Размещено на http://www.allbest.ru/

ПЕРМСКИЙ ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

Модель организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования: актуальные вопросы правового регулирования

Корякин Иван Степанович

Научный руководитель

канд. экон. наук, доцент

А.А. Божья-Воля

Пермь 2016



Введение

В 2014 году был законодательно оформлен новый этап муниципального строительства в Российской Федерации. Его базовым законом стал Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Федеральный закон № 136]. Затем был принят Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ [Федеральный закон № 8], которым были введены новые конструкции организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Основой новой муниципальной реформы стали, с одной стороны, позиции и предложения представителей муниципалитетов и экспертов, нашедшие отражение в итоговом документе Всероссийского Съезда муниципальных образований 2013 года, и, с другой стороны, политическая воля Президента Российской Федерации В.В. Путина, отраженная им в декабре 2013 года в рамках ежегодного Послания Федеральному Собранию.

Во исполнение изменившегося федерального законодательства во всех субъектах Российской Федерации были приняты законы, устанавливающие модели организации местного самоуправления.

В частности, в Пермском крае принят закон Пермского края от 26 ноября 2014 г. № 401-ПК «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края».

Несмотря на непродолжительное время с момента принятия уже в марте 2015 года в указанный закон были внесены изменения Законом Пермского края от 24 марта 2015 г. № 458-ПК, предусматривающие повсеместное внедрение новой модели организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

За время реализации мероприятий новой муниципальной реформы накопилась как положительная практика государственного и муниципального управления, так и негативная, в большей степени связанная с несовершенством муниципального нормотворчества.

Конституционно закрепленное разграничение полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации обуславливает и разграничение нормотворческих полномочий в вопросах порядка избрания главы муниципального образования.

Общая модель, закрепленная в законе каждого субъекта Российской Федерации, диктует необходимость определения процедурного порядка реализации модели каждым муниципалитетом самостоятельно. Однако причины несовершенства муниципального управления отражаются и на нормотворчестве, в том числе в рассматриваемом вопросе. Необходимость унификации процедур муниципального управления находит свое выражение и при определении порядка проведения конкурса на замещение должности главы муниципального образования.

Основной проблемой при реализации механизма избрания главы муниципального образования по результатам конкурса является отсутствие в научной литературе, равно как и отсутствие в практике реализации, понимания сущности самого института, понимания основ его реализации и процедурного порядка.

Целью магистерского исследования является разработка модельного муниципального нормативного правового акта, регулирующего порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1. Исследовать статус главы муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления;

2. Выявить основные конструкции местного самоуправления, возможные к реализации на территории Российской Федерации;

3. Изучить нормативную правовую базу по вопросу формирования моделей организации местного самоуправления;

4. Выявить основные преимущества модели организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования;

5. Вывить проблемы правового регулирования и правоприменительной практики по вопросу внедрения модели организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования и проведения конкурса;

6. Проанализировать процедуру реализации на территории Российской Федерации модели организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования;

7. Разработать основные положения порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

Степень разработанности темы исследования. Исследованию вопроса использования различных моделей организации местного самоуправления посвящены работы Е.С. Шугриной, А.Т. Карасева и др., вместе с тем комплексный анализ построения модели организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования в научной литературе не произведен, преимущества данный модели не выявлены, порядок проведения конкурса не проанализирован.

