10

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ ВОЕННОЙ ПРОКУРАТУРЫ
• 1.1 Появление военной прокуратуры в Российской Империи
• 1.2 Военная прокуратура в СССР и после его распада
• ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ВОЕННОЙ ПРОКУРАТУРЫ В РФ
• 2.1 Понятие и структура военной прокуратуры
• 2.2 Главная военная прокуратура. Полномочия органов военной прокуратуры
• ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВОЕННОЙ ПРОКУРАТУРЫ
• 3.1 Организация взаимодействия военного прокурора с командованием и правоохранительными органами
• 3.2. Особенности обеспечения деятельности органов военной прокуратуры
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Оптимальная организация работы в органах военной прокуратуры является важнейшим условием ее эффективного функционирования. Как и любой другой государственный орган, военная прокуратура представляет собой определенную организацию, т.е. устойчивую систему совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения труда. Организация работы в органах военной прокуратуры включает в себя пркурорский надзор, участие в рассмотрении дел судами, правотворческую и координационную деятельность, международное сотрудничество и, кроме того, материальное и социальное обеспечение и иные гарантии деятельности прокурорских работников.

Основы правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры составляют нормы права, содержащиеся в различных нормативных правовых актах. Со времен учреждения военной прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство о прокуратуре, способствуя совершенствованию организации и деятельности данной системы органов, целью которого является эффективный прокурорский надзор за военнослужащими и за преступлениями которые произошли на территориях воинских частей.

В последнее время вопрос соблюдения прав и свобод военнослужащих приобретает все большую актуальность в государстве и обществе.

Проблема достоинства личности становится приоритетной в деятельности органов законодательной и исполнительной власти, органов военного управления и общественных организаций на самом высоком уровне.

Конституция Российской Федерации (ст. 2) определила права и свободы человека высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту - обязанностью государства. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.// Российская газета от 25 декаюря 1993 г.

С целью повышения эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан Генеральным прокурором РФ изданы два приказа: от 27 ноября 2007 г. № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 27 ноября 2007 №189 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве"// СПС Консультант - Плюс. и от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (с изменениями и дополнениями от 01.07.2015 г.)// СПС Консультант - Плюс.. Требования этих приказов в полной мере распространяются на военных прокуроров.

10 апреля 2008 г. заместителем Генерального прокурора Российской Федерации - Главным военным прокурором издано указание № 70 «О задачах органов военной прокуратуры по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в котором впервые подробно изложены задачи органов военной прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод военнослужащих.

В Вооруженных силах РФ и других воинских формированиях действуют утвержденные Верховным главнокомандующим Вооруженными силами РФ новые общевоинские уставы. Положения уставов существенно расширяют гарантии по соблюдению прав и свобод военнослужащих, особенно в первый период службы, ограничивают командование в применении мер дисциплинарного воздействия и т.д.

В научной юридической литературе встречаются различные точки зрения на разрешение тех или иных проблем соблюдения прав и свобод военнослужащих. Некоторые из них нашли отражение в новых нормативных правовых актах и во внесенных изменениях, а некоторые в оптимальной и добросовестной работе органов военной прокуратуры.

Действуют разные кодексы такие как: Арбитражный процессуальный кодекс РФ и Гражданский процессуальный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ. Анализ их применения в условиях Вооруженных сил показал, что законодателем допущены серьезные просчеты в определении полномочий прокурора, в том числе военного, при защите интересов войсковых частей, прав и свобод военнослужащих.

Сложившееся положение побудило с учетом мнений и позиций, изложенных в научной литературе, исследовать проблемные вопросы, деятельности и организации военной прокуратуры и порядка применения этих положений на практике, совершенствования надзора органами военной прокуратуры.

Вместе с тем проведенное исследование показало, что в настоящее время по-прежнему существует немало проблем теоретического и практического характера, связанных с функционированием и развитием института соблюдения прав и свобод военнослужащих, также деятельности военных прокуратур, что свидетельствует о необходимости его дальнейшего научного осмысления в целях совершенствования практического применения.

Степень научной разработанности темы. По исследуемой теме был защищен ряд диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата юридических наук. В данном направлении проводились иследования такими отечественными правоведами как

Екатеринбург 2009 Диссертация выполнена на кафедре прокурорской деятельности государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Уральская государственная юридическая академия», Семенов В.М., Бессарабов В.Г., Туйков В.И.

Тема: Правовые основы деятельности военной прокуратуры в Российской Федерации Автор научной работы: Кислицын, М.К., Проблемы принципов организации и деятельности органов военной прокуратуры достаточно подробно исследовалась в научной литературе. В частности, соответствующей проблематике посвящены работы Семенова В.М., Сухарева А.Я., Савенкова А.Н., Трофимова Н.И., и других.

Вопросы прокурорского надзора, в том числе в органов военной прокуратуры рассматриваются в трудах: Кирилова Н.П., Лукичева Ю.А., Рохлина В.И., Сопранькова Г.А., Котова Б.А., Савенкова А.Н., и других.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что бы рассмотреть существующие на данный момент проблемы и выработать единые подходы к прокурорскому надзору за исполнением законодательства в военной сфере, а также всех военнослужащих, направленных на преодоления негативных последствий в вооруженных силах Российской Федерации, а также за ее пределами, таких как рост преступности, причинения вреда правам человека и законным интересам граждан и организации, деятельности военной прокуратуры в целом.

