Организация деятельности Европейского Парламента

Европейский Союз (ЕС, Евросоюз) - особое наднациональное образование, в частности, в силу того, что возможностью участвовать в принятии наднациональных политических решений в нем обладают не только правящие элиты государств-членов (как это обыкновенно бывает в классических межправительственных организациях), но и находящиеся в оппозиции на национальном уровне силы. Потенциально, это может приводить к тому, что последние получают возможность влияния на национальную политику посредством своих полномочий в институтах ЕС, и в первую очередь, в Европейском Парламенте, сфера деятельности которого как со-законодателя существенно расширилась с момента запуска интеграционного процесса в Европе, и особенно, после вступления в силу Лиссабонского Договора в 2009 году.

Европейский Парламент (ЕП, Европарламент) является единственным институтом Европейского Союза, формируемым прямым голосованием граждан государств-членов ЕС. Несмотря на то, что выборы в Европарламент являются выборами «второго порядка», их результаты и последующие состав и деятельность ЕП оказывают большое влияние на функционирование и политику всего Европейского Союза. В частности, это обусловлено широкими полномочиями ЕП в законодательной и бюджетной сферах и необходимостью его непосредственного участия в согласовании и исполнении многих процедур, которые в настоящее время Европейский Парламент исполняет через систему, состоящую из двадцати постоянных комитетов и двух субкомитетов. Так же как комитеты американского Конгресса, которые признаются «глазами, ушами, руками, а часто, и мозгом Палаты», комитеты Европейского Парламента играют важнейшую роль в законодательном процессе в ЕC, и места в тех из них, которые обладают наибольшими властными полномочиями (в первую очередь - законодательных комитетах) являются приоритетными для депутатов ЕП.

Более того, отличительной особенностью Европейского Парламента является то, что он представляет собой законодательный орган, в процессе работы которого взаимодействуют сразу несколько акторов (государства-члены, национальные политические партии, Европейские политические группы), стремящихся реализовать через Европарламент собственные интересы. Это, в частности, часто оказывает влияние на решения членов ЕП, которые, по сути, являются представителями всех этих уровней власти, но одновременно обладают и собственными предпочтениями. Данное взаимодействие обычно рассматривается в рамках концепции «двухуровневой игры» (two-levelgame). В соответствии с ее положениями, институты Европейского Союза (в данном случае Европейский Парламент) помогают участникам европейского политического процесса преодолеть национальные оппозиционные силы и быть более независимым в своих действиях от предпочтений населения и групп интересов и добиться решения, принятие которого невозможно на национальном уровне. Для депутатов ЕП, являющихся представителями оппозиционных партий, подобные «двухуровневые игры» становятся возможностью реализовать свои партийные предпочтения и противостоять национальному Правительству на европейском уровне.

Изначально наше внимание обратили на себя результаты последних выборов в Европейский Парламент (прошедших 22-25 мая 2014 года) - небывалую поддержку получили ранее непопулярные на национальном уровне партии, не имеющие существенного влияния в национальных Парламентах. Принимая во внимание возросшее влияние ЕП на исходы политики ЕС (которые, в свою очередь, отражаются в политических курсах его государств-членов) можно сделать вывод, что у этих партий появилась возможность влиять на внутреннюю политику через решения, принятые совместно Европейским Парламентом и Советом Министров ЕС (Совет) как двумя европейскими со-законодателями. Однако, Европейский Парламент всегда являлся институтом, состоящим преимущественно из представителей оппозиционных партий государств-членов ЕС - так, по результатам выборов в ЕП 2009 года, 105 из 168 национальных партий, представленных в новом Парламенте, не входили в состав национальных Правительств, а значит могли добиваться продвижения партийных интересов в своей стране через активность представителей в законодательном процессе в комитетах Европарламента, и, особенно, через составление докладов (reports) - позиции ЕП по предложенному законопроекту, содержащей поправки к нему и их обоснования. По мнению многих исследователей, именно эта деятельность является самой важной частью работы депутатов ЕП, а «распределение докладов среди членов комитетов показывает нам, какие государства и партии имеют влияние на европейское законотворчество». В соответствии с посылками концепции «двухуровневой игры» и учитывая, что правящие и оппозиционные национальные партии имеют разные стратегии при распределении докладов - первые стремятся получить их максимальное количество (вероятность получения докладов правящими партиями выше так как они представлены в Совете, что может увеличить шансы на достижение консенсуса между ЕП и Советом), а вторые подходят к выбору темы докладов более избирательно, - можно ожидать, что оппозиционные партии стараются принять непосредственное участие в законодательном процессе ЕС именно в тех случаях, когда это может содействовать реализации их внутриполитических предпочтений. При распределении докладов очень велика роль Европейских политических групп - изначально право на составление доклада получает именно группа, а затем через координаторов оно передается одному из ее членов при условии учета интересов национальных делегаций и национальных партий. С другой стороны, в процессе распределения докладов также учитывается и мнение руководства комитетов (избираемых в каждом комитете Председателей (Chairs) и заместителей Председателя (Vice-Chairs), которые первыми получают информацию о законодательной повестке Европейского Союза). Таким образом, возникли закономерные вопросы: насколько сильное влияние на национальную политику оказывают оппозиционные национальные партии через наличие своих представителей в комитетах Европейского Парламента, и как именно позиция члена оппозиционной национальной партии в комитете влияет на вероятность получения доклада данной оппозиционной партией? Иными словами, исследовательский вопрос работы можно сформулировать следующим образом: как позиции, занимаемые в комитетах ЕП представителями оппозиционных национальных партий, влияют на возможность данных партий оказывать воздействие на национальную политику? Попытке ответить на этот вопрос и будет посвящено исследование, выполняемое в рамках выпускной квалификационной работы.

