Международно-правовой статус беженцев

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Понятие, правовой статус и принципы правового положения иностранцев и лиц без гражданства

1.1 Понятие «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства»

1.2 Принципы регулирования правового положения иностранцев

2. Международно-правовая регламентация режима иностранцев и лиц без гражданства

2.1 Виды правового режимов иностранцев и лиц без гражданства в международном и национальном праве

2.2 Международные договоры по правовому статусу иностранцев и лиц без гражданства

2.3 Международно-правовые гарантии по обеспечению прав неграждан

2.4 Правовой режим въезда в страны Шенгенской группы

3. Порядок пребывания иностранцев и лиц без гражданства в РФ и КР: сравнительно-правовой анализ

3.1 Въезд, выезд и транзитный проезд через территорию РФ

3.2 Порядок приема и передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства в Кыргызской Республике

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Введение

Актуальность темы. На современном этапе развития международного гуманитарного сотрудничества в области прав и свобод человека, система правовой защиты и применение механизмов регулирования государственными органами в отношении иностранцев в каждом государстве представляется сложной и требует рассмотрения комплекса огромного массива законодательных актов, усилий и взаимодействия правоохранительных органов, в том числе органов внешних сношений в определении их правового статуса.

В связи с этим, международное право как самостоятельная система права непосредственно не регулирует прав и обязанностей иностранцев и лиц без гражданства.

В данном случае применительно к физическим лицам вообще и к иностранцам и лицам без гражданства (апатридам), в частности, его регулятивная функция проявляется опосредствованно, через нормы внутригосударственного права. Регулятивная функция международного права не только обязывает государства предоставить иностранцам определенные права, но и предусматривает ответственность в случае их нарушения. иностранный граждан договор

Во многих международно-правовых актах, а также в национальных законодательствах государств проводится различие между постоянно и временно проживающими на их территории иностранцами. В зависимости от того, к какой категории относятся иностранец или лицо без гражданства, наступают специфические правовые последствия, которые определяют условия и порядок приобретения и реализации иностранцами своих прав и обязанностей (правового статуса в целом.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с государственно-правовым регулированием режима иностранцев и лиц без гражданства в международном и национальном праве.

Предметом исследования - содержание правотворческой деятельности, определявшей статус иностранцев и лиц без гражданства в настоящий период, механизм регулирования правового режима в международном и национальном праве.

Цель дипломной работы - правовой анализ законодательного регулирования статуса иностранцев и лиц без гражданства в деятельности государств по обеспечению их правового режима, определению возможности использования отечественного опыта в современных условиях.

Для достижения указанной цели определены следующие задачи:

- раскрыть понятия «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» в международно-правовой науке;

- рассмотреть содержание принципов регулирования правового положения иностранцев и лиц без гражданства;

- изучить классификацию правовых режимов иностранцев и лиц без гражданства в международном и национальном праве;

- изучить основные международные договоры, регулирующие правовой статус иностранцев и лиц без гражданства;

- рассмотреть особенности правового режима въезда иностранных граждан в страны европейской Шенгенской группы:

- провести сравнительно-правовой анализ законодательств РФ и КР о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства и выявить тенденции их развития.

Исследованию правового статуса иностранцев, апатридов или какого-либо их аспекта посвящен ряд работ.

Большой вклад в изучение проблемы правового статуса иностранцев и лиц без гражданства в международном и национальном праве, рассматривали ученые- международники: А.С. Автономов, Л.Б.Алексеева, Э.Ж. Бейшембиев, П.Н.Бирюков, М.Богуславский, Ю.В. Герасименко, С.К.Косаков, О.Е.Кутафин, Л.В. Лазарев, И. И.Лукашук, Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов, Б. В. Россинский Ю. Н. Старилов А.Х. Саидов и др.

1. Понятие, правовой статус и принципы правового положения иностранцев и лиц без гражданства

1.1 Понятие «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства»

Правовое положение иностранцев и лиц без гражданства в государстве регулируется национальным законодательством страны пребывания и нормами международных договоров.

Государство пребывания, устанавливая правовой режим иностранцев и лиц без гражданства, должно действовать в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Доктрина не единодушна в определении видов их режима.

Поскольку каждое государство само устанавливает правовой статус этой категории лиц, постольку, естественно, он в различных государствах не одинаков по своему объему.

Тем не менее, правовая его регламентация имеет сходные черты, позволяющие выделить виды правового режима иностранцев.

Основополагающее значение для определения правового положения иностранцев и лиц без гражданства в любой стране должны иметь общепризнанные принципы и нормы общего международного права о правах и свобод человека. Общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах Богуславский М. Международное частное право. - М.:Норма, 2002.-С.119..

Правовой статус иностранцев и лиц без гражданства в любой стране своеобразен. Он складывается как бы из двух частей: правового статуса гражданина своего государства (или статуса лица без гражданства в стране его постоянного, обычного проживания) и правового статуса собственно иностранца.

У лица без гражданства он в принципе един -- определяется государством, на территории которого лицо пребывает. Иностранный гражданин, находясь за пределами своего государства, сохраняет с ним правовую связь, правовой статус гражданина своего государства, подчиняется его законам, пользуется его покровительством и защитой.