Объектом диссертационного исследования комплекс правоотношений, складывающихся при осуществлении органами военной прокуратуры надзора за исполнением законодательства о соблюдении прав и свобод военнослужащих, процессы и явления, возникающие в ходе реализации прокурором полномочий, предусмотренных арбитражным, гражданским и жилищным законодательством.

Предметом исследования составляют нормы конституционного права, военного права, гражданско-процессуального права, законодательства об административных правонарушениях, уголовно-процессуального права, уголовного права, правоприменительная практика, а также научно-практические и теоретические разработки о соблюдении прав и свобод военнослужащих, обеспечении прав и интересов личности при прохождении военной службы.

Цель диссертационного исследования заключается в комплексном теоретическом анализе проблем, связанных с соблюдением прав и свобод военнослужащих в условиях существующей нестабильности правоприменительной практики при пробелах в законодательстве, а также в выработке практических рекомендаций для органов военной прокуратуры при осуществлении надзора, принципов и организации деятельности военных прокуратур

Для ее достижения было поставлены следующие задачи:

- проанализировать исторический путь развития органов российской прокуратуры, военной прокуратуры и прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих, человека и гражданина;

- конкретизировать принципы организации и деятельности военной прокуратуры;

- исследовать теоретические аспекты правового регулирования деятельности военной прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства о правах и свободах военнослужащих;

- изучить законодательство, регулирующее полномочия военного прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов;

- сформулировать понятие надзора органов военной прокуратуры;

- рассмотреть условия и основания применения мер прокурорского реагирования при выявлении нарушений прав и свобод военнослужащих;

- проанализировать практику прокурорского надзора в военной сфере;

- определить особенности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод военнослужащих и тенденции развития законодательства о военной прокуратуре Российской Федерации;

- обосновать необходимость повышения роли военной прокуратуры при соблюдении прав и свобод военнослужащих;

- рассмотреть правовые последствия применения мер прокурорского реагирования при соблюдении и восстановлении нарушенных прав и свобод военнослужащих;

- выработать и обосновать комплекс предложений, направленных на совершенствование норм материального и процессуального права, устанавливающих права и свободы военнослужащих и порядок применения мер прокурорского реагирования на военнослужащих;

Структура магистерской диссертации: состоит из введения, трёх глав, восьми параграфов, заключения, списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ ВОЕННОЙ ПРОКУРАТУРЫ

Прокуратура, созданная в России Петром 1, в течение первых почти полутора веков своей истории (до судебных реформ 60-х годов XIX в.) была преимущественно органом надзора за администрацией на местах, а собственно судебная обвинительная или исковая деятельность составляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике.

Заключается выдающаяся заслуга Петра 1 в том, что он впервые в России создал органы прокуратуры, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов во всех отраслях жизнедеятельности на то время, вначале это был институт фискалов, а затем - прокуратуры.

22 февраля 1711 года был издан указ о Правительствующем сенате: «Определили быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления». Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в него входили первоначально десять высших сановников России - сподвижников Петра 1 это были: граф И.А.Мусин-Пушкин, князь П.Голицын, М.Долгорукий и другие, функции Сената тогда не были четко определены. Впоследствии он стал решать вопросы финансов, управления различными отраслями хозяйства, правосудия. Сенат стал высшим управленческим и судебным органом, сюда направляли со всей России на окончательное рассмотрение и решение многие уголовные дела. Только император мог пересмотреть определение Сената. Кузнецов Д.В. Российская прокуратура: история и перспективы. Российский следователь. 2005. № 6, С. 19.

Указами от 2 и 5 марта 1711 года учреждалась должность фискалов, Оберфискал состоял при Сенате, но назначался непосредственно государем, фискалы образовались при всех центральных и местных органах - коллегиях, канцеляриях, судах и др. В их основную обязанность входило тайно проведывать, доносить и обличать о всех нарушениях закона, злоупотреблениях и воровстве и всем, что во вред государственному интересу может быть. С этой целью они принимали «доносы» от частных лиц, имели право входить в государственное учреждение, требовать для просмотра дела и документы, и принимать объяснения от чиновников.

Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы множество недостатков, пользуясь весьма широкими полномочиями и не чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет тех мест, при которых они состояли, погрязнув в лихоимстве и злоупотреблениях своих должностных обязанностей. Их стали почти открыто недолюбливать, так что само слово «фискал» люди относили к таким же бранным, как, например, «шпион», «доноситель».

Надежды, возлагаемые Петром 1 на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без контроля и присмотра высшей государственный орган - Правительствующий сенат, правда, иногда император поручал контролировать сенатскую деятельность своим наиболее доверенным лицам, таким, как генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офицерам гвардии.

