в 6 субъектах Российской Федерации применительно ко всем сельским поселениям определен порядок выборности глав на муниципальных выборах (республика Карелия, республика Хакасия, Новгородская область, Вологодская область и др.);

и в 20 субъектах Российской Федерации закреплено право выбора сельским поселением самостоятельно порядка избрания главы. (Камчатский край, Ставропольский край, Брянская область, Свердловская область и др.), причем из этих 20 субъектах в части из них установлены ограничения для сельских поселений, ограничивающие свободу выбора.

Лишь в 10 субъектах Российской Федерации гарантировано право сельских поселений самостоятельно определять наиболее приемлемую для муниципалитета конструкцию по избранию главы (Липецкая область, Воронежская область, Еврейская автономная область и др.).

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации воспроизвел правило будущей деятельности региональных законодателей, которым надлежит привести законы субъектов Российской Федерации в соответствии с официальной правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации.

Исследование, проведенное в рамках следующего параграфа будет основываться на уже озвученных положениях, и будет посвящено преимуществам одной из моделей организации местного самоуправления - модели с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.



2.2 Преимущества модели организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования

В связи с новизной института проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования в настоящий момент отсутствует возможность полноценного практического исследования модели организации местного самоуправления с использованием указанного института.

Вместе с тем, многолетняя практика использования других моделей организации местного самоуправления, включая модель с избираемым на муниципальных выборах главой, возглавляющим местную администрацию, а также модель с использованием «сити-менеджера», позволяют путем совокупного сравнительного анализа выявить основные преимущества рассматриваемой модели.

Для начала приведем слова А.Н. Костюков «сложившаяся муниципально-правовая политика, предусматривающая повсеместное внедрение модели сити-менеджера, несет в себе колоссальный деструктивный заряд, способный свести местное самоуправление в Российской Федерации к декларации» [Костюков, 2011, с. 58].

По мнению В.И. Васильева, «существующий конкурсный порядок назначения сити-менеджеров может иметь положительные результаты, если освободить его от элементов формализма, расширить состав соревнующихся кандидатов на должность за счет самовыдвиженцев. При этом важно, чтобы конкурсные комиссии учитывали и деловые, и личные качества тех, кто будет заниматься административными делами» [Васильев, 2012, с. 15].

Преодоление указанных недостатков муниципального управления возможно при реализации модели избрания главы муниципального образования по результатам конкурса. И в указанном контексте преодоление недостатков трансформируется в преимущества модели.

Во-первых, данная модель позволяет решить проблему «двоевластия», когда власть на местах разделена между главой муниципального образования, возглавляющим представительный орган, и сити-менеджером.

В случае если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, местной администрацией руководит сити-менеджера, назначаемый по контракту, таким образом, в муниципальном образовании складывается двоевластие.

Как верно отмечают Симонова С.В., Кириенко Г.С. «слабость» главы отражает специфику данной модели: за главой в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Представительный орган обладает большим объемом полномочий в сфере управления, в хозяйственных, финансовых и кадровых вопросах. Также представительный орган назначает сити-менеджера.

Недостатком данной модели является отсутствие механизмов влияния жителей, проживающих на территории муниципального образования, на сити-менеджера, поскольку согласно части 6.1 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ он подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. В этой связи представительный орган играет ключевую роль в формировании местной администрации, а в отношении сити-менеджера фактически выполняет функции представителя нанимателя.» [Симонова и др., 2015, с. 19].

Как показывает анализ правоприменительной практики, в ряде случаев наличие в структуре органов местного самоуправления одновременно и главы муниципального образования как высшего должностного лица, и главы местной администрации может порождать конфликтные ситуации и коллизии в практике управления муниципальным образованием, сложно разрешимые в рамках уже закрепленных в законодательстве моделей муниципальной власти.

Во-вторых, модель избрания главы муниципального по результатам конкурса предполагает повышенные требования к кандидатам на должность главы муниципального образования и обусловлена необходимостью профессионального управления территориями.

При использовании других конструкций, главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, может стать любой совершеннолетний гражданин при отсутствии судимости (в случае избрания на муниципальных выборах). Безусловно, такие требования являются недостаточными для управления публично-правовым образованием.

Несмотря на то, что в конкурсе по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования могут участвовать любые лица, конкурсная комиссия оценивает профессиональные качества кандидатов, выявляемые на основании документов об образовании, стаже руководящей работы, анализе представленной кандидатом программы развития муниципального образования и т.д.