В то же время иностранец (как иностранный гражданин, так и лицо безгражданства) подпадает под воздействие суверенной власти государства, на территории которого он пребывает, оказывается, говоря юридическим языком, под его юрисдикцией должен соблюдать законы и административные правила страны пребывания

Эта проблема -- проблема правового статуса иностранца в стране пребывания -- возникла не сегодня и не вчера.

Она существует почти 3 тыс. лет, с тех пор, как образовались первые в истории человеческой цивилизации государства, население разделилось по территориальному принципу и появились чужестранцы.

Но решалась и решается она по-разному в различные исторические эпохи, в тех или иных общественно-экономических системах, конкретных государств.

Рассмотрение этого института показывает, что в нормативных актах и правовой литературе понятие «иностранец» употребляется в двух смыслах - широком и узком.

В широком смысле «иностранцы» - это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, в узком - лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства Лазарев Л.В. Иностранные граждане (правовое положение). - М, 1992.-С.31..

Исходя из термина «иностранец», принято в современной международно-правовой практике, он включает в себя каждое лицо, которое не является гражданином страны пребывания.

По признаку гражданской принадлежности, иностранцы делятся на две категории: «иностранные граждане» и «лица без гражданства».

Различие между иностранным гражданином и лицом без гражданства по признаку гражданской принадлежности очевидно, несмотря на то, что объединяющие признаки в их правовой характеристике преобладают.

Иностранные граждане подчиняются не только установленному правопорядку в государстве пребывания, но и сохраняют права и обязательства перед своим государством. Положение лиц без гражданства во многом аналогично положению иностранцев.

Однако в отличие от иностранцев они не пользуются дипломатической защитой какого-либо государства, что усложняет ситуацию.

Поэтому в современном международном праве господствует тенденция к принятию мер, сокращающих состояние безгражданства (заключаются международные конвенции, многосторонние и двусторонние договоры.

Международно-правовые акты, так или иначе затрагивающие правовое положение иностранцев, не содержат определения понятия «иностранец».

В 1972 г. с началом разработки проекта Декларации о правовом положении лиц, не являющихся гражданами государства пребывания, была предпринята попытка сформулировать понятие «негражданин», которое впоследствии было заменено понятием «иностранец». В окончательной редакции по официальным документам ООН это определение выглядит следующим образом: «иностранец» означает... любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится» Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают»: утверждена Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г..

Из этого определения следует, что в категорию «иностранец» включены и граждане других государств, и лица, не имеющие гражданства вообще, и беженцы, которые формально имеют гражданство какого-либо государства, но фактически утратили с ним связь, и политэмигранты, которые вынуждены были по политическим мотивам покинуть свою страну.

Понятие "иностранный гражданин" следует оценивать во взаимосвязи с понятиями "иностранец" и "лицо без гражданства".

Дело в том, что в законодательной практике применительно к иностранцам используются термины -- "иностранные граждане", "лица без гражданства".

По мнению П.Н.Бирюкова, «иностранец - это лицо, которое не имеет гражданства государства пребывания и состоит в гражданстве другого государства. Иногда в международно-правовых и внутригосударственных актах используются термины «иностранцы» и «иностранные граждане» Бирюков П.Н. Международное право: Учеб. пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп.- М.: - Юристъ, 2000. - С.265..

О.Е.Кутафин отмечает, что обладание гражданством (подданством) соответствующего государства является для человека естественным состоянием, и потому состояние «без гражданства» - отсутствие гражданства (подданства) - сравнительно редкое исключение Кутафин О.Е. Российское гражданство. - М.: Юристъ, - 2004.-С.34..

Например, из содержания Конституции 1977 г. бывшего СССР вытекало, что иностранцами должны считаться как иностранные граждане, так и лица без гражданства.

В ныне действующей Конституции Кыргызской Республики предусмотренные законом права и свободы предоставляются "иностранным гражданам" и "лицам без гражданства" (ст. 19).

Согласно п.2 ст.19 Конституции КР политическое убежище также предоставляется "иностранным гражданам" и "лицам без гражданства".

Термин "иностранец" в Конституции Кыргызской Республики не применяется.

Имеются две тенденции, касающиеся содержания и понятия термина "иностранец": использование его как в широком, так и в узком смысле.

Современный подход законодательства государств СНГ к этому понятию связан с его трактовкой в узком смысле.

Собственно, в узком смысле термин "иностранец" применялся и в некоторых актах бывшего СССР.

Так, согласно ч. 1 ст. 1 Закона о правовом положении иностранных граждан в СССР от 24 июня 1981 г. иностранцем считалось лицо, не являющееся гражданином СССР и имеющее доказательство своей принадлежности к гражданству иностранного государства.

В Законах о гражданстве Кыргызской Республики от 21 мая 2007 года и Российской Федерации 1991 г. термин "иностранец" вообще отсутствует, зато дается понятие иностранного гражданина. Это лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Кыргызской Республики Закон Кыргызской Республики «О гражданстве Кыргызской Республики» от 21 мая 2007 года № 70 (В посл.ред. от 17 марта 2012 года №23)..

Представляется, что термин "иностранец" может применяться именно к данной категории лиц, имеющих совершенно определенный правовой статус.