Данные функции они выполняли своевременно, эпизодически, что не удовлетворяло Петра 1. Звягинцев А.Г.,Орлов Ю.Г. Око государево. Российские военные прокуроры.ХУ111 век.-М:РОССПЭН.1994 .С.16.

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, ранее не существовавший в России, - прокуратуру. 13 января 1722 г. Петр I издал Указ «Об установлении должности прокуроров в надворных судах». Цель, поставленная перед прокуратурой - проведение в жизнь экономических, социальных и политических реформ царя, несмотря на какое-либо сопротивление местных органов власти. Средства, используемые прокурорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую очередь - за Сенатом. Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Вслед за этим 27 апреля 1722 г. Петр I издал Указ «О должности Генерал-прокурора». Указ устанавливал основные обязанности и полномочия Генерал-прокурора по надзору за Сенатом и руководству подчиненными органами прокуратуры. Военные прокуроры были учреждены в каждой коллегии. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов. - М., 2006. - С. 41.

Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, которая затем получила дальнейшее развитие. Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других государственных органов и структур.

Петр I считал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, Петр I уже 17 апреля 1722 г. издал Указ «О хранении прав гражданских». Защищая и охраняя права граждан, царь, наряду с другими задачами, возложил решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

По мнению историков, в России институт надзора включал в себя элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские нововведения. Из Франции была заимствована главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. - СПб, 1993. С. 134.

Появлению прокуратуры в России предшествовало несколько различных форм надзорной власти: фискалы, генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената и дежурные гвардейские офицеры в Сенате, не считая того, что надзорные функции в тон или иной мере осуществлял и сам царь и Сенат. Идея прокуратуры назрела, носилась в воздухе. Требовался какой-то орган, который должен был, как бы замкнуть круг всеобщего надзора, т.е. требовался надзиратель за надзирателями, а именно - за Сенатом и за фискалами. Вот как раскрывается причина образования прокуратуры в «Кратком экстракте о поступках Сенатских», составленном из указов Петра I в 1722 г.: «Когда его Императорское величество соизволил усмотреть в Сенате непорядок, тогда обер-секретарю соизволил дать инструкцию, каким порядком им дела слушать; а ежели из членов Сената от противно того учинит, то ему, все покинув, тотчас и объявлять его величеству, где быть не изволил, а во отлучении его величества писать именно. А как его Императорское величество изволил усмотреть, обер-секретарское смотрение в том несильно, тогда указал гвардии майору притом быть с переменою помесячно. А понеже в переменных гвардии майорах его Императорское величество изволил усмотреть во исполнение его указов недостаток, того ради в 1722 году в Сенате определил генерала и обер-прокуроров». Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб.: С-Петербург.1993.С.29.

Кардинальные реформы, проведенные Петром I, значительные территориальные приобретения Российской империи вызвали необходимость построения принципиально новой системы контроля в сфере государственного управления. В этой связи, в 1713 г. император учреждает должность генерал-фискала, Указом от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должности и действии» определяются должностные полномочия фискалов и их компетенция. Кроме фискалов контроль в сфере государственного управления был возложен также на таких должностных лиц, как генерал-ревизоры, обер-секретарь Сената, дежурные гвардейские офицеры в Сенате и др. Однако ни один из учрежденных органов не смог обеспечить императора удовлетворительным состоянием контроля: тайный характер и отсутствие четкого разграничения компетенции приводили к тому, что на практике указанные органы зачастую служили средствами проведения в жизнь придворных интриг и обеспечения интересов различных политических группировок, а то и отдельных лиц. Поэтому в скором времени Петр I вводит другой, принципиально новый институт контроля за исполнением своих решений - прокуратуру Сырых В.М. История государства и права России. Советский и современный периоды. - М.: Юрист, 1999. С. 458.

Первым нормативным актом о прокуратуре принято считать именной Указ Петра I от 12 января 1722 г. «Об обязанностях сенатских членов, о заседаниях президентов воинских коллегий, иностранной и Берг-коллегий в Сенате, о бытии при Сенате генерал- и обер-прокурорам, рекетмейстеру, экзекутору и геральдмейстеру, а в каждой коллеги по прокурору...». Следующим Указом от 18 января 1722 г. были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Этот же Указ положил начало ликвидации фискальных органов с постепенной передачей их функции прокуратуре. Указом от 27 апреля 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора, определены его должностные полномочия. В частности, в Указе говорилось, что генерал-прокурор должен осуществлять надзор за Сенатом, «...дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал. Ежели увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит чтобы исправили». Далее указывалось, что « еже не послушают, то должен в тот же час протестовать и оное дело остановить и немедленно донести нам, если весьма нужное». Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб.: С-Петербург.1993. С. 175.

Значение данных указов заключалось в том, что они учреждали прокуратуру как государственно-правовой институт, определяли круг должностных лиц, относящихся к прокурорским работникам (Генерал- прокурор при Сенате, Обер-прокурор в Сенате, прокуроры в коллегиях, прокуроры в надворных судах); устанавливали основные направления деятельности прокуратуры, которые заключались в осуществлении им-ператорского надзора за деятельностью Сената, коллегий и судебных органов, информировании императора о выявленных нарушениях в делах государственных, реагировании на нарушения закона путем принесения протеста (впервые была закреплена такая форма прокурорского реагирования). Кроме того, при обнаружении пробелов в законодательстве прокурор должен был вносить законодательные предложения.