Методологическая основа исследования. Исследование проводилось на основании сравнительно-правового анализа нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, изучения научной литературы по обозначенной теме. При анализе нормативной правовой базы применялся формально-юридический метод. Также применялись методы сравнительно-правового анализа, исторического сравнения и логико-юридический. При разработке модельного муниципального правового акта применялся метод правового моделирования. муниципальный образование самоуправление кандидатура

Научной новизной магистерской работы является разработка порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

Практическая значимость магистерской работы заключается в возможности применения органами местного самоуправления модельного муниципального нормативного правового акта, регулирующего порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

Структура магистерской работы представлена введением, тремя главами, приложением, заключением, списком использованных источников. В первой главе рассматриваются общие положения института главы муниципального образования: его статус, место в системе органов местного самоуправления. Во второй главе анализируются законы субъектов Российской Федерации на предмет закрепления той или иной модели организации местного самоуправления, выявляются преимущества модели с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования. В рамках третьей главы на основе проведенного исследования разрабатывается модельный муниципальный нормативный правовой акт, утверждающий порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

По теме диссертационного исследования магистрантом опубликован ряд научных статей: в электронном журнале «Таврический научный обозреватель», 2016 г. № 1; научно-практическом журнале «Высшая школа», 2016 г. № 2; научно-практическом журнале «Научная перспектива», 2016 г. № 1; в сборнике статей по материалам XLVI Международной научно-практической конференции «Научная дискуссия: вопросы юриспруденции», 2016 г., № 2 (41).



Глава 1. Институт главы муниципального образования на современном этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Статус главы муниципального образования

Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Федеральный закон № 131] (далее по тексту главы - Федеральный закон № 131-ФЗ) определяет главу муниципального образования как высшее должностное лицо муниципального образования, тем самым закрепляя за главой особый статус в системе организации местного самоуправления.

В юридической литературе исследователями при характеристике статуса главы муниципального образования указывается, что «реализация статуса главы муниципального образования, как и любого другого субъекта муниципального права, происходит через его участие в муниципально-правовых отношениях - урегулированных нормами муниципального права общественных отношениях, возникающих в процессе организации и осуществления местного самоуправления» [Костюков и др., 2001, с. 32].

Костюковым А.Н., Копысовой С.Г. выделяется 4 группы муниципально-правовых отношений, характеризующих статус главы муниципального образования. Приведем их краткую характеристику.

1. Глава муниципального образования является субъектом муниципально-правовых отношений, возникающих в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения населением своей воли через использование всех форм осуществления населением местного самоуправления.

2. Глава муниципального образования является одним из основных участников муниципально-правовых отношений, связанных с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления в различных сферах местной жизни. Указанная группа охватывает взаимоотношения главы муниципального образования с органами местного самоуправления, избирательной комиссией муниципального образования, органами государственной власти, депутатами представительных органов муниципальных образований, муниципальными служащими, юридическими лицами.

3. Глава муниципального образования участвует в муниципально-правовых отношениях, возникающих в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Это участие указанными авторами предлагается трактовать в двух формах.

Во-первых, путем реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Второй формой участия главы муниципального образования и органов местного самоуправления в проведении государственной политики на местах является их деятельность по исполнению нормативных правовых актов органов государственной власти.

4. Глава муниципального образования является активным участником муниципально-правовых отношений в сфере межмуниципального сотрудничества, возникающих в результате деятельности специфических объединений муниципальных образований - ассоциаций и союзов, которые создаются в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты интересов муниципальных образований [Копысова, 2009, Костюков, 2011].

Приведенная выше классификация муниципально-правовых отношений, характеризующих статус главы муниципального образования, на сегодняшний день не является исчерпывающей. Укажем на ряд неточностей.

Во-первых, авторами упущен большой блок управленческих отношений, связанных с муниципальным нормотворчеством. Глава муниципального образования в этой сфере обладает обширнейшим, по сравнению с иными должностными лицами, комплексом правомочий:

- глава подписывает все решения представительного органа муниципального образования;

- в случае если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации, то глава в соответствующем статусе подписывает постановления и распоряжения местной администрации, тем самым реализуя муниципально-правовые отношения и непосредственно оформляя решение вопросов местного значения;

- глава муниципального образования принимает «собственные» акты как высшее должностное лицо местного самоуправления.

Согласно ч. 4 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования. Анализ норм действующего законодательства позволяет прийти к выводу о наличии «собственных» полномочий главы муниципального образования, к примеру, таких как: право созывать сход граждан (ч. 3 ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ), назначать публичные слушания и собрания граждан (ч. 1 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ) (данный перечень не является исчерпывающим).

