Определение оптимального способа закупки

В отличие от заказчиков по Закону № 44-ФЗ и «Росатома», в ОАО «РЖД» используется запрос котировок цен, в рамках которого информация о потребностях заказчика сообщается ограниченному кругу лиц, из которых выбирается победитель. Запрос котировок используется в тех случаях, когда объект закупки производится не по конкретной заявке заказчика и когда сложился рынок взаимозаменяемых товаров, работ, услуг. Важно отметить, что запрос котировок цен признается несостоявшимся, если было подано менее трех заявок. Порядок и сроки проведения определяются заказчиком в запросе котировок цен.

Что касается ОАО «Газпром», то его положение о закупке не включает в себя такие способы закупок, как запрос котировок или запрос цен.

2.4 Запрос предложений

Запрос предложений представляет собой такой способ закупки, «при котором организатор закупки заранее информирует поставщиков о потребности в продукции, приглашает подавать предложения и после одного или нескольких этапов может заключить договор с квалифицированным участником, предложение которого наиболее соответствует объявленным требованиям». «Закупки-тендеры». Электронная система торгов: [Электронный документ] (http://zakupki-tendery.ru/dictionary/item/48-zapros-predlozhenij).

Запрос предложений используется, когда у заказчика есть определенная цель закупки, но он не может выработать четкие средства ее достижения и поэтому запрашивает варианты решения проблемы у поставщиков. При использовании запроса предложений заказчик может просто описать поставщику ожидаемый от него результат или представить ему какие-то общие спецификации на объект закупок.

В рамках государственного заказа запрос предложений может применяться только в случаях, установленных законом (спортивный инвентарь, закупки дипломатическими представительствами, лечение граждан за границей и т.д.).

Если заказчик рассылает приглашения потенциальным поставщикам, то он обязан разослать приглашения лицам, с которыми в течение 18 месяцев до проведения текущего запроса предложений был заключен контракт на аналогичные товары, работы, услуги (если контракт не был расторгнут).

После окончания срока подачи заявок комиссия рассматривает полученные предложения и оценивает их в соответствии с критериями, указанными в документации. После этого оглашаются условия из заявки, которая была признана лучшей. Запрос предложений завершается, после него участники направляют свои окончательные предложения. Побеждает окончательное предложение, содержащее наилучшие условия исполнения контракта в соответствии с критериями из документации.

В «Росатоме» запрос предложений дополняется процедурой переговоров между заказчиком и допущенным участником относительно его заявки. По окончании установленного срока поданные заявки рассматриваются, далее наступает отборочная стадия. По завершении оценочной стадии, но до переторжки (если она установлена документацией) между заказчиком и всеми допущенными участниками проводятся переговоры. Их цель - разъяснение заявок или улучшение условий заявки в пользу заказчика (кроме цены). После проведения переговоров участники представляют свои окончательные предложения. Если кто-то из участников отказался от участия в переговорах, его предложение остается первоначальным. Победившим признается предложение, в котором содержатся условия, позволяющие наиболее полным образом удовлетворить потребности заказчика.

Без ограничения по цене запрос предложений проводится в тех случаях, когда закупаются работы или услуге по разработке информационных систем, консультационные, образовательные услуги, научно-исследовательские работы, изготовление продукции с логотипом заказчика и т.д. (случаи установлены стандартом). Для любой продукции запрос предложений применяется, если НМЦК составляет не более 10 млн. рублей.

Как и конкурс, запрос предложений проводится в открытой и закрытой форме, в один или несколько этапов, в бумажной или электронной форме, с возможностью проведения квалификационного отбора, переторжки, подачи альтернативных предложений и выбором нескольких победителей по одному лоту.

В ОАО «Газпром» запрос предложений может быть открытым или закрытым, одно- или двухэтапным, с или без проведения предварительного отбора. Анализ, рассмотрение и оценка заявок могут производиться последовательно или одновременно в течение срока, установленного в документации. В ходе анализа заказчик может послать участнику запрос об уточнении условий, указанных в заявке. После процедуры оценки и сопоставления заявок заказчик принимает решение о выборе лучшей заявки, о необходимости проведения процедуры уторговывания, об отклонении всех заявок, об отказе от проведения запроса предложений, о проведении дополнительной оценки заявок. Если проводятся дополнительные процедуры, то по их окончании заказчик выбирает заявку, наилучшим образом удовлетворяющую его требованиям.