Предъявление особых требований к кандидату на должность главы муниципального образования не может рассматриваться как ограничение конституционного права граждан быть избранными, наоборот, в силу особого характера деятельность главы муниципального образования, обусловленного публично-правовым положением и непосредственным предназначением решать вопросы местного значения, к претендентам на столь высокий пост должны предъявляться особые требования.

Ведь нередки в практике российских политических отношений случаи, когда кандидаты, участвующие в выборах на ту или иную должность, используя финансовый ресурс и привлекая пиар-специалистов добиваются благосклонности населения, зачастую непрозрачным путем. И, в конечном счете, придя к власти неспособны решить насущные вопросы муниципалитета, и некомпетентны в решении конкретных проблем, несмотря на то, что заручились поддержкой избирателей и победили на выборах. В итоге к власти в муниципалитетах зачастую приходили малокомпетентные управленцы. В случае же реализации модели с использованием механизма избрания главы по результатам конкурса, повышается гарантия профессионализма кандидата.

Кроме того, при характеристике достоинств прихода к власти профессиональных управленцев, следует отметить исследования Кембриджского университета по вопросу качества избирательных компаний в период экономического спада. Группа исследователей отмечает, что состояние экономики влияет на поведение избирателей, особенно на местном уровне. Исследование проведено на примере избирательной кампании Бельгии 2012 года. Сильное увеличение уровня безработицы в существенно снижает вероятность того, что избиратели выберут действующего главу. Избиратели заботятся об экономических результатах, а не о том, что конкретные стратегии реализуются для достижения этих результатов. Тем самым увеличивается вероятность победы кандидатов с красивой политической программой и ярко выступающих на публичных мероприятиях, что не всегда гарантирует качество дальнейшего управления [Dassonneville, Ruth Claes, Ellen Lewis-Beck, Michael S., 2016].

Если проецировать вышеуказанное исследование на российскую действительность, то можно, с одной стороны, прийти к парадоксальным выводам, с другой стороны, проанализировать избирательные кампании и результаты деятельности отдельных глав муниципальных образований. Особенный характер указанных проявлений обусловлен в том числе нестабильным экономическим положением многих муниципалитетов.

В сравнении с проведением выборов и как следствие попаданием к власти некомпетентных управленцев, реализация модели избрания главы муниципального образования по результатам конкурса позволяет доверить решение вопросов местного значения компетентному управленцу, достойно прошедшему через этапы конкурсного отбора.

В-третьих, применение модели организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования позволяет достигнуть экономии бюджетных средств. Экономия связана с сокращением расходов на проведение муниципальных выборов главы муниципального образования.

Приведем конкретные цифры бюджетных затрат. По информации, размещенной на официальном сайте Избирательной комиссии Пермского края на организацию и проведение выборов главы Куединского муниципального района осенью 2014 года было потрачено 2 277 000 рублей (финансовый отчет Территориальной избирательной комиссии Куединского муниципального района «Выборы главы Куединского района», утвержден решением территориальной избирательной комиссии Куединского муниципального района от 29.10.2014 № 138/02-3). Причем в структуре расходов: расходы на оплату услуг членов избирательных комиссии, расходы на изготовление печатной продукции, транспортные расходы, расходы на связь, канцелярские товары, расходные материалы, командировочные расходы и многие другие.

Также приведем пример Свердловской области, по словам Председателя Избирательной комиссии Свердловской области Валерия Чайникова «Сэкономлено порядка шести миллионов рублей, в других муниципалитетах - чуть меньше. Мы посчитали, за пятилетний избирательный цикл (с 2008 по 2013 год) расходы на выборы в Свердловской области составили 1,5 миллиарда рублей. 40% от этой суммы -- затраты на выборы глав» [Официальный сайт российского информационного агентства «ura.ru» URL: http://ura.ru].

Кроме того, при проведении выборов затраты несут и сами кандидаты, реализуя себя как кандидата на должность, зачастую эти затраты колоссальны и не всегда отражаются в публичной отчетности. А принимая участие в конкурсе по избранию главы, кандидат лишается необходимости доказывать свою состоятельность избирателям, все его усилия должны быть направлены на представление себя конкурсной комиссии и на позиционирование себя потенциальным главой среди кандидатов-конкурентов.

Финансирование расходов кандидатов, связанных с проведением конкурса, осуществляется ими за счет собственных средств. Члены конкурсной комиссии осуществляют работу в рамках исполнения должностных обязанностей по основному месту работы, либо на безвозмездных началах.