Предметом данного исследования является влияние деятельности членов комитетов ЕП, находящихся в оппозиции к правительству на национальном уровне, на различные национальные политические курсы в своем государстве через деятельность в комитетах ЕП; объектом - распределение членов Европейского Парламента в комитеты с второго семестра 2009 года по конец первого семестра 2014 года (то есть в седьмом Парламенте), их позиции в них и деятельность по подготовке докладов.

Стоит отметить, что под оппозиционными партиями мы понимаем партии, которые по результатам национальных парламентских выборов не вошли в правящую коалицию, и не образовавшие коалицию с правящими партиями для участия в выборах в Европейский Парламент, а под возможностью оказывать воздействие на национальную политику - составление докладов в комитетах ЕП (в силу того, что член комитета, который получил право на составление доклада, становится непосредственным участником законодательного процесса и формулирует позицию всего Европарламента). Также, в силу большого количества данных, мы сократим число рассматриваемых комитетов до трех - в ходе исследования мы изучим Комитет по Экономическим Делам, Комитет по Окружающей Среде, Здоровью и Безопасности Еды и Комитет по Гражданским Свободам, Правосудию и Внутренним Делам (CommitteeofEconomicandMonetaryAffairs, CommitteeofEnvironment, PublicHealthandFoodSafety, CommitteeofCivilLiberties, JusticeandHomeAffairs). Выборка обоснована тем, что деятельность данных комитетов регулирует сферы, которые мы считаем наиболее важными для европейской и национальной политик (что также подтверждается численностью входящих в них членов и количеством законодательных докладов).

Цель исследования - выяснить, какое влияние на национальную политику оказывают оппозиционные национальные партии через наличие своих представителей в комитетах Европейского Парламента, и определить, какое воздействие на деятельность этих представителей и возможность их влияния на национальную политику посредством составления докладов оказывают их позиции в комитетах (председатели, заместители председателя, партийные координаторы, рапортеры/членство в определенной европейской политической группе).

Для достижения поставленной цели исследования необходимо выполнить следующие задачи:

Рассмотреть теорию европейской интеграции - либеральный интерговернментализм и теоретические модели анализа работы комитетов ЕП - дистрибутивный подход, партийный подход и информативный подход.

Изучить комитеты Европейского Парламента в рассматриваемый период - состав, полномочия, исполняемые ими процедуры, регламент деятельности; собрать базу данных, содержащую информацию о написании докладов в выбранных для анализа комитетах; рассмотреть соотношение членства в комитетах оппозиционных и правящих национальных партий с их принадлежностью к европейским политическим группам.

Рассмотреть оппозиционные партии государств-членов в период с 2009 года по 2014 год: результаты на национальных парламентских выборах, результаты на выборах в Европейский Парламент, членство в европейской политической группе, позиции их членов в комитетах, лояльность руководства комитета к членам оппозиционных партий (в силу членства в европейской политической группе).

Провести опрос среди членов Европейского Парламента для выяснения их предпочтений о распределении в комитеты и получении докладов.

Провести работу с собранными в процессе исследования данными - кодирование данных, их анализ и интерпретация результатов.