В отличие от положения о закупке ОАО «Газпром», положение о закупке ОАО «РЖД» устанавливает условия, при которых может проводиться запрос предложений. К таким условиям относится неспособность заказчика определить четкие требования к объекту закупки и его характеристикам, экономическая нецелесообразность проведения торгов, возникновение срочной потребности в объекте закупок, признание предыдущей процедуры закупки несостоявшейся или незаключение договора.

При рассмотрении и оценке заявок заказчик может проводить переговоры с участниками с целью уточнения их предложений. Помимо этого, заказчик может направить участникам запросы о добровольном изменении условий заявки в пользу заказчика (снижение цены, уменьшение сроков поставки, уменьшение авансовых платежей или увеличение их сроков). Победитель выбирается из представленных окончательных предложений.

Если запрос предложений проводится в электронной форме, то возможность его проведения ограничена НМЦК в размере 5 млн. рублей. Процедура практически аналогична проведению аукциона в электронной форме. Она проводится в личном кабинете участника в автоматизированной системе, где цена договора снижается в соответствии с определенным шагом, а участники соглашаются или не соглашаются с предложенной ценой. Если по истечении определенного времени новая цена не была предложена, запрос предложений завершается. Победителем становится участник, предложивший наименьшую цену договора.

2.5 Закупка у единственного поставщика

Закупка у единственного поставщика представляет собой неконкурентный способ закупки, когда заказчик предлагает заключить контракт только одному поставщику. В Законе № 44-ФЗ четко оговорены случаи, когда контракт может быть заключен с единственным поставщиком: Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

· объект закупок относится к сфере естественных монополий;

· закупка у единственного поставщика предусмотрена указом или распоряжением Президента РФ или поручением Правительства РФ;

· выполняются работы по мобилизационной подготовке;

· стоимость объекта закупок не превышает 100 тысяч рублей;

· закупки работ или услуг, которые вправе оказывать только органы исполнительной власти, подведомственные им учреждения, государственные унитарные предприятия;

· закупка военной техники российского производства, не имеющей аналогов;

· возникновение потребности в товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, и использование другого способа закупки нецелесообразно;

· контракт предполагает поставку ценностей, имеющих историческое, художественное или иное культурное значение, которые предназначены для пополнения государственных музейных и аналогичных фондов;

· закупка производится у предприятий и учреждений уголовно-исполнительной системы;

· размещение заказа на оказание услуг, связанных с визитами представителей иностранных государств, мероприятиями, проводимыми руководством страны;

· конкурс, аукцион, запрос котировок или запрос предложений признаны несостоявшимися и т.д.

Данный перечень является закрытым и единым для всех государственных заказчиков независимо от их специфики. В случаях, когда объект закупки не попадает в указанный список, заказчики обязаны использовать иные способы закупки. С одной стороны, такое требование позволяет обеспечить единство в применении норм закона, а также открытость и прозрачность принятия решения. С другой стороны, нередко возникают случаи, когда заказчик формально обязан проводить конкурентную процедуру, однако он заранее знает, что закупка не состоится по причине отсутствия конкуренции. В результате необходимые ему товары, работы, услуги все равно будут закуплены у единственного поставщика, но до этого будет потеряно время и потрачены ресурсы на проведение закупки, которая не принесла результатов.

Важно также заметить, что в законодательстве не оговорены сроки, в которые необходимо заключить контракт с единственным поставщиком. Таким образом, заказчик самостоятельно обговаривает с поставщиком все условия контракта и стороны подписывают контракт в сроки, о которых договорились в процессе переговоров.

Представленный выше перечень довольно схож с перечнем случаев использования закупки у единственного поставщика в госкорпорации «Росатом». Данный список дополняется перечнем продукции, необходимой для нужд атомной отрасли, финансовыми услугами, услугами по авторскому контролю за разработкой проектной и конструкторской документации, дополнительной закупкой (для нужд стандартизации и совместимости с уже закупленной продукцией), закупками у дочерних и зависимых организаций и т.д. Отдельно отмечаются случаи закупки по причине неотложности и в результате несостоявшейся конкурентной процедуры закупки.

Целесообразность закупки у единственного поставщика ежеквартально проверяется контролирующим органом заказчика. Если был нарушен Единый отраслевой стандарт закупок, закупка была осуществлена неэффективно или были выявлены факты ограничения конкуренции при проведении закупки, которая была признана несостоявшейся, то к виновным лицам применяются меры дисциплинарной ответственности. Кроме того, по результатам таких фактов контролирующий орган заказчика может разрабатывать предложения по совершенствованию Стандарта и направлять их контролирующему органу по закупкам атомной отрасли.

Перечень случаев, указанных в Законе № 44-ФЗ, был взят за основу и для закупочной системы ОАО «Газпром». Помимо этого, у единственного поставщика закупаются все работы и услуги, связанные с добычей, хранением и транспортировкой газа, геологоразведочные работы, ремонт оборудования собственными подразделениями, происходит заключение инвестиционных договоров (инвестор - ОАО «Газпром»), оказывается благотворительная помощь и спонсорство, закупаются банковские услуги, услуги связи, информационно-технического обеспечения, если цена договора не превышает предельной суммы, которая приказом устанавливается для договоров, заключаемых без использования конкурентных способов закупки.

При заключении договора с единственным поставщиком Центральный орган управления закупками может анализировать порядок формирования и обоснования цены договора.

Что касается ОАО «РЖД», то в данном случае перечень случаев закупки у единственного поставщика несколько отличен от предыдущих: Положение о порядке размещения заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для осуществления основных видов деятельности ОАО "РЖД" [Электронный документ] (http://tender.rzd.ru/).

· проводятся лабораторно-инструментальные исследования, профилактические и дезинфекционные работы;

· закупаются услуги или работы, обеспечивающие технологические и корпоративные процессы ОАО «РЖД»;

· закупаются услуги по обучению и повышению квалификации персонала, его медицинскому обслуживанию, питанию, проведению спортивных мероприятий для персонала;

· получение лицензий, нотариальных услуг;

· закупаются периодические издания;

· ГСМ для автомобилей, не задействованных в производстве;

· учет и инвентаризация объектов недвижимости;

· услуги по обеспечению информационной безопасности и т.д.

Кроме перечисленных случаев закупка у единственного поставщика производится для удовлетворения срочной потребности в объекте закупки, для закупки услуг естественных монополий, если конкурентные процедуры закупки признаны несостоявшимися, если объект закупки уникален, закупается одноименная продукция на сумму не более 500 тыс. рублей в квартал.

Стоит отметить, что, в отличие от государственных заказчиков, корпоративные заказчики свободны в определении перечня ситуаций, в которых они могут заключать договор с единственным поставщиком. Главным требованием является закрепление таких случаев в положении о закупке. Как показал анализ нескольких положений о закупке, порядок процедур в данном случае не регламентирован никакими требованиями и сроками. Порядок взаимодействия и заключения договора с участником заказчик определяет самостоятельно.

Самостоятельность заказчиков в определении случаев закупки у единственного поставщика не всегда приводит к положительному результату. Помимо действительно сложных, уникальных товаров, работ и услуг, которые тесно связаны со спецификой заказчика и поэтому могут быть закуплены из единственного источника, в перечень нередко включаются такие объекты, которые могут быть закуплены у множества поставщиков. В этом случае заказчик в своем положении о закупке сознательно ограничивает конкуренцию, необоснованно отказываясь от использования других способов закупки, в которых можно было привлечь больше потенциальных поставщиков и обеспечить получение более выгодного договора.

2.6 Иные способы закупки

Как было отмечено ранее, в отличие от контрактной системы, заказчики по Закону 223-ФЗ не ограничены в выборе способа закупок при условии, что все выбранные ими способы отражены в их положениях о закупке.

Закон № 44-ФЗ и положения о закупках ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД» включают в себя только те способы, которые были перечислены в предыдущих пунктах. Однако госкорпорация «Росатом» в своей закупочной практике использует еще несколько процедур определения поставщика.

В качестве еще одного основного способа закупки выступают конкурентные переговоры. Конкурентные переговоры представляют собой такой способ закупки, при котором заказчик после проведения переговоров с потенциальными поставщиками (не менее двух) выбирает победителя, исходя из соответствия критериям, содержащимся в документации. Стоит заметить, что заключение договора с победителем является правом, а не обязанностью поставщика.

Без ограничения начальной стоимости договора конкурентные переговоры проводятся в случае, если закупаются работы или услуги по разработке и внедрению информационных систем. К иным объектам закупки с помощью конкурентных переговоров относятся: информационные, консультационные услуги, научные исследования, эксперименты и разработки, аренда недвижимого имущества. Конкурентные переговоры, как и запрос предложений, используются в ситуации, когда заказчик не может выработать конкретные требования и спецификации к продукции и ему нужны переговоры с участниками для уточнения определенных условий. Если стоимость договора составляет более 10 млн. рублей, то на проведение конкурентных переговоров заказчику необходимо разрешение Центральной закупочной комиссии.

Конкурентные переговоры проводятся в открытой и закрытой форме, в один или несколько этапов, с или без применения средств электронного документооборота, с или без использования квалификационного отбора, с правом проведения переторжки, подачи альтернативных положений и выбором нескольких победителей по одному лоту.

Ввиду того, что с каждым участником переговоры проводятся отдельно, информация о них является конфиденциальной и не может быть раскрыта одной стороной без согласия второй. Переговоры могут проводиться в несколько раундов, каждый из которых не может превышать 3 дней. По результатам переговоров заказчик запрашивает у участников их окончательные предложения.

После проведения переговоров наступает оценочная стадия, в ходе которой определяется победитель конкурентных переговоров.

Положение о закупках «Росатома» также регулирует осуществление мелких закупок. К мелким закупкам относятся: закупки до 500 тыс. рублей (любая продукция), ГСМ до 3 млн. рублей (для административно-хозяйственных нужд заказчика), продукты питания для предприятий атомной отрасли до 3 млн. рублей, заключение гражданско-правового договора с физическим лицом (кроме индивидуального предпринимателя) до 300 тыс. рублей в месяц (3 млн. рублей в год), если он не направлен на осуществление предпринимательской деятельности.

В этом случае заказчик направляет официальные запросы не менее чем трем потенциальным поставщикам. В запросе указываются требования к продукции, к описанию продукции поставщиком, сведения о заказчике и его реквизиты, сроки направления официальных ответов. Дополнительно рекомендуется прикрепить проект контракта, указать требования к заказчикам, порядок формирования цены.

Если сумма закупки не превышает 100 тыс. рублей, то достаточно запроса одному поставщику, но предварительно должен быть проведен анализ рынка.

После получения предложений поставщиков, заказчик выбирает предложившего наименьшую цену договора. Информация о всех предложениях содержится в аналитической записке и хранится вместе с текстом заключенного договора.

Помимо самостоятельного проведения закупки заказчик может участвовать в конкурентной процедуре продавца. Случаи такого участия (в т.ч. и в биржевых тогах) определяются решением Центральной закупочной комиссии и прямо предусмотрены законодательством РФ.

Таким образом, анализ различных способов закупки показал, что в государственном заказе применяется более жесткий подход при проведении закупочных процедур. Действия заказчиков детально регламентированы, каждый этап закупки проводится в установленные сроки, подробно расписан порядок взаимодействия заказчиков и участников закупки. Данные мероприятия нацелены на обеспечение прозрачности закупок и доступности участия поставщиков в закупочных процедурах. Однако в этом случае не учитывается ни специфика заказчика, ни характер его потребностей, ни характеристики объекта закупки. Стандартизация всех процедур облегчает процесс мониторинга за их проведением и контроль результатов, однако может мешать заказчикам удовлетворять свои нужды наилучшим образом.

В такой ситуации заказчики по закону № 223-ФЗ имеют больше преимуществ и обладают значительной свободой действий. Как видно из анализа положений о закупке, регламентация процедур носит общий характер, зачастую сроки и порядок процедур заказчики самостоятельно устанавливают в каждом конкретном случае. Исходя из характера закупки определяются различные критерии оценки заявок и выбора победителя. Гибкость при проведении закупочных процедур позволяет более внимательно и рационально подходить к каждой закупке, учитывать специфические особенности объекта и условий закупки. Целесообразность применения таких процедур, как, например, переторжка, рассмотрение альтернативных предложений, выбор нескольких победителей оценивается для каждой закупки, вследствие чего заказчик имеет возможность получить более выгодные условия исполнения договора даже по сравнению с предложенными первоначально. Возможность уточнять какую-либо информацию у участников закупки в ходе рассмотрения и анализа заявок позволяет сохранить более высокий уровень конкуренции, несмотря на несущественные ошибки или недочеты в заявках участников.

