Международно-правовой статус беженцев

В сфере налогообложения иностранных граждан существуют международные договора, точнее их особая разновидность - межправительственные соглашения об устранении двойного налогообложения.

Установление для граждан одного сотрудничающего государства на территории другого сотрудничающего государства национального режима в области гражданских и семейных правоотношений наиболее характерно для договоров о правовой помощи.

Иным образом формулируется правило о национальном режиме в ст. 1 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. Если двусторонние договоры предоставляют правовую защиту лишь гражданам государств, заключивших договор, то Конвенция распространяет ее и на других лиц, независимо от их гражданства, если они проживают на территории одной из Договаривающихся Сторон.

Согласно ст. 1 Конвенции граждан не каждой из Договаривающихся Сторон, а также лица, проживающие на ее территории, пользуются на территориях всех других Договаривающихся Сторон в отношении своих личных имущественных прав такой же правовой защитой, как и собственные граждане данной Договаривающейся Стороны. В условиях прекращения существования СССР и образования независимых государств, на территориях которых проживают граждане бывших союзных республик, такая формула предоставления национального режима отвечает целям наиболее полной защиты их прав по месту проживания.

Для целей Соглашения под хозяйствующими субъектами понимаются не только предприятия, их объединения, организации, но и граждане, обладающие статусом предпринимателя в соответствии с законодательством, действующим на территории государств -- участников Содружества Независимых Государств, и их объединения.

Соглашением установлено, что хозяйствующие субъекты каждого из государств -- участников СНГ пользуются на территории другого государства -- участника Содружества правовой и судебной защитой своих имущественных прав и законных интересов, равной с хозяйствующими субъектами данного государства.

В развитие этого начала хозяйствующие субъекты каждого государства -- участника СНГ наделены на территории других государств -- участников Содружества правом беспрепятственно обращаться в суды, арбитражные (хозяйственные) суды, третейские суды и другие органы, к компетенции которых относится разрешение дел, указанных в ст. 1 Соглашения, могут выступать в них, возбуждать ходатайства, предъявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия.

Вместе с тем гражданская правоспособность и дееспособность предпринимателей определяется в Соглашении по законодательству государства -- участника Содружества, на территории которого зарегистрирован предприниматель.

Соответственно к гражданской правоспособности иностранного физического лица как предпринимателя (если регистрация имела место за рубежом) будет применяться не национальный режим в силу Основ гражданского законодательства, а законодательство той страны, где был зарегистрирован предприниматель. В этом случае речь идет не об общей право- и дееспособности физического лица, а о специальной право- и дееспособности предпринимателя, являющегося физическим лицом.

Следует отметить, что Кыргызстан выступает преемником во многих международных соглашениях, заключённых с другими странами бывшим Советским Союзом, поэтому эти договоры и соглашения действуют на территории КР и в настоящее время.

Договоры о правовой помощи, о поощрении и защите капиталовложений, о торгово-экономическом сотрудничестве чаще, чем какие-либо иные международные договоры КР, выступают источниками норм о национальном режиме в соответствующих сферах отношений.

2.2.Международные договоры по правовому статусу иностранцев и лиц без гражданства

Как уже говорилось, правовой режим иностранцев и лиц без гражданства регулируется не только законами государства, но и международными договорами. Их можно разделить на несколько видов.

1) Договоры, закрепляющие обязанность предоставления прав и свобод, вытекающих из международных стандартов в области прав человека.

Так, Декларация главгосударств-участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод от 24 сентября 1993 года предусматривает, что каждая из сторон гарантирует гражданам другой стороны, а также лицам без гражданства, проживающим на ее территории, независимо от национальной принадлежности или иных различий гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права и свободы в соответствии с общепризнанными международными нормами о правах человека. Каждая из сторон обязуется защищать права своих граждан, проживающих на территории другой стороны, и оказывать им всестороннюю помощь и поддержку на территории другой стороны, право обращения за правовой, гуманитарной и иной помощью в полномочные представительства государства, гражданами которого они являются

Исходя из приверженности общепризнанным правам и свободам человека, Российская Федерация и Кыргызская Республика См: Договор вступил в силу 19 мая 1994 года. Для Кыргызской Республики - 17 февраля 1996 года. Ратифицировано Законом КР от 31 июля 2000 года N 71. от 13 октября 1995 в г. Бишкеке подписали Договор об основных принципах решения вопросов, связанных с гражданством и правовым статусом граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Кыргызской Республики, и граждан Кыргызской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

В Договоре выражено намерение сторон решать указанные вопросы посредством процедур, гарантирующих приобретение в упрощенном порядке соответствующего гражданства гражданами любого из двух государств и их близкими родственниками, прибывающими соответственно в Кыргызскую Республику или Российскую Федерацию для постоянного проживания; обеспечения равенства в правах и обязанностях граждан одного государства, проживающих на территории другого, с гражданами этого другого государства, за согласованными изъятиями; максимального упрощения процедур, связанных с передвижением и проживанием граждан одного государства на территории другого государства; создания условий для обмена национальных валют и перевода денежных средств граждан и юридических лиц из одной страны в другую; предоставления гарантий гражданину одного государства, проживающему на территории другого государства, на владение, пользование и распоряжение своей собственностью в соответствии с законодательством государства проживания; и с учетом ряда других принципов, связанных с правовым статусом указанных лиц.

