Механизм передачи полномочий между органами местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПЕРМСКИЙ ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет экономики, менеджмента и бизнес-информатики

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

МЕХАНИЗМ ПЕРЕДАЧИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

по направлению подготовки - Государственное и муниципальное управление

Выполнила: Комягина Анастасия Сергеевна

Научный руководитель: Е.В. Шадрина

Пермь 2016

Оглавление

• Аннотация
• Введение
• Глава 1. Общие положения передачи полномочий между органами управления публично-правовых образований
• 1.1 Теоретический аспект механизмов передачи полномочий
• 1.2 Формы передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований
• Глава 2. Практическая реализация передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований
• 2.1 Методология исследования
• 2.2 Процедура оформления передачи полномочий
• 2.2 Финансирование осуществления переданных полномочий
• Глава 3. Унификация передачи полномочий между органами местного самоуправления
• 3.1 Необходимость унификации правовых норм о передаче полномочий
• 3.2 Разработка основных положений процедуры передачи полномочий
• 3.3 Разработка основных положений финансирования переданных полномочий
• Заключение
• Список литературы
• Приложение 1
• Приложение 2
• Приложение 3
• Аннотация
• Распределение полномочий между уровнями местного самоуправления (различными видами муниципальных образований) проведено законодательно. Федеральный закон № 131-ФЗ осуществил указанное распределение посредством перечисления вопросов местного значения.
• Одним из важнейших вопросов осуществления полномочий органами публичного управления, в том числе органами местного самоуправления, является возможность подвижного изменения закрепленного законодательно объема полномочий.
• Институт передачи осуществления полномочий органами местного самоуправления муниципального района и поселения, входящего в состав соответствующего района, существует в целях повышения эффективности решения вопросов местного значения, и, следовательно, повышения эффективности муниципального управления.
• Вследствие отсутствия единых подходов к процедурному и финансовому аспектам передачи полномочий между органами местного самоуправления снижает качество муниципального управления и понижает авторитет муниципальной власти.
• Необходимость поиска наиболее эффективной и оптимальной процедурной и финансовой модели передачи осуществления полномочий обусловлена объективными причинами, существующими на сегодняшний день.
• В рамках проведенного исследования разработан модельный муниципальный нормативный правовой акт, регламентирующий процедурный порядок передачи полномочий, а также модельная методика определения объема межбюджетных трансфертов, необходимых для эффективного осуществления переданных полномочий.
• Аbstract
• The distribution of powers between levels of local government (various types of municipalities) carried out legally. Federal law № 131-FZ carried out the specified distribution by enumerating the issues of local importance.
• One of the most important issues of implementation of powers by public authorities, including local authorities, is the possibility of dynamic changes of the statutory scope of authority.
• The concept of the transfer of powers of local self-government bodies of the municipal area and the settlements included in the relevant district, exists to improve the efficiency of solving issues of local importance, and therefore improve the efficiency of municipal management.
• Due to the lack of common approaches to procedural and financial aspects of transfer of authority between local governments reduces the quality of municipal management and lowers the authority of the municipal government.
• The necessity of finding the most efficient and optimal procedural and financial flow models for the exercise of authority is due to objective reasons that exist today.
• In the framework of this research developed a model municipal regulatory legal act regulating the procedural rules for transfer of authority, as well as model methods of determining the amount of intergovernmental transfers required for the effective implementation of the transferred powers.
• Введение
• С начала ХХI века Российской Федерацией взят курс на модернизацию государственного аппарата и системы управления в целом. Одним из реализуемых в разных формах инструментов такой модернизации является вертикальное перераспределение полномочий между органами публичного управления. Это подтверждает актуальность исследования.
• В соответствии с Конституцией Российской Федерации одним из принципов функционирования федеративного государства, а также одной из основ конституционного строя является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также наличие самостоятельного уровня публичной власти - местного самоуправления.
• Распределение полномочий между уровнями местного самоуправления (различными видами муниципальных образований) проведено законодательно. Федеральный закон № 131-ФЗ осуществил указанное распределение посредством перечисления вопросов местного значения.
• Одним из важнейших вопросов осуществления полномочий органами публичного управления, в том числе органами местного самоуправления, является возможность подвижного изменения закрепленного законодательно объема полномочий.
• Для обоснования целесообразности и необходимости существования такого изменения обратимся к общим принципам федеративного государства.
• Конституция Российской Федерации выделяет четыре категории полномочий: федеральные, совместные, региональные, муниципальные.
• Для федеративных государств согласно общей теории права характерны механизмы перераспределения полномочий между уровнями публичной власти.