Также экономия местного бюджета может достигаться в тех муниципалитетах, в которых ранее глава муниципального образования, возглавляющий представительный орган, осуществлял свои полномочия на постоянной основе, а местную администрацию возглавлял нанимаемый по контракту «сити-менеджер». После введения новой конструкции в таких муниципалитетах представительские и хозяйственные функции будет исполнять одно лицо - избираемый по результатам конкурса глава муниципального образования. Представляется, что на содержание председателя представительного органа требуется меньше бюджетных средств, особенно в случае, когда он исполняет свои полномочия на непостоянной основе [Корякин, 2016г].

Глава 3. Разработка модели организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования

3.1 Разработка основных положений проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования

Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования (далее - Порядок) устанавливается представительным органом муниципального образования в силу прямого указания ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Федеральный закон № 131] (далее по тексту главы - Федеральный закон № 131-ФЗ).

В соответствии с ч. 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ «представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральным законом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования».

Таким образом, в каждом муниципалитете, для которого установлена модель организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования, должно быть принято решение представительного органа «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования» (далее - Положение).

Решение представительного органа является муниципальным правовым актом, следовательно, к его разработке и принятию применяются общие правила муниципального нормотворчества.

Согласно статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ «муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер».

Решение, утверждающее порядок проведения конкурса обладает всеми признаками муниципального правового акта:

- принимается представительным органом муниципального образования в рамках полномочий, прямо указанных в Федеральном законе № 131-ФЗ;

- документально оформляется;

- устанавливает общеобязательные правила поведения для всех субъектов правоотношений, подпадающих под действие правовых норм порядка;

- обладает характером обязательности применения.

Вторым аспектом муниципального нормотворчества по вопросу определения порядка проведения конкурса по избранию главы является определение характера принимаемого муниципального правового акта.

Российское нормотворчество весь массив принимаемых актов органами публичного управления условно делит на две категории: акты, обладающие нормативным характером и акты, не обладающие таковым, то есть индивидуально определенные.

Действующее российское законодательство не содержит четкого разграничение двух указанных категорий актов, равно как и не содержит их легального определения. Кроме того вследствие несовершенства законодательной и юридической техники в различных источниках встречаются различные трактовки указанных категорий.

Указанные обстоятельства порождают проблемы правоприменительного характера, связанные с правильным оформление, подписанием актов и определением порядка их вступления в силу.

Для разрешения спорных ситуаций высшая судебная инстанция Российской Федерации - Верховный Суд Российской Федерации в 2007 году, обобщив практику оспаривания правовых актов, предложил признаки, которым должен обладать правовой акт, чтобы носить характер нормативного.

Среди таких признаков Верховный Суд указал на следующие:

- принятие уполномоченным органом;

- неоднократность применения;

- обязательность исполнения;

- распространение на неопределенный круг лиц;

- наличие правовых норм;

- урегулирование общественных отношений [Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 48].

Разрабатываемый нами порядок проведения конкурса обладает всеми вышеперечисленными признаками нормативного акта, следовательно, к нему должны применяться особые правила опубликования (обнародования).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Аналогичные правила содержатся в статье 47 Федерального закона № 131-ФЗ.

Конкретные способы, источники опубликования и обнародования муниципальных нормативных правовых актов определяются муниципальными образованиями самостоятельно в уставе муниципального образования. Следование правилам опубликования и обнародования в надлежащих местах и источниках и есть гарантия надлежащего введения в действия норм права.

По разъяснению Верховного Суда Российской Федерации «официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.» [Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 48].

Следовательно, в случае, если правовой акт носит нормативный характер, действие его норм невозможно без официального опубликования (обнародования). В противном случае нарушение порядка вступления в силу нормативного акта влечет отмену всех правовых последствий действия муниципального акта. То есть, в случае, если порядок проведения конкурса по избранию главы не будет официально опубликован (обнародован) в порядке, определенном уставом муниципального образования, применяться на практике он не может, то есть конкурс, проведенный по правилам неопубликованного порядка, не может признаваться легитимным.

После анализа общих правил муниципального нормотворчества по вопросу принятия Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования перейдем к сутевым положениям, которые должны быть закреплены в соответствующем муниципальном нормативном правовом акте.

Как уже было сказано выше Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования (ч. 2.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ).

Однако в связи с новизной института и только начинающейся практикой его реализации целесообразно в рамках настоящего параграфа выявить основные положения, которые должны найти отражение в Положении о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

Следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ содержит минимальный объем требований к Положению, которые сводятся к следующему: «порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса».

Вместе с тем, представляется, что в данном случае перечень вопросов, подлежащих правовому регулированию, гораздо шире. Федеральный законодатель предполагает, что все остальные вопросы, связанные с проведением конкурса, представительный орган муниципального образования будет решать самостоятельно.