Между лицами без гражданства и гражданами иностранных государств (иностранцами) существует юридически обоснованное разграничение. Оно вызвано тем, что апатрид (лицо без гражданства) не состоит в гражданстве данного государства и не имеет юридически значимых доказательств принадлежности к гражданству другого государства и режиму иностранных граждан.

Правовое положение апатрида в первую очередь определяется законами государства проживания. При переезде апатрида в другое государство его связь с прежним государством автоматически прекращается и возникает новая связь с тем государством, где апатрид оказался.

Права и обязанности апатрида, приобретенные в прежнем государстве, автоматически не возобновляются. Они признаются только в том случае, если в новом государстве действует закон относительно перехода этих прав и обязанностей или это государство выполняет соответствующие международные обязательства Колосов Ю.М., Кузнецов В.И. Международное право. Учебник. М. - Норма. - 2008. -С.88. .

Что касается граждан иностранных государств, то они подчиняются не только правопорядку страны пребывания, но сохраняют права и обязанности по отношению к своему государству. У иностранных граждан как граждан определенного государства существуют юридически регулируемые правоотношения с этим государством независимо от места нахождения данных граждан.

Подобное государство, требуя лояльности от своих граждан, обязано обеспечить им установленные законом права и защиту как на собственной территории, так и за рубежом.

Государство распространяет свою власть на граждан, даже если они находятся за пределами его территории.

В связи с этим граждане данного государства, находясь за его пределами в качестве иностранцев, пользуются по отношению к государству своего гражданства рядом прав, например правом на формирование органов государственной власти, и соответственно несут ряд обязанностей, например обязанность несения военной службы и соблюдения законов своего государства. Такие права и обязанности отсутствуют у граждан одного государства, находящихся на территории другого государства, по отношению к последнему. Отсутствуют они и у лиц, не имеющих какого-либо гражданства, в отношении любого государства.

Таким образом, правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства при ряде общих черт -- не одно и то же. Существующие различия касаются коренной позиции -- прав и обязанностей лица по отношению к своему государству: у иностранных граждан -- это государство, которое наделило их гражданством, а у лиц без гражданства такого государства попросту нет.

Следовательно, лица без гражданства -- это особая категория лиц, правовое положение которых должно регулироваться в особом порядке. Если это так, то тогда понятия "иностранный гражданин" и "иностранец" юридически должны рассматриваться как тождественные.

С учетом сказанного можно сделать общий вывод о том, что "иностранный гражданин", или "иностранец", -- это лицо, находящееся на территории данного государства, не являющееся его гражданином, но состоящее в гражданстве другого государства.

Термин «иностранец» в юридической литературе и нормативных актах используется по-разному. В этой связи для определения правового положения иностранца в государстве пребывания следует выяснить само понятие «иностранец». В обыденной речи он чаще всего отождествляется с человеком из другой страны, но такое определение не раскрывает юридического содержания и значение данного термина.

Кроме того, иностранцы - это специфическая категория лиц, находящихся в особого рода отношениях в государстве пребывания. Основным признаком понятия «иностранец» является пребывание лица на территории государства, гражданином которого он не является и имеет гражданство другого государства.

В этом смысле понятие «иностранный гражданин» используется в Конституциях Кыргызстана (п.2 ст.19), Казахстана (п.4 ст. 12), , Молдовы (п.4 ст.17; п.1 ст.19), Российской Федерации (п.З ст.62; п.1 ст.63), Эстонии (ст.19), Узбекистана (ст.23) и другие. Под «иностранцем» в международно-правовых актах понимается иностранный гражданин или лицо без гражданства8 См.: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. - М.: ТК Велби, Изд. Проспект, 2005..

Например, в статье 1 Декларации о правах человека от 13 декабря 1985 года, в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают термин «иностранец» означает «... любое лицо, не являющееся гражданином государства в котором оно находится».

Кроме того, в ст. 18 Международного Пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и ст.25 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1996 года, используется термин «иностранец» вместо терминов «иностранные граждане» и «лица без гражданства».

Нормами международного частного права регулируются имущественные, личные неимущественные, семейные, трудовые и процессуальные права иностранцев.

Иностранец подчиняется как бы двум правопорядкам: отечественному и государства, в котором он находится. В этой двойственности -своеобразие правового положения иностранца. Основополагающее значение для определения правового положения иностранцев в любой стране должны иметь общепризнанные принципы и нормы общего международного права о правах и свободах человека.

Общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.

«Право иностранцев» - это комплекс норм, определяющих специальный статус иностранцев, это не нормы коллизионного характера, а исключительно материально-правовые, регулирующие соответствующие отношения по существу См.: Герасименко Ю.В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса: Лекция. - Омский юридический институт МВД России, 1996.-С. 123. .

Таким образом, сделаем следующие выводы:

Обычно «право иностранцев» определяет правовой статус иностранцев, как в узком, так и в широком смысле.

В узком смысле это нормы в основном административно-правового характера; они касаются отличий правового статуса иностранца от правового статуса отечественных граждан.

В широком смысле -это комплекс всех норм, определяющих статус иностранца в любом отношении: как устанавливающих отличия, так и признающих равный режим с отечественными гражданами, в том числе необходимых для осуществления деятельности иностранца как такового в пределах данного государства.