Согласно Договору правоспособность и дееспособность гражданина одной стороны, постоянно проживающего на территории другой стороны, определяется по законодательству стороны проживания. Такой гражданин пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, что и граждане стороны проживания, за изъятиями, установленными названным Договором.

К таким изъятиям, в частности, относятся право избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в представительные органы власти стороны проживания, право на участие во всенародном голосовании, проводимом данной стороной; право занимать должности на дипломатической службе, в органах безопасности и в органах внутренних дел этой стороны, занимать должности в центральных органах исполнительной власти, должность судьи, прокурора в стороне проживания; занимать должности глав областных, районных, городских, поселковых администраций и их заместителей Гражданин одной стороны, постоянно проживающий на территории другой стороны, сохраняет правовую связь со стороной гражданства и пользуется покровительством и защитой обеих сторон.

2) Договоры, касающиеся регулирования отдельных прав иностранцев.

Например, государства -- участники Содружества Независимых Государств заключили 15 мая 1992 г. Соглашение о сотрудничестве в области образования, согласно которому "лица, постоянно проживающие на территории одного из государств-участников и имеющие гражданство другого государства-участника, получают образование на всех уровнях, а также ученые степени и звания, на условиях, установленных для граждан государства-участника, на территории которого они постоянно проживают" (ст. 1)э

Кроме того, государства-участники будут стремиться удовлетворять взаимные потребности в обучении граждан, подготовке рабочих кадров и специалистов, не являющихся гражданами государства-участника и не имеющих постоянного места жительства на его территории.

В этом случае на двусторонней основе будет определяться механизм взаимных финансовых расчетов при возмещении затрат, произведенных стороной на обучение учащихся, студентов, аспирантов и слушателей другой стороны.

Участники Соглашения о сотрудничестве в области образования гарантируют равноправие всех образовательных учреждений, входящих в их национальные системы образования, независимо от языка обучения и обязуются оказывать им государственную поддержку.

Другим примером могут служить соглашения, касающиеся пенсионного обеспечения граждан, в частности Соглашение о гарантиях прав граждан государств -- участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г.

В ст. 1 Соглашения установлен принцип, согласно которому пенсионное обеспечение граждан государств -- участников данного Соглашения и членов их семей осуществляется по законодательству государства, на территории которого они проживают.

Все расходы, связанные с осуществлением пенсионного обеспечения по этому Соглашению, несет государство, предоставляющее обеспечение Что касается взаимных расчетов, то они не производятся, если иное не предусмотрено двусторонними соглашениями.

Для установления права на пенсию гражданам государств -- участников Соглашения учитывается трудовой стаж, приобретенный на территории любого из этих государств, а также на территории бывшего СССР за время до вступления в силу настоящего Соглашения.

При переселении пенсионера в пределах государств -- участников Соглашения выплата пенсии по прежнему месту жительства прекращается, если пенсия того же вида предусмотрена законодательством государства по новому месту жительства пенсионера. Размер пенсии пересматривается в соответствии с законодательством государства -- участника Соглашения.

Пенсионное обеспечение военнослужащих Вооруженных Сил регулируется специальными соглашениями.

3) К договорам, касающимся отдельных прав иностранцев, относятся договоры об избежании двойного налогообложения.

Примером может служить Соглашение между Правительством Кыргызской Республики и Правительством Турции об избежании двойного налогообложения в 1 июле 1999 года в г.Анкара.
Данное Соглашение относится к лицам, имеющим постоянное местопребывание в одном или обоих договаривающихся государствах.

Если лицо обычно проживает в обоих государствах или, наоборот, обычно не проживает ни в одном из них, оно считается имеющим постоянное местожительство в том договаривающемся государстве, гражданином которого оно является.

Если каждое из государств рассматривает лицо в качестве своего гражданина или, наоборот, не расматривает его таковым, то компетентные органы государств решают данный вопрос по взаимному согласию.

В частности, когда речь идет о прибыли от коммерческой деятельности, извлекаемой в одном договаривающемся государстве лицом с постоянным местопребыванием в другом государстве, то она может облагаться налогом в первом государстве, только если она получена через расположенное там его постоянное представительство, и только в той части, которая может быть отнесена к деятельности этого постоянного представительства.

Доходы лица с постоянным местопребыванием в одном государстве от использования морских, речных, воздушных судов, автотранспортных средств и железнодорожного транспорта в международных перевозках облагаются налогом только в этом государстве

3) Договоры о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам См. также: Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.) (с изменениями от 28 марта 1997 г.) .

В частности, такие договоры заключены между Кыргызстаном и Российской Федерацией с 14 сентября 1992 г. в г.Минске.

Эти договоры основаны на принципе взаимности -- граждане одной договаривающейся стороны пользуются на территории другой стороны в отношении своих личных и имущественных прав такой же правовой защитой, как и граждане этой договаривающейся стороны.

Следовательно, в отношении правовой помощи на чужой территории для граждан государств -- участников Договора закрепляется национальный режим. Это относится не только к физическим, но и юридическим лицам.

Граждане одной договаривающейся стороны имеют право свободно и беспрепятственно обращаться в суды, прокуратуру, нотариальные конторы и в иные учреждения другой стороны, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела, могут выступать в них, возбуждать ходатайства, предъявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и собственные граждане.

Учреждения юстиции (нотариальные конторы) сторон оказывают взаимную правовую помощь по гражданским, семейным и уголовным делам в соответствии с положениями Договора.