В этой связи следует отметить, что проведение конкурсов по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования - это новое явление в российской муниципальной действительности, поэтому практика по принятию Положений и проведению конкурсов еще не сформирована окончательно.

Вместе с тем, с момента вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ им предусмотрено проведение иного конкурса - на замещение должности главы местной администрации (далее - конкурс на должность «сити-менеджера»). Возникает вопрос о возможности использования правотворческой и правоприменительной практики, сформированной в рамках реализации этого института, при разработке проекта Положения и проведении конкурса на должность главы муниципального образования.

Системный анализ правового регулирования указанных выше конкурсов позволяет выделить как общие черты, характерные для обоих конкурсов, так и существенные различия.

К общим чертам относится следующее:

1) порядок проведения конкурсов устанавливается представительным органом муниципального образования;

2) предъявляются одинаковые требования по опубликованию условий конкурсов, сведений о дате, времени и месте их проведения;

3) общее число членов конкурсных комиссий устанавливается представительным органом муниципального образования;

Различия заключаются в следующем.

1) цель проведения конкурса: федеральным законодательством используются следующие формулировки: «конкурс по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования», «конкурс на замещение должности главы администрации». В первом случае глава муниципального образования избирается представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, во втором случае - назначается из числа таких кандидатов. Сам термин «избрание» предполагает «получение депутатского мандата или должности путем выборов населением, коллегией выборщиков, специально созданным для этой цели органом или представительным органом». [Авакьян, 2001, с. 150]. Следовательно, при проведении конкурса на должность главы муниципального образования количество представляемых на рассмотрение представительному органу кандидатур должно быть не менее 2-х, поскольку осуществление выборов из одной кандидатуры не представляется возможным и может быть рассмотрено как нарушение конституционных прав граждан на местное самоуправление;

2) глава муниципального образования замещает выборную муниципальную должность, в то время как «сити-менеджер» является муниципальным служащий, в связи с чем к кандидатам на должность последнего предъявляются квалификационные требования, предусмотренные для высшей группы должностей муниципальных служащих (определяются в соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [Федеральный закон № 25]);

3) по результатам конкурса на должность сити-менеджера с его победителем заключается контракт (трудовой договор), должность же главы муниципального образования замещается на основании самого факта избрания (решение представительного органа муниципального образования);

4) порядок формирования конкурсных комиссий: в муниципалитетах второго уровня (городские округа, муниципальные районы) члены конкурсных комиссий в обоих случаях назначаются представительным органом (50%) и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (50%). В муниципалитетах же первого уровня (поселения) половина членов конкурсной комиссии также назначается представительным органом, в то время как вторая половина при проведении конкурса на должность главы муниципального образования назначается главой района, а при проведении конкурса на должность «сити-менеджера» - главой администрации района («сити-менеджером» района).

Таким образом, конкурс на должность «сити-менеджера» несмотря на внешнюю схожесть с конкурсом по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования, не является полностью идентичным ему институтом и имеет особенности, которые необходимо учитывать в случае применения аналогии при разработке проекта Положения и проведении конкурса на должность главы муниципального образования.

Одним из главных вопросов, возникающий на начальном этапе разработки проекта Положения, является его структура. Формирование структуры Положения должно осуществляться исходя из вопросов (направлений), подлежащих правовому регулированию, и основываться на принципах последовательности и полноты.

Исходя из анализа федерального законодательства и применения аналогии с конкурсом на должность «сити-менеджера» с учетом приведенных выше особенностей представляется необходимым осуществление правового регулирования по следующим направлениям:

1) общие положения о проведении конкурса;

2) требования к участникам конкурса;

3) конкурсная комиссия;

4) подготовка конкурса;

5) проведение конкурса;

6) избрание главы.

Каждому из перечисленных выше направлений целесообразно посвятить отдельный раздел Положения. Остановимся на каждом из них подробнее.

Первый раздел должен быть посвящен общим положениям и в нем предлагается установить правовые основания для проведения конкурса и его цели.

Правовым основанием будет являться Федеральный закон № 131-ФЗ, региональный закон об установлении модели организации местного самоуправления с использованием конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования и Устав муниципального образования.

При этом цель проведения конкурса - отбор и представление на рассмотрение представительному органу муниципального образования наиболее подготовленных лиц для избрания на должность главы муниципального образования.

Также в общие положения целесообразно включить норму о том, что при проведении конкурса кандидатам гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ и Уставом муниципального образования.