В большинстве стран исходным является принцип национального режима в вопросах общего правового статуса иностранцев.

Иностранные граждане равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств. При этом использование иностранными гражданами своих прав и свобод в стране пребывания не должно наносить ущерб интересам этого государства, правам и законным интересам его граждан и других лиц.

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства при ряде общих черт -- не одно и то же. Существующие различия касаются коренной позиции -- прав и обязанностей лица по отношению к своему государству: у иностранных граждан -- это государство, которое наделило их гражданством, а у лиц без гражданства такого государства попросту отсутствует.

1.2 Принципы регулирования правового положения иностранцев

Совокупность прав и обязанностей, которыми обладают иностранцы, получила название правового режима иностранцев.

Этот режим (или статус) не является абсолютно одинаковым.

Иностранцев можно разделить на несколько категорий в зависимости от степени подчиненности юрисдикции страны пребывания.

В связи с этим следует выделить правовой статус иностранных граждан, обладающих иммунитетом от юрисдикции государства или привилегиями в правовой сфере, и статус иностранных граждан, не обладающих иммунитетом от юрисдикции.

К иностранным гражданам, обладающим иммунитетом от юрисдикции или привилегиями, относятся лица, временно пребывающие в данной стране: 1) граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом;

2) граждане, обладающие консульским иммунитетом;

3) граждане -- военнослужащие воинских частей, экипажей военных кораблей, самолетов ВВС;

4) члены межправительственных и государственных делегаций, миссий;

5) работники международных организаций;

6) свидетели, эксперты и другие лица, соответствующий статус которых определен международными договорами Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. -М., 1997. -С. 217..

Иностранные граждане освобожденные от юрисдикции государства пребывания (лица обладающие полным иммунитетом, лица обладающим частичным иммунитетом многосторонних соглашений или лица обладающие частичным иммунитетом двусторонних соглашений).

- По длительности пребывания в стране можно выделить:

Ш Кратковременные граждане (туристы, проезжающие транзитом, члены делегаций, члены экипажа).

Ш Длительно прибывающие в стране: (студенты, практиканты, стажеры, иностранные специалисты стажеры, представители иностранных фирм).

Ш Постоянно проживающие в стране иностранные граждане получившие вид на жительство или прописку. (Эмигранты)

- По цели пребывания:

Ш Прибывшие по служебным делам (дипломаты, консулы)

Ш Прибывшие по общественным делам (представители ЮНЕСКО, Красного креста)

Ш Прибывшие по частным делам (туристы, родственники)

Ш Граждане следующие транзитом через территорию КР.

Административно - правовой статус иностранного гражданина -урегулированный нормами административного права вопросы пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства, включающий совокупность их прав и обязанностей, а также гарантии реализации.

Правовое регулирование административного - правого статуса иностранцев базируется на конституции, различных законах, международных договорах, нормах национального законодательства других государств.

Нормы международного права применяются с санкции государственных властей КР, акты о здравоохранении , образовании, культуры.

Единых нормативно-правовых актов, устанавливающих единый перечень прав и обязанностей не существует.

Основной принцип административно- правового положения иностранцев в Кыргызстане - защита иностранцев во время его пребывания в КР государством и гражданством.

Состав иностранных граждан, не обладающих иммунитетом от юрисдикции данного государства, также является достаточно сложным.

К ним относятся иностранцы как постоянно проживающие в данной стране, так и временно в ней пребывающие.

Постоянно проживающие -- те, кто имеет разрешение на постоянное проживание и вид на жительство (проживание не менее 6 месяцев). Все остальные иностранцы считаются временно пребывающими в стране.

Критерием деления иностранцев на постоянно проживающих и временно проживающих также является степень устойчивости правовой связи лица с данным государством и характером нахождения на его территории.

Если лицо постоянно проживает на территории данного государства, то оно в то же время может пользоваться дипломатической защитой государства, гражданином которого является.

В случае, если лицо получило территориальное политическое убежище, оно такой защитой страны гражданства пользоваться не будет. Следовательно, даже иностранцы, постоянно проживающие в другой стране, могут иметь различные объемы правового статуса.

Но совсем другие объемы будут иметь иностранцы, не обладающие иммунитетом от местной юрисдикции и временно пребывающие на чужой территории.

К ним, например, относятся лица, прибывающие в страну в качестве туристов, члены экипажей морских и воздушных гражданских судов, спортсмены, приезжающие по частным делам, прибывающие в составе творческих коллективов, в командировки на предприятия и в учреждения, на учебу, следующие через территорию государства транзитом.

Из этого следует, что понятие «иностранец» может быть применено в широком и узком смыслах.

В первом случае к «иностранцам» относятся все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, во втором - лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства.

В ст.1 Закона о правовом положении иностранных граждан на территории СССР 1981 года Закон о правовом положении иностранных граждан в СССР от 24 июня 1981г. (действует в Кыргызстане в части, не противоречащей Конституции КР и законодательству) установлено, что «иностранными гражданами в СССР признаются лица, не являющиеся гражданами СССР в имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства».

В законодательстве ряда других государств термин «иностранец» чаще всего употребляется в широком смысле, то есть в эту группу, по меньшей мере, объединены иностранные граждане и лица без гражданства.