Обозначенная нами исследовательская проблема рассматривается в работе в рамках нескольких теорий: либерального интерговернментализма, концепции «двухуровневой игры» и трех подходов к изучению предпочтений и мотиваций членов Европейского Парламента - дистрибутивной теории, информационной теории и партийной теории, в соответствии с посылками которых мы выдвигаем следующие гипотезы (подробнее о том, как они были сформулированы, написано в первой главе данного исследования):

Члены национальных оппозиционных партий предпочитают иметь представительство в законодательных комитетах - то есть в тех, где регулирование сферы деятельности проходит с процедурой ordinarylegislativeprocedure (бывшая co-decision) - с более широким полем для законодательной деятельности.

Мы основываемся на том, что так как вероятность влияния на национальную политику у оппозиционных партий существенно возрастает с принятием выгодного им европейского законодательства, они будут стремиться более быть представленными именно в законодательных комитетах

2. Вероятность получения доклада оппозиционной национальной партией повышается, если среди членов национальной оппозиционной партии есть координатор Европейской политической группы, Председатель или заместитель Председателя комитета данного комитета.

В данном случае мы основываемся на том, что координаторы и руководство комитетов также активно участвует в распределении докладов; более того, через Конференцию Председателей комитетов оно может направлять рекомендации по организации работы комитетов Конференции Председателей ЕП.

3. Вероятность получения доклада оппозиционной национальной партией повышается, если Председателем комитета является депутат другой оппозиционной национальной партии этого же государства-члена.

Здесь мы также предполагаем единство предпочтений оппозиционных партий государств-членов (изменение политического курса на национальном уровне), поэтому в случае, если нет возможности добиться передачи полномочий на составление доклада члену своей партии, они будут стремиться передать их другой оппозиционной партии из своей страны.

4. Вероятность получения законодательных докладов представителями оппозиционных национальных партий, которые являются членами самых больших Европейских политических групп (EPP, S&D, ALDE) выше, чем у депутатов из других групп (ECR, Greens/EFG, GUE/NGL, EFD) или не присоединившихся депутатов.

Здесь мы обращаем внимание на то, что, во-первых, как нами уже было замечено, политические группы являются важными участниками торгов по распределению докладов (через координаторов в комитетах), а во-вторых, от численности их представительства зависит количество докладов, которые будут делать ее члены в целом (так как доклады между партийными группами распределяются пропорционально их размеру).

Наше исследование строится на основе сложного исследовательского дизайна, совмещающего статистический анализ и методологию case-study. Основным методом анализа данных будет регрессионный анализ с добавлением комментариев, полученных при проведении опроса среди действующих в настоящий момент членов Европейского Парламента (то есть депутатов восьмого ЕП).

В первой главе работы нами будет проведен экскурс в механизмы функционирования Европейского Парламента и сконструирована теоретическая рамка исследования, с помощью которой мы обоснуем гипотезы. Вторая и третья главы будут посвящены построению статистической модели определения вероятности получения докладов членами оппозиционных национальных партий и доказательству гипотез. Также, третья глава проиллюстрирует исход европейского законодательства, повлиявшего на внутренние политики государств-членов ЕС, и, в частности, политику государства-члена рапортера.

1. Организация деятельности Европейского Парламента

Параллельно с началом интеграционного процесса в Европейском Союзе - формированием целей и задач ЕС - происходило и формирование его единственного представительного института - Европейского Парламента (первоначально Общей Ассамблеи Европейского Объединения угля и стали), который, с момента своего учреждения в 1952 году претерпел наибольшее количество изменений по сравнению с другими основными европейскими институтами и в настоящее время является одним из самых могущественных парламентов мира - как по своему составу, так и по полномочиям. В соответствии с целью исследования мы коснемся тех особенностей Европейского Парламента, которые связаны с его внутренней организацией, функциями и факторами, оказывающими влияние на деятельность и предпочтения его членов.

1.1 Полномочия Европейского Парламента и законодательный процесс ЕС

Введение прямых выборов в Европейский Парламент в 1979 году обеспечило неоднородный состав национальных делегаций и вовлеченность в европейскую политику различных политических сил. Но в первую очередь на волеизъявление граждан ЕС и последующее формирование Европарламента все еще влияют национальная повестка и положение во внутренних делах - выборы в ЕП (в связи с тем, что они проходят одновременно во всех государствах-членах Евросоюза и часто не совпадают по времени проведения с национальными и/или региональными выборами) часто используются избирателями для того, чтобы выразить неудовольствие текущим политическим курсом и работой Правительства. В совокупности с низкой явкой это приводит к тому, что ЕП преимущественно состоит из оппозиционных национальных партий, которые, как и все национальные партии, представленные в ЕП, имеют большое влияние на деятельность своих представителей, и с приобретением Европарламентом новых полномочий в процессе принятия решений ЕС, особенно заинтересованы в ее результатах. Пользуясь терминологией СаймонаХикса, отметим, что национальные партии являются в определенном смысле принципалами своих депутатов в ЕП (которые обеспечивают их переизбрание и статус в партии), а депутаты, в свою очередь, должны стараться реализовать их предпочтения на европейском уровне. Вторым принципалом депутатов ЕП являются Европейские политические группы, которые обеспечивают их участие в наиболее важных процедурах Европарламента.