Второй раздел должен определять требования к участникам конкурса. Вопрос о возможности установления в Положении специальных требований к кандидатам на должность главы муниципального образования является спорным, поскольку в федеральном законодательстве данный вопрос не урегулирован.

В связи с изложенным представляется интересной позиция, изложенная в итоговом документе Парламентских слушаний, прошедших в Москве 09 апреля 2015 года, согласно которой «требования, предъявляемые к кандидатам, должны быть, по сути, аналогичны требованиям, существующим в избирательном законодательстве: гражданство Российской Федерации, достижение 18-летнего возраста, дееспособность и пр.; каждый гражданин, соответствующий этим требованиям, может подать свое заявление на участие в конкурсе в конкурсную комиссию» [Официальный сайт Комитета Государственной Думы РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/].

В условиях неопределенности правового регулирования с приведенной выше позицией трудно не согласиться, поскольку в данной ситуации установление минимальных требований к участникам конкурса значительно снижает риск судебного обжалования его результатов. Необходимый профессионализм участников должна обеспечить конкурсная комиссия, которая оценит личные профессиональные качества кандидатов, в том числе уровень его образования и опыт работы, в ходе проведения конкурсных процедур.

В дополнение к требованиям по достижению совершеннолетнего возраста и наличия дееспособности в Положении целесообразно урегулировать вопрос, связанный с невозможностью участия в конкурсе лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость. За основу в данном случае можно взять общие требования к кандидатам, предусмотренные в ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Федеральный закон № 67].

Кроме того, спорным моментом в практике муниципально-правовой действительности остается вопрос предъявления к кандидату на должность главы муниципального образования своего рода квалификационных требований, предъявляемых к муниципальным служащим.

Как уже было отмечено выше, глава муниципального образования замещает выборную муниципальную должность и не является муниципальным служащим, в связи с чем к кандидатам на эту должность не могут предъявляться квалификационные требования, предусмотренные для муниципальных служащих. Вместе с тем, практика муниципально-правового регулирования правоотношений по избранию главы складывается неоднозначно.

Прямое предъявление квалификационных требований к претендентам на должность главы в виде требований к опыту и стажу профессиональной служебной деятельности, нахождения на руководящих должность действительно сужало бы круг лиц, которые потенциально могут принимать участие в конкурсе. Непосредственно требования к участникам должны сводиться к требованиям общего избирательного права, указанным выше (возраст кандидата, наличие неснятой или непогашенной судимости и пр.). Рассмотрение кандидата с точки зрения квалификационных требований возможно лишь на этапе оценки, когда одним из критериев оценки конкурсной комиссии, является наличие стажа и опыта профессиональной служебной деятельности. Безусловно, это не должен быть единственный критерий. О критериях оценки кандидатов поговорим дальше.

Кроме того, в разделе о кандидатах на должность главы муниципального образования, реализуя принцип равного доступа к участию в конкурсе, необходимо закрепить перечень документов, представляемых кандидатом. Среди них предлагается указать:

1) личное заявление на участие в конкурсе с согласием на проведение в его отношении проверочных мероприятий полномочным органом;

2) собственноручно заполненную и подписанную анкету;

3) паспорт (по прибытии на конкурс);

4) трудовую книжку (либо копию трудовой книжки, заверенную в установленном действующим законодательством порядке, либо иной документ, подтверждающий стаж работы);

5) документы об образовании, а также, по желанию кандидата, документы о дополнительном профессиональном образовании, повышении квалификации, переподготовке, о присвоении ученой степени, ученого звания;

6) свидетельство о постановке физического лица на учет в налоговом органе по месту жительства на территории Российской Федерации;

7) документы воинского учета - для граждан, пребывающих в запасе, и лиц, подлежащих призыву на военную службу;

8) сведения о доходах за год, предшествующий году подачи документов на конкурс, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах за год, предшествующий году подачи документов на конкурс, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в соответствии с законодательством;

9) различные характеристики и рекомендации по инициативе кандидата;

10) представляемую программу развития муниципального образования.

При этом также необходимо четко разграничить кто несет ответственность за рассмотрение и принятие указанных документов, чтобы исключить риски судебных обжалований, как это имело место в Челябинской области.

Кратко опишем ситуацию. Гражданка обратилась в суд с административным исковым заявлением к Комиссии по отбору кандидатур на должность Главы Миасского городского округа о признании незаконным отказа в допуске к участию в конкурсе по отбору кандидатур на должность Главы Миасского городского округа Челябинской области.