С другой стороны, отсутствие четкой регламентации процедур затрудняет осуществление контроля и усложняет выявление нарушений по результатам закупочных процедур, т.к. в каждом случае порядок проведения закупок может чем-то отличаться от других, даже аналогичных процедур.

2.7 Определение оптимального способа закупки

Выбор правильного способа закупки в конкретной ситуации - первостепенный фактор, влияющий на результат и эффективность закупки. Определение способа закупки зависит от целей заказчика, его материальных и временных возможностей, характеристик и цены объекта закупки, возможности заказчика четко сформулировать свои требования. У каждого способа есть свои достоинства и недостатки, каждый эффективен в различных ситуациях.

Главное преимущество конкурса состоит в том, что при определении победителя заказчик имеет возможность оценить предложения участников по многим критериям и делает выбор на основе учета совокупности всех значимых для него параметров.

Открытый конкурс позволяет обеспечить информационную открытость, гласность, стимулирует конкуренцию между поставщиками и, как следствие, предоставляет заказчику возможность выбора наилучших условий приобретения объекта закупки и открытия новых каналов поставки продукции. Однако у него есть и недостатки: сложность и высокая стоимость организации и проведения, большой объем документов, предоставляемых участником, длительность процедуры закупки.

По сравнению с открытым конкурсом, процедура проведения закрытого конкурса требует меньших затрат времени и денежных ресурсов, однако в этом случае нередко приходится жертвовать условиями приобретения необходимых товаров, работ, услуг и повышается вероятность возникновения коррупционного сговора.

Двухэтапные конкурсы применяются при закупках очень сложной (или даже уникальной) и дорогостоящей продукции. Но, как правило, они используются редко вследствие их сложности и длительности.

Главными преимуществами электронного аукциона являются: оперативность проведения, снижение стоимости размещения заказа, прозрачность и открытость, обеспечение справедливой конкуренции для всех участников (только ценовой критерий), возможность участия из любой точки мира, безопасность и защита данных (применение электронно-цифровой подписи). Росконтракт. База данных государственных закупок и государственных контрактов Российской Федерации: [Электронный документ] (http://www.roscontract.ru/).

Однако при проведении электронного аукциона существуют и риски: перебои в работе электронных торговых площадок (как следствие, переносы сроков аукциона, нарушение сроков размещения протоколов), отсутствие гарантий качества объекта закупки (т.к. выбор победителя основывается только на цене закупки), проблема участия в закупке субъектов, не имеющих доступа в Интернет.

Электронный аукцион все чаще вытесняет собой аукцион в бумажной форме, который является менее прозрачным (повышает вероятность возникновения коррупционных механизмов), менее доступным (территориальный фактор) и более дорогим в проведении.

Преимуществом запроса котировок является его относительная простота (не надо разрабатывать конкурсную документацию и критерии оценки заявок) и быстрота (процесс занимает не больше недели), а также небольшие затраты на проведение закупки. Однако в случае отсутствия сложившегося рынка стандартных товаров, работ, услуг запрос котировок не является эффективным. Конкуренция только по цене не позволяет гарантировать поставку продукции необходимого качества. Кроме того, при использовании запроса котировок не устанавливается требование обеспечения заявки, поэтому заказчик никак не защищен от недобросовестных поставщиков.

В ситуациях, когда заказчик не может точно определить требования к объекту закупки, наиболее целесообразным является проведение запроса предложений или конкурентных переговоров. Запрос предложений иногда рассматривают как «мини-конкурс». Его отличием от конкурса является быстрота проведения процедур, однако такой способ ограничивает конкуренцию между поставщиками, т.к. сам заказчик может выбрать поставщиков, которым будет рассылать приглашения.

Конкурентные переговоры в основном используются, когда неожиданно возникает срочная потребность в закупке. Преимуществом такого способа закупки является его быстрота и возможность заказчика обсудить с потенциальными поставщиками необходимые ему характеристики объекта закупки. Однако минусом является отсутствие объективных критериев оценки предложений поставщиков и возможность злоупотреблений (предварительных договоренностей) со стороны представителей заказчика при определении победителя.