Однако вплоть до вступления в действие Маастрихтского Договора в 1992 году (Договор о Европейском Союзе), Европарламент исполнял лишь консультативную роль в законодательном процессе, а состав ЕП и его функционирование не были так важны для государств-членов, как в настоящее время. Учрежденная Договором новая процедура co-decision существенно расширила полномочия ЕП и «создала возможность прямых и систематических переговоров между Советом Министров и ЕП, что сделало последний полноценным партнером в законодательном процессе». С принятием последующих поправок к Договору о ЕС (в рамках Амстердамского, Ниццкого и Лиссабонского Договоров в 1999, 2003 и 2009 годах соответственно), степень участия Европарламента в процессе принятия решений систематически увеличивалась - от расширения сфер, в которых могла применяться эта процедура до количества законопроектов по процедуре co-decision, инициированных Европейской Комиссией (а само переименование co-decisionв ordinarylegislativeprocedureЛиссабонским Договором свидетельствует о том, что участие ЕП в законодательном процессе должно стать - и в настоящее время становится - стандартной практикой принятия общеевропейских решений).

Упрощенно данную процедуру можно описать следующим образом:

Европейская Комиссия (ЕК, Еврокомиссия) представляет проект нового нормативного акта (legislativeproposal) в Совет Министров ЕС и Европейский Парламент, после чего он направляется в соответствующий комитет ЕП, который через составление доклада должен выразить свою позицию, и, при необходимости, предложить поправки (также могут быть назначены комитеты для подготовки мнений (opinions) о законопроекте, которые должны учитываться ответственным комитетом).

Руководство комитета, в который направлен проект, выбирает из своих членов рапортера для составления доклада, впоследствии предоставляемого на голосование в комитете, а затем, в рамках первого чтения, на пленарном заседании Европарламента (в обоих случаях для принятия доклада необходимо простое большинство голосов депутатов ЕП). При получении необходимого числа голосов утверждается позиция Парламента, которую предоставляют для рассмотрения в Совет Министров.

В первом чтении в Совете Министров, позиция ЕП либо одобряется квалифицированным большинством (что ведет к принятию законодательства), либо возвращается обратно в Парламент с изменениями и комментариями, принятыми Советом.

Во втором чтении в Европарламенте депутаты голосуют за поправки Совета Министров - при их одобрении простым большинством голосов процедура окончена и новый нормативный акт принимается; при предложении новых поправок - законопроект направляется в Совет на второе чтение.

Если Совет принимает поправки ЕП процедура окончена; если квалифицированным большинством голосов они не принимаются, то созывается Согласительный комитет (ConciliationCommittee), состоящий из равных по количеству участников делегаций ЕП и Совета и проходит третье чтение - попытка достичь консенсуса двумя институтами совместно.

Если в ходе работы Согласительного комитета ЕП (голосует абсолютным большинством) и Совет (в большинстве случаев голосует квалифицированным большинством) приходят к общему решению, то процедура окончена и законопроект принимается.