Правовой статус иностранцев представляет собой совокупность их прав, свобод и обязанностей в государстве пребывания, гарантированных этим государством с учетом международно-правовых стандартов в области прав человека. Между иностранцем и страной его пребывания устанавливается как бы временная правовая связь, которая может быть прервана самим иностранцем или органами власти данной страны в любое время.

Правовое положение иностранцев определяется рядом специальных международных принципов.

Принцип распространения на иностранцев юрисдикции государства пребывания заключается в том, что государство, реализуя на своей территории суверенные права, устанавливает определенный правопорядок, соблюдать который обязаны все физические лица, находящиеся на его территории. Иностранцы не исключение.

Так, в соответствии со ст.13 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года «иностранец, законно находящийся на территории какого-либо из участвующих в настоящем Пакте государств, может быть выслан во исполнение решения в соответствии с законом…» Бирюков П.Н. Международное право: Указ. Изд.- С.267.

Принцип не дискриминации базируется, прежде всего, на традиционном понятии не дискриминации по признакам расы, национальности, цвета кожи, вероисповедания, языка, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения и т.д.

В конституциях и других правовых актах государств принцип не дискриминации находит отражение в различных формах.

На основе взаимности государство может предоставить гражданам некоторых других государств дополнительные права.

Например, в п.3 ст.15 Конституции Португалии указано, что «граждане португалоязычных стран могут обладать по международному соглашению или на взаимной основе правами, которыми не пользуются иностранцы, за исключением службы на ключевых постах органов власти, службы в вооруженных силах, дипломатической службы» Там же.- С. 268.

Принцип наличия обязательств в отношении государства пребывания исходит из того, что нахождение иностранца под юрисдикцией какого-либо государства не освобождает его от обязательств в отношении этого государства. На это указано в ст.2 Конвенции о статусе беженцев и ст.2 Конвенции о статусе апатридов.

Принцип защиты иностранца государством его гражданства, или домицилия, означает, что иностранцы, находящиеся на территории какого-либо государства, обладают возможностью при необходимости воспользоваться защитой со стороны государства их гражданства, или домицилией.

Во Всеобщей декларации прав человека отмечается, что все лица имеют равные права на равную защиту от любой дискриминации (ст.7) Всеобщая декларации прав человека //Действующее международное право. В трех томах. - Т. 2. - М., 1997. -Разд. XIV. - С.231..

Осуществление дипломатической защиты прав человека за границей является правом государства его гражданства, или домицилия.

Дипломатическая защита - это защита, которую государство через органы внешних сношений вправе оказать своему гражданину, находящемуся за границей, в случае нарушения или попыток нарушения его прав. Предметом дипломатической защиты являются все права человека, которые нарушены властями другого государства вопреки его обязательствам в отношении иностранцев.

Статья 7 п.2. Закона о гражданстве Кыргызской Республики говорит о том, что государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения Кыргызской Республики, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Кыргызской Республики была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами КР, международными обычаями, защищать их права и законные интересы, а при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Кыргызской Республики См: ст.7 Закона Кыргызской Республики «О гражданстве Кыргызской Республики».

Таким образом, Кыргызстан, осуществляя защиту своих граждан за рубежом, ограничена рамками местного законодательства. Ее граждане могут пользоваться правами и выполнять обязанности, вытекающие из их кыргызского гражданства (т.е. предусмотренные законодательством КР), лишь в той мере, в какой это допускается государством пребывания, не противоречит его суверенитету и безопасности.

Принцип защиты прав и интересов иностранца государством пребывания реализован в Международном пакте о гражданских и политических правах, который обязывает каждое государство не только уважать, но и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам закрепленные в этом документе права (п.1 ст.21) Международный пакт о гражданских и политических правах // Действующее международное право. В трех томах. - Т. 2. - М., 1997. -Разд. XIV. - С.231..

Под понятие «все лица», естественно, подпадают и иностранцы.

Объем прав и обязанностей иностранца определяется международными договорами и национальным законодательством государства.

Определение этого объема дело внутренней компетенции каждого государства. Однако государство должно исходить из международных стандартов, являющихся общепризнанными нормами международного права.

В первую очередь эти стандарты закреплены в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966г. и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966г.

В обоих пактах множество статей, касающихся прав и свобод лиц, начинается со слов: "каждый человек…", т.е. любой человек, находящийся на территории данного государства, в том числе и иностранец, обладает указанными в пактах правами и свободами.

Следовательно, международно-правовые стандарты в области прав человека имеют универсальное значение. Они явились конкретизацией принципа уважения прав и основных свобод человека, обязательного для всех государств.

Каждое государство, опираясь на этот принцип и исходя из своего суверенитета, само устанавливает правила пребывания иностранцев на своей территории. В связи с этим государство распространяет на иностранцев, находящихся на его территории, свою юрисдикцию и требует, чтобы иностранцы выполняли установленные ими правила. В то же время государство, на территории которого находится иностранец, должно защищать его права, особенно связанные с личностью иностранца и его имуществом. См.: Алексеева Л.Б. Международные нормы о правах человека и применение их судами РФ. Практическое пособие. М.: Права человека, 1996.

