Определение оптимального способа закупки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В любом государстве сфера государственных закупок всегда находится под пристальным контролем и вниманием. Государственные закупки являются не только инструментом обеспечения государственных нужд, но также мощным и эффективным инструментом государственной политики. Так, например, через механизм государственного заказа можно влиять на экономический рост и развитие, повышение деловой активности, управлять бюджетно-налоговой политикой и т.п. Зибзеева Е.В. Управление государственными и муниципальными закупками // Финансовые исследования, 2010. - № 2. - С. 33.

Во многих западных странах накопился значительный положительный опыт в области закупочной деятельности, поэтому в числе основных принципов, которые должны лежать в основе функционирования системы государственных закупок, можно назвать следующие: Практика государственных закупок в Российской Федерации и перспективы вступления России во Всемирную торговую организацию: [Электронный документ] (http://www.gosbook.ru/)

· эффективность расходования бюджетных средств;

· стремление к достижению наилучшего результата в отношении цена/качество;

· точное соответствие закупок целям государства;

· отсутствие злоупотреблений служебным положением служащих, работающих с закупками;

· обеспечение конкуренции и равноправия всех участников размещения заказа;

· четкое распределение ответственности внутри органов государственной власти за принятые решения;

· эффективное обеспечение контроля над осуществлением государственных закупок.

Однако, как показывает практика, в российской системе государственных закупок нередко встречаются нарушения перечисленных выше принципов. В связи с тем, что Федеральный закон № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" показал свою неэффективность и несостоятельность, в настоящее время происходят кардинальные изменения в системе государственного заказа. Главным инструментом реализации таких изменений стало принятие и вступление в силу с 1 января 2014 года Федерального закона № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Данный закон призван повысить открытость, прозрачность и эффективность государственных закупок, а также содействовать снижению уровня коррупции в государственном заказе.

В такой ситуации особенно острым становится вопрос о судьбе иных получателей бюджетных средств, чья закупочная деятельность регулируется Федеральным законом от № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", который носит рамочный характер и предоставляет заказчикам большую свободу действий. В настоящее время появляется идея о необходимости распространения некоторых принципов контрактной системы на субъектов Закона № 223-ФЗ, однако пока не существует четкого представления, в какой именно части необходимы заимствования из новой системы.

Несмотря на то, что закупочная деятельность отдельных видов юридических лиц законодательно регулируется не так давно (с 1 января 2012 года), уже можно оценить правоприменительную практику по различным аспектам регулирования. Как правило, наибольшее внимание уделяется анализу положений о закупках и проблемам планирования и обоснования закупок. Однако стоит обратить внимание и на практику использования различных закупочных процедур, т.к. в данной сфере Закон № 223-ФЗ предоставляет субъектам полную свободу действий и не существует единой системы критериев выбора способа закупки.

Актуальность данной темы обусловлена отсутствием законодательно установленных способов закупки и условий применения таких способов. Вместе с тем, от выбора способа закупки (способа размещения заказа) зависит длительность процесса закупки, степень удовлетворения потребностей заказчика, размер экономии денежных средств, а также уровень конкуренции и возможность выбора наилучших условий исполнения договора.

Субъекты Закона № 223-ФЗ тесно связаны с государственным сектором, а значит, они в значительной степени могут влиять на экономические показатели в стране и на конъюнктуру рынка. Однако в настоящее время среди политиков, исследователей и экспертов практике применения закупочных процедур согласно Закону № 223-ФЗ уделяется недостаточно внимания, предложения по совершенствованию законодательного регулирования закупочных систем выдвигаются нечасто.

Такая ситуация связана, прежде всего, с тем, что основной акцент делается на практике применения положений закона о контрактной системе (№ 44-ФЗ), заработавшего с 1 января 2014 года. Эффективность такой системы анализируется со всех сторон, оценивается практика применения новых законодательных положений. Ужесточение правил выбора способа закупки и проведения закупок в государственном секторе пока не находит отражения в Законе № 223-ФЗ. Вследствие этого представляется актуальным анализ текущей ситуации, связанной с практикой применения различных способов закупки субъектами Закона № 223-ФЗ.

Таким образом, объектом моего исследования являются закупочные системы субъектов Закона № 223-ФЗ, а в качестве предмета выступают способы закупки, используемые указанными субъектами.

Цель моей работы - оценка эффективности закупочных систем субъектов Закона № 223-ФЗ в части определения способа закупки.

Чтобы достичь данной цели, необходимо решить ряд задач:

· осуществить общую оценку практики применения Закона № 223-ФЗ;

· провести сравнительный анализ Законов № 223-ФЗ и закона о контрактной системе (№ 44-ФЗ) в части применяемых способов закупки товаров, работ, услуг;

· проанализировать практику использования различных способов закупки на примере определенной продукции;

· оценить эффективность применения различных способов в отношении отдельного вида продукции;

· сформулировать предложения, направленные на совершенствование закупочной деятельности в части выбора способа закупки.

Оценка эффективности, заявленная в цели моей работы, будет оцениваться, исходя из достижения целей Закона № 223-ФЗ. К этим целям относятся следующие: Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

· обеспечение единства экономического пространства;

· создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности;

· эффективное использование денежных средств;

· расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия;

· развитие добросовестной конкуренции;

· обеспечение гласности и прозрачности закупки;

· предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В качестве гипотезы выдвигается предположение о том, что существующее законодательство не обеспечивает цели, закрепленные Законом № 223-ФЗ. В частности, никак не регламентированы условия применения различных способов закупки. Как следствие, принимаются ошибочные решения, в системе закупок возникают злоупотребления, что приводит к снижению общей эффективности закупок.