Правовая помощь охватывает выполнение процессуальных действий, предусмотренных законодательством договаривающейся стороны, в частности, допрос сторон, обвиняемых и подсудимых, свидетелей, экспертов, проведение экспертиз, судебного осмотра, передачу вещественных доказательств, возбуждение уголовного преследования и выдачу лиц, совершивших преступления, признание и исполнение судебных решений по гражданским делам, вручение и пересылку документов, предоставление по просьбе другой стороны сведений о судимости обвиняемых.

При оказании правовой помощи учреждения договаривающихся сторон сносятся друг с другом, например, через Министерство юстиции и Генеральную прокуратуру КР и Министерство юстиции и Прокуратуру РФ.

Граждане одной договаривающейся стороны на территории другой стороны освобождаются от уплаты судебных расходов на тех же основаниях и в том же объеме, как и граждане данного государства.

Договоры подробно регламентируют вопросы заключения брака, личных и имущественных правоотношений, расторжения брака и признания брака недействительным, правоотношений между родителями и детьми, усыновления, опеки и попечительства, права собственности, возмещения вреда, наследования, осуществления уголовного преследования, выдачи преступников и т.д.

Примером многостороннего договора по этим вопросам является Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, которую подписали руководители всех стран Содружества Независимых Государств 22 января 1993 г.

Согласно Конвенции граждане каждой договаривающейся стороны, а также лица, проживающие на ее территории, пользуются на территориях всех других договаривающихся сторон в отношении своих личных и имущественных прав такой же правовой защитой, как и собственные граждане данной договаривающейся стороны.

Граждане каждого государства -- участника Конвенции, а также другие лица, проживающие на его территории, имеют право свободно и беспрепятственно обращаться в суды, прокуратуру и иные учреждения других участников Конвенции, к компетенции которых относятся гражданские, семейные и уголовные дела, могут выступать в них, подавать ходатайства, предъявлять иски и осуществлять иные процессуальные действия на тех же условиях, что и граждане данной договаривающейся стороны.

Юридические лица, созданные в соответствии с законодательством стран -- участниц Конвенции, Договаривающиеся стороны оказывают друг другу правовую помощь путем выполнения процессуальных и иных действий, предусмотренных законодательством запрашиваемой договаривающейся стороны.

К ним, в частности, относятся составление и пересылка документов, проведение обысков, изъятие, пересылка и выдача вещественных доказательств, проведение экспертизы, допрос сторон, обвиняемых, свидетелей, экспертов, возбуждение уголовного преследования, розыск и выдача лиц, совершивших преступления, признание и исполнение судебных решений по гражданским делам, приговоров в части гражданского иска, исполнительных надписей, а также путем вручения документов.

В Конвенции определены содержание и форма поручения об оказании правовой помощи; порядок исполнения поручения; признание и исполнение решений, вынесенных учреждениями юстиции по гражданским и семейным делам, а также судами по уголовным делам о возмещении ущерба, и решен ряд других вопросов.

4) Договоры, регулирующие правовое положение иностранцев и лиц без гражданства как трудящихся-мигрантов. В 1983 г. была принята Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов Европейская Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов. 24.11.1974. (вступила в силу 1 мая 1983 г.) Кыргызстан в настоящей Конвенции не участвует. .

К 1995 г она была ратифицирована всего восьмью государствами -- членами Совета Европы: Францией, Италией, Нидерландами, Норвегией, Португалией, Испанией, Швецией и Турцией; еще 6 стран: Бельгия, Германия, Греция, Люксембург, Молдова и Украина подписали, но не ратифицировали конвенцию Вальчак П. Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов -- эффективный юридический инструмент управления временной трудовой миграцией // Трудовая миграция: Сб. статей / Под ред. В.А. Ионцева. - М.: ТЕИС, 2005. -С. 117- 130. .

Главный принцип, заложенный в данную Конвенцию, -- принцип равного обращения с мигрантами и гражданами принимающей стороны.

Конвенция регулирует вопросы найма, выдачи разрешений на трудоустройство и видов на жительство, воссоединения семей, обеспечения жильем, социального страхования и решает ряд других вопросов.

В современный период значительное внимание трудящимся-мигрантам уделяется в документах СБСЕ-ОВСЕ.

Так, документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. исходит из того, что защита и поощрение прав рабочих-мигрантов является задачей всех участников СБСЕ. Государства-участники подтвердили свое обязательство полностью обеспечивать в своем внутреннем законодательстве права рабочих-мигрантов, предусмотренные международными соглашениями.

В Документе Московского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1991г. содержится положение о необходимости обеспечения прав трудящихся-мигрантов и их семей, законно проживающих на территории государств-участников.

Особо отмечено их право на свободное проявление их национальных, культурных, религиозных и языковых особенностей.

Ограничение прав мигрантов возможно лишь на основе законов в рамках международных стандартов.

Государства-участники подтвердили намерение принимать эффективные меры для поощрения терпимости, равенства возможностей и уважения основных прав человека в отношении трудящихся-мигрантов. Государства заявили, что примут соответствующие меры, которые бы позволили трудящимся-мигрантам принимать участие в общественной жизни государств -- участников СБСЕ.

Государства -- участники Содружества Независимых Государств подписали 15 апреля 1994 г. Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов Соглашение между правительством РФ и Правительством Кыргызской республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов. 28.03.96. // СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 5857. .