• Возможность передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований различного вида является классическим проявлением федеративного характера российского государства.
• Институт перераспределения полномочий путем передачи их части органами местного самоуправления муниципального района и поселения, входящего в состав соответствующего района, существует в целях повышения эффективности решения вопросов местного значения, и, следовательно, повышения эффективности муниципального управления.
• На территории Пермского края в 2014 году 19 городских и 225 сельских поселений передали на уровень муниципальных районов от 1 до 10 полномочий по решению вопросов местного значения. В 2015 году эта цифра увеличилась: 22 городских, 257 сельских поселений. Указанный факт свидетельствует с одной стороны о востребованности института передачи полномочий между уровнями муниципальных образований, с другой стороны, о неравномерном развитии муниципальных образований, свидетельствующем о необходимости изменения объема полномочий.
• Согласно данным, полученным в ходе анкетирования муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности:
• - применяют институт передачи полномочий 85% респондентов;
• - считают оправданным институт передачи полномочий путем заключения соглашений считают 43% респондентов.
• Необходимость поиска наиболее эффективной и оптимальной процедурной и финансовой модели передачи осуществления полномочий обусловлена объективными причинами, существующими на сегодняшний день.
• Вследствие отсутствия единых подходов к процедурному и финансовому аспектам передачи полномочий между органами местного самоуправления снижает качество муниципального управления и понижает авторитет муниципальной власти. На сегодняшний день указанная проблематика является одной из самых частых в муниципальном управлении.
• Передача осуществления полномочий является комплексным, системным институтом, требующим детального изучения и выработки научно обоснованных подходов к вопросу о возможности, принципах, процедуре передачи указанных полномочий в целях повышения эффективности их реализации.
• Цель работы заключается в выявлении наиболее актуальных на сегодняшний день проблем, связанных с заключением соглашений о передаче осуществления полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и поселений, входящих в состав муниципального района, а также в разработке модельных муниципальных нормативных правовых актов по рассматриваемому вопросу.
• Для достижения вышеуказанной цели поставлен ряд задач:
• - исследование механизма передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований различного вида;
• - анализ практики реализации передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований различного вида;
• - выявление проблем передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований различного вида;
• - определение правовых положений процедурного порядка и финансирования переданных полномочий;
• - разработка модельных муниципальных нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере.
• При анализе механизма передачи осуществления полномочий между уровнями публичной власти выявляется множество проблемных аспектов, в частности, финансирования переданных полномочий.
• Сложившаяся в Российской Федерации конституционно-правовая реальность ставит перед правоприменителями цель выбора оптимальной модели передачи полномочий, а также о наиболее оптимальном выборе отраслевого компонента передаваемых полномочий.
• Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, муниципальные нормативные правовые акты.
• Объектом исследования являются правовые и управленческие отношения, складывающиеся в процессе передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований.
• Предметом исследования является процедурный порядок передачи осуществления и финансирования полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, теория построения взаимоотношений между органами местного самоуправления в процессе передачи полномочий, а также практика правового регулирования.
• Методологической основой является совокупность способов и приемов достижения поставленной цели и решения задач, в частности формально-логический метод, сравнительно-правовой, формально-юридический, системно-структурный и другие научные методы исследования. Наряду с вышеуказанными методами также использованы общенаучные методы, такие как: анализ и синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, а также специальные методы исследования: историко-правовой, метод правового моделирования, обобщение правоприменительной практики.
• Степень разработанности темы исследования характеризуется недостаточной детальной проработкой. Рассматриваемой теме посвящен ряд работ таких исследователей как: С.А. Авакьян, О.А. Стукалова, Е.С. Шугрина, А.В. Зарубин. Однако на сегодняшний день назрела необходимость детальной проработки вопроса выбора оптимальной модели передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления.
• Научная новизна диссертационного исследования заключается в предложенном автором процедурном порядке передачи полномочий между органами местного самоуправления, а также в разработанных положениях финансирования осуществления переданных полномочий. Результаты научного исследования отражены в следующих публикациях автора: материалы XVII Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых. Пермь, 2015.; материалы III межвузовской студенческой конференции «Современный менеджмент: проблемы, гипотезы, исследования». Пермь, 2015.; в электронном журнале «Таврический научный обозреватель», 2016 г. № 1; научно-практическом журнале «Высшая школа», 2015 г. № 12, 2016 г. № 2; электронном журнале Крымский научный вестник. 2015 г., № 4. Том 1. «Экономические науки; в сборнике статей по материалам II Международной научно-практической конференции «МОЛОДОЙ УЧЕНЫЙ: ВЫЗОВЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ». № 1 (3).
• Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его результатов в процессе муниципального управления представителями органов местного самоуправления муниципальных образований, как Пермского края, так и других субъектов Российской Федерации.
• Структура работы представлена введением, тремя главами, приложением, заключением и списком литературы. В рамках первой главы исследован правовой механизм передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований различного вида. Вторая глава посвящена выявлению проблемных аспектов реализации передачи осуществления полномочий. В рамках третьей главы обосновывается необходимость разработки модельных муниципальных правовых актов в сфере заключения соглашений о передаче осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, а также дается характеристика основным принципам, которым должна отвечать передача полномочий. В приложении к диссертационному исследованию содержатся разработанные модельные муниципальные нормативные правовые акты.
• Глава 1. Общие положения передачи полномочий между органами управления публично-правовых образований
• 1.1 Теоретический аспект механизмов передачи полномочий
• Прежде чем переходить непосредственно к исследованию механизма разграничения полномочий между уровнями публичной власти необходимо обратиться к определению понятий «компетенция», «полномочия», «передача полномочий», «соглашение о передаче полномочий», раскрыв их сущностное предметное содержание.
• Словарь Ожегова дает следующее определение понятию передача. «Передача - это официально предоставленное кому-либо право какой-нибудь деятельности, ведения дел» [Ожегов 1977, с. 105].
• Современный экономический словарь дает следующее определение понятия полномочия. «Полномочия - права юридического или физического лица на совершение хозяйственных операций, а также на представительские функции, зафиксированные законодательно или нотариально. Возможна ситуация передачи, делегирования полномочий, что подтверждает официально переданные данному лицу от имени другого лица или органа права, дающие ему основания осуществлять определенные действия» [Райзберг и др., 2006, с. 150].
• По мнению С.А. Авакьяна под полномочиями понимаются «права и (или) обязанности государств, государственных образований и их органов по рассмотрению и решению вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения). Обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия - компетенция соответственно федерации, ее субъектов, муниципальных образований и их органов» [Авакьян, 2002, с.154].
• Понятие «компетенция» происходит от латинского «сотpetere»- «добиваться, соответствовать, подходить». В энциклопедиях определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях.
• Следует отметить, что ранее на законодательном уровне были определены вышеуказанные понятия применительно к разграничению полномочий между федеральным и региональным уровнями власти. Официально определения указанным понятиям были приведены в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому компетенция есть совокупность полномочий, а полномочия - совокупность прав и обязанностей органов государственной власти
• по совершению государственно-властных действий [Федеральный закон № 119-ФЗ]. Подобных определений в теории муниципального права, к сожалению, нет, что, безусловно, не отменяет вышеизложенный смысл понятий, основанный, по сути, на положениях юридической науки.
• В юридической литературе также встречается такой термин, как «делегирование полномочий». Современный экономический словарь определяет делегирование полномочий как передачу полномочий другому лицу. Применяется обычно как средство децентрализации управления [Райзберг Б.А. и др. 2006]. Представляется возможным использование в рамках настоящего исследования в качестве синонима термина «передача осуществления полномочий» термин «делегирование полномочий», при условии придания им одинакового конституционно-правового смысла.
• Также в настоящее время нормативные правовые акты не содержат определения понятия «соглашение о делегировании», «соглашение о передаче осуществления полномочий». Современный экономический словарь определяет соглашение как «договор между двумя или несколькими лицами, оформленный в виде официального документа, или неофициальная договоренность по поводу взаимодействия, общих действий, платежей, кредитов, поставок, купли-продажи товаров и по другим вопросам» [Райзберг и др., 2006].
• Ранее существовало определение понятия «соглашение о делегировании», в принципе соответствующее конституционно-правовой трактовке понятия. Однако, применительно к разграничению полномочий между федеральным и региональным уровнями власти. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» определял соглашение о делегировании как «правовую форму передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу осуществления части своих полномочий» [Федеральный закон № 119-ФЗ]. Подобных определений в теории муниципального права, к сожалению, нет, что, безусловно, не отменяет вышеизложенный смысл понятий, основанный, по сути, на положениях науки.
• В целях обеспечения единого понимания и единообразного использования вышеуказанных понятий представляется необходимым их законодательное закрепление.
• Одним из важнейших вопросов осуществления полномочий органами публичного управления, в том числе органами местного самоуправления является возможность подвижного изменения закрепленного законодательно объема полномочий. Обратимся к общим принципам федеративного государства.