- кроме того, существенным признаком особого статуса главы муниципального образования в процессе муниципального нормотворчества, является право вето главы.

Согласно ч. 13 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, т.е. реализовать право вето. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.

Во-вторых, авторами не придается особое значение «сдерживающей», призванной сбалансировать интересы всех участников муниципально-правовых отношений, роли главы муниципального образования. Именно глава муниципального образования вне зависимости от способа и порядка избрания, вне зависимости от места в системе органов (является ли председателем представительного органа, либо возглавляет местную администрацию), призван выполнять роль связующего элемента между всеми участниками муниципально-правовых отношений.

Путем системного анализа норм Федерального закона № 131-ФЗ на основе имеющихся в литературе исследований С.А. Авакьян выделил основополагающие элементы статуса главы муниципального образования:

1. «выполняет задачи представительства соответствующей территории, т.е. он вправе от имени муниципального образования вступать в отношения с различными органами и должностными лицами;

2. является руководителем муниципального образования, несет ответственность за состояние и организацию всех публичных дел на данной территории;

3. обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что означает: соответствующие вопросы вправе решать именно (и только) глава; его решения имеют правовой характер и становятся основой для возникновения тех или иных правоотношений;

4. имеет право объединять и направлять деятельность всех муниципальных органов данного муниципального образования. Глава в качестве высшего должностного лица муниципального образования занимает более высокое положение, нежели все остальные должностные лица, имеющиеся в данном муниципальном образовании. Это не обязательно предполагает прямое служебное или дисциплинарное подчинение ему иных должностных лиц местного самоуправления. Если глава возглавляет местную администрацию, тогда все иные должностные лица местной администрации находятся в его служебном и дисциплинарном подчинении. Если глава возглавляет представительный орган, тогда в его прямом подчинении находятся служащие аппарата данного органа, а работники местной администрации в служебном отношении подчиняются главе местной администрации. Более высокое положение главы означает, что он несет высшую ответственность за положение дел на территории муниципального образования, а поэтому вправе влиять предусмотренными в законодательстве способами на другие муниципальные структуры;

5. призван объединять усилия различных структур гражданского общества на своей территории (подразделений политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций и т.д.) в интересах создания здорового общественного климата в муниципальном образовании и заботы о благе населения. В тех же целях глава должен в рамках законодательства объединять, координировать, оказывать содействие деятельности подразделений государственных органов, всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования» [Авакьян, 2009, с. 235].

В целях учета особенностей организации структуры органов местного самоуправления в разных субъектах Российской Федерации и оптимизации моделей местной власти применительно к конкретным региональным и местным условиям, федеральный законодатель Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ предоставил возможность определять законами субъектов Российской Федерации способы формирования и (или) избрания представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, а также способы избрания глав муниципальных образований [Федеральный закон № 136].

Федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ расширено число возможных способов избрания глав муниципальных образований, а также вариантов исполнения ими полномочий главы местной администрации. В частности, Федеральным законом от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ установлен способ избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса [Федеральный закон № 8].

Введение в Федеральном законе № 131-ФЗ новых способов замещения должности главы муниципального образования не является ограничением участия населения в осуществлении местного самоуправления. Вне зависимости от модели местной власти должность главы муниципального образования замещается в результате выборов (хотя и с разным кругом субъектов процесса избрания), а лицо, избранное главой, приобретает статус выборного должностного лица.

Одновременно в целях установления единого статуса глав муниципальных образований и избегания коллизии статусов главы муниципального образования и депутата представительного органа этого же муниципального образования, встречающейся и могущей встречаться на практике, федеральный законодатель предусмотрел прекращение полномочий депутатов представительных органов, избираемых главами муниципальных образований.