Соглашение регулирует основные направления сотрудничества сторон в области трудовой деятельности и социальной защиты лиц и членов их семей, которые постоянно проживают на территории одного из государств -- участников Соглашения и осуществляют свою трудовую деятельность на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности на территории другого государства -- участника Соглашения.

Это Соглашение не применяется к беженцам и вынужденным переселенцам; к въехавшим на короткий срок лицам свободных профессий и артистам; к лицам, приезжающим с целью получения образования.

Таким образом, трудящийся-мигрант -- это лицо, постоянно проживающее на территории стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в стороне трудоустройства. Численность принимаемых работников определяется на основе двусторонних соглашений.

Каждая сторона признает дипломы, свидетельства об образовании, соответствующие документы о присвоении звания, разряда, квалификации и другие необходимые для осуществления трудовой деятельности документы.

Стороны на взаимной основе признают трудовой стаж, включая стаж на льготных основаниях и по специальности. При окончательном выезде трудящегося-мигранта из страны трудоустройства ему выдается работодателем справка о продолжительности работы и заработной плате помесячно.

В случае если трудящийся-мигрант нарушает законы государства трудоустройства и правила пребывания иностранных граждан, данное государство может потребовать досрочного прекращения трудовых отношений и возвращения трудящегося-мигранта в сторону выезда.

Трудовая деятельность работника оформляется трудовым договором (контрактом), заключенным с работодателем на государственном языке стороны трудоустройства и русском языке в соответствии с трудовым законодательством стороны трудоустройства.

Работники пользуются правами и выполняют обязанности, установленные трудовым законодательством стороны трудоустройства.

Трудящиеся-мигранты пользуются социальным страхованием и социальным обеспечением (кроме пенсионного) в соответствии с действующим на территории стороны трудоустройства законодательством

Их медицинское обслуживание осуществляется за счет работодателя стороны трудоустройства на одинаковом уровне с ее гражданами.

Вопросы пенсионного обеспечения работников и членов их семей регулируются Соглашением о гарантиях прав граждан государств -- участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г., а также двусторонними соглашениями.

С целью разрешения вопросов международной и внутренней миграции населения Кыргызстан осуществляет сотрудничество с Международной организацией по миграции (MOM). В Кыргызстане организация работает с 1997 года.

MOM в пределах международного финансирования обязалась определять программы, касающиеся миграции, в том числе граждан КР, возвращения квалифицированных специалистов, адаптации специалистов, регулируемой миграции и международного сотрудничества и т. п., выполнять эти программы и ежегодно представлять Правительству КР отчеты, доклады по указанным программам.

MOM также будет оказывать содействие КР в получении необходимых финансовых средств и административной помощи от государств -- членов MOM, других государств и международных организаций для реализации одобренных Кыргызстанлм программ, осуществляемых MOM. Последнее будет функционировать на постоянной основе в пределах компетенции этой организации.

Таким, образом, правовое положение иностранцев, их права и свободы в государстве регулируются национальным законодательством страны пребывания и нормами международных договоров.

Следует отметить, что Кыргызстан выступает преемником во многих международных соглашениях, заключённых с другими странами бывшим Советским Союзом, поэтому эти договоры и соглашения действуют на территории КР и в настоящее время.

Договоры о правовой помощи, о поощрении и защите капиталовложений, о торгово-экономическом сотрудничестве чаще, чем какие-либо иные международные договоры КР, выступают источниками норм о национальном режиме в соответствующих сферах отношений.

2.3 Международно-правовые гарантии по обеспечению прав неграждан

Проблема безгражданства (апатризма) проявилась в условиях Первой мировой войны, когда беженцев лишали гражданства, чтобы помешать их возвращению в страны, где они родились. Во время Второй мировой войны проблема безгражданства возникала по мере того, как проживавших в государстве граждан сначала постепенно лишали определенных прав, а затем самого гражданства.

В конце XX -- начале ХХ1 века распад и правопреемство ряда государств (СССР, СФРЮ, Чехословакии и др.) привели к ситуациям, когда люди становились апатридами в связи с тем, что политические границы изменялись, тогда как люди оставались на месте.

Независимо от того, в результате чего возникает безгражданство -- целенаправленной дискриминации, политических изменений или различий между положениями законодательства государств, -- четко прослеживается связь между безгражданством, маргинализацией, лишением гражданских нрав и в итоге -- перемещением населения.

Дестабилизирующий эффект проживания без гражданства, а зачастую и без правового статуса существенен.

С правовой точки зрения к лицам без гражданства следует относить тех, кто не имеет правовой связи с каким-либо государством в виде гражданства. Следовательно, лица без гражданства находятся вне рамок правового режима.

В социальном плане такой правовой вакуум приводит к отсутствию индивидуальности, чувства принадлежности, ощущения Родины. Зачастую апатриды не могут работать, владеть имуществом, иметь доступ к образованию или здравоохранению, путешествовать, регистрировать факты рождения детей, браков или смертей либо обращаться за защитой государства.

Положительные изменения, касающиеся прав лиц, проживающих в данном государстве и не являющихся его гражданами, не всегда применяются и к апатридам (в частности, к тем, кто не может установить свой правовой статус в каком-либо государстве).

Безгражданство возникает в случае потери лицом прежнего гражданства и неполучения нового. Различают абсолютное и относительное безгражданство.