Представленные ею документы были приняты техническим секретарем Комиссии, о чем выдана соответствующая расписка. 16 ноября 2015 года состоялось предварительное заседание комиссии по отбору кандидатур на должность Главы Миасского городского округа. По результатам рассмотрения представленных документов В. было отказано в допуске к участию в Конкурсе, который должен был состояться 27 ноября 2015 года.

Отказ был мотивирован непредставлением сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов семьи либо несвоевременное предоставление документов. При этом суд первой и второй инстанции не поддержали доводов административного истца и отказали последней в удовлетворении требований [Апелляционное определение Челябинского областного суда по делу № 11-16184/2015].

В разделе, посвященному конкурсной комиссии, предлагается закрепить задачи комиссии, общее число членов комиссии и порядок ее формирования, структуру комиссии, урегулировать вопросы, связанные с периодичностью заседания комиссии и порядок принятия решений.

Главный вопрос в этом разделе - определение общего числа членов конкурсной комиссии. Как уже было отмечено ранее, федеральное законодательство содержит требование, согласно которому указанное число определяется представительным органом муниципального образования. Анализ данной нормы и полномочий представительных органов муниципальных образований показывает, что число членов конкурсной комиссии может быть определено несколькими способами:

1) в Уставе муниципального образования;

2) в Положении о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования;

3) в специальном решении представительного органа муниципального образования;

4) в решении представительного органа муниципального образования о назначении конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

С точки зрения обеспечения полноты правового регулирования и стабильности правоприменительной практике целесообразно установить общее число членов конкурсной комиссии в Положении.

При этом следует иметь в виду, что число членов конкурсной комиссии должно быть четным, поскольку сама комиссия формируется на паритетных началах. В число членов комиссии, назначаемых представительным органом муниципального образования, могут входить депутаты представительного органа, муниципальные служащие, представители общественных объединений и иные лица. В число членов комиссии, назначаемых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, могут входить представители органов государственной власти субъекта Российской Федерации и иные лица по согласованию (например, депутаты регионального законодательного органа).

Структурно комиссия должна состоять из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. Необходимо урегулировать вопрос, связанный с избранием указанных лиц.

Председатель комиссии осуществляет общее руководство работой Комиссии, председательствует на заседаниях комиссии, распределяет обязанности между членами комиссии, контролирует исполнение решений, принятых комиссией, представляет комиссию в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, средствами массовой информации и гражданами, подписывает протоколы заседаний и решения, принимаемые Комиссией.

Заместитель председателя комиссии выполняет обязанности председателя Комиссии в случае его отсутствия, а также осуществляет по поручению председателя Комиссии иные полномочия. Секретарь комиссии организационно обеспечивает деятельность комиссии, ведет делопроизводство, принимает поступающие в комиссию материалы, проверяет правильность и полноту их оформления, регистрирует поступающие и исходящие материалы и документы, готовит их для рассмотрения на заседании комиссии, в том числе знакомит членов комиссии с пакетом документов о кандидатах, ведет протоколы заседания Комиссии и подписывает их совместно с председателем Комиссии.

При решении вопроса о правомочности заседаний комиссии и порядке принятия решений предлагается установить, что заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют более половины от установленного числа членов комиссии, а решения Комиссии принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов.

Необходимо также закрепить в Положении норму о том, что к работе Комиссии для консультаций могут привлекаться специалисты органов местного самоуправления и органов государственной власти по правовым, кадровым и иным вопросам. На заседаниях Комиссии могут присутствовать депутаты представительного органа муниципального образования, не являющиеся членами Комиссии.

В разделе о подготовке конкурса подлежат регулированию требования к решению представительного органа о порядке объявления конкурса. В таком решении должны быть прописаны: срок проведения конкурса, срок опубликования объявления о проведении конкурса, члены конкурсной комиссии, назначаемые представительным органом. Объявление о проведении конкурса должно быть опубликовано не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса в печатном средстве массовой информации, а также размещено в сети Интернет на официальном сайте муниципального образования.

Для обеспечения равного доступа граждан к участию в конкурсе в публикуемом объявлении должны быть указаны форма проведения конкурса; сведения о дате, времени и месте проведения конкурса; место, срок представления и состав документов, необходимых для участия в конкурсе; место ознакомления кандидатов с нормативными документами и т.д.

Для участия в конкурсе гражданин должен подать личное заявление и собственноручно заполненную анкету. При этом формы заявления и анкеты можно утвердить либо в качестве приложений к Положению, либо на первом заседании конкурсной комиссии.

Кроме того, для последующей оценки конкурсной комиссией личных профессиональных качеств кандидата целесообразно закрепить в Положении перечень представляемых документов, свидетельствующих об уровне образования и опыте работы кандидата, в том числе документ об образовании, трудовую книжку, различные характеристики и рекомендации по инициативе кандидата.