При этом отметим, что это положение распространяется только на те правоотношения, которые возникли после вступления Федерального закона № 8 в законную силу, т.е. после 7 марта 2015 года. Поэтому главы муниципальных образований, избранные до 7 марта 2015 года, будут сохранять статус депутата соответствующих представительных органов.

Вместе с тем требует решения ряд вопросов, возникших в процессе совершенствования структуры и моделей местной власти: синхронизация сроков полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования, избираемого этим представительным органом; необходимость согласования порядка проведения конкурса и условий контракта для главы местной администрации муниципального района с представительным органом поселения, являющимся административным центром муниципального района, в случае «объединенной» администрации муниципального района и такого поселения; необходимость законодательного определения сроков полномочий представительных органов муниципального района и городского округа с внутригородским делением в случае формирования такого представительного органа из числа депутатов и глав поселений или внутригородских районов.

Таким образом, на основе проведенного исследования статуса главы муниципального образования очевидным становится его комплексный характер. Естественно, не вызывает сомнения, что статус главы муниципального образования в значительной степени дополняется отдельными элементами в зависимости от принятой организации структуры органов местного самоуправления. Определению места главы муниципального образования и особенностей проявления его статуса в зависимости от способа избрания главы муниципального образования посвящен следующий параграф.

1.2 Конструкции избрания главы муниципального образования и определение его места в системе органов местного самоуправления

Согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации:

1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

Порядок избрания главы муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления (имея в виду статус председателя представительного органа или главы местной администрации) может быть установлен, а впоследствии - изменен законом субъекта Российской Федерации.

При этом при определении системы организации местного самоуправления федеральным законодательством установлен ряд ограничений применительно к отдельным видам муниципальных образований:

1) уставом сельского поселения либо внутригородского муниципального образования в городе федерального значения может быть предусмотрено одновременное возложение на главу муниципального образования функций главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования;

2) глава поселения, в котором полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, избирается сходом граждан и возглавляет местную администрацию;

Системный анализ норм Федерального закона № 131-ФЗ позволяет сделать выводы о существовании четырех основных конструкций организации местного самоуправления, которые могут быть закреплены в законе субъекта Российской Федерации:

конструкция I - глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию (в этом случае председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава);

конструкция II - глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса);

конструкция III - глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган муниципального образования (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса);

конструкция IV - глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (в этом случае глава муниципального образования возглавляет местную администрацию).

При этом необходимо учитывать, что каждая из вышеназванных конструкций имеет как свои отличительные достоинства, так и недостатки.

Так, первая конструкция предполагает тесную взаимосвязь главы муниципального образования с населением и его персональную ответственность за формирование и реализации социально-экономической политики, однако ее применение не предполагает подбор руководящих кадров по уровню профессионализма и крайне затрудняет урегулирование кризисных ситуаций.

Вторая конструкция предполагает подбор руководителей органов местного самоуправления по критерию профессионализма и возможность их оперативной ротации, однако ее применение обычно сопровождается ослаблением связей между населением и должностными лицами органов местного самоуправления.

Третья конструкция предполагает сосуществование «выборного» главы муниципального образования и назначаемого по конкурсу «сити-менеджера», однако содержит в себе опасность размывания ответственности и предпосылки для развития конфликта между указанными должностными лицами.

Существование четвертой конструкции стало возможным в связи с принятием Федерального закона № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанная модель является революционным новшеством в российской правоприменительной практике [Корякин, 2016б].

Реализация указанной конструкции сопряжена с рядом трудностей, но помимо всего, имеет и ряд несомненных преимуществ. Подробнее исследованию этой модели посвящено все дальнейшее исследование в рамках настоящей работы.

С принятием изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривающих возможность существования модели организации местного самоуправления при которой главой муниципального образования становится лицо, избираемое по результатам конкурса, муниципалисты - теоретики и муниципалисты - практики возобновили, казалось бы, затихшую дискуссию об участии населения в осуществлении местного самоуправления и о существовании презюмируемого Конституцией Россий ской Федерации местного самоуправления.