В первом случае безгражданство наступает с момента рождения лица, во втором в результате утраты гражданства. Негативным последствием состояния безгражданства является то, что лицо, не имеющее гражданства, ни в одном государстве не пользуется полнотой прав, принадлежащих гражданину.

Основным способом сокращения безгражданства, безусловно, является осуществление внутригосударственных мер, например, таких, которые содержатся в Законе Кыргызкой Республики от «О гражданстве», устанавливающих, что ребенок лиц без гражданства, родившийся на территории Кыргызстана, является гражданином Кыргызкой Республики.

Ликвидация (или уменьшение случаев) безгражданства возможна в результате унификации законов о гражданстве государств или заключения соответствующей международной конвенции.

Попытка, предпринятая в этом направлении на Гаагской конференции в 1930 году, не увенчалась успехом. Подписанная на этой конференции Конвенция о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, предусматривала факультативный характер разрешения на выход из гражданства до тех пор, пока лицо, его получившее, не приобрело гражданство другого государства. В частности, законодательство о гражданстве не должно лишать гражданства женщину, вступившую в брак с иностранцем, если она не приобрела гражданство другого государства См.: Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Международно-правовые гарантии по обеспечению прав неграждан // Закон и право. -2011. -№ 11.- С. 79--83..

Международное сообщество давно видит необходимость работы по уменьшению случаев безгражданства, как в плане предотвращения конфликтов, разрешения бесконфликтных ситуаций, сокращения случаев вынужденного перемещения населения, так и в рамках защиты прав человека конкретных лиц.

Статья 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 года устанавливает, что каждый человек имеет неотъемлемое право на гражданство. Разумеется, проблема заключается в определении того, право на приобретение гражданства какого государства имеет данное лицо. Очевидно, что в случаях безгражданства право на гражданство в контексте положений Всеобщей декларации прав человека по данному вопросу не реализуется.

При этом смысл ст. 15 Всеобщей декларации прав человека был разъяснен в двух международных правовых документах, касающихся вопросов безгражданства: Конвенции 1954 года о статусе апатридов (далее -- Конвенция 1954 года) и Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства (далее -- Конвенция 1961 года).

Конвенция 1954 года устанавливает на территории государств-участников определенный правовой режим для лиц без гражданства: защищает личный статус, имущественные права. Она обязывает государства-участники предоставлять лицам без гражданства такой же правовой режим, каким пользуются на их территории иностранцы.

Конвенция 1961 года о сокращении безгражданства не допускает лишение гражданства, если оно ведет к безгражданству, и закрепляет, что утрата гражданства в силу изменений в личном статусе ставится под условие получения нового гражданства Абашидзе А.Х. Население и международное право // Международное право: учеб. / отв. ред. В.И. Кузнецов, В.Р. Тузмухаммедов. 3-е изд., перераб. -- М., 2010. -С. 232..

Указанные конвенции формируют всестороннюю правовую основу для предотвращения случаев безгражданства и гарантии предоставления как минимум правового статуса, что обеспечивает определенную стабильность для людей, а в соответствующих случаях упорядочивает их пребывание на территории государства См., например: Комитет no ликвидации дискриминации в отношении женщин, заключительные замечания по первона-чальному, второму и третьему периодическим докладам Гвинеи (А/56/38, пункты 97- 144). Преобладающим подходом к гражданству является принцип jus soli, т. е. гражданства на основе места рождения, но некоторые государства предусмат-ривают применение принципа jus sanguinis, т. е. гражданства па основе национальности родителей ребенка. Ряд госу-дарств применяют оба подхода..

В государствах СНГ, в том числе в Кыргызстане статус лиц без гражданства почти приравнен к статусу иностранных граждан.

Исключением является то, что дипломатические представительства иностранного государства не вправе оказывать защиту лицам без гражданства на территории государства пребывания.

В соответствии с проектом статей по дипломатической защите, подготовленным Комиссией международного права ООН в 2006 году, государство может осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица без гражданства, которое на дату причинения вреда и на дату официального предъявления требования законно и обычно проживает в этом государстве.

В 2006 году Совет министров Совета Европы одобрил Конвенцию о недопущении безгражданства к связи с правопреемством государств2 3 (далее -- Конвенция 2006 года). Конвенция вступила в силу 1 мая 2009 г.

Но состоянию на сентябрь 2015 года ее ратифицировали всего шесть государств (Черногория, Норвегия, Нидерланды, Молдова, Венгрия и Австрия). Правопреемственность государств может приводить к возникновению большого числа лиц без гражданства, поэтому Конвенция 2006 года основывается на Европейской конвенции о гражданстве 1997 года.

Кроме того, в ней закреплены более детальные правила, которые следует применять государствам в целях предупреждения (или, по крайней мере, сокращения, насколько это возможно) случаев появления лиц без гражданства, связанных с правопреемственностью государств.

В условиях, возникших после распада социалистического блока, в СНГ, Восточной Европе и на Балканах, например, активно принимались новые законы о гражданстве, и это вяленая сторона решения проблемы безгражданства.

Тем не менее, для успешной реализации положений конкретного закона о гражданстве соответствующее лицо должно проживать в стране на законных основаниях либо иметь признанный данным государством правовой статус.