Поскольку конкурсная комиссия должна оценивать не только личные и профессиональные качества кандидата на должность главы муниципального образования, но и видение им перспектив развития муниципального образования, понимание проблем хозяйства и путей их решения, помимо вышеперечисленных документов кандидат должен представить в конкурсную комиссию программу развития муниципального образования.

Документы для участия в конкурсе представляются кандидатами лично в конкурсную комиссию. Комиссия осуществляет в соответствии с действующим законодательством проверку сведений и документов, представленных кандидатами, и на ее основании принимает решение о допуске или отказе в допуске кандидата к конкурсу. Основаниями для отказа в допуске к участию в конкурсе могут являться:

- несвоевременное или неполное представление необходимых для участия в конкурсе документов;

- недостоверность или неполнота представленных сведений;

- несоответствие кандидата требованиям, предусмотренным Положением.

Также в данном разделе подлежат регулированию вопросы об информировании кандидатов о допуске или отказе в допуске к конкурсу, необходимо прописать срок такого уведомления, при этом установить, что отказ должен быть аргументирован.

Для оценки профессиональных и личностных качеств кандидата на замещение должности главы проводится конкурс-испытание, которому предлагается посвятить раздел 6 Положения. Конкурс-испытание предлагается проводить при личном участии кандидата в форме изложения тезисов Программы, а также индивидуального собеседования.

В данном разделе Положения должны быть установлены критерии оценки кандидата на должность главы, например, такие как: видение кандидатом перспектив развития муниципального образования, понимание проблем хозяйства и путей их решения, личные профессиональные качества кандидата.

В качестве критериев оценки целесообразно также предусмотреть: наличие высшего профессионального образования, стажа(опыта) работы. Поясним почему.

Во-первых, предъявление указанных критериев оценки позволит обеспечить поступление на должность наиболее подготовленного кандидата, то есть выступит гарантией профессионализма. Во-вторых, если рассматривать аналогичные по статусу должности муниципальной службы категории «руководители» высшей группы должностей, то к ним предъявляются особые требования в виде наличия высшего образования и опыта профессиональной служебной деятельности. На основании изложенного закрепление указанных критериев оценки представляется целесообразным.

По результатам конкурса-испытания комиссия принимает решение о представлении кандидатов на рассмотрение представительного органа, либо о признании конкурса несостоявшимся. Следует установить основания для признания конкурса несостоявшимся, а также определить порядок голосования.

Заключительный этап проведения конкурса - избрание главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (последний раздел Положения). Как уже было отмечено, таких кандидатов целесообразно представлять не менее двух, ведь в этом заключается признак конкурсности.

По вопросу количества представленных к рассмотрению представительным органом кандидатов приведем пример судебной практики. Земским Собранием Очерского муниципального района Пермского края 03 декабря 2015 принято решение об утверждении Порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы Очерского муниципального района, которое официально опубликовано в газете «Очерский край» от 04 декабря 2015 г.

В Пермский краевой суд с административным исковым заявлением обратились административные истцы, оспаривающие, в том числе, положения о допуске к рассмотрению представительным органом только одной кандидатуры. В тоже время прокуратура Очерского района вынесла принесла акт прокурорского реагирования на обжалуемый порядок по аналогичным основаниям. Муниципалитет согласился с доводами прокуратуры и административных истцов и внес изменения в Порядок в части изменения минимального количества лиц, допущенных к рассмотрению представительным органом [определение Пермского краевого суда по делу № 3а-266/2015].

В данном разделе также требуют регулирования следующие вопросы:

- срок направления конкурсной комиссией в представительный орган решения о представлении кандидатов на рассмотрение;

- срок назначения и проведение заседания представительного органа;

- определение кворума на заседании;

- определение порядка выступления кандидатов с программой развития муниципального образования;

- определение порядка принятия решения по результатам голосования, включая назначение повторного конкурса, если ни один из кандидатов не был избран на должность главы муниципального образования.

С учетом новизны института проведения конкурса на должность главы муниципального образования, объема и сложности вопросов, требующих правового регулирования, на основании вывод, полученных в ходе исследования разработано типовое решение представительного органа муниципального образования «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования».

3.2 Модельный муниципальный нормативный правовой акт

НАИМЕНОВАНИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

РЕШЕНИЕ

ДАТА, НОМЕР

Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования в муниципальном районе и городском округе

В соответствии с частью 2.1 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставом муниципального образования, представительный орган муниципального образования решает:

1. Утвердить Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования согласно приложению.