Принцип свободно покидать государство пребывания. Государство пребывания не должно препятствовать иностранцам в праве выезда со своей территории. Оно не должно ущемлять права отдельных групп иностранцев по признакам расы, вероисповедания, языка и религии и т.п., т.е. подвергать их дискриминации.

Принцип не дискриминации иностранцев в целом заключается в следующем.

Дискриминацией является лишение физического лица основных прав и свобод человека или целенаправленное и существенное ущемление этих прав, что является нарушением норм международного права.

В то же время государство в определенных областях может предоставить иностранцам меньший объем прав, чем собственным гражданам.

Такие ограничения возможны, но в рамках требований национального закона и соответствующих норм международного права.

Например, международные пакты о правах человека не препятствуют государствам делать изъятия в отношении иностранцев в сфере избирательного права. Иностранец не может избирать и быть избранным в органы государственной власти, судебные органы; быть главой государства и т.п.

Принцип юридического равенства иностранцев в КР означает, что все граждане равны перед законом и судом. Важнейшим принципом правового статуса иностранцев является необходимость юридических гарантий их прав и свобод. Это достигается правом иностранцев на обращение за защитой в суд, административные органы, применением санкций к нарушителям прав и свобод. Особенно важно право иностранцев на судебную защиту их личных и имущественных прав.

Так, в Кыргызстане иностранцы могут обращаться за защитой своих прав не только в обычные суды, но и в Конституционную палату Верховного суда КР.

Применяется также принцип недопустимости высылки иностранцев законно находящихся на территории КР.

В силу национального режима иностранцы не могут требовать предоставления им тех прав, которые не предоставлены собственным гражданам государства.

Таким образом, одним из важнейших принципов юридического статуса иностранцев является принцип равенства иностранных граждан перед законом, что вытекает из п.2 ст. 20 Конституции Кыргызской Республики: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены ограничены Конституцией и законами только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц".

Вводимые ограничения должны быть соразмерными указанным целям.

2. Международно-правовая регламентация режима иностранцев и лиц без гражданства

2.1 Виды правового режимов иностранцев и лиц без гражданства в международном и национальном праве

От понятий «правовое положение», «правовой статус» следует отличать понятие «правовой режим».

Оно обозначает начала, принципы, на которых строится правосубъектность иностранцев и лиц без гражданства в стране пребывания.

Такими началами в международном праве являются прежде всего равенство, не дискриминация.

Режим иностранцев (правовое положение иностранцев) обычно определяют как совокупность прав и обязанностей иностранцев на территории данного государства Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. - М.: Международные отношения, 2005. - С. 370..

Существуют три вида режима иностранцев:

1. Национальный режим - означает уравнивание иностранцев в той или иной области с собственными гражданами государства пребывания;

2. Режим наибольшего благоприятствования - предоставление иностранцам в какой-либо области таких прав и (или) установление для них в какой-либо области таких обязанностей, какие предусмотрены для граждан любого третьего государства, находящихся на территории данного государства в наиболее выгодном в правовом плане;

3. Специальный режим - предоставление иностранцам в какой-либо области определенных прав и (или) установление для них определенных обязанностей, отличающихся от тех, которые предусмотрены в данной области для собственных граждан соответствующего государства, упрощенный порядок перехода государственной границы жителям приграничных районов Россинский Б. В. Административное право : учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. -- 4-е изд., пересмотр. и доп. -- М. : Норма, 2009.-С.170-171..

Наиболее важные аспекты влияния международного права на режим иностранцев проявляются в тех случаях, когда это касается:

политических прав иностранцев;

военной службы иностранцев

регулирования въезда и выезда иностранцев;

установления пределов уголовной юрисдикции государств в отношении иностранцев;

дипломатической защиты Саидов А.Х. Общепризнанные права человека: Учебное пособие / Под ред. проф. И.И. Лукашука. - М.: МЗ ПРЕСС, 2002.-С.78..

Под индивидуальным статусом иностранца, лица без гражданства в стране пребывания понимается статус отдельного гражданина, отдельного лица, совокупность предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей. Индивидуальный статус, объем составляющих его прав и обязанностей носят подвижный характер, изменяются с течением времени под влиянием многих обстоятельств.

Необходимым условием международного гражданского обмена является равенство его участников. Последовательное соблюдение этого принципа, исключение из практики частноправовых отношений дискриминации их участников -- проблемы, решение которых предполагает обращение к средства международного частного права Герасименко Ю.В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса. Омск, 1996.-С.46-47..

Практика международного общения выдвигает на первый план задачу совершенствования правовых начал, на которых строится статус иностранцев и лиц без гражданства. Применительно к законодательству Кыргызской Республики речь идет, прежде всего о национальном режиме как основном для этой категории лиц.

Национальный режим означает приравнивание иностранных граждан и лиц без гражданства в правах и обязанностях к гражданам страны пребывания.

Законодательство Кыргызской Республики подняло регулирование вопроса о предоставлении национального режима на уровень конституционной нормы с широкой сферой применения. Иностранные граждане и лица без гражданства в Кыргызской Республике пользуются согласно п. 1 ст. 19 Конституции КР правами и исполняют обязанности наравне с гражданами Кыргызской Республики, кроме случаев, установленных законом или международным договором, участницей которого является Кыргызская Республика.

Объем правомочий иностранных граждан фиксируется законодательством различными способами. Зачастую решения о правомочиях иностранных граждан прямо указываются в законе. Но возможно и иное, наделение иностранцев правомочиями или, напротив, непредоставление им правомочий производятся без прямого упоминания об иностранцах, посредством формул, относящихся к любым гражданам или только к гражданам КР.

В первом случае под гражданами понимаются также иностранные граждане, во втором случае на иностранных граждан решение не распространяется.

Из конституционного правила следует, что любое отклонение от национального режима - будь то умаление прав иностранцев (лиц без гражданства) или их расширение по сравнению с правами граждан КР-- возможно лишь на основе законодательства КР или международного договора КР.

Некоторые отличия в правах кыргызских и иностранных граждан, опирающиеся на нормы международного права, вытекают из самой природы гражданства как устойчивой правовой связи человека с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности.

Из ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах следует, что лишь гражданин вправе принимать участие в ведении государственных дел, как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, допускаться в своей стране к государственной службе.

Конституцией КР право участвовать в управлении делами государства, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме закреплено за гражданами Кыргызской Республики

Граждане Кыргызской Республики имеют равный доступ к государственной службе, право участвовать в отправлении правосудия. На гражданина Кыргызской Республики возлагается обязанность военной службы; защита Отечества является его долгом и обязанностью.

Соответственно только граждане Кыргызской Республики могут быть государственными служащими, сотрудниками органов внутренних дел, поступить на службу в милицию, в органы налоговой полиции. С принадлежностью к гражданству Кыргызской Республики связана работа судьей, прокурором, следователем, государственным нотариусом.

Не являются государственными служащими адвокаты и частные нотариусы, но и они, занимаясь деятельностью, непосредственным образом связанной с отправлением государственных функций, должны быть гражданами КР.

Например, в законодательстве Российской Федерации ограничивается для иностранных граждан возможность входить в экипаж морского судна и летный экипаж гражданского воздушного судна.

Наиболее полно права и обязанности иностранных граждан изложены в Законе СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» Ануфриева Л. П. Иностранные физические лица: правовое положение в России // Российская юстиция, 1997 № 6, -С. 45-47..

Различая постоянно проживающих и временно пребывающих иностранных граждан, Закон ставит в зависимость от этого обстоятельства предоставление им ряда прав (например, пользование медицинской помощью наравне с гражданами страны пребывания, право на получение пособий, пенсий и на другие формы социального обеспечения на общих основаниях с гражданами пребывания, право на основаниях и в порядке, установленных для граждан страны пребывания, получить в пользование жилое помещение в домах государственного и общественного жилищного фонда, жилищно-строительных кооперативов).

В области частного и прежде всего гражданского права национальный режим применяется шире, чем в какой-либо иной правовой сфере.

Речь идет о правилах, определяющих правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, а также регулирующих договорные и иные обязательства, другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Иностранные граждане могут иметь имущество на праве собственности; наследовать и завещать имущество; заниматься предпринимательской и иной деятельностью, если занятие такой деятельностью не исключается законом; создавать в установленном порядке юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами; совершать не противоречащие закону сделки и участвовать в обязательствах; избирать место жительства; иметь иные имущественные и личные неимущественные права См.: Гражданский кодекс Кыргызской Республики от 8 мая 1996 года (по сост. на 1 января 2016 года) . .

Однако действие принципа национального режима не может быть ограничено положениями международного договора КР, решение о согласии на обязательность которого для Кыргызской Республики выражено в форме подзаконного акта.

Иностранные граждане могут быть участниками хозяйственных обществ и товариществ.

Создание иностранными гражданами хозяйственных обществ и товариществ осуществляется в порядке и на условиях, определяемых Законом КР «Об иностранных инвестициях в КР», а также иными актами законодательства КР.

Так, в Законе КР «Об акционерных обществах» (п. 8 ст. 3) Закон Кыргызской Республики “Об акционерных обществах от 27 марта 2003 года N 64 (в посл.ред. от 29 мая 2012 года N 70). предусматривается, что создание такого общества с участием иностранных инвесторов осуществляется в соответствии с законом об иностранных инвестициях.

Иностранные граждане, лица без гражданства, граждане КР, имеющие постоянное место жительства за границей, могут быть иностранными инвесторами в Кыргызстане при условии, что они зарегистрированы для ведения хозяйственной деятельности в стране их гражданства или постоянного места жительства.

Правовой режим иностранных инвестиций, а также деятельности иностранных инвесторов по их осуществлению не может быть менее благоприятным, чем режим для имущества, имущественных прав и инвестиционной деятельности граждан КР и юридических лиц за изъятиями, установленными Законом КР «Об иностранных инвестициях».

Иностранцы вправе быть предпринимателями, включая осуществление предпринимательской деятельности без образования юридического лица. Для ведения такой деятельности необходима государственная регистрация, требования к которой определяются ст.6 ст. 9 Законом КР “О защите прав предпринимателей” Закон КР “О защите прав предпринимателей” (В редакции Закона КР от 1 декабря 2008 года N 249) Статья 9..