По мнению С.М. Казанцева, в России, таким образом, возникает институт надзора, который хотя и получил французское название, однако был создан не по образу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I, включая в себя отдельные элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фиска¬лов, а также чисто русские изобретения. Сафонов А.П. Особенности и тенденции развития правомочий прокурорского надзора. М. 1973. С. 186. Из Франции, помимо названия, была заимствована главная функция - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находится прокурор. Действительно, анализ возложенных на прокуратуру обязанностей позволяет сделать вывод о том, что прокуратура в Российской империи зародилась как орган надзора за исполнением указов и узаконений императора.

Первым генерал-прокурором стал один из сподвижников Петра I, граф Павел Иванович Ягужинский (1683-1736).

После смерти Петра I, в период дворцовых переворотов, прокуратура в определенной степени потеряла свое значение. Однако с восшествием на престол Екатерины II, для которой было крайне важно укрепить центральную власть, значение прокуратуры в обеспечении интересов императорской власти на местах очень сильно возросло.

Во время правления Екатерины I власть постепенно сосредоточилась в руках аристократии, что не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. При Екатерине I отмечается значительные изменения от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в государстве. Сужается государственное значение прокуратуры и возглавляющего ее генерал-прокурора. Во главе правительства был установлен Верховный тайный совет, а затем Кабинет, что привело к существенному ограничению полномочий Сената. В некоторых сферах деятельности государственных органов вновь возрождается фискальная служба.

В октябре 1730 г. императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах.

Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны. 15 декабря 1740 г. был издан Указ об утверждении обер-прокуроров в Сенате и Святейшем Синоде, которым упразднялась должность генерал-прокурора, а обер-прокурор оставлен без подчиненных. Веретенников В.И. Очерки, истории генерал-прокуратуры доекатерининского времени - Хабаровск.: 1915. С. 548.

И только при Екатерине II роль прокурора вновь стала возрастать. С разделением Сената на департаменты генерал-прокурор охватывает своим контролем всю их деятельность, а к концу XVIII в., продолжая оставаться органом надзора, фактически становится высшим органом управления общей компетенции. Перед прокуратурой ставились задачи защиты государства и справедливости, в том числе и защиты интересов подданных российского государства.

В документе под названием «Учреждение для управления губерний Российской империи» от 7 ноября 1775 г., предусматривалась специальная глава «О прокурорской и стряпческой должности», в которой устанавливались широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также надзору за местами лишения свободы, конкретизировались должностные обязанности. Согласно указанному акту военные прокуроры осуществляли:

1) охранение общего благоустройства в губернии;

2) надзор по казенному управлению;

3) надзор по суду и расправе.

Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная функция и вводилась функция надзора за судами.

При Павле I генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. Потом он стал только министром юстиции, т.е. принадлежал к исполнительной власти, хотя и надзирал за судом.

В утвержденном Екатериной II 7 ноября 1775 г. Уложении «Учреждения для управления губерний» в отдельной главе XXVIII «О прокурорской и стряпчей должности» (в ст.ст. 404-410) были установлены довольно широкие полномочия прокуроров по общему и судебному надзору, а также по надзору за местами лишения свободы. Статья 404 предписывала: «Вообще губернские прокуроры и стряпчие смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и в отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интересов императорского величества, наблюдают, чтобы запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России. Законность. 2002. № 1. С. 107.

В состав прокуратуры входили такие должности, как генерал- прокурор, губернский прокурор, губернский стряпчий по уголовным делам и губернский стряпчий по казенным делам, прокурор и стряпчий при верхнем земском суде, прокурор и стряпчий при губернском магистрате, прокурор и стряпчий при верхней расправе, уездный стряпчий в уезде. Уложение проводило разграничение статусом и компетенцией губернского прокурора и стряпчего. Анализ положений Уложения позволяет сделать вывод, что стряпчие по существу являлись помощниками прокурора. Кроме того, если губернский прокурор осуществлял общий надзор, то стряпчий - преимущественно судебный.

Основные функции губернского прокурора заключались в сохранении «целостности власти, установлений и интересов императорского величества» Кузнецов Д.В. Российская прокуратура: история и перспективы. Российский следователь. 2005. № 6, С. 145.. Иными словами, губернский прокурор являлся представителем центральной власти на местах и обязан был следить за реализацией установлений императрицы. Кроме того, он наделялся правом вести надзор за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов; обязан был доводить до сведения указанных органов содержание вновь принятых законов; в судах прокурор призван был охранять интересы «лиц беспомощных» (глухонемых, слепых, несовершеннолетних и т.п.). На прокурора также было возложено осуществление надзора за законностью содержания лиц под стражей.

Любопытной особенностью реализации надзорных полномочий прокурора в это время было то, что он сам не мог устранить выявленные нарушения, а должен был докладывать о них генерал-прокурору или же органу, правомочному устранить указанные нарушения.

Уставом благочиния от 8 апреля 1782 г. устанавливался надзор прокурора за нормативно-правовыми актами .