Известный исследователь, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина Шугрина Е.С. отмечает, что «согласно статье 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 01.02.1996 № 3-П подчеркивалось, что самостоятельность населения по определению структуры органов местного самоуправления должна реализовываться в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24.01.1997 № 1-П, организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя РФ и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти» [Шугрина, 2013, с. 122].

Современное понимание структуры органов местного самоуправления раскрыто в Федеральном законе № 131-ФЗ. В части 1 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Председатель Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера, Дмитрий Азаров в интервью корреспонденту Российской газеты отмечает: «Если же люди доверяют право по избранию главы муниципального образования депутатам, которым они отдали свои голоса, в этом ничего плохого нет. Потому что, как правило, депутаты - люди более подготовленные, опытные и компетентные. Они имеют возможность получить больший объем информации, а значит, и принимать более взвешенные решения. Мы видим, что такая модель сегодня активно применяется на территории России. Кстати, и отозвать такого главу намного проще.» [Российская газета, 2015].

Приведенные выше высказывания известных ученых и практиков свидетельствуют об особой значимости главы муниципального образования, о высокой степени дискуссионности вопроса о месте главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления.

Таким образом, в рамках настоящего параграфа продемонстрированы возможные конструкции организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, проанализировано место главы муниципального образования в рамках каждой конструкции, а также приведены дискуссии, происходящие в свете новой муниципальной реформы, и иллюстрирующие особую значимость вопроса о статусе главы муниципального образования.



Глава 2. Анализ степени проработанности модели организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования в российской практике

2.1 Анализ правового регулирования использования конструкций по избранию главы муниципального образования в субъектах Российской Федерации

Действующая редакция Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Федеральный закон № 131] (далее по тексту главы - Федеральный закон № 131-ФЗ) предусматривает несколько возможных конструкций по избранию главы муниципального образования и определению органа местного самоуправления, который он возглавляет.

Согласно ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации:

1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

Порядок избрания главы муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления (имея в виду статус председателя представительного органа или главы местной администрации) может быть установлен, а впоследствии - изменен законом субъекта Российской Федерации.

При решении вопроса о реализации той или иной конструкции на практике необходимо учитывать, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципалитета в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

Кроме того, в ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что конкретная конструкция по избранию главы муниципального образования и определению органа местного самоуправления, который он возглавляет, устанавливается в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Следовательно, в настоящий момент решение вопросов, связанных с определением конструкций организации местного самоуправления осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Расширение полномочий субъектов Российской Федерации явилось результатом концептуальных изменений законодательства о местном самоуправлении, внесенных Федеральным законом от 27 мая 2015 г. № 136-ФЗ. Согласно ч. 2 ст. 4 указанного закона в течение шести месяцев со дня его вступления в силу должны были быть приняты законы субъектов Российской Федерации о порядке избрания глав муниципальных образований и формировании представительных органов.

В связи изложенным представляется справедливым утверждение о том, что в настоящий момент в Российской Федерации на региональном уровне устанавливается модель организации местного самоуправления, под которой понимается совокупность используемых в регионе конструкций по избранию глав муниципальных образований и определению органов местного самоуправления, которые они возглавляют [Корякин, 2016в].

Федеральное законодательство не содержит специальных правил, в связи с этим законом субъекта Российской Федерации могут использоваться различные варианты закрепления конструкций по избранию глав и определению органов местного самоуправления, которые они возглавляют:

1) установление преимущественно единой для муниципалитетов конструкции по избранию главы и определению органа местного самоуправления, который он возглавляет;

2) классификация конструкций по виду муниципальных образований (например, в муниципальных районах глава избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию, а в поселениях глава избирается из состава депутатов представительного органа и является его председателем);

3) избирательное перечисление муниципальных образований, для которых установлена та или иная конструкция;

4) определение конструкции в соответствии с уставом муниципального образования;

5) различные варианты определения конструкций используются в сочетании.