Вместе с тем, в ряде случаев Европейский Парламент может применять другие законодательные процедуры - консультативную процедуру (consultativeprocedure; предоставление Европарламентом Совету позиции, которая, однако не обязательно должна учитываться при принятии решения); процедуру «одобрения» (consentprocedure; наделяет Европарламент правом вето, но не дает изменять содержание законопроекта); «процедура кооперации» (cooperationprocedure; процедура, расширившая полномочия ЕП в 1987 году,отменяет возможность добиться консенсуса с помощью Согласительного комитета), процедура инициирования законодательства (legislativeinitiationprocedure; за исключением этой процедуры Европейский Парламент не может быть инициатором законодательства) и бюджетная процедура (budgetaryprocedure). В рамках этих процедур (за исключением бюджетной процедуры) основным законодателям является Совет Министров, и некоторые особенности голосования в нем заслуживают нашего отдельного внимания. Во-первых, принятие закона ЕС в рамках ordinarylegislativeprocedure чаще всего требует квалифицированного большинствав Совете - в зависимости от населения каждое государство в лице своего министра имеет разное количество голосов и результат должен удовлетворять следующим требованиям: выступить «за» должно большинство членов Совета, представляющих 62% населения ЕС и имеющих в общей сложности не менее 255 голосов. Во-вторых, в данном институте развита практика неформальных переговоров и принятия совместных решений не непосредственно на голосованиях, а до них. Более того, данные о голосовании в Совете подлежат публикации только в случае одобрения законопроекта. В-третьих, как установили БьорнХойланд и ВибекХэнсен, рациональность членов Совета проявляется в том, что их голосование является стратегическим - они могут поддержать общее решение для того, чтобы не оказаться на проигравшей стороне и лишить национальную оппозицию и прессу возможности привлечь внимание населения к законопроекту и позиции Правительства. Таким образом, с одной стороны, голосование в Совете Министров не дает возможности национальным Правительствам единолично отклонить принятие закона (как было до 1987 года, когда было необходимо единогласное решение этого института), а с другой, - его результаты не всегда отражают предпочтения его членов. Для нас данный вывод является важным в силу того, что необходимость принятия решения в Совете не ограничивает возможность одобрения актов, в подготовке которых в комитетах Европейского Парламента были задействованы члены оппозиционных национальных партий. В связи с этим в следующем разделе мы подробно рассмотрим комитеты ЕП, которые в настоящее время являются основными площадками законодательного процесса в Европейском Парламенте.

1.2 Комитеты Европейского Парламента

Возросшее влияние Европейского Парламента на исходы европейской политики и его вовлеченность в большинство сфер регулирования ЕС стали причиной серьезных преобразований в его организационной структуре - усиления системы комитетов ЕП и Европейских политических групп внутри них. Это привело к тому, что Европарламент «является институтом как с сильными комитетами, так и с сильными партиями».

С 2009 года в Европейском Парламенте функционируют двадцать постоянных комитетов и два субкомитета, каждый из которых специализируется в определенной политической сфере, обладает различными по силе полномочиями в законодательном процессе и привлекательностью для депутатов ЕП. Существуют несколько классификаций комитетов ЕП по различным критериям, однако в своем дальнейшем анализе мы будем придерживаться упрощенной классификации по участию комитетов в ordinarylegislativeprocedureи количеству их членов.

Состав комитетов (по местам, занимаемым национальными делегациями и Европейскими политическими группами) должен, «насколько это возможно, отражать состав всего Европарламента» и определяется дважды за срок работы ЕП - на первой сессии после избрания и по истечении половины срока полномочий. Депутаты ЕП относительно свободны в выборе предпочтительного комитета, а на их выбор преимущественно влияют национальные (и/или партийные) интересы и желание обладать максимально полной информацией о законодательной повестке Совета. Однако важную роль в этом процессе играют именно Европейские политические группы (так как изначально места в комитетах распределяются между ними), которые, в соответствии с опытом, экспертными знаниями депутата и его приверженностью политическому курсу группы (выражающейся в голосовании на пленарном заседании) принимают решения о том, кто займет место в важнейших комитетах. Так, путем внутригрупповых переговоров члены ЕП или получают места в наиболее приоритетных для себя комитетах, или, при неудаче, занимают в них позицию подменяющих (substitute) - обычно, каждый член Европарламента является членом одного комитета и подменяющим в двух, однако строго это не регламентировано. При отсутствии «полноценного» члена комитета, подменяющий пользуются всеми его правами - может голосовать в комитете, выступать на пленарном заседании и получить возможность подготовить доклад по законопроекту Еврокомиссии. Здесь следует подчеркнуть, что на депутатов ЕП, как нами уже было отмечено в первом разделе, большое влияние оказывают их национальные партии, которые могут обеспечить переизбрание или увеличить полномочия своего представителя. В связи с этим, с возрастанием законодательных функций Европарламента, депутаты при выборе комитета в первую очередь руководствуются значимостью сферы работы комитета для национальной партии и, - так как это повышает вероятность их непосредственного участия в законодательном процессе - своим опытом в этой сфере. Таким образом, национальные делегации и партии стремятся получить места в большинстве комитетов или в тех, деятельность и решения которых важны на национальном уровне, так как это позволяет им контролировать и общеевропейскую и внутреннюю государственную политику. В тех случаях, когда их размер недостаточен для того, чтобы быть представленными во всех комитетах, информацию о законодательном процессе национальные делегации и партии могут получить через Европейские политические группы (для оппозиционных национальных партий это имеет особенную важность, так как у них нет источников в Совете Министров).