Многие лица без гражданства вынуждены жить, не имея какого-либо правового статуса: без правовой связи с государством в виде гражданства, без наличия законных оснований для проживания на территории данного государства и в отсутствие эффективных механизмов нормализации их ситуации в государстве проживания.

Такая ситуация может усугубляться в связи со сложностью идентификации лиц без гражданства и случаев безгражданства.

Лица без гражданства не обязательно пересекают границы, обращаются за предоставлением убежища или создают отдельную группу населения данной страны. Немногие национальные системы учета приспособлены для точного определения количества лиц без гражданства на территории государства. Ряд лиц без гражданства зарегистрированы как иностранцы, другие -- как резиденты, не являющиеся гражданами.

В то же время часть людей отнесены к категории граждан другого государства даже тогда, когда это другое государство не рассматривает их как своих граждан и не предоставляет им защиту. В других случаях люди могут быть зарегистрированы как лица без гражданства, однако эта информация не распространяется из политических соображений.

Более того, многие лица без гражданства отнесены к категории беженцев или лиц, ищущих убежища, даже в тех случаях, когда они получили отказ в предоставлении убежища или не обращались за предоставлением убежища вовсе.

Количество лиц без гражданства, находящихся в заключении, продолжает расти по мере того, как лица без гражданства пересекают границы или теряют гражданство, находясь за границей. Государства, которым приходится сталкиваться с подобными ситуациями, зачастую не могут найти приемлемые и долгосрочные решения для таких категорий лиц.

Устранение причин безгражданства ведет к устранению коренных причин вынужденного перемещения и возникновения потоков беженцев. Чем выше гарантии гражданства в государстве и чем эффективнее предоставляемая государством защита, тем меньше вероятность обращения за международной защитой.

В принципе, во всех государствах существуют законы о гражданстве, и все государства, основываясь на определении гражданина данного государства, устанавливают, кто является гражданином, а кто нет (с точки зрения национального законодательства).

Однако государства, используя различные механизмы определения гражданской принадлежности проживающих на их территории лиц, не всегда консультируются друг с другом по таким вопросам. Продолжают возникать ситуации, когда люди не могут получить гражданства ни одного государства.

Кроме того, ситуация усугубляется политической напряженностью, меняющимися этническими и расовыми представлениями о национальной идентичности, социально-экономическими проблемами, конфликтами между государствами или внутри государств, уступкой территорий, а также такими вопросами, как браки, регистрация рождений и гражданский статус женщин и детей.

Безусловно, сокращение случаев безгражданства может быть четко определено в качестве одной из ключевых целей национального законодательства в сфере гражданства. Однако реализация данных положений тесно связана с наличием у соответствующего лица законных оснований для проживания на территории государства и фактическим проживанием лица на территории данной страны.

Таким образом, если согласно положениям законодательства государства лицо незаконно проживает на его территории или же не имеет оснований для легитимного проживания на территории государства и фактически не проживает в стране, то реализация упомянутых целой будет существенно затруднена.

С одной стороны, законное проживание (законное нахождение на территории данного государства) -- норма, признаваемая фактически всеми странами мира. С другой стороны, в настоящее время отсутствует однозначная трактовка того, что включает в себя феномен законного проживания (законного нахождения на территории данного государства). Поэтому в некоторых случаях люди, родившиеся и всю жизнь прожившие в одном государстве, оказывались, например, после распада данного государства иностранцами или негражданами.

Порой ситуация усугублялась тем, что лица, получившие разрешение на временное проживание в качестве иностранных граждан, не могли продлить свои разрешения на временное проживание. Все это приводило к случаям незаконного проживания людей в стране рождения.

Очевиден тот факт, что статус неграждан (там, где он существует), спорное гражданство другого государства или просто статус лица без гражданства де-юре потенциально являются причштми социальных волнений, нестабильности и вынужденного перемещения населения.

Некоторые неграждане являются апатридами. Они либо никогда не получали гражданство страны своего рождения, либо утратили свое гражданство и не претендовали на гражданство другого государства. Такая категория лиц включает уроженцев страны проживания, которые не зарегистрировались для получения гражданства в течение установленного периода либо которым было отказано в нем2; детей, родившихся в государствах, признающих лишь принцип jus sanguinis для приобретения гражданства, от родителей - неграждан государств, которые признают лишь принцип jus solfi.

Права лиц без гражданства зафиксированы в ряде международных договоров, включая Конвенцию 1954 года и Конвенцию 1961 года.

Статус лиц без гражданства, особенно лиц без гражданства, которые были лишены возможности ходатайствовать о получении вида на жительство или о приеме в гражданство, должен быть урегулирован, например, путем упрощения процедур подачи ходатайства о получении вида на жительство или при помощи проведения кампаний, разъясняющих, что липа без гражданства не будут подвергнуты высылке, если они добровольно предстанут перед властями4.

Государства должны также стремиться сокращать число лиц без гражданства (в первую очередь детей) посредством стимулирования подачи родителями ходатайств о приеме в гражданство от имени детей5. Лица без гражданства не должны вопреки их воле репатриироваться в страны происхождения их предков6.

Лица, которые получили гражданство иной страны, нежели их страна рождения, должны иметь реальную возможность приобрести гражданство своей родной страны. В соответствии со ст. 12 (4) Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года лица без гражданства не могут быть произвольно лишены права на въезд в страну своего проживания или r страну, с которой они имеют долгосрочные связи.

В заключение следует сделать обобщающий вывод, согласно которому приведение всеми государствами национального законодательства в соответствие международным нормам и последовательное их выполнение будут содействовать сокращению такой значительной группы населения, как апатриды, и, соответственно, неграждане.

2.4 Правовой режим въезда в страны Шенгенской группы

Особо следует осветить режим въезда в страны так называемой Шенгенской группы.

Начало Шенгенскому процессу положило подписание 14 июня 1985 г. в городе Шенгене (Люксембург) Договора о поэтапной отмене контроля на общих границах между ФРГ, Францией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями / Под ред. С.Ю. Кашкина. -М., 2008..

Это был крупный шаг на пути европейской интеграции.

Речь шла об упразднении систем национального пограничного контроля на внутренних границах, создании единого визового пространства, обеспечении перемещения через общие границы стран-участниц людей, товаров и услуг.

26 марта 1995 г. Шенгенское соглашение вступило в силу. Наряду с указанными странами в него вошли Испания, Португалия, Австрия и Греция. 25 марта 2001г. членами Шенгенского соглашения стали также Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция Лапин Г.Э. Консульская служба. -М., 2002. - С. 46..

На внешних границах стран Шенгенской группы были введены унифицированная система пограничного контроля, единая визовая практика, повседневное сотрудничество полицейских служб, а также скоординирована система правовой взаимопомощи по всем вопросам иммиграционной политики, борьбы с наркобизнесом.

Действует также единая информационная система с центральным компьютером в Страсбурге, где сосредоточены сведения о лицах, чей въезд в страны ЕС нежелателен, об украденных документах, автомашинах и т.п. Эта система имеет прямую связь с национальными банками данных.

Для пребывания иностранцев -- нерезидентов Европейского Союза (ЕС) в стране (странах) Шенгенской группы требуется получить въездную визу единого образца, которая выдается сроком до 3-х месяцев посольством страны, рассматриваемой как основная или первая цель поездки.

Отказ от выдачи визы по существу означает запрет на въезд в единое визовое шенгенское пространство в целом. При этом сохраняется возможность выдачи национальной визы одной из стран Шенгенской группы.

Выдача въездных виз владельцам дипломатических, служебных паспортов и паспортов международных организаций осуществляется на основе национального законодательства.

Дипломаты и приравненные к ним лица, получившие разрешение на длительное пребывание в одной из стран Шенгенской группы, пользуются правом свободно выезжать в другие страны группы на непрерывный срок до трех месяцев.

После превращения Шенгенского соглашения в реальный фактор европейской интеграции и присоединения к нему практически всех стран -- членов ЕС встал вопрос о его интеграции в Европейский Союз.

Это случилось 17 мая 1999 г., когда вступил в силу Амстердамский договор, предусматривающий замену Исполкома Шенгенского договора Советом Евросоюза См: Право Европейского Союза: Учебник / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2009. .

В Шенгенскую зону вошли 26 стран (22 страны - члены Евросоюза (ЕС), 4 государства не входят в ЕС). Возможно, что в скором времени в Шенгенскую зону могут вступить, такие страны как: Румыния, Хорватия, Болгария и Кипр.

Страны-участницы Шенгенской зоны заключили договор о том, что при оформлении туристических виз иностранным гражданам на въезд в их государства, они будут руководствоваться одинаковыми правилами.

Вьезд в одну из стран, входящих в шенгенское соглашение, вам выдаётся «шенгенская» виза - это не просто национальная виза, которая даёт право пребывания в конкретной стране, это виза, которая даёт право поездок также во все другие страны, входящие в шенгенское соглашение. Однако это не означает, что можно получить визу в любом консульстве, и совершать поездку по всей территории Шенгена.

Существует ограничение, получившее название «правило первого въезда», согласно ему первой страной, которую вы должны посетить, должна быть страна, выдавшая вам визу Кащеев С.В. Зарубежный опыт правового регулирования въезда в страну и выезда из нее иностранных граждан // Международное публичное и частное право. -2006. -№ 1..

В правилах пребывания установлено, что в течение любого периода в 180 дней - срок пребывания составлял 90 дней. Это значит, что, имея визу на один год, нельзя оставаться безвыездно в Шенгене, если истек срок 3-х месячного пребывания в первом полугодие. Дата первого въезда на территорию стран Шенгенской зоны, является началом полугодия. На практике это означало, что иностранное лицо имело право находиться в Шенгене по 90 дней, как в первом, так и во втором полугодии.

Основным отличием от ранее действующих правил подсчета дней, проведенных в странах Шенгенской зоны, заключается в том, что теперь будут суммироваться все дни, которые иностранец провел за последние полгода в Шенгене, независимо от того в какие страны он ездил и сколько раз получал шенгенскую визу.

При данных обстоятельствах возникает много неудобств и проблем для иностранных граждан, работников туристического бизнеса, авиакомпаний и т.д. Ведь подсчитывать и проверять количество израсходованных визо- дней будут не только путешественники, но и пограничники, а также работники авиакомпаний и консульств.

В результате чего неизбежны длинные очереди на контрольно-пропускных пунктах и в аэропортах, увеличение сроков оформления визы, несостоявшиеся поездки и впустую потраченное время.

В январе 2013 года были внесены изменения в список документов, которые потребуются иностранным гражданам для оформления Шенгенской визы.