Реализация модели организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования представляет собой достаточно сложный и длительный процесс, который имеет особенности правового регулирования и применения на практике.

Как уже было указано выше, Федеральный закон № 8-ФЗ, установивший возможность избрания главы по результатам конкурса, вступил в силу 7 марта 2015 года - именно с этой даты рассматриваемая модель могла быть закреплена на региональном уровне.

Примечательно, что в отдельных субъектах Российской Федерации указанные законы были приняты еще до даты вступления в силу изменений в федеральное законодательство. Так, например, Закон г. Москвы № 5 «О внесении изменений в статью 11 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» был принят 25 февраля 2015 г. [Закон города Москвы № 56], а Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры № 13-оз «О внесении изменений в статью 1.2 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» был принят 20 февраля 2015 г. [Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры № 78].

В Пермском крае новая конструкция получила закрепление в Законе Пермского края от 24 марта 2015 г. № 458-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края».

Приведенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что внедрение новой конструкции в настоящий момент является федеральным трендом. При этом следует отметить, что имеются особенности установления новой конструкции в различных субъектах Российской Федерации, что связано, как уже отмечалось выше, с широким пределом усмотрения регионального законодателя при осуществлении правового регулирования в рассматриваемой сфере.

Анализ регионального законодательства показывает, конструкция с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования установлена в субъектах Российской Федерации следующим образом:

1) преимущественно для всех муниципалитетов (например, Тюменская область, Новосибирская область, Красноярский край, Омская область, Челябинская область, Липецкая область, Ивановская область, Самарская область, республика Дагестан, Саратовская область, Пермский край, Оренбургская область, республика Калмыкия, Тверская область, республика Ингушетия, Ханты-Мансийский автономный округ);

2) в отношении муниципалитетов отдельного вида в сочетании с другими конструкциями (например, Приморский край, республика Чувашия, Новгородская область, Краснодарский край, Кировская область, Смоленская область, Курская область, Еврейская автономная область, Магаданская область, Тамбовская область, Ямало-Ненецкий автономный округ);

3) в отношении поименно перечисленных муниципалитетов (например, г. Москва, Московская область, Хабаровский край, Свердловская область, Амурская область, Забайкальский край, Костромская область, Курганская область,).

Естественно, что для применения модели существует ряд законодательных ограничений, о которых поговорим ниже.

При решении вопроса об установлении в субъекте Российской Федерации конструкции с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования необходимо учитывать особенности федерального законодательства о закрытых административно-территориальных образованиях.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» [Закон 3297-1] (далее по тексту - Закон о ЗАТО) «структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа закрытого административно-территориального образования определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных Законом о ЗАТО».

В ч. 3 ст. 4 Закона о ЗАТО установлено, что «главой местной администрации закрытого административно-территориального образования является лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом закрытого административно-территориального образования, общее число членов конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном образовании устанавливается представительным органом закрытого административно-территориального образования».

Таким образом, в закрытых административно-территориальных образованиях обязательна к реализации конструкция, предусматривающая наличие главы местной администрации. Следовательно, в таких муниципалитетах невозможно установить конструкцию с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования, поскольку глава закрытого административно-территориального образования должен возглавлять представительный орган.

Также указанная конструкция не может быть установлена для поселений, являющихся административными центрами муниципальных районов, в случае если полномочия администраций указанных поселений исполняются администрациями муниципальных районов (образована «единая» администрация), поскольку местная администрация в таких поселениях отсутствует - глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем. Возможность образования «единой» администрации предусмотрена в абз. 3 ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ [Корякин, 2016а].

Определенной новеллой в практике реализации права субъектов Российской Федерации на определение порядка избрания главы муниципального образования в декабре 2015 года стала позиция Конституционного Суда Российской Федерации. В рамках процесса конституционного судопроизводства Конституционный Суд Российской Федерации проанализировал практику субъектов Российской Федерации по определению порядка избрания и формирования органов местного самоуправления с точки зрения доктринального толкования Конституции РФ, а также Федерального закона № 131-ФЗ.