Каждый комитет выбирает из состава своих членов Председателя и его заместителей, «но на практике должности в руководстве комитетов распределяются в «двухуровневых играх» между национальными партиями в Европейских политических группах и между самими политическими группами» - в зависимости от размера группы каждая получает право назначения своего представителя на руководящие должности в определенном количестве комитетов. Заинтересованность политических групп в том, чтобы Председатели наиболее важных комитетов были их представителями вполне обоснована- председатели играют важную роль в процессе распределения докладов, участвуют во встречах с другими институтами ЕС и выступают медиаторами при невозможности достичь консенсуса внутри комитета или при голосовании за его доклад на пленарном заседании. Более того, в соответствии с результатами исследования Гейла МакЭлроя, позиция Председателя комитета является наиболее значимой для депутатов Европарламента по сравнению с позициями Председателя Европейской политической группы, Президента ЕП или Лидера национальной делегации. Заместители Председателя имеют схожие с ним функции и являются влиятельными фигурами в комитетах.

Значимость Европейских политических групп в работе комитетов обусловлена еще и тем, что каждая из них представлена в комитетах координаторами, которые организуют работу политических групп внутри комитетов - участвуют в распределении докладов, обеспечивают присутствие представителей группы на голосованиях и продвигают политический курс группы внутри ее членов (другими словами, оказывают влияние на их выбор). Более того, координаторы «часто выступают в роли медиаторов между политическими группами, национальными делегациями в комитете и депутатами». По сравнению с Председателями координаторы обладают меньшими фактическими полномочиями, однако их влияние на деятельность комитетов также очень высоко в связи с тем, что от них зависит распределение докладов (в том числе и законодательных) между членами их Европейской политической группы. С другой стороны, с момента назначения депутата, ответственного за доклад, - рапортера (rapporteur) - именно он становится ключевой фигурой комитета, о чем подробно мы напишем в следующем разделе исследования.

1.3 Доклады в комитетах Европейского Парламента и их распределение среди депутатов ЕП

С момента появления у Европейского Парламента первых законодательных полномочий, назначаемые рапортеры стали привилегированными членами его комитетов - во-первых, в силу их непосредственного участия в законодательном процессе, а во-вторых благодаря приобретаемому влиянию - как в комитете и на пленарном заседании, так и среди представителей других институтов. Также работе рапортеров уделяется большое внимание со стороны государств-членов ЕС и европейской прессы - особенно тем из них, которые работают над наиболее значимыми докладами, а оба «принципала» депутатов ЕП (национальные партии и Европейские политические группы) заинтересованы в том, чтобы рапортером стал именно их представитель - таким образом у них появляется возможность оказывать влияние на содержание европейского законодательства.

Как нами уже было отмечено, доклады составляются депутатами Европейского Парламента в большинстве случаев по инициативе Еврокомиссии (инициатором также может быть Совет Министров) в рамках различных процедур, однако наибольшую значимость представляют доклады в ordinarylegislativeprocedure и cooperationprocedure, так как в рамках этих процедур позиция ЕП является неотъемлемой частью законодательного процесса. В связи с этим члены комитетов ЕП стремятся получить право на составление именно этих докладов, а процесс их распределения заслуживает нашего особого внимания.

В большинстве комитетов действует система «квот» на доклады, предоставляемых каждой Европейской политической группе в зависимости от ее представительства в комитете. Доклады оцениваются по значимости руководством комитета и партийными координаторами, которые также определяют наиболее важные доклады для своей группы и стремятся получить право на их составление во время обсуждения законодательной повестки комитета на встрече координаторов. Рядом исследователей этот процесс был определен как аукцион, в котором у политических групп может быть две стратегии - назначение своего представителя рапортером или повышение цены на доклад для других групп, в связи с чем могут увеличиться шансы на получение более важного доклада в следующий раз, так как конкурирующая группа израсходует свои квоты. На этой стадии Председатель комитета также выражает свою позицию по поводу того, какой группе следует передать доклад. Распределение докладов должно быть пропорционально размерам Европейских политических групп и национальных делегаций, но на практике, особенно в последнее время, так происходит не всегда - чаще всего наиболее важные доклады получают члены двух самых многочисленных политических групп EPP и P&S. После определения ответственной за доклад группы, координатор, принимая во внимание рекомендации Председателя, интересы национальных делегаций и национальных партий выбирает из ее состава рапортера (им могут стать как полноправные члены комитета, так и подменяющие). Остальные политические группы могут назначить «теневых» рапортеров, которые отслеживают процесс подготовки доклада и обеспечивают свои группы информацией.

На вероятность назначения рапортером в зависимости от важности доклада могут оказывать влияние несколько аспектов - опыт депутата и его знания регулируемой сферы, лояльность к политической группе, представительство его национальной партии в ЕП, его способность заручиться поддержкой членов комитета и депутатов ЕП и получить информацию о позициях Совета и Комиссии. Более того, распределение докладов используется координаторами как инструмент создания единства внутри политической группы. Следуя этому принципу, координаторы учитывают важность докладов для национальных партий и часто реализуют предпочтения депутатов из небольших национальных партий, что также обеспечивает и участие в законодательном процессе различных национальных сил (в том числе и оппозиционных). Вместе с этим, по негласному правилу, государства-члены с наибольшим представительством в Европейском Парламенте не должны быть ущемлены в количестве докладов, которые поручаются их депутатам. С другой стороны, в связи с тем, что Правила процедуры не закрепляют указаний по назначению рапортера, на этот процесс помимо вышеуказанных могут влиять и другие причины.

После назначения, в рамках подготовки доклада, рапортер должен выразить позицию по законопроекту и, если требуется, предложить поправки. Во время этой деятельности он обычно консультируется с членами комитетов, экспертами, представителями государств-членов ЕС и руководством своей политической группы для того, чтобы повысить шансы утверждения доклада в комитете - так как в большинстве случаев, при положительном голосовании в комитете, доклад одобряется и на пленарном заседании, причем, без существенных изменений (отметим, что если за утверждение доклада комитет выступил практически единогласно, то на пленарном заседании пропускается стадия дебатов). Здесь стоит также упомянуть, что до пленарного заседания может быть организована неформальная межинституциональная встреча (trilogue) представителей Еврокомиссии, ЕП (представлен рапортером, Председателем ответственного за доклад комитета и спикером Европарламента), и Совета для достижения консенсуса по поводу законопроекта на ранней стадии. В таких случаях, влияние комитетов на принятие решений существенно снижается в силу того, что Совет может настоять на определенном числе поправок к законопроекту, однако рапортер по прежнему играет важную роль.

После завершения первого чтения в ЕП, рапортер продолжает участвовать и в следующих стадиях законодательного процесса и в случае его одобрения также контролирует имплементацию нового закона государствами-членами.

Таким образом, составление докладов членами комитетов Европейского Парламента (особенно в рамках ordinarylegislativeprocedure)является важнейшей деятельностью, которую они осуществляют в законодательном процессе, а рапортер, ответственный за доклад, становится важнейшей фигурой в комитете, от которой во многом зависит исход данного процесса. В следующем разделе мы обозначим теории, которые объясняют предпочтения рапортеров в выборе докладов и, в соответствии с целью исследования, отдельно резюмируем возможности представителей оппозиционных национальных партий реализовать свои интересы в процессе распределения докладов.

1.4 Составление законодательных докладов, как механизм влияния на национальную политику государств-членов ЕС

В данном разделе мы обратим внимание на то, что может влиять на формирование предпочтений и мотиваций в получении права составлять доклад у членов комитетов ЕП (и особенно, из оппозиционных национальных партий) и их возможные стратегии для реализации этих предпочтений. В первую очередь, принимая во внимание, что в своих действиях депутаты Европейского Парламента чаще всего преследуют интересы национальных партий, мы рассмотрим, какую роль в этом процессе может играть ЕП, как один из основных институтов Европейского Союза.

В соответствии с посылками либерального интерговернментализма институты ЕС используются государствами-членами и их представителями для повышения контроля над внутренними государственными делами, если этого не получается достичь иными способами, или, при условии, что реализация национальных задач зависит от политики и действий представителей других стран. В случае оппозиционных национальных партий в Европейском Парламенте это означает, что, так как их полномочия фактически равны с полномочиями членов правящих партий, представленных в Совете Министров, и значимую роль имеет лишь принадлежность к Европейским политическим группам, Европейский Парламент является для них идеальной площадкой для попытки реализовать собственные предпочтения относительно национальных политических курсов (во-первых через составление докладов, а во-вторых через голосование на пленарном заседании, когда утверждается не выгодное для правящей партии решение). Либеральный интерговернментализм основан на трех допущениях:

рациональности акторов и выборе ими действий в соответствии с «логикой последствий» - то есть они выбирают такие решения, которые максимально увеличат их выигрыш (что соответствует позиции Хойланда о стратегиях выбора тем докладов оппозиционных партий, а также дает нам основания полагать, что оппозиционные партии государства-члена будут помогать друг другу в попытках «обыграть» представителей правящих партий);

формировании государственных предпочтений в рамках теории «принципал-агент» - в случае Европейского Парламента, общество является принципалом, передающим власть и полномочия на политическое оформление своих требований избранным депутатам (агентам), которые впоследствии пытаются их реализовывать через свою деятельность в комитетах ЕП;

осуществлении межгосударственного или межинституционального взаимодействия в рамках «двухуровневой игры».