К членству же в сельскохозяйственном потребительском кооперативе допускаются, иностранные граждане -- сельскохозяйственные товаропроизводители, признающие устав потребительского кооператива и участвующие в его хозяйственной деятельности.

Право иностранцев участвовать в благотворительной деятельности закреплено в ст. 14 Закона Кыргызской Республики “О меценатстве и благотворительной деятельности”: “Благотворительная организация имеет право на получение благотворительных пожертвований от иностранных граждан, лиц без гражданства, а также от иностранных и международных организаций” См.: Закон Кыргызской Республики “О меценатстве и благотворительной деятельности” от 6 ноября 1999 года N 119. ст.14..

В сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов иностранные граждане, лица без гражданства, в том числе беженцы, пользуются теми же правами, что и граждане КР.

Предоставление национального режима носит по законодательству КР безусловный характер. Это означает, что суд или иной правоприменительный орган не вправе обусловливать распространение на иностранных граждан начал национального режима наличием взаимности в государстве, к которому принадлежит иностранный гражданин, за исключением тех случаев, когда условие о взаимности предусмотрено в отдельном законе или международном договоре КР.

Ряд законодательных актов формулирует требования, обусловливающие наделение иностранцев правами в различных сферах деятельности.

Так, граждане других государств, являющиеся субъектами предпринимательской деятельности, могут быть пользователями недр, если в соответствии с законодательством КР они вправе заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами только на условиях аренды.

К примеру, участки континентального шельфа могут быть предоставлены физическим лицам иностранных государств в пользование для поиска минеральных ресурсов, их разведки и разработки и для иных целей, перечисленных в законе «О континентальном шельфе Российской Федерации».

В интересах обеспечения безопасности и развития промышленности и энергетики в Кыргызстане могут вводиться ограничения на участие иностранных пользователей в конкурсах (аукционах) на поиск, разведку и разработку ресурсов отдельных участков.

Иностранные граждане и лица без гражданства осуществляют архитектурную деятельность наравне с гражданами КР, если это предусмотрено международным договором КР. При отсутствии такого договора иностранные граждане и лица без гражданства могут принимать участие в архитектурной деятельности на территории КР только совместно с архитектором -- гражданином или юридическим лицом КР, имеющим лицензию.

Обучение, подготовка и повышение квалификации иностранных граждан в образовательных учреждениях КР, равно как и кыргызских граждан в иностранных образовательных учреждениях, осуществляются по прямым договорам, заключаемым образовательными учреждениями, ассоциациями, органами управления образованием, иными юридическими лицами, а также физическими лицами в соответствии с международными договорами КР.

Органам управления образованием, образовательным учреждениям предоставлено право устанавливать прямые связи с иностранными предприятиями, учреждениями и организациями.

Иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами КР в сфере культурной деятельности.

Основы законодательства Кыргызской Республики об охране здоровья граждан (ст. 63) следующим образом определяют права иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев на охрану здоровья:

иностранным гражданам, находящимся на территории Кыргызской Республики, гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными договорами КР;

лица без гражданства, постоянно проживающие в Кыргызской Республики, и беженцы пользуются правом на охрану здоровья наравне с гражданами КР, если иное не предусмотрено международными договорами КР;

порядок оказания медицинской помощи иностранным гражданам, лицам без гражданства и беженцам определяется Министерством здравоохранения КР.

Согласно ст.27. Закона КР «О средствах массовой информации» Закон Кыргызской Республики «О средствах массовой информации» от 2 июля 1992 года № 938-XII (с изменениями и дополнениями по состоянию на 17.05.2014 г.).ст.27. на корреспондентов, аккредитованных в КР, независимо от их гражданства, распространяется, профессиональный статус журналиста, установленный этим Законом. Правительством КР могут быть установлены ответные ограничения в отношении корреспондентов средств массовой информации тех государств, в которых имеются специальные ограничения для осуществления профессиональной деятельности журналистов средств массовой информации, зарегистрированных в КР.

Принцип национального режима распространяется и на область процессуальных отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства имеют право обращаться в суды КР и пользуются гражданскими процессуальными правами наравне с гражданами КР (ст. 367) См.:Гражданский процессуальный кодекс Кыргызской Республики: принят Законодательным собранием ЖК Кыргызской Республики 24 ноября 1999 г.: Введен в действие с 1 января 2000 года. (с изм. и доп. по сост. на 31.01.2015 г.). Разд.5. Гл.43..

Особенно важным является разграничение иностранных граждан по степени подчиненности юрисдикции страны пребывания, как имеющее наиболее существенные юридические последствия.

Здесь различают:

иностранцы, полностью подчинённые юрисдикции КР (к ним относятся лица, не обладающие иммунитетом и привилегиями - туристы, студенты, рабочие и специалисты, журналисты, лица без гражданства и некоторые другие);

иностранные граждане, освобождённые от юрисдикции КР в полном объёме либо частично (при исполнении служебных обязанностей и на основе многосторонних или двусторонних соглашений КР с зарубежными странами и т. д.)

Наиболее значимы для иностранных лиц вопросы налогового статуса. Основной вид налога применительно к физическим лицам - подоходный. Уплата подоходного налога в КР иностранными физическими лицами основана на принципе постоянного или преимущественного местожительства - резидентства.