Для проверки гипотезы будет проведен анализ закупочной практики в отношении наиболее часто закупаемой продукции среди субъектов Закона № 223-ФЗ. Критериями выбора продукции будут служить универсальность (т.е. отсутствие привязки к специфике заказчика), четкие требования к качеству, характеристикам, сопоставимость условий покупки.

Для того, чтобы оценить эффективность закупочной системы, следует оценить: соблюдаются ли принципы развития конкуренции среди участников закупки, насколько достигается экономия денежных средств, а также позволяют ли результаты закупки наиболее полно удовлетворить потребности заказчика. Последний обозначенный параметр является чрезвычайно важным для понимания и оценки эффективности всей закупочной деятельности заказчика. Однако на практике измерить его не представляется возможным, т.к. открытые источники информации не содержат отчетных данных, необходимых для сопоставления с плановыми показателями фактических результатов.

В результате анализа закупочной практики можно будет выявить наиболее оптимальный способ закупки для определенной продукции и затем определить свойственные параметры для продукции, которую наиболее эффективно закупать таким способом.

Полученная информация будет сопоставлена с правоприменительной практикой осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд. Такое сравнение позволит выявить, в какой из систем достигается большая экономия средств, где больше доля использования конкурентных методов закупки, а также определить более эффективный подход (жесткий или рамочный) к регулированию закупок (94-ФЗ и 44-ФЗ либо 223-ФЗ) для случаев закупки стандартно-сопоставимой продукции.

Итогом проведенного исследования станет:

· выявление факторов, влияющих на снижение эффективности в сфере закупок, и предложение мероприятий по устранению негативных тенденций;

· разработка методических рекомендаций по выбору оптимального способа закупок для определенной продукции;

· выдвижение предложений по совершенствованию законодательства в сфере закупок для отдельных видов юридических лиц.

Результат данного исследования будет полезен, в первую очередь, заказчикам, работающим по Закону № 223-ФЗ. Изучение факторов, которые влияют на снижение эффективности закупок, позволит провести преобразования в закупочных системах, уточнить проблемные места и разработать четкий алгоритм действий при подготовке к проведению закупки. Кроме того, использование методики по выбору подходящего способа закупок позволит избежать очевидных ошибок и снизить издержки при проведении закупки.

Предложения по совершенствованию законодательства будут интересны государственным служащим и специалистам, работающим в сфере закупок. Анализ данных предложений позволит обратить внимание на несовершенства законодательного регулирования закупок, а также он может быть принят во внимание при внесении корректировок и разработке новых законодательных норм, направленных на повышение эффективности закупочной практики, устранение фактов неоднозначного толкования норм закона и реализацию его целей.



Глава 1. Обзор российского законодательства в сфере закупок

1.1 Закупки для государственных и муниципальных нужд

В настоящее время система государственных закупок в РФ находится в стадии развития и постоянного совершенствования. Практика закупок должна адаптироваться к происходящим изменениям и способствовать решению стратегических задач, которые стоят перед национальной экономикой.

С 2006 по 2013 годы российская система государственных закупок базировалась на Федеральном законе № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Целью его принятия было формирование «единого экономического и информационного пространства закупок, прозрачных рыночных процедур размещения заказов, механизма контроля над исполнением закона и административного рассмотрения жалоб». Смотрицкая И. Государственная контрактная система: стратегические цели и приоритеты // Вестник Института экономики РАН, 2012. - № 5. - С.23. Однако на практике закон оказался не в состоянии эффективно регулировать сферу государственных закупок. Постоянная доработка и изменение законодательства приводили к путанице в применении регулирующих норм, а сам закон регулировал только один этап закупочной деятельности (размещение заказа). Недостаточно внимания уделялось экономическому обоснованию и планированию объема закупок, оценке эффективности закупок и контролю за исполнением заключенных контрактов.

В этой связи появилось понимание, что система государственных закупок, существующая в РФ, не отвечает современным вызовам и нужны кардинальные изменения в системе публичных закупок.

Значительным шагом на пути к изменениям стало вступление в силу Федерального закона № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", который заменил Закон № 94-ФЗ.

Важно отметить, что в новом законе четко прописаны принципы контрактной системы: открытость, прозрачность, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчиков, стимулирование инноваций, единство системы, ответственность за результаты, эффективность осуществления закупок. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Принципиальным отличием нового закона является применение системного подхода к закупочному процессу, который представляет собой единый цикл, начиная от планирования закупок и заканчивая мониторингом исполнения контрактов.

К функциям контрактной системы относятся следующие: Смотрицкая И. Государственная контрактная система: стратегические цели и приоритеты // Вестник Института экономики РАН, 2012. - № 5. - С.26.

· планирование обеспечения государственных нужд (формирование прогноза и плана обеспечения федеральных государственных нужд);

· ведение библиотеки типовых контрактов;

· обоснование начальных цен государственных контрактов;

· размещение государственного заказа;

· управление исполнением государственных контрактов;

· мониторинг государственных контрактов;

· оценка эффективности исполнения государственных контрактов;

· обобщение и распространение лучшего опыта формирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Особое внимание будет уделяться планированию и прогнозированию закупок, т.е. все государственные и муниципальные закупки будут осуществляться в соответствии с четким планом, разработанным на определенный период, и, кроме того, все они должны быть обоснованы.