Таким образом, чтобы проследить влияние оппозиционных национальных партий на внутреннюю политику, необходимо рассмотреть, во-первых, как они повышают вероятность своего влияния на законодательный процесс на европейском уровне, а во-вторых их цели и последующую реализацию данных целей на уровне государства-члена ЕС.

В соответствии с теориями организации законодательных органов власти, исследователи рассматривают распределение членов ЕП в комитеты с трех разных позиций, в зависимости от того, чьи интересы оказывают на них наибольшее влияние. Мы применим эти теории - а именно дистрибутивную, партийную и информационную - для определения того, что влияет на интерес депутатов из оппозиционных национальных партий в получении того или иного доклада.

Дистрибутивная теорияпредполагает, что в своей деятельности и принятии определенных решений члены комитетов ЕП руководствуются, в первую очередь, желанием оправдать надежды своих избирателей и быть переизбранными на должность- то есть члены оппозиционных национальных партий должны стремиться попасть в комитеты с широкими законодательными полномочиями и получать доклады, причем, также законодательные). Информационная теориярассматривает комитеты в качестве источника информации для европейских политических групп, национальных партий и национальных государств, то есть членство в них обусловлено желанием всех уровней представительства в Европейском Парламенте иметь актуальную и полную информацию о законодательной повестке (а принимая во внимание, что члены оппозиционных партий почти не обладают информацией о внутренних решениях Совета Министров, для них это должно являться очень значимым). В соответствии с этой посылкой мы выдвигаем следующую гипотезу:

Члены национальных оппозиционных партий предпочитают иметь представительство в законодательных комитетах - то есть в тех, где регулирование сферы деятельности проходит с процедурой ordinarylegislativeprocedure (бывшая co-decision) - с более широким полем для законодательной деятельности;

Партийная теориярассматривает членство в комитетах как возможность усиления позиций национальных партий и Европейских политических групп в законодательном процессе через контроль за наиболее важными комитетами. Для достижения этого, в силу того что места в комитетах и доклады распределяются по результатам торгов, самые приоритетные из них достаются наиболее лояльным членам (поддерживающим позиции группы при голосовании), что обеспечивает сохранение репутации партии в глазах избирателей, а значит, можно сделать вывод о том, что члены законодательных комитетов ЕП, которые находятся в оппозиции на национальном уровне имеют значительную лояльность к Европейским политическим группам, и присутствие в руководстве комитета их непосредственных представителей - координаторов или Председателей и их заместителей (которые, как уже было отмечено, негласно распределяются на Конференции Председателей), являющихся членами этих оппозиционных партий, существенно увеличивают шансы этих партий на получение законодательных докладов. Таким образом, мы выдвигаем следующую гипотезу:

Вероятность получения доклада оппозиционной национальной партией повышается, если среди членов национальной оппозиционной партии есть координатор Европейской политической группы, Председатель или заместитель Председателя комитета/

В соответствии с допущением либерального интерговернментализма о рациональности акторов, участвующих в политическом процессе ЕС, и концепцией «двухуровневой игры» мы также предполагаем следующее:

Вероятность получения доклада оппозиционной национальной партией повышается, если координатором, Председателем или заместителем Председателя комитета является депутат другой оппозиционной национальной партии этого же государства-члена.

Как нами уже было отмечено, в процессе распределения докладов очень значимы Европейские политические группы, а те из них, которые имеют наибольшее представительство в Европейском Парламенте чаще получают право на их составление. Поэтому можно предположить, что члены оппозиционных партий, входящих в такие группы также имеют больше шансов получить важные доклады.

Вероятность получения законодательных докладов представителями оппозиционных национальных партий, которые являются членами самых больших Европейских политических групп (EPP, S&D, ALDE) выше, чем у депутатов из других групп (ECR, Greens/EFG, GUE/NGL, EFD) или не присоединившихся депутатов.

В ходе исследования мы надеемся найти подтверждение данным гипотезам и показать свидетельства того, как оппозиционные национальные партии могут оказывать влияние на внутреннюю политику своих государств-членов.

2. Европейский Парламент 2009-2014