономной области организовано и проведено 9 заседаний общего Собрания Палаты, более 20 заседаний Совета Палаты, более 30 заседаний комиссий Палаты. Были разработаны и приняты Кодекс этики членов Палаты и Регламент ее деятельности. Информация представлена на сайте Палаты www.opeao.tmweb.ru.

Членами Палаты были инициированы и проведены более 40 публичных мероприятий направленных на развитие форм общественно-государственного партнерства. Были организованы различные конференции общественных объединений области, заседания "круглых столов", публичные слушания, семинары, благотворительные акции и другое.

Например, проведены "круглые столы" на тему:

- "О состоянии жилищно-коммунального комплекса Еврейской автономной области и мерах по усовершенствованию его работы" под эгидой комиссии по местному самоуправлению, строительству, дорожному и жилищно-коммунальному хозяйству;

- "Роль общественных физкультурно-спортивных организаций в реализации государственной политики в области физической культуры и спорта на территории Еврейской автономной области", "О создании государственной системы досудебного урегулирования бракоразводных процессов в Российской Федерации" под эгидой комиссии по молодежной, семейной политике и защите прав детей;

- "О качестве предоставляемых медицинских услуг в ЕАО" провела комиссия по социальной политике, делам ветеранов и инвалидов

Участники первого "круглого стола", члены Палаты, специалисты ОГВ области, специалисты ОМСУ, ресурсоснабжающие и управляющие организации области, общественные объединения, обсудили актуальные проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе касающиеся качества предоставления и оплаты коммунальных услуг, тарифной политики в Еврейской автономной области.

Выработанные в ходе дискуссии предложения, были направлены в Законодательное Собрание Еврейской автономной области, где после обсуждения с участием представителей Палаты в виде законодательной инициативы были направлены в Государственную Думу Российской Федерации. Вопросы, касающиеся тарифных ставок и трехсторонних договоров между ресурсоснабжающими организациями правительством области и товариществами собственников жилья (ТСЖ) были направлены в Правительство Еврейской автономной области для принятия соответствующих решений.

Заседание Комиссии по местному самоуправлению, строительству, дорожному и жилищно-коммунальному хозяйству на тему исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" на территории Еврейской автономной области в части создания сети общественных организаций для оказания содействия уполномоченным органам в осуществлении контроля за выполнением организациями коммунального комплекса своих обязательств. По итогам заседания членами Комиссии по местному самоуправлению, дорожному, строительному и жилищно-коммунальному хозяйству принято решение проработать возможность оказания конкретной помощи по решению проблем, существующих в деятельности Регионального центра общественного контроля в сфере ЖКХ на территории Еврейской автономной области. В настоящее время такой Центр "ЖКХ контроль" создан, вошел в общероссийскую сеть контроля в сфере ЖКХ и активно работает на территории области. Информация представлена на сайте Палаты www.opeao.tmweb.ru.

В повестку дня пленарных заседаний Палаты включались темы, касающиеся концептуальных вопросов развития гражданского общества в области. Например, такие как: "О реализации ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", "Об организации и деятельности общественных советов при органах исполнительной власти Еврейской автономной деятельности", "О законодательной инициативе Общественной палаты Еврейской автономной области" и другие.

Например, принято решение о сотрудничестве с Общественной палатой Российской Федерации в части осуществления мониторинга исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" на территории Еврейской автономной области. С этой целью на Интернет-сайте Общественной палаты области http://opeao.tmweb.ru размещен соответствующий сервис, разработаны специальные анкеты для опроса граждан. Результаты мониторинга направлены в Общественную палату Российской Федерации.

По итогам обсуждений концептуальных вопросов гражданского общества в органы власти области были направлены рекомендации и предложения. Например, в Законодательное собрание области были направлены предложения по созданию совместной рабочей группы по разработке и принятию областного закона "Об отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля в ЕАО", который после неоднократных консультаций между депутатами Законодательного Собрания области и членами Палаты области был принят в октябре 2015 года. Несомненно, этот закон расширил возможности субъектов гражданского общества в части осуществления контрольных функций в отношении органов власти области. Положительный результат был так же получен в части наделения Палаты законодательной инициативой. (см. Приложение 1)

Большой общественный резонанс был вызван инициативой Палаты направленной на оценку эффективности деятельности общественных советов при органах исполнительной власти области. На первом этапе в сентябре 2015 года, были проанализированы нормативные правовые акты об общественных советах, членами Палаты были выявлены несоответствия областного законодательства федеральным нормам, например, Указу Президента РФ от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". Эти проблемы были обсуждены на Совете Палаты, информация была опубликована в местных СМИ и на сайте Палаты.

В результате проведенного мониторинга нормативных правовых актов Еврейской автономной области о создании общественных советов выяснилось, что часть из них незаконны. Нарушения вскрылись в ходе прокурорской проверки постановлений области об общественных советах при управлении здравоохранения и управлении ЖКХ и энергетики правительства области. Это стало основанием для внесения изменений в нормативные правовые акты о создании общественных советов. Ситуация широко освещалась журналистами регионального электронного СМИ на сайте www.eao.media.ru.

На втором этапе, в октябре 2015 года Палата заслушала органы исполнительной власти области, о принятых мерах по приведению в соответствие с федеральным законодательством региональные нормативные правовые акты. По результатам слушаний отмечено, что все противоречия устранены.

Для повышения информационной активности с апреля 2013 года запущен и функционирует официальный сайт Общественной палаты Еврейской автономной области - www.opeao.tmweb.ru, на котором постоянно обновляется информация о деятельности Палаты, размещается полезная информация для некоммерческих организаций области, а также находится вся информация непосредственно о самой Палате области: ее состав, регламентирующие деятельность документы, планы работы, решения, результаты публичных слушаний и др. Например, в 2015 году в разделе "Новости" размещено более 300 - т информаций.

Члены Общественной палаты Еврейской автономной области входят в ряд коллегиальных органов, образованных исполнительными органами власти: в комиссии по соблюдению требований к госслужащим в управлении по обеспечению деятельности мировых судей, управления по труду, управления здравоохранения, Совет по коррупции при губернаторе Еврейской автономной области, рабочую группу по подготовке Плана мероприятий по реализации Стратегии государственной национальной политики, экспертную рабочую группу по рассмотрению общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" на территории Еврейской автономной области, иные консультативно-совещательные органы.

Не остались безучастными члены Палаты при организации помощи пострадавшим от крупномасштабного наводнения в области. Было опубликовано обращения Палаты к населению области, в региональные общественные палаты и Общественную палату Российской Федерации направлены обращения с целью привлечения благотворительных средств в область. Организована "прямая линия", на которую поступило около 30 звонков от пострадавших по самым разным вопросам. Вопросы для их решения направлялись в управление по внутренней политике, либо предоставлялась необходимая информация непосредственно членами палаты. Информация о всех благотворительных акциях Палаты размещена на сайте.

Многие члены Палаты - руководители общественных объединений области приняли участие в организации помощи пострадавшим людям. Необходимо отметить и тот факт, что некоммерческие организации области показали высокую степень самоорганизации и ответственного гражданского участия в эту трудное для области время. Более 30 - и НКО области откликнулись на постигшее людей бедствие и приняли самое активное участие в устранении его последствий Доклад о состоянии гражданского общества в Еврейской автономной области за 2013 год. - Биробиджан, Общественная палата ЕАО, 2013. 30 с. Доступно: http://opeao.tmweb.ru/index.php/dokumenty..