В контрактной системе предусматривается также создание единой информационной системы для информационного обеспечения контрактной системы. Единая информационная система значительно расширяет возможности существующего официального сайта по размещению заказов. В соответствии с Законом № 94-ФЗ на сайте можно было отследить информацию о заказах и заключенных контрактах, а единая информационная система позволит более подробно отслеживать все этапы закупки от планирования закупки до исполнения контракта. Важно отметить, что вся эта информация будет находиться в открытом доступе.

Кроме всех нововведений, закон предполагает появление новых способов закупок: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений.

законодательство российский закупочный котировка

1.2 Закупки отдельными видами юридических лиц

1.2.1 Практика применения Закона № 223-ФЗ

Несмотря на значительные изменения в регулировании закупок для государственных и муниципальных нужд, отдельным объектом управления являются закупки иных субъектов государственного сектора экономики, на которых не распространяются упомянутые выше законы. Система закупок таких субъектов требует иного подхода к регулированию, поэтому их деятельность регламентируется Федеральным законом № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Данный закон распространяет свое действие на компании с государственным участием, государственные корпорации, естественные монополии, унитарные предприятия, автономные учреждения, хозяйственные общества и их дочерние общества (если доля государственного участия в их уставном капитале составляет больше 50%). Среди основных приоритетов данного закона можно назвать совершенствование механизма закупочной деятельности, гласность и прозрачность размещения заказов, обеспечение возможности для участия в закупках большого числа поставщиков, обеспечение добросовестной конкуренции, предотвращение коррупции. Иванов О. Б., Лаврова Т.В., Подкопаев Ю.Б. Совершенствование системы закупок в государственных компаниях и контроль за их осуществлением // Этап: экономическая теория, анализ, практика, 2012. - № 3. - С. 122.

По сравнению с принятым Законом № 44-ФЗ и утратившим силу Законом № 94-ФЗ, Закон № 233-ФЗ осуществляет рамочное регулирование закупочной деятельности его субъектов. Однако в нем предъявляются жесткие правила к обеспечению прозрачности закупок. К таким требованиям относятся: обязанность публиковать положения о закупке, извещения, документацию и проект договора на официальном сайте, составлять планы закупок на год вперед, публиковать отчетность о количестве и сумме заключенных договоров. При этом заказчик может публиковать дополнительную информацию о закупках на своем сайте.

Несмотря на некоторые обязательные требования, Закон № 223-ФЗ предоставляет заказчикам большую свободу действий, т.к. они предоставляют информацию о своей закупочной деятельности лишь дня ознакомления. Значительная часть информации размещается на внутренних сайтах, а содержание положения о закупке должно лишь соответствовать принципам закона. Положение о закупке может регулировать все стадии закупочной деятельности, а также должно включать в себя правила проведения закупочных процедур. В положении о закупке обязательно должны быть предусмотрены способы закупок, упоминаемые в Законе № 223-ФЗ (открытый конкурс, открытый аукцион, закупка у единственного поставщика). Помимо данных способов заказчик имеет право включить в положение любые иные способы, которые он считает целесообразными использовать в своей закупочной деятельности. Однако на практике такая свобода выбора приводит к появлению множества разнообразных названий для одинаковых по смыслу закупочных процедур (более тысячи наименований). Данная ситуация вызывает путаницу среди потенциальных поставщиков и затрудняет поиск подходящих заказов. Кроме того, нарушается одна из приоритетных целей закона - обеспечение прозрачности закупок.

Относительным ограничением для заказчиков в рамках выбора способа закупки является Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 N 616 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме». В этот перечень вошли канцелярские товары, оргтехника, автомобили, медицинская техника, услуги по уборке зданий и др. В этом случае заказчики обязаны использовать электронный документооборот (подача заявок в электронной форме, использование электронных цифровых подписей). Многие заказчики уже давно адаптировали свои закупочные системы к проведению электронных закупок, они активно пользуются электронными торговыми площадками (например, ЗАО «Сбербанк-АСТ», ООО «РТС-тендер», ОАО «Единая электронная торговая площадка» и другие). Более того, некоторые заказчики имеют собственные электронные площадки. Примером является Электронная торгово-закупочная площадка ОАО «РЖД», созданная для оптимизации закупок и удовлетворения нужд компании. Электронная торгово-закупочная площадка ОАО «РЖД»: [Электронный документ] (http://etzp.rzd.ru/freeccee/main).

Другая категория заказчиков не применяет в своей практике электронные закупки, при этом не нарушая требования Постановления Правительства РФ. Дело в том, что требование осуществлять закупку в электронной форме не распространяется на закупку у единственного поставщика, закупки вследствие возникновения чрезвычайных ситуаций и закупки, не подлежащие опубликованию на официальном сайте. В данном случае заказчик может использовать указанный перечень закупок в качестве перечня закупок у единственного поставщика в своем положении о закупках, что не противоречит Закону № 223-ФЗ.

Внесение изменений в положение о закупках становится еще одной существенной проблемой закупочной практики. Зачастую заказчик изменяет положение в части используемых способов закупок, отдельных процедур и оснований для закупки у единственного поставщика. Согласно Постановлению Правительства РФ от 10 сентября 2012 г. N 908 «Об утверждении Положения о размещении на официальном сайте информации о закупке», заказчик обязан опубликовать не только новую версию положения о закупках, но также и отдельный документ, содержащий перечень всех внесенных изменений. Как правило, выполняется лишь требование о публикации новой версии, а изменения не анонсируются и создают трудности для потенциальных поставщиков.