Конституционный Суд РФ указал: «Что касается первичного (базового) территориального уровня осуществления местного самоуправления, то, по смыслу Конституции Российской Федерации в ее нормативно-доктринальном толковании Конституционным Судом Российской Федерации, на этом уровне недопустимо установление отличного от прямых муниципальных выборов способа формирования представительного органа (если таковой должен создаваться в силу закона), а также, по общему правилу, недопустимо введение законом безальтернативного способа замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре органов местного самоуправления, притом что в числе альтернативных способов во всяком случае должно быть предусмотрено проведение прямых муниципальных выборов. При этом законодатель субъекта Российской Федерации может использовать свое правомочие по осуществлению правового регулирования в данной сфере таким образом, чтобы допустить установление этими муниципальными образованиями в своих уставах любого из предусмотренных для них Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» способов замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре органов местного самоуправления.» [Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 30-П].

Таким образом, Конституционный Суд РФ указал на невозможность применительно к городским и сельским поселениям закрепление безальтернативного способа избрания главы муниципального образования и определения порядка формирования представительного органа.

«Следовательно, при воспроизведении законами субъектов Российской Федерации единственно возможного варианта порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к определенному виду муниципальных образований, должны применяться законодательно закрепленные критерии определения состава таких муниципальных образований, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возлагаемых на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение.» [Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 30-П].

Указывая на особый характер осуществления местного самоуправления в городских и сельских поселениях, как наиболее приближенных к населению подуровней публичной власти, призванных ежедневно и ежечасно решать конкретные вопросы жизнеобеспечения населения, а также учитывая особую долю активного населения именно в первичном уровне местного самоуправления, Конституционный Суд РФ определил необходимость альтернативного закрепления возможностей определения, в том числе, порядка избрания главы муниципального образования.

И еще одним немаловажным аспектом, определенным Конституционным Судом РФ, является указание на возможность дифференциации способов формирования и избрания органов местного самоуправления, но только лишь на основе объективных критериев.

«По смыслу вытекающих из Конституции Российской Федерации требований, предъявляемых к законодательному регулированию местного самоуправления, вводимый на региональном уровне порядок формирования органов местного самоуправления может различаться для муниципальных образований, отнесенных к соответствующим категориям на основе объективно обусловленных и формализованных в законе критериев, но должен быть, по общему правилу, одинаковым для муниципальных образований, подпадающих под одни и те же критерии.» [Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 30-П].

Как показывает сравнительный анализ законов субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок избрания и формирования органов местного самоуправления, лишь в немногих из них из них содержатся объективные критерии дифференциации муниципальных образований по способу избрания и формирования органов. Указанная позиция Конституционного Суда является идеальным ориентиром для дальнейших действий региональных законодателей.

Обратимся к следующему этапу правового регулирования для реализации на практике модели по избранию главы муниципального образования путем проведения конкурса.

После вступления в силу регионального закона, устанавливающего модель организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, наступает следующий обязательный этап - внесение изменений в уставы муниципальных образований.

Федеральным законодательством установлен срок, в течение которого уставы муниципальных образований подлежат приведению в соответствие с региональным законом, изменяющим порядок избрания главы муниципального образования - 3 месяца со дня вступления такого закона в силу (ч. 3.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ).

Следует отметить, что в течение этого срока должны быть пройдены все обязательные этапы, связанные с внесением изменений в устав: опубликование проекта решения о внесении изменений в устав, публичные слушания, принятия решения о внесении изменений в устав, государственная регистрация решения, опубликование (обнародование) решения.

Несмотря на то, что изменения в устав в данном случае вступают в силу по общему правилу ч. 8 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ - после государственной регистрации и опубликования (обнародования), новый порядок будет применяться только после истечения срока полномочий действующего главы, избранного на муниципальных выборах или из состава депутатов представительного органа.