• Конституционная модель разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отражена в ст.ст. 71 - 73, 76 Конституции РФ, а распределение полномочий между ними проведено законодательно.
• В ст. ст. 71, 72, 71 Конституции РФ выделяются три категории предметов ведения: федеральные, совместные, региональные.
• Отдельная статья Конституции РФ - ст. 12 - закрепляет существование в Российской Федерации местного самоуправления, далее глава 8 развивает положения указанной статьи.
• Следовательно, Конституция РФ выделяет четыре категории полномочий: федеральные, совместные, региональные, муниципальные.
• Для федеративных государств согласно общей теории права характерны механизмы перераспределения полномочий между уровнями публичной власти. Примерами такого перераспределения являются:
• 1. между федеральным и региональным уровнями: возможность передачи федеральных полномочий для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации путем принятия соответствующего федерального закона, возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и региональными органами исполнительной власти о передаче осуществления полномочий и наоборот;
• 2. между региональным и муниципальным уровнями: возможность передачи полномочий путем принятия закона субъекта Российской Федерации о передаче отдельных государственных полномочий, о наделении отдельными государственными полномочиями, возможность принятия закона субъекта о перераспределении полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
• 3. в рамках муниципального уровня между органами местного самоуправления муниципальных образований различного вида: возможность передачи осуществления полномочий путем заключения соответствующих соглашений о передаче полномочий.
• Таким образом, возможность передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований различного вида является классическим проявлением федеративного характера российского государства [Комягина, 2015в].
• Перед началом исследования механизма разграничения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований различного вида необходимо сделать оговорку о том, что в рамках настоящей работы автором используются обороты «передача осуществления полномочий от органов местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района», наряду с оборотами «передача осуществления полномочий от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципального района». Следует обратить внимание, что автором вкладывается смысл возможности передачи осуществления полномочий как от органов местного самоуправления муниципальных районов к органам местного самоуправления поселений, так и от органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов. При этом по тексту работы будут встречаться сокращенные обороты «передача осуществления полномочий», «передача полномочий».
• Также важным моментом понимания сути настоящего исследования является определение понятия «муниципальные образования различного вида». Не вдаваясь в дискуссию о целесообразности существования двухуровневой модели местного самоуправления, о несовершенствах выделения тех или иных видов муниципальных образований, обозначим, что в рамках настоящего исследования в указанное понятие вкладывается смысл передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района.
• «Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций» [ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации]. Указанное конституционное положение развивается в нормах основополагающего нормативного правового акта по вопросам местного самоуправления - Федеральном законе от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ).
• При первом подходе к пониманию сущности передачи полномочий также обратим внимание на немаловажный момент, действующее законодательство допускает передачу полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления, т.е. органы местного самоуправления муниципального района и органы местного самоуправления поселений, входящих в состав района являются субъектами правоотношений по передаче полномочий.
• Вместе с тем, практика муниципального управления демонстрирует примеры, когда органы местного самоуправления, руководствуясь нормами Федерального закона № 131-ФЗ передают полномочия муниципальным учреждениям, то есть наделяют их функциями органов публичного управления (к примеру, постановление администрации города Лысьвы от 09 декабря 2015 г. № 2768). Указанные случаи противоречат нормам не только Федерального закона № 131-ФЗ, но и нормам Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
• «Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ
• «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом
• «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».» [Федеральный закон № 135-ФЗ].
• Распределение полномочий между уровнями местного самоуправления (различными видами муниципальных образований) проведено законодательно. Федеральный закон № 131-ФЗ осуществил указанное распределение посредством перечисления вопросов местного значения.
• Согласно ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ вопросами местного значения являются «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно» [Федеральный закон № 131-ФЗ].
• Вопросы местного значения являются системообразующим, основным элементом всего комплекса властно-полномочных отношений, складывающихся на местном уровне. И компетенция и полномочия органов местного самоуправления проистекают, определяются исходя из закрепленных за соответствующим видом муниципального образования вопросов местного значения.
• Также характеризуя передачу полномочий на местном уровне целесообразно рассмотреть указанный процесс с позиции общей теории систем, выявив существующие ограничения передачи.
• Согласно общей теории систем появление условий, способствующих созданию системы, рассматривается в качестве основы возникновения любой системы. Появление самих условий создания проявляется в двух аспектах: объективной и субъективной заинтересованности [Могилевский, 1999].
• В контексте передачи полномочий между органами местного самоуправления объективный характер возникновения заключается в необходимости эффективного решения вопросов местного значения, в реализации мероприятий государственной политики, в необходимости социально-экономического развития муниципалитета, кроме того, объективный характер проявляется также в существующих исторических и культурных традициях. То есть объективное начало предопределено самим характером местного самоуправления.