Как было отмечено выше, к числу обязательных требований Закона № 223-ФЗ относится обязанность заказчика ежегодно публиковать подробный план закупок на предстоящий год с разбивкой по месяцам или кварталам. Подготовку плана регламентирует Постановление Правительства РФ от 17.09.2012 N 932 «Об утверждении Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг) и требований к форме такого плана». Согласно данному документу, заказчик должен включить в план предполагаемый объем и минимальные требования к объекту закупки, начальную (максимальную) цену контракта, способ закупки и т.п. Смысл формирования данного плана заключается в систематизации закупок, облегчении контроля и помощи потенциальным поставщикам в планировании своих действий. Однако согласно Постановлению, в план можно вносить изменения, если изменилась потребность в закупаемых товарах, работах, услугах, сроках их приобретения, способах закупки, при изменении цены закупки более чем на 10%, а также в иных случаях, предусмотренных в положениях о закупке и иных документах заказчика.

Таким образом, получается, что план не выполняет свою основную функцию - формирование устойчивого и правдивого прогноза потребностей заказчика. В качестве подтверждения такого вывода можно привести пример российских госкорпораций, которые уже неоднократно изменяли свой план-график закупок на 2014 год (до 01.06.2014). Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о закупках отдельными видами юридических лиц. Реестр планов закупок: [Электронный документ] (http://zakupki.gov.ru/223/plan/public/plan/init-search.html).

Госкорпорация	Количество изменений плана-графика закупок на 2014 год
"Росатом"	14
"Ростехнологии"	34
«Олимпстрой»	27
«Агентство по страхованию вкладов»	19
«Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»	5
«Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»	4

Как видно из таблицы, на практике требование публиковать годовой план закупок выполняется формально, а сам план не отражает реальность закупочной практики заказчиков.

Что касается требования о публикации на официальном сайте ежемесячных отчетов о стоимости и количестве заключенных договоров по результатам закупочных процедур, то данное требование соблюдается большинством заказчиков, однако встречаются случаи нарушения сроков публикации такой отчетности.

Отсутствие четкой регламентации закупочной деятельности и контроля приводит к неоднозначному толкованию закона, а иногда к «уходу» от его целей и принципов и систематическим нарушениям. Литвинова О.А. Обзор практики закупок заказчиков по закону № 223-ФЗ // Сборник докладов VII Всероссийской практической конференции - семинара «Государственные и муниципальные закупки», 2012. - С. 178. Показательна практика обжалования действий организаторов закупочных процедур участниками закупок в антимонопольном органе. Среди основных жалоб можно выделить следующие: Бюджет.ru.Практика применения Федерального закона № 223-ФЗ: [Электронный документ] (http://bujet.ru/article/235170.php).

· ограничение конкуренции среди участников размещения заказа (необоснованное отклонение заявок, допуск заявок с нарушениями);

· содержание документации о закупке (отсутствие количества поставляемого товара, точных сроков, дискриминирующие критерии оценки заявок, требования об опыте сотрудничества с заказчиком и т.п.);

· нарушение сроков проведения процедур (рассмотрения заявок, публикации документации, протоколов, разъяснений и уведомлений участников);

· изменение условий договора.

В ряде случаев заказчик ориентируется только на свое положение о закупках, пренебрегая при этом нормами Закона № 223-ФЗ и Гражданского кодекса РФ. Значительным преимуществом для заказчиков в такой ситуации является отсутствие административной ответственности за нарушения в сфере закупок. Федеральная Антимонопольная служба регулярно выявляет нарушения закона, но никаких административных санкций за это не предусмотрено. По мнению заместителя руководителя ФАС Андрея Юрьевича Цариковского, «теперь бизнес привык закону и он готов к новым правилам игры, где недобросовестные заказчики будут нести материальную ответственность за свои действия». Федеральная антимонопольная служба. Госдума приняла поправки в КоАП, устанавливающие административную ответственность за нарушение 223-ФЗ: [Электронный документ] (http://www.fas.gov.ru/fas-news/fas-news_35116.html). Поэтому 20 декабря 2013 года Государственная Дума РФ одобрила в первом чтении Проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», который предусматривает административную ответственность и наложение штрафов за нарушение требований Закона № 223-ФЗ.

Таким образом, рамочный характер закона является преимуществом для заказчиков, которые практически свободны в своей закупочной деятельности, но источником проблем и путаницы для потенциальных поставщиков, чья возможность выиграть закупку напрямую зависит от качества управления закупками в компании-заказчике.

1.2.2 Эффективные закупочные системы (примеры российских компаний)

Как показывает практика, большинство субъектов Закона № 223-ФЗ испытывает трудности с грамотной организацией и проведением закупочных процедур. Однако есть примеры компаний, которые делают значительные шаги на пути к построению прозрачных и эффективных систем закупок.