Что касается закупки у единственного поставщика, то данный способ является самым простым в организации и проведении по сравнению с другими способами закупок. Кроме того, заказчик имеет возможность согласовать свои требования с поставщиком и определить все условия получения объекта закупки. Однако данный способ закупки характеризуется полным отсутствием конкуренции, что может вызывать действие коррупционных механизмов, оппортунистическое поведение поставщика, завышение цены контракта, снижение качества закупаемых товаров, работ, услуг, срыв сроков поставки и т.п.

В следующей главе будет проведен анализ закупочной практики, в рамках которой будут рассмотрены закупки автомобильного бензина государственными заказчиками и заказчиками по Закону № 223-ФЗ. В ходе анализа будет выявлено, какие способы закупок чаще всего используются для закупки автомобильного бензина, а также будет оценена эффективность их применения.

Исходя из анализа, представленного в данной главе, можно предположить, какой способ закупки наилучшим образом подходит для таких закупок. Автомобильный бензин не является уникальной продукцией, он обладает четкими характеристиками качества, представлен на давно сложившемся и высоко конкурентном рынке, его поставка не требует от поставщика владения особыми специальными навыками.

В этом случае преимущество должно отдаваться конкурентным способам закупки, которые более всего подходят для стандартной продукции. К таким способам можно отнести конкурс, аукцион и запрос котировок. Использование в данном случае открытого конкурса возможно, так как заказчику может быть важно сравнить сроки и условия поставки, надежность и опыт поставщиков, порядок выплаты и размеры авансовых платежей (если они будут предусмотрены). Однако проведение конкурса занимает много времени и может оказаться экономически нецелесообразным, объем времени и денежных средств, потраченных на оценку заявок, может превысить выгоду от сокращения сроков поставки.

Более простым для заказчика является вариант, при котором все необходимые условия будут включены в документацию и извещение, а оценка предложений будет происходить только по ценовому критерию. Такими преимуществами обладают запрос котировок и аукцион. В случае, если начальная цена договора не является очень большой (например, как ограничение в государственном заказе - 500 тыс. рублей), можно использовать запрос котировок, т.к. его проведение не требует много времени и затрат, а участники сразу представят предложения, по которым готовы заключить контракт.

Если же начальная цена договора представляет значительную сумму, то для заказчика будет более целесообразным проведение аукциона, в ходе которого участники могут снижать цену несколько раз, представлять свое минимальное предложение и тем самым способствовать достижению большей экономии (при достаточной конкуренции).

Выдвинутое предположение будет проверено на практике в третьей главе данной работы.



Глава 3. Анализ закупочной практики

3.1 Цели Закона № 223-ФЗ

Как уже было отмечено во введении данной работы, основная ее цель - оценка эффективности закупочных систем субъектов Закона № 223-ФЗ в части определения способа закупки.

Так как эта оценка будет выстраиваться, исходя из достижения целей закона, целесообразным является рассмотрение смысла и содержания каждой из целей.

1. Обеспечение единства экономического пространства. Единство экономического пространства является принципом экономической основы конституционного строя РФ и подразумевает свободное перемещение товаров, услуг, капитала и рабочей силы, существование на территории государства однотипных механизмов регулирования экономики, рыночных принципов, согласованных правовых норм, единой инфраструктуры и налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой и таможенной политики. "Конституция Российской Федерации".

В рамках системы закупок обеспечение экономического пространства подразумевает существование общего рынка с едиными правилами, единого порядка размещения заказов. Для моего исследования важными характеристиками здесь являются: выбор способа закупки для определенной продукции в рамках одного заказчика и сравнение со всеми заказчиками Закона 223-ФЗ, закупающими аналогичную продукцию; порядок формирования начальной цены контракта и расчета стоимости единицы продукции.

2. Создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности. Достижение данной цели должно быть приоритетной задачей для каждого заказчика при проведении закупочных процедур, т.к. от этого зависят результаты его деятельности. Однако оценить на практике качество удовлетворения потребностей заказчика представляется очень трудным, т.к. открытые источники информации не содержат необходимых данных и в большинстве случаев значительную роль при оценке результатов закупки играет субъективное мнение заказчика.

При проведении анализа закупочной практики можно лишь выявить, был ли заключен контракт по результатам закупочных процедур и не отказался ли заказчик от его заключения.

3. Эффективное использование денежных средств. Сущность данной цели раскрывается в бюджетном законодательстве РФ. Так, «принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ.