• Субъективная заинтересованность в передачи полномочий проявляется во-первых, в первоначальном принятии решения о федеративном характере российского государства с наличием гипотетически возможных подвижных механизмов изменения объема полномочий, во-вторых субъективная заинтересованность проявляется в каждом конкретном случае в рамках реализации полномочий должностных лиц муниципальных образований.
• Проявление субъективной заинтересованности также заключается в политической воле конкретного должностного лица, создающего основу для осуществления полномочий, которая может проявляться как в политической преемственности, так и в отказе от таковой.
• Создание любой системы, в том числе и, в конечном счете, системы передачи полномочий привносит упорядоченный характер в определенные участки внешней среды, из которой система создается.
• Внешней средой при передаче полномочий является, прежде всего, комплекс вопросов местного значения, которые необходимо решать каждому муниципалитету.
• Проявлениями внешней среды также является существующий уровень социально-экономического развития муниципалитета.
• Безусловно, любое упорядочивание внешней среды в конечном результате должно приводить к снижению уровня ее энтропии и подавлению хаоса, вместе с тем, следует иметь в виду реализацию самого принципа целеполагания непосредственно при построении системы.
• Как уже отмечено выше, субъективная заинтересованность является одним из двигателей создания любой системы. Т.е. цель создания либо изменения каждой конкретной системы определяется субъективной заинтересованностью.
• Преломляясь через объективные и субъективные факторы, внешняя среда, в конечном счете, выражается в определенной системе.
• В рассматриваемом нами случае в передаче полномочий.
• Схематично процесс создания системы передачи полномочий изображен на рисунке 1.
• Рис. 1. Процесс создания системы передачи полномочий.
• В целях повышения эффективности решения вопросов местного значения, и, следовательно, повышения эффективности муниципального управления, существует институт передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления, подробному рассмотрению которого посвящен второй параграф настоящей главы.
• 1.2 Формы передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований
• Основной реализуемой в настоящее время правовой формой передачи осуществления части полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района, является соглашение о передаче осуществления полномочий.
• Законодательно закреплено право органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации [Федеральный закон 131-ФЗ].
• Также законодательно закреплено право органов местного самоуправления муниципального района заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации [Федеральный закон № 131-ФЗ].
• Исследователи определяют возможность заключения соглашений о передаче полномочий как один из организационно-правовых механизмов взаимодействия между органами местного самоуправления.
• Заключение соглашений между муниципальными образованиями широко распространено в практике муниципального управления зарубежных стран.
• А.А. Петроградская указывает на следующие случаи практики зарубежного управления.
• «Например, в Германии заключаются публично-правовые и целевые соглашения . Основная сфера применения публично-правовых соглашений - эксплуатация публичных сооружений, например, в коммунальной сфере,
• а также применительно к объектам культуры, спорта. Они заключаются при передаче исполнения полномочий по организации водоснабжения или водоотведения от одной общины другой. В этом случае на основе соглашения жители первой общины приобретают право на пользование услугами водоснабжения или водоотведения наряду с жителями второй общины. Путем заключения целевого соглашения осуществляется передача определенных в договоре полномочий одному из участников. Целевое соглашение, как правило, прекращается тогда, когда обозначенная в договоре цель достигается. При этом в нем оговариваются случаи, в которых отдельные участники вправе расторгнуть соглашение или выйти из него.
• В Дании характерно заключение соглашений ряда небольших муниципалитетов с одним крупным, в результате небольшие муниципалитеты выгодно покупают услуги, предоставляемые крупным муниципалитетом (платежное соглашение). Оплата за упомянутые услуги обсуждается между заинтересованными муниципалитетами и должна быть одобрена местным советом каждого из муниципалитетов» [Петроградская, 2010, с. 7].
• В исследованиях А.А. Ларичева отмечается, что согласно Закону о местном самоуправлении Финляндии 1995 г. муниципалитеты могут выполнять свои функции совместно на основании соглашения. При этом предусматривается возможность решения вопросов местного значения органами местного самоуправления одного муниципального образования в другом либо нескольких других муниципалитетах. Возможно также создание специализированного межмуниципального органа (ст. 76) [Ларичев, 2015].
• Также А.А. Ларичевым отмечается, что «практика заключения договоров о «горизонтальной» передаче полномочий по решению вопросов местного значения также широко распространена в Канаде. В соответствии, например, со ст. 20 Муниципального Акта Онтарио муниципальные образования имеют право заключать договоры с другими муниципалитетами по любым вопросам в рамках своей компетенции (ч. 1), в том числе об осуществлении полномочий по решению вопросов местного значения на территории других муниципальных образований (ч. 2). Сходное регулирование присутствует в ст. ст. 13 и 14 Хартии Общин Британской Колумбии, ст. 54 (a) Акта о местном самоуправлении провинции Альберта, ст. 24 Акта о муниципалитетах Саскачевана и др.» [Ларичев, 2015].
• Как отмечается в специальной литературе, с точки зрения экономической теории, подобные механизмы позволяют получать больший эффект за счет экономии на масштабе, которая может достигаться в том числе и в результате формирования совокупного спроса от нескольких поселений [Власова и др., 2009].
• Анализируя договорные формы межмуниципального сотрудничества, в литературе отмечают, что договоры и соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, являются горизонтальными и публичными.
• Как отмечает Серебренникова А.С., публичный характер соглашений между муниципалитетами обусловлен следующими факторами:
• - субъектами договора являются участники публично-правовых отношений, обладающие властными полномочиями;
• - особый предмет договора - вопросы властвования и управления. Органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия посредством определения в договорах направлений и механизмов сотрудничества с целью решения вопросов, имеющих общий интерес;
• - стороны договора приобретают обязательства, для обеспечения которых используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты» [Cеребренникова, 2006. С. 5].
• В теории французского административного права соглашения
• о передаче полномочий рассматриваются как источники регулирования публичных правоотношений с присущими источникам публичного права признаками [Rousset, Rosset, 2004].
• Публичный характер соглашений, заключаемых муниципалитетами, требует разработки особых правил и процедур заключения. Сегодня такие правила и процедуры закрепляются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Детально этот вопрос будет исследован в рамках второй главы.
• Институт передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района, на сегодняшний момент является востребованным. Однако передача полномочий осуществляется в большинстве случаев «снизу вверх», т.е. от уровня поселений на уровень муниципальных районов.
• Обратимся к причинам реализации механизма передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений.
• Передача полномочий обусловлена объективными причинами, такими как: недостаточность квалифицированных специалистов на уровне поселений, отсутствие должной материально-технической базы, отсутствие средств местного бюджета, необходимых для эффективного решения вопросов местного значения, необходимость унификации и стандартизации предоставления муниципальных услуг и т.д.
• Естественно, любое перераспределение полномочий, осуществляемое между органами публичной власти, должно преследовать четкие цели. Целью передачи полномочий между поселением и муниципальным районом является, прежде всего, повышение эффективности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, а также унификация и стандартизация предоставления муниципальных услуг.
• Федеральный закон № 131-ФЗ определяет необходимые атрибуты соглашения о передаче полномочий, к таковым относятся:
• - определенный срок передачи осуществления полномочий,
• - положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного,
• - положения, устанавливающие порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
• Закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ требований к содержанию соглашений о делегировании полномочий направлено на четкое определение прав, обязанностей и ответственности муниципальных образований и может служить своеобразной гарантией эффективности реализации делегируемых полномочий и недопустимости ненадлежащего выполнения соответствующими органами местного самоуправления заключенных соглашений, которое может привести к нарушению прав и законных интересов населения муниципального образования.
• Согласно абз. 3 ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Процедурному порядку заключения соглашений посвящена глава 2 настоящего исследования.
• На основе указанных законодательных положений, а также руководствуясь общими принципами управления, выделим ряд особенностей, свойственных соглашениям о передаче осуществления полномочий:
• - соглашение предусмотрено в качестве правовой формы передачи осуществления части полномочий;
• - соответствующими соглашениями должна осуществляться не передача полномочий, а передача осуществления полномочий;
• - подобное соглашение должно быть заключено между органами публично-правовых образований (поселений и муниципальных районов);
• - передача возможна лишь в случае не противоречия действующему законодательству Российской Федерации;
• - заключение соглашений должно быть обусловлено объективными причинами;
• - заключение соглашений должно быть финансово обоснованно и подкреплено;
• - процедура заключения соглашений должна быть последовательной, логически выверенной.
• Соглашение о передаче осуществления полномочий на сегодняшний день является единственной официальной правовой формой передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления.
• Наиболее часто встречающиеся случаи передачи полномочий:
• - библиотечное обслуживание населения;
• - осуществление финансового контроля исполнения бюджета;
• - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения;
• - обеспечение жильем молодых семей;
• - проведение открытого конкурса по отбору управляющих организаций;
• - разработка и подготовка проекта правил землепользования и застройки;
• - выдача разрешений на строительство;
• - выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
• - осуществление земельного контроля.