До 14 января 2013 года консульское учреждение каждой страны - участницы Шенгенского соглашения предъявляло свои требования. Теперь же, в какую бы из этих стран турист бы не отправлялся, требования к списку необходимых документов для оформления Шенгенской визы будут едиными Информационный портал МИД России. Доступно на сайте: www.kdmid.ru. .

Нововведение по оформлению Шенгенской визы, не предусматривает каких- либо новых документов. Как и прежде необходимы загранпаспорт, оформленный в соответствии с необходимыми нормами, заполненная анкета, билеты, медицинская страховка, документы, подтверждающие цель поездки, финансовые гарантии.

В соответствии с пунктом 6 статьи 14 Визового кодекса Шенгенский кодекс о границах и Визовый кодекс ЕС (Европейского Союза) : Доступно на сайте: http://eulaw.ru/content/visa-code. , консульства могут отказаться от требования представить документы по одному или нескольким пунктам списка и ограничиться минимальным набором обязательных документов.

В рамках ЕС создается единая информационная система ВИС(VIS), куда будут заноситься биометрические данные всех, кто обратился за визой.

Шенгенские договоренности закрепляют правовой режим свободного пересечения границ между государствами шенгенского пространства и вводят единую (шенгенскую) визу.

В этих же актах закреплены общие условия допуска иностранцев в шенгенское пространство.

Эти условия включают наличие: 1) действительного загранпаспорта или равноценного документа на поездку; 2) действительной визы; 3) материальных (финансовых) средств, необходимых для существования в период пребывания в шенгенском пространстве, жилья (например, забронированного номера в гостинице), обратного билета (средств на обратную поездку); 4) медицинской страховки.

Въезжающий иностранец должен также подтвердить цель своей поездки (например, в случае частной поездки иметь при себе оригинал приглашения от родственников или знакомых).

Иностранец не должен быть упомянут в «черном списке» Шенгенской информационной системы как лицо, не представляющее опасность для государств ЕС.

Расширение ЕС на восток создает качественно новую ситуацию: в течение ближайших лет «визовый пояс» придвинется вплотную к границам стран СНГ, и Кыргызстана следует считаться с проведением в будущем более жесткой визовой политики в отношении граждан этих стран.

3. Порядок пребывания иностранцев и лиц без гражданства в РФ и КР: сравнительно-правовой анализ

3.1 Въезд, выезд и транзитный проезд через территорию РФ

Иностранные граждане могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.

Лица без гражданства могут въезжать в Российскую Федерацию и выезжать из Российской Федерации при наличии российской визы по действительным документам, выданным соответствующими органами государства их проживания, удостоверяющим их личность и признаваемым Российской Федерацией в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации Попова А. В.Международное частное право. -- СПб.: Питер, 2010.-С.111-112..

Основанием для оформления въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства является письменное обращение (лично или через представителя) в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации.

В случае если иностранные граждане или лица без гражданства намерены въехать в Российскую Федерацию по приглашению российского физического или юридического лица, порядок оформления такого приглашения устанавливается Правительством Российской Федерации. Приглашение на въезд в Российскую Федерацию выдается федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел.

Также, основанием для оформления въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства является надлежащим образом оформленный договор о туристической поездке.

Въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам или лицам без гражданства может быть не разрешен, если они:

1) в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации нарушили правила пересечения Государственной границы Российской Федерации, таможенные правила, санитарные нормы, - до устранения нарушения;

2) сообщили о себе или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения.

Транзитный проезд через территорию Российской Федерации осуществляется, как правило, без права на остановку.

Транзитный проезд через территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в государство назначения всеми видами пассажирского транспорта разрешается по предъявлении российской транзитной визы, визы на въезд в сопредельное с Российской Федерацией по маршруту следования государство либо визы государства назначения и действительных для выезда из Российской Федерации проездных билетов или подтвержденной гарантии их приобретения в пункте пересадки на территории Российской Федерации.

Виза с правом на остановку на территории Российской Федерации может быть выдана иностранным гражданам или лицам без гражданства по представлении ими мотивированной просьбы и документов, подтверждающих необходимость остановки, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Транзитный проезд через территорию Российской Федерации без визы разрешается иностранному гражданину или лицу без гражданства в случаях, если они:

1) совершают беспересадочный полет воздушным транспортом через территорию Российской Федерации;

2) следуют на самолете международной авиалинии с пересадкой в аэропорту на территории Российской Федерации и имеют надлежащим образом оформленные документы на право въезда в государство назначения и авиабилет с подтвержденной датой вылета из аэропорта пересадки на территории Российской Федерации в течение 24 часов с момента прибытия, за исключением случаев вынужденной остановки;

3) проживают на территории государства, с которым Российская Федерация имеет соответствующий международный договор.

Вынужденной остановкой признается пребывание более 24 часов в пределах населенного пункта вследствие наступления следующих обстоятельств:

1) стихийных бедствий, задерживающих движение поезда, автотранспортного средства, судна или самолета;

2) необходимости ремонта соответствующего транспортного средства, поврежденного в результате порчи каких-либо его частей или в результате транспортного происшествия.

В случае, если государственным органом или должностным лицом был нарушен порядок оформления документов на въезд в Российскую Федерацию и (или) на выезд из Российской Федерации, иностранный гражданин или лицо без гражданства вправе обратиться за защитой своих интересов в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25.07.2002 года № 115-ФЗ иностранный гражданин имеет право получить вид на жительство.