Так, например, в государственной корпорации «Росатом» утвержден Единый отраслевой стандарт закупок (ЕОСЗ), который стал единым регламентирующим документом для всей отрасли. В нем содержатся базовые принципы, допустимые способы закупок, основания их выбора. Данный стандарт также содержит перечень органов, ответственных за осуществление закупок в атомной отрасли. В целях обеспечения прозрачности вся документация (в т.ч. годовые планы закупок) размещена на официальном сайте. Кроме того, постоянно проводятся мероприятия по привлечению новых поставщиков (форумы «АТОМЕКС»). Для организации размещения заказов действует Департамент методологии и организации закупок, работает Совет по повышению прозрачности деятельности «Росатома», проводятся круглые столы, онлайн-трансляции заседаний комиссий по вскрытию заявок. Помимо этого, создана постоянно действующая система обучения работников и поставщиков, выпущены буклеты для потенциальных поставщиков, разработана электронная обучающая программа, содержащая пошаговый алгоритм действий участника закупки. Официальный сайт о размещении заказов на закупки товаров, работ и услуг для нужд Госкорпорации «Росатом». Обучающая программа «Как стать поставщиком атомной отрасли?» [Электронный документ] (http://zakupki.rosatom.ru/?mode=CMSArticle&action=siteview&oid=290&returnurl=&node=kak_stat).

В рамках закупочной системы корпорации используется автоматизированная система управления документами, активно действует система контроля в области закупок и горячая линия для сообщений о фактах нарушения при закупках. Важную роль в выявлении и предотвращении таких нарушений играет независимая система проверок (аудитов), которую реализует подразделение внутреннего контроля и аудита корпорации, а также Центральный арбитражный комитет. Литвинова О.А. Обзор практики закупок заказчиков по закону № 223-ФЗ // Сборник докладов VII Всероссийской практической конференции- семинара «Государственные и муниципальные закупки», 2012. - С. 179-180.

Благодаря реализации мер по повышению прозрачности и открытости закупок в 2010 году в «Росатоме» была достигнута экономия в размере 19,7 млрд. рублей, а в 2011 году - 31,5 млрд. рублей. Зимонас Р.С. Закупки Росатома: курсом на прозрачность // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, 2012. - № 27. - С. 54-57. В 2013 году рейтинговое агентство «Эксперт» признало «Росатом» лидером среди компаний с высоким качеством управления закупочной деятельностью. Качество управления закупками в государственных корпорациях и компаниях

с государственным участием: результаты дистанционного рейтинга 2012 года: [Электронный документ] (http://raexpert.ru/editions/bulletin/).

Еще одним примером компании, активно осуществляющей преобразование своей системы закупок, является ОАО «Газпром». В компании был создан Департамент по управлению конкурентными закупками, с 1 января 2011 года действует Положение о закупках товаров, работ, услуг ОАО «Газпром» и компаний Группы «Газпром», которое устанавливает единые требования к подготовке и проведению конкурентных закупок, начиная от планирования и заканчивая контролем исполнения договоров. В целях разъяснения законодательных норм в сфере закупок, а также порядка работы на официальном сайте были проведены семинары для дочерних обществ и филиалов компании. Аналогично «Росатому», в компании действует Автоматизированная система электронных закупок. Ее функционирование позволяет переводить все закупки в электронную форму и осуществлять контроль за исполнением договоров.

Особое внимание уделяется проведению открытой предквалификации потенциальных участников в рамках наиболее сложных и капиталоемких видов деятельности (строительство, капитальный ремонт, геологоразведочные, геохимические работы и т.п.). После подтверждения своей квалификации поставщики включаются Реестр потенциальных участников закупок Группы Газпром». Цель формирования такого реестра - упрощение процедур подготовки заявок на участие в закупках для поставщиков, с одной стороны, и упрощение механизма оценки квалификации участников для организаторов закупки, с другой стороны. Такая система позволяет сократить сроки проведения закупочных процедур и повысить их эффективность.

Из-за сложности закупаемых товаров, услуг или работ определенная доля договоров заключается с единственным поставщиком. В целях оптимизации стоимости таких договоров действует Сметная комиссия, которая разрабатывает предложения по объективному снижению цен в рамках рассматриваемых договоров.

Благодаря активному контролю, мерам, направленным на снижение стоимости заключаемых договоров (без ущерба качеству) и централизации конкурентных закупок в 2011 году экономия составила 38,8 млрд. рублей, а в 2012 году - 43,7 млрд. рублей. Корпоративный журнал ОАО «Газпром»: [Электронный документ] (http://www.gazprom.ru/press/journal/)

Таким образом, часть российских компаний постоянно проводит реорганизационные мероприятия с целью повышения качества управления закупочной деятельностью и обеспечения соответствия нормам законодательства. В этой связи значительный интерес представляют способы закупки, которые компании используют для удовлетворения своих потребностей. От выбора способа закупки зависят качество и степень достижения целей компании. В следующей главе будут изучены характерные особенности, преимущества и недостатки наиболее распространенных способов закупки.

Глава 2. Способы закупки

Закупка представляет собой приобретение товаров, работ, услуг для нужд организации. Выбор способа закупки зависит от нескольких факторов: Первый тендерный центр «Партнер». Основные способы закупок: [Электронный документ] (http://www.ptc-partner.ru/ncd-1-35-252/info.html).

· целей закупки (что в итоге заказчик хочет получить);

· предмета закупки (товары, работы, услуги, стандартизированные либо уникальные);

· рыночной конъюнктуры (количество поставщиков на рынке, их условия);

· закупочной политики компании, в т.ч. требований внутренних нормативных актов (положения о закупке).

В отличие от закона о контрактной системе (№ 44-ФЗ), закон о закупках для отдельных видов юридических лиц (№ 223-ФЗ) не предусматривает закрытый перечень способов закупки, которые заказчики могут использовать при определении поставщика. В данном случае заказчик самостоятелен в выборе способа закупки, случаи использования того или иного способа должны прописываться в его положении о закупке. Зачастую в нем предусматривается больше способов по сравнению с ограниченным перечнем в контрактной системе. Как было отмечено в первой главе, в Законе № 223-ФЗ упоминается только об открытом конкурсе, открытом аукционе и закупке у единственного поставщика.

Вследствие этого является целесообразным проведение сравнительного анализа способов закупки, используемых государственными заказчиками и некоторыми юридическими лицами в рамках Закона № 223-ФЗ. Так, для анализа были выбраны способы закупки, используемые в государственной корпорации «Росатом», ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД». Единый отраслевой стандарт закупок Госкорпорации "Росатом": [Электронный документ] (http://zakupki.rosatom.ru/);

Положение о порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления основных видов деятельности ОАО "РЖД" [Электронный документ] (http://tender.rzd.ru/);

Положение о закупках товаров, работ, услуг ОАО «Газпром» и компаний Группы «Газпром»: [Электронный документ] (http://www.gazprom.ru/tenders/).

2.1 Конкурс

Конкурс представляет собой конкурентный способ закупки, в котором победителем становится лицо, предложившее наиболее выгодные для заказчика условия исполнения контракта. Победитель определяется на основании нескольких критериев (цена + качество товара, гарантия, сроки поставки, квалификация поставщика и т.п.).

Организатор конкурса (заказчик) привлекает конкурсные заявки путем опубликования приглашения к участию в конкурсе. Иными словами, заказчик разрабатывает конкурсную документацию и в зависимости от типа конкурса (открытый или закрытый) публикует ее в СМИ или адресно рассылает приглашения.

Затем организации, претендующие на заключение договора, готовят свои заявки, в которых указывают свои предложения, и подают их организатору конкурса до истечения срока подачи заявок. Заявки, поданные после истечения срока, не рассматриваются.

Далее поданные заявки вскрываются организатором конкурса в определенном месте и в соответствии с процедурами, указанными в конкурсной документации. Заявки, которые не соответствуют формальным требованиям, отклоняются.

Организатор конкурса проверяет заявки, которые не были отклонены, в соответствии с указанными в конкурсной документации критериями и процедурами определения победителя. Победившей становится та заявка, которая соответствует всем критериям и в которой были предложены наилучшие условия исполнения договора.

В рамках государственного заказа предусмотрены следующие виды конкурса: Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

· открытый/закрытый;

· одно-/двухэтапный;

· с ограниченным участием.

По общему правилу обычно применяется процедура открытого конкурса, а случаи использования других способов закупки прописаны в законе.

Для проведения закрытого конкурса требуется согласование с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Закрытый конкурс применяется в тех случаях, когда сведения об объекте закупки составляют государственную тайну, когда предмет закупки - страхование, транспортировка и охрана музейных ценностей, архивных документов, когда закупаются услуги по уборке помещений, услуги водителей (для судей и судебных приставов). Там же.

В случае, если предметом контракта являются научные исследования, проектные работы, эксперименты, инновационная продукция, создание произведения искусства, заказчик может провести двухэтапный конкурс.

Важно отметить, что Закон № 44-ФЗ четко регулирует все сроки закупочных процедур (подача заявок, внесение изменений, отмена процедур, рассмотрение и оценка заявок, заключение контракта). Кроме того, определены критерии оценки заявок и выбора победителя.

В отличие от контрактной системы, заказчики по Закону № 223-ФЗ в своей закупочной практике могут дополнять процедуру конкурса большим арсеналом мероприятий. Так, закупочная система госкорпорации «Росатом» предусматривает следующие виды конкурса: Единый отраслевой стандарт закупок Госкорпорации "Росатом": [Электронный документ] (http://zakupki.rosatom.ru/).

· открытый/закрытый;

· одноэтапный/многоэтапный;

· не в электронной форме/в электронной форме;

· с/без квалификационного отбора;

· с/без проведения переторжки;

· с/без права подачи альтернативных предложений;

· с выбором нескольких победителей по одному лоту.

Как и в государственном заказе, наиболее предпочтительной процедурой является открытый конкурс. Конкурс используется при закупке любой продукции, если НМЦК превышает 10 миллионов рублей (если иное не установлено законодательством РФ или внутренними положениями).

В контрактной системе на рассмотрение и оценку заявок отводится общий срок, при этом уточнение и запрос недостающей документации не предусмотрены. В «Росатоме» рассмотрение заявок может включать в себя 2 последовательные или одновременные стадии - отборочную и оценочную. В процессе рассмотрения заявок комиссия может принять решение о необходимости уточнения поданных заявок, если в них отсутствуют или представлены не в полном объеме некоторые документы.

Цель отборочной стадии - проверка заявок участников на соответствие требованиям, установленным в конкурсной документации, и их допуск к дальнейшему участию в конкурсе. После определения участников конкурса может производиться процедура переторжки (если это указано в документации). Переторжка предоставляет участникам возможность повысить привлекательность своей заявки. Если она происходит в электронной форме на электронной торговой площадке (ЭТП), то участник вправе снизить цену своей заявки неоднократное количество раз (в течение установленного времени) независимо от предложений других участников (не обязательно предлагать цену ниже, чем другие участники). Если переторжка проводится заочно (в бумажной форме), то участник вправе не только снизить предлагаемую цену, но и сократить сроки поставки или размер авансовых платежей. После окончания процедуры участник готовит новые документы с новым коммерческим предложением.

На оценочной стадии заказчик оценивает и сопоставляет допущенные заявки, используя критерии, установленные конкурсной документацией, и выбирает победителя.

Закрытый конкурс проводится в случаях, когда объект закупки составляет государственную тайну, коммерческую тайну, если сведения о закупке не размещаются на официальном сайте (по решению Правительства РФ), если заказчик провел предварительный отбор для серии закупок. Извещение и документация не публикуются на официальном сайте, за исключением закупок, составляющих коммерческую тайну. В этом случае документация публикуется в усеченном виде без указания таких сведений.

Аналогично государственным заказчикам, проведение конкурса может дополняться предквалификационным отбором. При этом, если заказчик не может установить соответствие участника квалификационным требованиям вследствие отсутствия некоторых документов, то такому участнику предоставляется право в течение 2 рабочих дней представить недостающие документы.

Иногда в документации заказчик может предусматривать возможность подачи участниками альтернативных предложений по определенным характеристикам объекта закупки или условиям договора. При этом один участник имеет право подать не более двух альтернативных предложений в дополнение к основному. Основным считается предложение, содержащее условия, наиболее полно удовлетворяющие условиям документации о закупке. Альтернативное предложение должно содержать иные коммерческие решения, условия договора, технические характеристики. Все допущенные альтернативные предложения оцениваются независимо от основного предложения, таким образом, заказчик получает несколько мест в ранжировке.

Единый отраслевой стандарт закупок «Росатома» является наиболее полным и конкретным положением о закупке, в нем также регламентируются все сроки проведения процедур, критерии оценки заявок, порядок заключения контракта и действий заказчика в случае несостоявшихся процедур.

В отличие от «Росатома», положение о закупке ОАО «Газпром» носит рамочный характер и регламентирует только общие правила проведения процедур. Так, данное положение не уточняет сроки проведения открытого конкурса, длительность и характер процедур, критерии оценки участников и выбора победителя положением не регулируются, они должны содержаться в конкурсной документации.

Закупочная система ОАО «Газпром» предусматривает следующие виды конкурса: Положение о закупках товаров, работ, услуг ОАО «Газпром» и компаний Группы «Газпром»: [Электронный документ] (http://www.gazprom.ru/tenders/). открытый/закрытый, одно-/двухэтапный, с/без проведения предварительного отбора, с/без применения уторговывания.

Следует отметить, что при использовании закрытого конкурса заказчик вправе отказаться от его проведения в любой момент до подведения итогов конкурса.

Что касается процедур предварительного отбора и двухэтапного конкурса, порядок их проведения аналогичен «Росатому». Процесс уторговывания в отдельном порядке не регулируется, правила его проведения определяются непосредственно в конкурсной документации.

Положение о закупке ОАО «РЖД» отчасти схоже с положением о закупке ОАО «Газпром». Определен только срок размещения извещения и документации на официальном сайте. Что касается рассмотрения, оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, то их сроки, согласно положению, должны быть разумными (конкретные сроки отсутствуют). Однако в отличие от закупочной системы ОАО «Газпром», положение о закупке регулирует критерии выбора победителя конкурса. Право отказа от проведения конкурса заказчик может реализовать в любой момент до рассмотрения заявок, и он не несет никакой ответственности перед теми участниками, для которых такое решение могло повлечь убытки.

В отличие от открытого конкурса, при отказе от проведения закрытого конкурса заказчик обязан возместить приглашенным участникам по их требованию реальный ущерб.

Также положение о закупке ОАО «РЖД» предусматривает возможность заказчика заключить договор с двумя и более победителями, если они предложили одинаковые условия, которые являются лучшими среди остальных. Цель такого права - снизить риски неисполнения договора и ускорить сроки поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. При этом объем предмета закупки поровну делится между участниками или распределяется по территориальному признаку.

2.2 Аукцион

В отличие от конкурса, в аукционе победителем становится лицо, предложившее наименьшую цену контракта. Никакие другие критерии при определении победителя не применяются.

Согласно российскому законодательству, государственный заказчик вправе размещать заказ путем аукциона в электронной форме (электронного аукциона) и закрытого аукциона (при определенных условиях). Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Аукцион используется в тех случаях, когда объект закупки возможно точно и подробно описать, а также когда критерии выбора победителя поддаются количественной и денежной оценке.

Главной чертой открытого аукциона в электронной форме является то, что все взаимодействие между заказчиком и участником размещения заказа происходит не напрямую, а только через оператора электронной торговой площадки (оператора ЭТП).

Аукцион проводится на понижение НМЦК (за исключением отдельных случаев). В ходе аукциона участники подают свое предложение о цене контракта, снижая текущее минимальное предложение в пределах «шага аукциона» (от 0,5% до 5% НМЦК). Участники также могут подавать предложение независимо от «шага аукциона», но при условии соблюдения определенных требований:

· участник не может подавать предложение о цене, которое больше или равно его предыдущему предложению или равно нулю;

· участник не вправе подавать предложение о цене ниже, чем текущее минимальное предложение, сделанное в пределах «шага аукциона»;

· участник не имеет права подать предложение о цене ниже, чем минимальное предложение, если оно было подано им же.

Время приема предложений о цене составляет десять минут с начала аукциона до истечения срока подачи предложений и десять минут после поступления последнего предложения. Аукцион закрывается автоматически, если в указанный период времени не было подано ни одного предложения о более низкой цене. Однако после закрытия в течение десяти минут происходит так называемая «доподача» предложений. Единая электронная торговая площадка. Участие в аукционе: [Электронный документ] (http://etp.roseltorg.ru/suppliers/info/auction-collab/). В этот период любой участник может подать свое предложение независимо от «шага аукциона», которое должно быть не ниже последнего предложения о минимальной цене. В итоге победителем становится участник, который подал наименьшее предложение о цене, а если таких участников несколько, то выигрывает участник, ранее всех подавший такое предложение.

В отличие от аукциона в электронной форме, закрытый аукцион проводится только в бумажной форме. Ситуации, в которых можно применять процедуру закрытого аукциона, аналогичны закрытому конкурсу.

Как и в рамках государственного заказа, в госкорпорации «Росатом» применяются аукционы в электронной форме и закрытые аукционы. Однако открытый аукцион также может проводиться в бумажной форме и дополняться квалификационным отбором.

Аукцион используется в случаях, когда: Единый отраслевой стандарт закупок Госкорпорации "Росатом": [Электронный документ] (http://zakupki.rosatom.ru/).

· НМЦК превышает 3 млн. рублей (если закупка в электронной форме - 5 млн. рублей);

· закупаются серийные товары или типовые работы услуги, которые не являются особо опасными и технически сложными;

· иное не предусмотрено законодательством РФ и внутренними документами корпорации.

«Шаг» аукциона также варьируется в пределах от 0,5% до 5% от НМЦК. Отличием от государственного заказа здесь является время подачи ценовых предложений и «доподачи» после окончания основного времени (оно составляет 30 минут).

Если аукцион проводится в бумажной форме, то начальный «шаг» аукциона составляет 1% от НМЦК. В ходе аукциона он уменьшается аукционистом до 0,5% от НМЦК.

Единый отраслевой стандарт закупок Госкорпорации "Росатом" предусматривает также проведение редукциона, однако он может использоваться только теми заказчиками, которые не попадают под действие Закона № 223-ФЗ. Редукцион проводится по тем же правилам, что и аукцион, но в данном случае у заказчика нет обязанности заключить договор с победителем редукциона.

В ОАО «Газроом» предусмотрены такие разновидности аукциона, как открытый и закрытый аукцион, аукцион в электронной форме. Аукцион проводится по общей схеме, однако стоит отметить, что в каждом случае шаг аукциона определяется индивидуально, в извещении о закупке. Все сроки и порядок проведения процедур также устанавливаются в извещении и документации.

В отличие от «Росатома» и «Газпрома» в ОАО «РДЖ» применяются аукционы только в открытой форме (в т.ч. электронной). При этом установлено обязательное требование о том, что на аукцион в электронной форме должно приходиться не менее 10-20% от общего годового объема закупок. Положение о порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления основных видов деятельности ОАО "РЖД" [Электронный документ] (http://tender.rzd.ru/). Чаще всего электронный аукцион используется для закупки товаров, работ, услуг из аукционного перечня, установленного Правительством РФ, и перечня, утвержденного президентом ОАО «РЖД». Постановление Правительства РФ от 21.06.2012 N 616 «Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме». По общему правилу «шаг» аукциона устанавливается в размере 5% от НМЦК (если аукционной документацией не установлено иное) и понижается на 0,5% от НМЦК. Длительность и порядок проведения электронного аукциона, а также порядок заключения договора определяются извещением и аукционной документацией.

2.3 Запрос котировок

Запрос котировок представляет собой такой способ закупки, когда заказчик запрашивает у нескольких поставщиков цены на ясно и однозначно специфицированные товары, работы, услуги на определенных условиях поставки. Информационный портал о закупках: [Электронный документ] (http://www.zakupkihelp.ru/archives/52). Запрос котировок в мировой практике также известен как «shopping», «закупка с полки», «запрос прайс-листов». Проект «Госзаказ»: [Электронный документ] (http://goszakaz.ru/concurs/respons/8).

В рамках государственного заказа запрос котировок может использоваться заказчиком, если сумма контракта не превышает 500 тысяч рублей (заказчики по Закону № 223-ФЗ самостоятельно устанавливают ценовые ограничения в положениях о закупке). Запрос котировок представляет собой более простой и быстрый способ размещения заказа по сравнению с конкурсом и аукционом (не надо разрабатывать документацию).

Помимо публикации извещения в единой информационной системе заказчик вправе направить запрос котировок тем поставщикам (подрядчикам), которые могут предоставить товары, работы, услуги в соответствии с извещением. В отдельных случаях заказчик обязан направить запрос не менее чем трем лицам. После окончания срока подачи заявок все заявки рассматриваются и сразу оцениваются. Победившей признается заявка, соответствующая требованиям заказчика и содержащая наименьшую цену.

Запрос котировок может дополняться предварительным отбором, если закупаются услуги по оказанию гуманитарной помощи, работы по устранению последствий чрезвычайных ситуаций. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Запрос котировок нередко называют запросом цен. Именно второй вариант используется в закупочной системе «Росатома». Запрос цен применяется в тех же случаях, что и аукцион, если НМЦК не превышает 3 млн. рублей (для закупок в электронной форме - 5 млн. рублей).

Запрос цен может быть открытым, закрытым, проводиться в бумажной или электронной форме, а также включать в себя право заказчика выбрать нескольких победителей по одному лоту. Сроки проведения запроса котировок включены в положение о закупке. Важно отметить, что по итогам проведения запроса цен заказчик не обязан заключить контракт с победителем, если у него изменились потребности или возникли обстоятельства непреодолимой силы.