2. Опубликовать (обнародовать) настоящее решение в порядке, установленном уставом муниципального образования.

3. Настоящее решение вступает со дня его официального опубликования (обнародования).

Председатель ________ ___________________ (подпись) ФИО

(наименование представительного органа муниципального образования)

Глава __________________________________ (подпись) ФИО

(официальное наименование главы муниципального образования)

печать

Приложение

к решению

представительного органа

муниципального образования

дата, номер

Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования

1. Общие положения

1.1. Настоящее Положение разработано в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и Уставом муниципального образования и определяет порядок и условия проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования.

1.2. Целью проведения конкурса является отбор и представление на рассмотрение представительному органу муниципального образования (далее по тексту - представительный орган) наиболее подготовленного лица для избрания на должность главы муниципального образования (далее по тексту - глава).

При проведении конкурса кандидатам гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставом муниципального образования.

2. Участники конкурса

2.1. В конкурсе вправе принимать участие лицо, достигшее на день проведения конкурса 18-летнего возраста.

2.2. Не вправе принимать участие в конкурсе следующие лица:

1) признанные судом недееспособными;

2) содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;

3) граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе принимать участие в конкурсе, если их избрание в органы местного самоуправления предусмотрено международным договором Российской Федерации.

4) осужденные к лишению свободы:

за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день проведения конкурса неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, - до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости;

за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, - до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости;

5) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день проведения конкурса неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, если на таких лиц не распространяется действие абзацев третьего и четвертого подпункта 4 пункта 2.2 настоящего Положения;

3) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если конкурс состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

2.3. При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и(или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может принимать участия в конкурсе, если конкурс состоится до истечения указанного срока.

2.4. Кандидатами на должность главы не могут являться члены конкурсной Комиссии, образованной для проведения данного конкурса.

3. Конкурсная комиссия

3.1. В своей работе Комиссия руководствуется Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Основными задачами Комиссии при проведении конкурса на замещение должности главы являются:

- обеспечение соблюдения равных условий проведения конкурса для каждого из кандидатов;

- рассмотрение документов, представленных на конкурс;

- отбор кандидатов на должность главы для избрания представительным органом.

3.2. Конкурсная комиссия (далее - Комиссия) формируется на срок проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии составляет 12 человек, в том числе половина ее членов назначается представительным органом, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

В число членов Комиссии, назначаемых представительным органом, могут входить депутаты представительного органа, муниципальные служащие, представители общественных объединений и иные лица.

3.3. Комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии.

Председатель Комиссии избирается на первом заседании Комиссии из числа членов Комиссии, назначенных губернатором Пермского края большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов Комиссии.

Председатель Комиссии осуществляет общее руководство работой Комиссии, председательствует на заседаниях Комиссии, распределяет обязанности между членами Комиссии, контролирует исполнение решений, принятых Комиссией, представляет Комиссию в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями, средствами массовой информации и гражданами, подписывает протоколы заседаний и решения, принимаемые Комиссией.

Заместитель председателя и секретарь Комиссии избираются из состава Комиссии на первом заседании Комиссии большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов Комиссии.

Заместитель председателя Комиссии выполняет обязанности председателя Комиссии в случае его отсутствия, а также осуществляет по поручению председателя Комиссии иные полномочия.

Секретарь Комиссии организационно обеспечивает деятельность Комиссии, ведет делопроизводство, принимает поступающие в Комиссию материалы, проверяет правильность и полноту их оформления, регистрирует поступающие и исходящие материалы и документы, готовит их для рассмотрения на заседании Комиссии, в том числе знакомит членов Комиссии с пакетом документов о кандидатах не позднее чем за три дня до начала заседания Комиссии, ведет протоколы заседания Комиссии и подписывает их совместно с председателем Комиссии.

3.4. На свое первое заседание Комиссия собирается не позднее семи дней со дня утверждения её полного состава.

3.5. Заседание Комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют более половины от установленного числа членов Комиссии. Решения Комиссии принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов Комиссии.

Члены Комиссии участвуют в ее заседаниях лично и не вправе передавать свои полномочия другому лицу.

По решению председателя Комиссии к работе Комиссии для консультаций могут привлекаться специалисты органов местного самоуправления и органов государственной власти по правовым, кадровым и иным вопросам.

На заседаниях Комиссии могут присутствовать депутаты представительного органа, не являющиеся членами Комиссии.

4. Подготовка конкурса

4.1. О проведении конкурса на замещение должности главы представительным органом принимается решение, в котором определяются: