Механизм передачи полномочий между органами местного самоуправления

• На основе приведенных примеров о заключении соглашений различными муниципальными образованиями можно сделать вывод об отсутствии единых правил определения объема финансовых ресурсов, необходимых для осуществления переданных полномочий. На практике это порождает случаи, когда с полномочием передается либо максимальный размер средств (к примеру, согласно решению Совета депутатов Вайского сельского поселения от 20.03.2015 № 4 с полномочием по организации библиотечного обслуживания муниципальному району передано 490 200 рублей), либо размер средств явно не достаточен для эффективной реализации полномочия (к примеру, согласно решению Совета депутатов Енапаевского сельского поселения от 17.12.2014 № 105 с аналогичным полномочием муниципальному району передано 5 000 рублей).
• Методика расчета объема межбюджетных трансфертов передаваемых вместе с полномочием из одного муниципального бюджета в другой должна определяться соответствующими муниципальными нормативными правовыми актами.
• В большинстве муниципальных районов приняты муниципальные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок предоставления бюджетам сельских поселений иных межбюджетных трансфертов, в том числе, в случае передачи соответствующих полномочий (к примеру: решение Земского Собрания Еловского муниципального района от 16.08.2013 № 338 «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета Еловского муниципального района бюджетам поселений», решение Земского Собрания Соликамского муниципального района от 30.04.2014 № 614 «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Соликамского муниципального района сельским поселениям, входящим в состав Соликамского муниципального района», решение Земского Собрания Чайковского муниципального района от 29.07.2009 № 591 «О Порядке предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Чайковского муниципального района бюджетам поселений», решение Земского Собрания Юсьвинского муниципального района от 09.06.2010 № 47 «Об утверждении Положения о порядке предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Юсьвинского муниципального района бюджетам сельских поселений», решение Земского Собрания Карагайского муниципального района от 10.12.2008 № 7/40 «Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Карагайского муниципального района бюджетам поселений»). Однако ни в одном из приведенных выше решений не содержится методика определения объема межбюджетных трансфертов, передаваемых в случае заключения соглашений о передаче осуществления полномочий, более того, не содержатся даже показатели, которые необходимо учитывать при каждом ситуативном определении объема бюджетных средств.
• Разработка методики определения объема межбюджетных трансфертов является важным этапом при построении эффективной модели передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и поселений, входящих в состав района.
• Далее следует выяснить форму передаваемых бюджетных средств. Федеральный закон № 131-ФЗ в редакции от 23.11.2009 определял передаваемые бюджетные средства как субвенции. В последующем термин «субвенции» в ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ был заменен на «межбюджетные трансферты».
• До сих пор зачастую указанные средства именуются субвенциями, что не представляется корректным в виду следующего.
• Бюджетным кодексом Российской Федерации (статьи 142.4 - 142.7) закреплено правило, что межбюджетные трансферты из местных бюджетов могут предоставляться в следующих формах:
• - иных межбюджетных трансфертов из бюджета муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений;
• - иных межбюджетных трансфертов из бюджетов городских, сельских поселений бюджетам муниципальных районов;
• - иных межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских районов из бюджетов городских округов с внутригородским делением;
• - иных межбюджетных трансфертов из бюджетов внутригородских районов бюджетам городских округов с внутригородским делением.
• Как было указано выше в соответствии со ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, могут заключать с органами местного самоуправления муниципального района соглашения о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения поселений. Аналогично органы местного самоуправления муниципального района могут заключать с органами местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, соглашения о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных районов.
• В указанных случаях заключения соглашений финансирование переданных полномочий будет осуществляться за счет иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов поселений в бюджет муниципального района и наоборот из бюджета муниципального района в бюджет поселения в соответствии со ст. 142.4 и 142.5 Бюджетного кодекса РФ.
• Указанная позиция также поддерживается Министерством финансов Российской Федерации [Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации http:// minfin.ru/ru/perfomance/regions/index.php.].
• Также важным аспектом финансирования осуществления переданных полномочий является возможность органов местного самоуправления право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства. При этом законодательно установлено, что случаи и порядок такого использования должны быть предусмотрены решением представительного органа муниципального образования (абз. 4 ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ).
• Практика муниципального нормотворчества показывает, что муниципальные образования не принимают муниципальные правовые акты, регламентирующие указанные выше положения, что является серьезным упущением в процессе эффективного осуществления переданных полномочий.
• Значение должного определения объема межбюджетных трансфертов нельзя недооценивать, поскольку указанные финансовые механизмы не должны являться признаком слабости муниципалитета - получателя бюджетных средств, а должны провоцировать последний на эффективное осуществление полномочий, в том числе, позволяющее привлекать дополнительные бюджетные средства. Как это описывается в работе
• Ж.Ф. Брюна и М. эль Хдари о практике межбюджетных отношений Марокканской республики [Brun, El khdari, 2016].
• Таким образом, эффективное осуществление переданных полномочий возможно лишь в случае их надлежащего финансового подкрепления. Формой передачи финансовых средств являются межбюджетные трансферты, передаваемые в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Кроме того, органы местного самоуправления муниципальных образований вправе использовать собственные финансовые и материальные ресурсы в случаях и в порядке, установленными решением представительного органа муниципального образования.
• В этих целях необходимо на основе единых методик определять объем передаваемых финансовых средств, а также необходимо определить основные случаи использования для осуществления переданных полномочий собственных финансовых и материальных ресурсов.
• Определение методики, позволяющей рассчитывать необходимый объем межбюджетных трансфертов также важно потому что расходы
• на осуществление полномочий, в том числе переданных, являются расходной частью бюджета муниципального образования, поступаемые трансферты соответственно отражаются в доходной части бюджета. Следовательно, необходимо соблюсти баланс доходной и расходной частей, который исключит случаи финансирования расходов на осуществление переданных полномочий за счет иных бюджетных статей и предотвратит социальную несправедливость.
• О роли межбюджетных трансфертов в составе расходной части бюджета также говорится в иностранной литературе. В частности,
• в исследованиях о функциональной структуре расходов муниципальных образований на примере муниципалитета Анантапур [Naidu, Venugopal.1996].
• Однако как уже было сказано выше при расчете объема межбюджетных трансфертов не существует единообразной методики его определения. На практике это порождает случаи, когда с полномочием передается либо максимальный размер средств, либо размер средств, который явно не достаточен для эффективной реализации полномочия.
• Разработка методики определения объема межбюджетных трансфертов является важным этапом при построении эффективной модели передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и поселений, входящих в состав района.
• При расторжении соглашения муниципальное образование, взявшее на себя обязательства по осуществлению части полномочий по решению вопросов местного значения, обеспечивает возврат материальных ресурсов и неиспользованных финансовых средств.
• На основе вышеизложенных нормативных положений делаем вывод
• о необходимости принятия в муниципальных образованиях следующих муниципальных нормативных правовых актов, позволяющих эффективно исполнять переданные полномочия по решению вопросов местного значения:

1. методика определения объема межбюджетных трансфертов, передаваемых с заключением соглашения о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения;

2. бюджет муниципального образования, в частности, определяющий на основе вышеуказанной методики объем межбюджетных трансфертов в расходной части бюджета;

3. порядок использования собственных материальных

4. и финансовых ресурсов при осуществлении переданных полномочий;

5. непосредственно соглашение о передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения.

Таким образом, эффективное осуществление переданных полномочий возможно лишь в случае их надлежащего финансового подкрепления. Формой передачи финансовых средств являются межбюджетные трансферты, передаваемые в соответствии с требованиями Бюджетного законодательства Российской Федерации. Кроме того, органы местного самоуправления муниципальных образований вправе использовать собственные финансовые и материальные ресурсы в случаях и в порядке, установленными решением представительного органа муниципального образования.

Разработка и применение единых методик определения размера бюджетных средств, передаваемых вместе с полномочием с районного на поселенческий уровень и наоборот, позволит повысить эффективность осуществления переданных полномочий, повысить эффективность и прозрачность расходования бюджетных средств, повысить эффективность использования муниципального имущества, а также стандартизировать совершение действий муниципального управления. Передача полномочий будет эффективна, а их реализация будет отвечать основным принципам и предназначению местного самоуправления лишь в случае построения прозрачной и оптимальной модели определения объема межбюджетных трансфертов, а также оптимальной модели использования собственных финансовых средств и имущества.

В рамках исследования проведенного в настоящем параграфе проанализированы нормативные положения о финансировании осуществления переданных полномочий, также проанализирована практика отдельных муниципальных образований Пермского края, сделан вывод о необходимости разработки единой методики определения объема межбюджетных трансфертов, необходимых для эффективного осуществления переданных полномочий.

Глава 3. Унификация передачи полномочий между органами местного самоуправления

Продемонстрированная во второй главе настоящего исследования разрозненная практика муниципального управления свидетельствует об отсутствии единых подходов при реализации законодательно закрепленной возможности заключения соглашений о передаче полномочий.

Повышение эффективности осуществления переданных полномочий позволит повысить эффективность осуществления местного самоуправления, позволит повысить доступность и качество предоставляемых муниципальных услуг и т.д.

Достижение цели повышения эффективности переданных полномочий возможно путем разработки модельных муниципальных нормативных правовых актов, которые адаптивно могут применяться органами местного самоуправления при реализации соответствующих правоотношений.

Безусловно, местное самоуправление согласно статье 12 Конституции Российской Федерации самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Указанные конституционные положения не позволяют вышестоящим уровням публичной власти оказывать руководящие направления при решении вопросов органами местного самоуправления.

Вместе с тем в рамках академического научного исследования представляется возможным высказать точку зрения исследователя по данному вопросу, предложив для правоприменителей научно обоснованные подходы к решению вопроса об организации и осуществлении переданных полномочий.

Из вышеуказанного конституционного положения о независимости местного самоуправления вытекает ряд законодательных положений, в частности, о самостоятельности процесса муниципального нормотворчества.

Статьей 2 Федерального закона № 131-ФЗ дано легальное определение понятия муниципальный правовой акт:

«муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер».

Таким образом, федеральный законодатель очерчивает круг лиц, правосубъектных к принятию муниципальных актов, основное содержание и признаки муниципальных правовых актов.

Далее в статье 7 Федерального закона № 131-ФЗ раскрываются основные положения о действии муниципальных правовых актов, среди которых обязательность исполнения, соответствие нормам вышестоящих актов и др.

В отдельных отраслевых нормах федерального законодательства также содержится упоминание на необходимость принятия муниципальных правовых актов по отдельным вопросам, в некоторых случаях даже содержится указание на их признаки либо содержание.

Вместе с тем, при реализации на практике норм муниципальных правовых актов зачастую возникают спорные ситуации, связанные с неоднозначностью трактования и применения норм.

Особенно остро указанные ситуации возникают в процессе реализации потенциальной возможности реализации правовых норм с участием нескольких уровней местного самоуправления - муниципальных районов и городских и сельских поселений (в рассматриваемом нами случае).

Поясним. В действующем законодательстве отсутствие требование о сочетанности норм муниципальных правовых актов муниципального района и поселений, входящих в его состав.

Конечно, в контексте самостоятельности уровней осуществления местного самоуправления, в большинстве случаев эта сочетанность не нужна.

Вместе с тем, при передаче полномочий между органами местного самоуправления посредством заключения соответствующих соглашений, сочетанность правовых норм муниципального района и поселений выходит на первый план, и только она позволяет надлежащим образом без рисков осуществить указанную передачу.

Кроме того, применение единых методик определения объема межбюджетных трансфертов хотя бы в рамках муниципального района позволит поставить поселения, входящие в муниципальный район, в примерно равные бюджетные условия при осуществлении переданных полномочий.

Согласно данным, полученным в ходе анкетирования муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, недостаток финансирования, связанный с ним недостаток штатной численности, отсутствие единых критериев мешает эффективному осуществлению полномочий 86 %.

Обобщая вышесказанное, обозначим основные цели, которые становятся достижимыми при разработке единых, модельных муниципальных правовых актов:

- повышение эффективности осуществления переданных полномочий;

- снижение внешних рисков обжалования заключенных соглашений о передаче осуществления полномочий;

- повышение эффективности и прозрачности расходования бюджетных средств;

- повышение эффективности использования муниципального имущества;

- повышение доступности и качества муниципальных услуг;

- стандартизация совершения действий муниципального управления;

- снижение рисков возникновения споров «о компетенции»;

Для обоснования целесообразности и необходимости изменения объема полномочий органов местного самоуправления путем заключения соответствующих соглашений о передаче полномочий, прежде всего, необходимо определить принципы такой изменения.

Существующая на сегодняшний день нормативная правовая база не содержит напрямую указанных положений, равно как и не содержит обязанность органов местного самоуправления в каждом конкретном случае возникновения идеи заключения соглашений о передаче полномочий осуществлять анализ критериев обоснованности передачи полномочий.

Практика муниципального нормотворчества показывает, что муниципальные образования не всегда принимают муниципальные правовые акты, регламентирующие указанные выше положения, что является серьезным упущением в процессе эффективного осуществления полномочий органов местного самоуправления.

На основе проведенного анализа заключения соглашений о передаче осуществления полномочий между органами местного самоуправления представляется возможным выделить следующие принципы заключения соглашений, касающиеся процедурного порядка передачи полномочий.

Первостепенным принципом для правового государства является принцип соответствия нормам законодательства. Все процессы, проистекающие в публичной плоскости правового государства должны соответствовать императивным основаниям, предусмотренным действующим законодательством. В процессе заключения соглашений о передачи полномочий реализуется комплекс взаимосвязанных правовых норм: Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетного кодекса Российской Федерации, уставов муниципальных образований и др.

Вторым принципом, пронизывающим всю систему управления в государстве является принцип разделения властей. В контексте заключения соглашений о передаче осуществления полномочий между органами местного самоуправления указанный принцип означает необходимость учитывать расщепление функций при регулировании общественных отношений на нормотворческую, исполнительскую, контрольную. Не отвечает принципам эффективного осуществления полномочий концентрация всех указанных функций за одним органом местного самоуправления. Логически вытекает из принципа разделения властей принцип контроля за осуществлением переданных полномочий.

Принцип контроля за осуществлением полномочий в контексте заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления означает необходимость создание институтов контроля за исполнением переданных полномочий. Однако указанный принцип должен быть реализован в строгом соответствии с действующим законодательством (необходимо исключать случаи подмены иных органов контроля).

Согласно данным, полученным в ходе анкетирования муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, контроль за осуществлением переданных полномочий осуществляется в 84% случаев, из них формально - 64%. Следующим принципом, касающимся процедурного порядка передачи полномочий, является нетипичный для государственного управления принцип интеллектуального капитала компании (органа местного самоуправления). В практике управления корпоративными отношения в негосударственном секторе широко используется подход формирования системы знаний организации, ее эффективного управления.

Принцип интеллектуального капитала органа, реализующего полномочие в контексте заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления, означает необходимость создания системы знаний, необходимых для эффективной реализации полномочий. Принцип интеллектуального капитала тесно связан с формированием корпоративной культуры органа (передача знаний, построение системы связей, формирование единого интеллекта компании).

Приведенные выше принципы отражены автором в статье «О принципах заключения соглашений о передаче осуществления полномочий по решению вопросов местного значения» [Комягина, 2016а].

Применение на практике обозначенных в настоящем параграфе принципов заключения соглашений о передаче полномочий между органами местного самоуправления позволит повысить эффективность исполнения переданных полномочий (повышение прозрачности расходования бюджетных средств, повышение эффективности использования муниципального имущества, стандартизация совершения действий муниципального управления, повышение доступности и качества муниципальных услуг и др.), а также позволит сократить возможные риски заключения соглашений (финансовые риски, споры о компетенции, обжалование заключенных соглашений и др.). Указанные принципы отражены в прилагаемом к диссертационному исследованию модельном муниципальном правовом акте.

Представленные принципы должны реализовываться муниципальными образованиями на основе единого процедурного порядка, характеристике которого посвящена параграф 2.1 настоящего диссертационного исследования

Рис. 5. Модель заключения соглашения о передаче полномочий

Представленные в рамках модели этапы находят отражение в модельном муниципальном правовом акте, прилагаемом к настоящему исследованию.

3.3 Разработка основных положений финансирования переданных полномочий