Указанная выше особенность обусловлена ч. 4 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой «решение об изменении перечня полномочий и (или) порядка избрания выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения».

Законодательно закрепленный механизм последовательного правового регулирования реализации основ новой муниципальной реформы, безусловно, в умах и действиях практиков муниципального управления не был воспринят единогласно. Долгое время не утихали дискуссии относительно реализации нового способа избрания главы муниципального образования - по результатам конкурса. Но большинство лиц, замещающих муниципальные должности, гражданских активистов, ученых муниципалистов и других лиц, участвующих в реализации новых управленческих отношений, как бы претворяли в жизнь обозначенную лишь в конце 2015 года позицию Конституционного Суда о необходимости совместных усилий федерального, регионального и муниципального уровня власти для достижения всеобщего блага.

«Необходимость сбалансированного сочетания в его организации и деятельности общегосударственных, региональных и местных интересов... Гарантирующих стабильное и эффективное осуществление функций публичной власти по созданию на соответствующей территории достойных условий жизни и свободного развития человека.» [Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 30-П].

Однако среди вышеуказанных лиц были и те, кто принципиально не был согласен с новыми идеями муниципальной реформы и в достижении своих целей дошли до Конституционного Суда РФ.

Обратимся к фактологической основе, легшей в основу второго по значимости пояснения Конституционного Суда РФ по вопросу проведения новой муниципальной реформы.

Законом Челябинской области от 11 июня 2015 г. № 189-ЗО «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области» был закреплен способ избрания главы сельского поселения представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией (взамен избрания на муниципальных выборах) [Закон Челябинской области № 189-ЗО].

Совет депутатов Родниковского сельского поселения Троицкого района Челябинской области отказался вносить в устав Родниковского сельского поселения изменения, направленные на приведение его в соответствие с указанным областным законом.

Советом депутатов было принято решение от 17 июня 2015 года «О праве на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления и о назначении выборов главы Родниковского сельского поселения и депутатов Совета депутатов Родниковского сельского поселения Троицкого района Челябинской области», предусматривающее в том числе назначение прямых выборов главы Родниковского сельского поселения.

Оппозиционное решение Совета депутатов Родниковского сельского поселения было оспорено в судебных инстанциях и признано недействующим с момента принятия (решением Троицкого районного суда Челябинской области от 20 июля 2015 года, оставленным без изменения апелляционным определением Челябинского областного суда от 22 сентября 2015 года).

Затем муниципальное образование «Родниковское сельское поселение» Троицкого муниципального района Челябинской области обратилось с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод отдельными положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статьей 2 Закона Челябинской области «О некоторых вопросах правового регулирования организации местного самоуправления в Челябинской области».

Конституционный Суд Российской Федерации следуя своей логике, выраженной в постановлении № 30-П от 01 декабря 2015 года еще раз указал на необходимость региональным законодателям пересмотреть подход применительно к сельским поселениям, предусмотрев возможные альтернативы для выбора способа избрания главы.

«…субъектам Российской Федерации надлежит привести законодательное регулирование в сфере организации муниципальной власти в соответствие с выраженными в Постановлении правовыми позициями, что предполагает применительно к сельским поселениям обеспечение возможности самостоятельно определять предпочтительный способ замещения должности главы сельского поселения в рамках предусмотренных законом субъекта Российской Федерации альтернатив, из числа которых во всяком случае не может быть исключено избрание главы сельского поселения путем муниципальных выборов.» [Определение Конституционного Суда РФ № 2741-О].

Анализ региональных законов, определяющих порядок избрания глав муниципальных образований, показывает, что:

в 28 субъектах Российской Федерации закреплены безальтернативные применительно к сельским поселениям способы избрания главы муниципального образования - по результатам конкурса либо депутатами из своего состава (республика Дагестан, республика Калмыкия, Архангельская, Белгородская области, г. Севастополь и др.);