Павел I провел довольно противоречивую реформу прокуратуры. С одной стороны, он усилил власть и значение генерал-прокурора. В одном из своих указов он прямо указывал, что «повсеместная бдительность о благоуспешном течении всякого рода дел, в приказах производимых, и о точном сохранении законов, на все части государственного правления изданных», лежит не на Сенате, а исключительно на обязанности генерал-прокурора, у которого также сосредоточились как доклады по делам Сената, так и финансовой и контрольной части. С другой - наделение генерал-прокурора чрезмерными распорядительными полномочиями способствовало размыванию надзорной власти прокурора и, в конечном счете, снижению значения прокуратуры как контрольного органа. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. - СПб, 1993. С. 276.

Возрождение надзорных полномочий прокуратуры произошло при Александре I. В Манифесте об учреждении министерств от 8 сентября 1802 г. учреждается Министерство юстиции. В Именном Высочайшем указе Правительствующему Сенату в частности говорилось: «Министром юстиции или Генерал-Прокурором повелеваем быть Действительному Тайному Советнику Державину, предоставляя впредь назначить ему Товарища». Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре (сборник статей) - Воронеж.: 1983. С. 47. Таким образом, генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции.

Манифестом от 25 июля 1811 г. об «Общем учреждении министерств» на Министерство юстиции была возложена задача управления всей системой судов и прокуратурой: назначение на должность и освобождение от должности всех лиц судебного и прокурорского ведомства, учреждение и упразднение судов, надзор за их деятельностью.

Согласно ст. 2474 Общих губернских учреждений 1857 г., прокурорский надзор включал в себя три направления: охранение общего благоустройства, надзор по казенному управлению и надзор по суду и расправе.

В первом случае прокурор обязан был наблюдать за точным исполнением узаконений, охранять общественный порядок, содействовать пресечению противных ему деяний и злоупотреблений, особенно в случаях нарушения верности присяге, общественной тишины, казенного и общественного ущерба, лихоимства, непослушания, ропота, лености и волокиты в отправлении дел; он также должен был посещать тюрьмы рабочие и смирительные дома, заботиться о доставлении им надлежа¬щего продовольствия и т.п.

Надзор по казенному управлению включал в себя: охрану повсеместно выгоды и пользы казны; содействие пресечению недозволенных казенных расходов, присутствие при производстве от казны всяких торгов и подрядов, участие в освидетельствовании казенного имущества, отвращение подлогов в приписках купцов к семейным капиталам, наблюдение за тем, чтобы с народа не взимались сборы, законами не установленные, и т.п. Очерки истории. М, 1993. См.: История советской прокуратуры в важнейших документах/ под ред. К.А. Мокичева. М, 1952. С. 387.

Надзор по суду и расправе заключался в осуществлении надзора за сохранением в судебных решениях точной силы законов, охране установленных формы и обрядов судопроизводства и внутреннего порядка судебных мест. Прокурор обязан был отвращать всякую медленность и проволочку в производстве дел, возбуждать дела безгласные, отвращать явные по суду утеснения, самоуправство и злоупотребления.

Кроме того, ст. 2475 Общих губернских учреждений возлагала на прокурора обязанность присутствовать в комитете земских повинностей, в комиссии народного продовольствия, в статистическом комитете и, в звании директора, в попечительном о тюрьмах комитете .

Так, к началу XIX в. прокуратура в Российской империи окончательно сформировалась как орган надзора законностью.

Таким образом, в отдельные периоды российской истории генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, внутренних дел. Особенно наглядно это проявилось во времена царствований Екатерины II и Павла I. Начиная же с 1802 г., генерал-прокурор стал одновременно и министром юстиции.

Во время царствования Александра I (1801-1825 гг.) деятельность органов прокуратуры была существенно усилена. Согласно циркулярному ордеру от 22 сентября 1802 г. были расширены полномочия губернских прокуроров - им были прибавлены «подробные ведомости по делам о должностных и общеуголовных преступлениях». Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре (сборник статей) - Воронеж.: 1983. С. 58. В ведомостях о «колодниках» должны были уточняться сведения о режиме их содержания и состоянии тюрем. Ордер впервые возлагал на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. В надзоре по делам гражданским главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пресечении волокиты.

Оценивая роль дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, следует отметить, что она, как и большинство государственных органов царской России, находилась в сложном положении. Система надзора в России в первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство.

До судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской Империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались неизменны на протяжении всего периода существования Российской Империи. Сафонов А.П. Особенности и тенденции развития правомочий прокурорского надзора. М. 1973. С. 218.

После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) в период царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс, существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н.В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган.

Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть до 1917 г., пока она не была ликвидирована вместе с рухнувшим царским самодержавием.

Организационное строительство судебных и правоохранительных органов России, осуществлявшееся в 1917 году Временным правительством, завершилось известным ленинским декретом №1 «О суде», которым упразднялись «доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора». На основании этого же декрета формировались новые советские суды. Большакова Г.К. Терехина В.А. Советская прокуратура. - М.:Юрид.литература.,1992. С. 198. Прокуратуры в создаваемом государственном механизме не было. Лишь 28 мая 1922 года, в сложной обстановке перехода от гражданской войны к мирному строительству, Владимир Ленин в письме в Политбюро ЦК сформулировал теоретические основы организации прокурорского надзора и революционной законности в Советской России. Однако воссозданная прокуратура не стала самостоятельным государственным органом, а входила в качестве отдела в Народный комиссариат юстиции РСФСР. Окончательно процесс централизации и образования единой прокурорской системы в СССР был завершен с принятием 5 декабря 1936 года Конституции СССР, впервые определившей прокурорский надзор как высший надзор за точным исполнением законов и отнесшей его к исключительным полномочиям Прокурора Советского Союза. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов. - М., 2001. С.31.

Судебная реформа Александра II существенно изменила правовое положение отечественной прокуратуры. Она стала больше представлять обвинение в суде и осуществлять надзор за следствием и полицейским дознанием. Роль же прокуратуры как органа надзора была значительно снижена, но вместе с тем не утрачена полностью. Характеризуя роль прокуратуры после судебной реформы, выдающийся русский ученый- процессуалист И.Я. Фойницкий писал: «... мы примкнули к французскому типу прокуратуры. Она не только обвинительная сторона в уголовном процессе . но вместе с тем контрольный орган правительственной власти, обязанный наблюдать за правильным применением закона судебными установлениями. Судебные уставы, однако, воздержались от крайностей французского законодательства. они сообщили судам более самостоятельное положение, так что в этом отношении законодательство наше стоит выше не только французского, но и исправивших его австрийского и германского».

Правовыми основами деятельности прокуратуры в этот период были принятые Государственным советом Российской империи в 1862 г. Основные положения о прокуратуре, а также утвержденные Уставом Правительствующего Сената от 20 ноября 1864 г. четыре правовые акта: 1) Учреждение судебных установлений (далее - УСУ); 2) Устав уголовного судопроизводства (далее - УУС); 3) Устав гражданского судопроизводства (далее - УГС) и 4) Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Кузнецов Д.В. Российская прокуратура: история и перспективы. Российский следователь. 2005. № 6. С. 368.

Указанные акты определяли принципы, основные направления деятельности прокуратуры, кадровый состав, систему и структуру прокуратуры, а также компетенцию прокурорских работников.

Учреждение судебных установлений определяло, что прокурорская служба строится на началах иерархической подчиненности и единства.

Основные положения о прокуратуре устанавливали, что «прокуроры суть органы правительства для охранения силы законов, и на этом основании сущность их обязанностей заключается:

1) в обнаружении и преследовании всякого нарушения законного порядка и в требовании распоряжений к его восстановлению;

2) в предложении суду предварительных заключений по судебным делам, подчиненных особому их наблюдению уставами гражданского и уголовного судопроизводства;

3) в наблюдении за единообразным и точным применением закона;

4) в представлении о пояснении и дополнении законов, если о том возникнут недоразумения или вопросы по судебному ведомству». Степанков В. - Предназначение прокуратуры - стоять на страже закона // Законность, 1993, №3. С. 79.

Таким образом, содержание прокурорской деятельности распадалось на законоохранительную (надзорную) и обвинительную (уголовное преследование).

Надзорное направление прокурорской деятельности заключалось в «охране правительственного интереса применения законов, точного и согласного с разумом их». При этом оно включало в себя как надзор за несудебными органами, так и «по отношению к судебным местам». Тадевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР. - М.: 1956. С. 281.

Надзор за несудебными органами («местами») заключался: «1) в побуждении полиции и других установлений, обязанных оказывать помощь правосудию, к исполнению их обязанностей и в привлечении виновных к ответственности; 2) в участии, для охранения закона, в разных частях правительственного и общественного управления, причем прокуратура или входит в них как равноправный член, с правом решающего голоса, или участвует в них только своими заключениями, имеющими значение необязательных юридических советов»; 3) в исполнительно-судебной деятельности, заключающейся в надзоре за администрациями исправительных учреждений и участии в судебном разрешении вопросов, возникающих после обращения приговора к исполнению (разрешение сомнений и неясностей, возникших при исполнении (ст. 955 УУС); извещение суда о последующем исполнении приговора и т.п. (956 УСС)) Очерки истории. М, 1993. См.: История советской прокуратуры в важнейших документах/ под ред. К.А. Мокичева. М, 1952. С. 347..

Надзор по отношению к суду заключался в том, что «прокуратура имеет значение стража закона как в судебном разборе, так и в судебном управлении». Осуществляя надзор за деятельностью суда, прокурор выступал: 1) в судах гражданских, где он должен после состязания сторон предъявить суду свое заключение или юридическое мнение по делам казенного управления; по делам земских учреждений, городских и сельских обществ; по делам лиц, не достигших гражданского совершеннолетия; безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных и т.п. (ст.ст. 343-347 УГС); 2) в судах уголовных, где он как орган закона должен или может принимать участие своими заключениями по всем делам, за исключением только преследуемых в порядке частного обвинения; 3) при предварительном производстве по всем уголовным делам, производимым в публичном порядке, до открытия судебного по делу заседания; 4) при возобновлении уголовных дел. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. - СПб, 1993. С. 276.

Надзор за судебным управлением заключался в формулировании заключений по дисциплинарным делам в отношении должных лиц судебного ведомства, а также осуществлении дисциплинарного преследования этих лиц и т.п. (ст.ст. 272-282 УСУ).

Обвинительная деятельность прокурора заключалась: 1) в руководстве дознанием, наблюдении за предварительным следствием и возбуждении уголовного преследования (основная масса дел возбуждалась прокурорами окружных судов, прокуроры судебных палат возбуждали уголовные дела лишь по наиболее общественно значимым составам преступлений (ст.ст. 250-251 УУС) ; 2) в поддержании обвинения по делам, производящимся во всех судебных местах в публичном порядке; 3) в принесении протестов на определения и приговоры суда. Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России. Законность. 2002. № 1. С. 48.

Прокуратуру возглавлял министр юстиции, одновременно заме-щающий должность генерал-прокурора, ему подчинялись обер- прокуроры и их товарищи при Сенате, прокуроры и их товарищи при судебных палатах и окружных судах.

Уложение устанавливало дополнительные требования для занятия прокурорских должностей. По образовательному цензу они совпадали с требованиями, предъявляемыми к коронным судейским должностям - наличие юридического образования (ст. 202 УСУ). Стаж юридической работы для товарища прокурора окружного суда составлял 4 года, для прокурора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты - 6 лет, для прокурора судебной палаты - 8 и 12 лет - для обер-прокурора Сената (ст. 210 УСУ). Звягинцев А.Г.,Орлов Ю.Г. Око государево. Российские военные прокуроры. Х-ХХ век.-М:РОССПЭН.1994 .С.75.

Анализ проведенных положений позволяет сделать вывод о том, что в результате судебной реформы 1864 г. была учреждена смешанная модель прокуратуры, сочетающая в себе как функцию надзора, так и функцию уголовного преследования, с преобладанием последнего направления деятельности.

Александр III учредил комиссию, которая в течение шести лет работала над проектом по усилению прокурорского надзора. Однако выработанные комиссией предложения не были реализованы в полной мере. В таком виде прокуратура просуществовала до 1917 г.

1.2 Военная прокуратура в СССР и после его распада

24 ноября 1917 г. Декрет СНК РСФСР № 1 «О суде» постановил: «Упразднить доныне существовавшие институты, прокурорского надзора. Для принятия и дальнейшего направления дел и производств. прокурорского надзора. соответствующие местные Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов избирают особых комиссаров, которые принимают в свое ведение архивы и имущества этих учреждении». Очерки истории. М, 1993. См.: История советской прокуратуры в важнейших документах/ под ред. К.А. Мокичева. М, 1952. С. 416.

Функция надзора за исполнением законов была возложена на различные органы власти и управления: ВЦИК, СНК, НКЮ, Рабоче-крестьянские инспекции, Советы, комиссаров юстиции, ВЧК, а позже - на губернские отделы юстиции. Осуществление отдельных направлении надзора за законностью было возложено также и на судебные органы (к примеру, в местах лишения свободы).

Инструкциеи НКЮ «О революционном трибунале, его составе, делах, подлежащих его ведению, налагаемых им наказаниях и порядке ведения его заседаний» от 19 декабря 1917 г. при производстве судебного следствия предусматривалось участие обвинения и защиты, причем в качестве обвинителей и защитников допускались «все пользующие политическими правами граждане обоего пола». Тадевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР. - М.: 1956. С. 209.

Позже, предварительное производство по уголовным делам было возложено на следственные комиссии, состоящие в коллегиях при Советах рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов и при революционных трибуналах, а также на народных судей. Поддержание обвинения - на коллегии обвинителей, состоявшие не менее чем из трех лиц, избираемых местными Советами рабочих и крестьянских депутатов непосредственно или по представлению революционного трибунала или НКЮ.

Коллегии обвинителей также осуществляли надзор за деятельностью следственных комиссий, кроме того, давали заключения следственной комиссии о полноте предварительного следствия, а также о подсудности .

Положением о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 г. были упразднены следственные комиссии и учрежден институт народных следователей, избираемых губернскими исполкомами Советов и состоящих при советах народных судей, а также должности следователей по важнейшим делам при губернских отделах и НКЮ. Сырых В.М. История государства и права России. Советский и современный периоды. - М.: Юрист, 1999. С. 186.

Таким образом, специфика регулирования надзорной деятельности и осуществления уголовного преследования первых лет советской власти заключалась в учреждении многочисленных контрольных и следственных органов, их подконтрольности Советам и Наркомату юстиции.

Низкий авторитет органов юстиции, недостаточная численность следственного аппарата, вмешательство партийных, советских и иных органов в работу следователей с целью оказывания давления вынудили прогрессивную юридическую общественность выступить за создание прокуратуры. В результате в январе 1922 г. на IV Всероссийском съезде деятелей советской юстиции были приняты следующие решения:

- Органы предварительного следствия объявлялись судебными, и следственный аппарат сосредотачивался в органах юстиции.

- Прокуратура учреждалась как надзорный орган за следствием.

- Признавалась необходимость издания УПК РСФСР. Сафонов А.П. Особенности и тенденции развития правомочий прокурорского надзора. М. 1973. С. 116.

Признание необходимости учреждения советской прокуратуры вы-звало ожесточенную полемику вокруг организационных принципов ее построения. В этой связи В.И. Ленин в своем историческом письме «О "двойном" подчинении и законности» был вынужден изложить целостный подход к социалистической законности и прокурорском надзоре, обосновав важность принципа независимости органов прокуратуры от местных властей и подчиненность центральной власти.

28 мая 1922 г. 3-я сессия ВЦИК IX созыва утвердила первое Положение о прокурорском надзоре. Советская прокуратура учреждалась «в целях осуществления надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью».

Согласно данному положению, на органы прокуратуры возлагалось:

1) осуществление надзора за законностью и обоснованностью действий органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц с помощью возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;

2) наблюдение за деятельностью органов следствия в области раскрытия преступлений;

3) выдвижение и поддержание обвинения в суде;

4) контроль за правильностью содержания заключенных под стражей. Кузнецов Д.В. Российская прокуратура: история и перспективы. Российский следователь. 2005. № 6. С. 317.

26 июня 1922 г. коллегия НКЮ РСФСР утвердила структуру прокуратуры. Прокуратура РСФСР входила в состав Наркомата юстиции РСФСР на правах отдела. Возглавлял отдел прокуратуры Прокурор Республики, одновременно являющийся наркомом юстиции. Предварительным следствием занималась следственная часть, входящая в подотдел государственного обвинения. В непосредственном подчинении у Прокурора Республики также находились губернские прокуроры, не подчиняющиеся местным властям. В губернских прокуратурах создавались подотделы, занимающиеся предварительным следствием и осуществлением надзора (подотдела общего надзора). В уездах действовали помощники прокуроров.

29 июля 1922 г. циркуляром НКЮ РСФСР была введена «Временная инструкция губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора» . Инструкция устанавливала состав, структуру, а также основные принципы распределения обязанностей в губернских прокуратурах.

Первым прокурором РСФСР стал нарком юстиции Дмитрий Иванович Курский (1874-1932). Большакова Г.К. Терехина В.А. Советская прокуратура. - М.:Юрид.литература.,1992. С. 146.

Образование Союза ССР вызвало необходимость создания союзных органов прокуратуры. В этой связи в 1923 г. была образована прокура¬тура при Верховном Суде СССР . Первым прокурором Верховного Суда СССР был Петр Ананьевич Красиков (1870-1939).

24 октября 1924 г. было учреждено Положение о Верховном Суде СССР, в котором имелся отдельный раздел VII «О прокуратуре». В этом разделе определялся порядок назначения на должность прокурора Верховного Суда СССР, а также его полномочия в области руководства прокурорской системой, в сфере общего надзора за законностью и судебного надзора.

Дальнейшее развитие правового регулирования прокурорского надзора связано с принятием 31 января 1924 г. Конституции СССР, 29 октября 1924 г. - Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик, 31 октября 1924 г. - Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик. Веретенников В.И. Очерки, истории генерал-прокуратуры доекатерининского времени - Хабаровск.: 1915. С. 257.

Статья 63 Конституции СССР предусматривала надзор прокурора Верховного Суда СССР «за закономерностью действий» Объединенного государственного политического управления на основе специального постановления ЦИК СССР.

Статьи 12-14 Основ судоустройства Союза ССР и союзных республик возлагали на народных комиссаров юстиции союзных и автономных республик осуществление надзора за «судебной практикой всех судебных мест», право «через прокурорский надзор» опротестовывать любое судебное решение, а также осуществление общего надзора и других обязанностей. Статья 132 устанавливала, что во главе прокуратуры в качестве прокурора республики находился народный комиссар юстиции этой республики. Таким образом, формально подчиняясь прокурору Верховного Суда СССР, фактически республиканские прокуратуры, включая прокуратуру РСФСР, были независимы и входили в состав соответствующих республиканских наркоматов юстиции.

Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик возлагали на республиканские прокуратуры осуществление следующих функций: 1) уголовное преследование; 2) надзор за предварительным следствием; 3) поддержание обвинения в суде; 4) надзор за исполнением приговоров. Тадевосян B.C. Прокурорский надзор в СССР. - М.: 1956. С. 269.

Таким образом, прокуратура была централизована только в пределах союзных республик. На уровне Союза ССР органы прокуратуры централизованы не были.

20 июня 1933 г. ЦИК и СНК СССР «в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противоборствующих элементов» было принято Постановление об образовании прокуратуры СССР , а 17 декабря 1933 г. соответствующее Положение о ней.

Положение устанавливало следующие направления деятельности союзной прокуратуры:

1) надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств СССР, союзных республик и местных органов власти Конституции СССР и постановлениям Правительства СССР;

2) наблюдение за правильным, обоснованным и единообразным применением законов судами союзных республик, а также оп-ротестование и приостановление исполнения решений всех судов;