• При этом при характеристике форм передачи полномочий между органами местного самоуправления следует отметить, что 25 февраля 2015 года в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект, предусматривающий «революционные» нормы по вопросу возможности осуществления временного перераспределения отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления муниципального района и входящими в его состав поселениями путем принятия закона субъекта Российской Федерации.
• Авторами законопроекта в пояснительной записке указывается, что «предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможности осуществлять временное перераспределение отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления муниципального района и входящими в его состав поселениями путем принятия закона субъекта Российской Федерации представляется необходимым механизмом организации на территории субъекта Российской Федерации местного самоуправления исходя из территориальных, исторических и финансовых особенностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Возможность перераспределения законом субъекта Российской Федерации полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и входящими в его состав поселениями может быть использована для централизации полномочий на уровне муниципального района в целях более эффективной реализации органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов вопросов местного значения, имеющих схожую правовую природу и функциональное назначение.» [Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности http://www.duma.gov.ru/systems/law/].
• С указанными доводами не представляется возможным согласиться в полной мере. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрен эффективный механизм взаимодействия между муниципалитетами районного и поселенческого уровня, позволяющий на основе взаимного и добровольного волеизъявления органов местного самоуправления поселений и органов местного самоуправления муниципальных районов и с учетом интересов муниципальных образований передавать друг другу осуществление части своих полномочий по решению вопросов местного значения путем заключения соответствующих соглашений.
• Кроме того, действующим законодательством определены механизмы, реализация которых позволяет перераспределять полномочия между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений. Прежде всего, здесь идет речь о механизме перераспределения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований (ч. 2 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ), а также о механизме наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ).
• Федеральному законодателю был предложен к рассмотрению принципиально новый институт передачи полномочий между муниципальными районами и поселениями, входящими в его состав (наряду с существующим институтом заключения соглашений). Однако позиция федерального законодателя, основанная на практике муниципального управления, привела к непринятию указанного законопроекта.
• правовой полномочие местный муниципальный
• Глава 2. Практическая реализация передачи осуществления полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований
• 2.1 Методология исследования
• Перед началом изложения вопроса процедурного порядка передачи полномочий и их финансирования, в рамках настоящего параграфа целесообразно обозначить методологию проведенного исследования, обозначив последовательно каждый этап.
• В связи со сложностью и комплексностью института передачи полномочий между органами местного самоуправления путем заключения соответствующих соглашений очень важно весь процесс исследования условно разделить на этапы, определив для каждого из этапов цель и обозначив применяемые методы.
• Первым этапом исследования является анализ правового регулирования передачи полномочий между органами местного самоуправления.
• Цель исследования в рамках первого этапа - выявить основные законодательные и нормативные положения, регламентирующие процедуру передачи полномочий между органами местного самоуправления путем заключения соответствующих соглашений.
• Применяемый метод в рамках первого этапа - анализ действующего федерального законодательства, а также сравнительный анализ муниципальных нормативных правовых актов различных муниципальных образований Пермского края.
• Вторым этапом исследования является анализ практики передачи полномочий между органами местного самоуправления.
• Цель исследования в рамках второго этапа - выявить существующие подходы к передаче полномочий между органами местного самоуправления путем заключения соответствующих соглашений.
• Применяемый метод в рамках второго этапа - метод включенного наблюдения, метод сравнительного анализа заключенных соглашений о передаче полномочий, а также муниципальных нормативных правовых актов.
• Третий этап исследования состоит в анализе проблемных аспектов передачи полномочий.
• Целью исследования в рамках третьего этапа является выявление факторов, влияющих на эффективное осуществление полномочий, выявление проблемных аспектов, влияющих на эффективное осуществление переданных полномочий.
• Применяемый метод в рамках 3 этапа исследования - опрос муниципальных служащих, а также лиц, замещающих муниципальные должности.
• Опрос проведен в период декабря 2015 г. - марта 2016 г. среди слушателей курсов повышения квалификации по теме «Правотворческая деятельность органов местного самоуправления». Категории респондентов - муниципальные служащие и лица, замещающие муниципальные должности главы сельских и городских поселений, муниципальных районов, депутаты представительных органов муниципальных образований.
• В ходе опроса было получены ответы от 50 респондентов. Из них 8 глав муниципальных образований (16%), 2 председателя представительного органа (4%), 40 муниципальных служащих местных администраций и аппаратов представительных органов (80%). Анкета приведена в приложении 1 к настоящему исследованию.
• Четвертый этап исследования - анализ результатов и разработка модельных муниципальных актов в рассматриваемой сфере.
• Целью исследования в рамках заключительного этапа является разработка на основе проведенного анализа в рамках вышеуказанных этапов типовых, модельных муниципальных нормативных правовых актов, применение на практике которых позволит нивелировать возможные риски при осуществлении полномочий.
• Применяемый метод в рамках четвертого этапа - анализ собранной информации.
• Реализация вышеуказанных этапов происходит последовательно в рамках дальнейшего исследования, результаты третьего этапа отражены в рамках всего исследования, логическим завершением этапов являются модельный муниципальный нормативный правовой акт о порядке заключения соглашения, а также методика определения объема межбюджетных трансфертов, приложенными к настоящему исследованию.
• 2.2 Процедура оформления передачи полномочий
• В практической реализации осуществления передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления поселений, входящих в состав района возникает две проблемы: процедурное оформление передачи полномочий и определение размера финансовых средств, передаваемых из бюджета поселения в районный бюджет, необходимых для реализации переданных полномочий [Комягина, 2016б].
• Оформление переданных полномочий осуществляется посредством заключения соответствующих соглашений, порядок заключения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ). Следует отметить, что последнее положение является новеллой законодательства, ранее действующие редакции не содержали указания на необходимость определения порядка заключения соглашений в муниципальных правовых актах.
• При этом следует иметь в виду, что практика муниципального нормотворчества складывается зачастую не в совершенных формах и не позволяет эффективно и законно заключать соглашения о передаче осуществления полномочий.
• Вопрос процедурного оформления передачи осуществления полномочий имеет два проявления: закрепление процедуры в муниципальных правовых актах, а также непосредственно процедура передачи полномочий. Остановимся на каждом из них.
• Имеют место случаи, когда порядок заключения соглашений не определен ни уставом муниципального образования, ни иными муниципальными нормативными правовыми актами.
• В ряде случаев процедура заключения соглашений идет вразрез с уставом муниципального образования или решением представительного органа в части процедуры заключения соглашения, его подписания.
• Также немаловажной особенностью правовой регламентации заключения соглашений о передаче полномочий является требование, косвенно вытекающее из ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ о необходимости принятия как на уровне муниципального района, так и на уровне поселений, входящих в состав района аутентичных, сочетанных норм, регламентирующих порядок заключения соглашений о передаче полномочий.
• Ранее Федеральный закон № 131-ФЗ не содержал требований о необходимости определения порядка заключения соглашений в муниципальных правовых актах. Практика муниципального управления складывалась таким образом, что на уровне муниципальных районах указанные порядки были определены, а поселения, входящие в состав района, негласно опирались на принятые в районе порядки и следовали их положениям, не принимая собственных муниципальных правовых актов в рассматриваемой сфере.
• Примером служит решение Земского собрания Карагайского муниципального района от 30.09.2011 №2\6 «Об утверждении Порядка заключения органами местного самоуправления Карагайского муниципального района соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам сельских поселений, входящих в состав Карагайского муниципального района, и принятии от них осуществления части их полномочий». В силу отсутствия законодательной необходимости принятия соответствующих актов, лишь некоторые сельские поселения урегулировали эти вопросы. К примеру, в Карагайском муниципальном районе Совет депутатов Обвинского сельского поселения принял решение от 31.10.2011 №1\33 «Об утверждении «Порядка заключения органами местного самоуправления Обвинского сельского поселения соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам местного самоуправления Карагайского муниципального района и принятии от Карагайского муниципального района осуществления части его полномочий».
• Остальные сельские поселения, входящие в состав Карагайского муниципального района лишь в 2014 г., после внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ закрепили на своем уровне указанные порядки: решение Совета депутатов Козьмодемьянского сельского поселения от 17.11.2014 № 2/15 «Об утверждении порядка заключения органами местного самоуправления Козьмодемьянского сельского поселения соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам местного самоуправления Карагайского муниципального района и принятии от них осуществления части их полномочий», решение Совета депутатов Нердвинского сельского поселения от 19.11.2014 № 2/78 «Об утверждении Порядка заключения органами местного самоуправления Нердвинского сельского поселения соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам местного самоуправления Карагайского муниципального района, и принятии от них осуществления части их полномочий», решение Совета депутатов Никольского сельского поселения от 25.11.2014 г № 5 /15 «Об утверждении порядка заключения органами местного самоуправления Никольского сельского поселения соглашений о передаче осуществления части своих полномочий органам местного самоуправления Карагайского муниципального района, и принятии от них осуществления части их полномочий».