При использовании способов закупок, в которых критерием выбора победителя служит не только цена, но и другие характеристики (например, конкурса), для заказчика зачастую более важным является получение такого объекта закупки, который в наибольшей степени соответствует его потребностям. В таком случае размер экономии денежных средств не всегда является приоритетным при выборе закупки. Напротив, при использовании аукциона или запроса котировок экономия денежных средств выходит на первый план, но может страдать качество товара или услуги.

В ходе анализа результатов проведения закупок можно будет сопоставить размер достигаемой экономии при использовании различных способов закупки.

Здесь также важно отметить, что определенная доля денежных средств затрачивается на подготовку закупочной документации и проведение закупочных процедур. Данная информация не публикуется в открытых источниках информации и не подлежит внешней оценке, однако целью заказчика должна являться постоянная оптимизация и повышение эффективности функционирования внутренних структур, ответственных за проведение закупочных процедур.

4. Расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия. Расширение возможностей участия подразумевает увеличение круга субъектов, которые могут принимать участие в закупочных процедурах и становиться поставщиками, исполнителями или подрядчиками в рамках закупочной практики. Так, например, могут предоставляться преимущества для малого и среднего бизнеса, отечественных производителей, разрабатываться меры по снижению барьеров для входа на рынок и т.п.

Показательными являются упомянутые в первой главе примеры «Росатома» и «Газпрома», которые проводят активную политику привлечения новых поставщиков, разрабатывают для них обучающие программы, способствуют облегчению их участия в закупках.

5. Развитие добросовестной конкуренции. Данная цель тесно связана с предыдущей, т.к. ее смыслом является привлечение максимального количества потенциальных поставщиков, развитие честной конкуренции между ними, обеспечение равного доступа к участию в закупках и отсутствие дискриминации. В результате применения таких мер заказчик получает возможность приобрести объект закупки при наилучшем соотношении цены и качества.

На практике достижение данной цели можно исследовать качественным путем (при тщательном анализе документации заказчиков), а также используя количественные методы (сопоставляя данные о среднем количестве участников при том или ином способе закупки).

6. Обеспечение гласности и прозрачности закупки. Этот принцип поддерживается положениями Закона № 223-ФЗ, который обязывает каждого заказчика публиковать на официальном сайте положение о закупке, годовой план закупок, извещение, документацию, проект договора, все изменения, разъяснения и протоколы закупочных процедур. Вся информация должна находиться в открытом доступе без взимания платы за ознакомление, быть полной, понятной и содержать конкретные потребности заказчика, правила проведения процедур и выбора победителя.

7. Предотвращение коррупции и других злоупотреблений. Проблема борьбы с коррупцией как фактором, существенно влияющим на снижение эффективности в сфере закупок, всегда стоит на повестке дня и является одной из самых критичных для нашего государства. Данный вопрос тесно связан с проблемой гласности и прозрачности закупочных процедур. В отличие от Закона № 44-ФЗ, который ужесточает контроль за проведением закупок и исполнением контрактов, Закон № 223-ФЗ обеспечивает рамочное регулирование и не предусматривает серьезной ответственности за злоупотребления при проведении закупок. Как уже было отмечено в первой главе, на сегодняшний день за нарушение требований Закона № 223-ФЗ для заказчиков не предусмотрена административная ответственность. Что касается нарушений среди участников, то единственным инструментом борьбы с ними является реестр недобросовестных поставщиков. Однако на практике его нельзя назвать эффективным, т.к. процесс выявления недобросовестных участников и внесения их в реестр занимает много времени, а участники могут изменить свое название и снова участвовать в закупках.



3.2 Содержание исследования

3.2.1 Методология

Во введении работы в качестве гипотезы было выдвинуто предположение о том, что существующее законодательство не обеспечивает цели, закрепленные Законом № 223-ФЗ.

Для проверки гипотезы был проведен анализ закупочной практики среди субъектов Закона № 223-ФЗ, а также среди государственных и муниципальных заказчиков в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ и утратившего силу Закона № 94-ФЗ. В качестве объекта исследования были выбраны закупки автомобильного бензина различных марок. Выбор данного объекта закупки обусловлен его широкой распространенностью, отсутствием привязки к специфике заказчика (практически любая организация использует автотранспорт для своих целей), единые требования к качеству (соответствие ГОСТу), сопоставимость условий покупки (как правило, заправка через АЗС). Для анализа выбраны закупки заказчиков, зарегистрированных в г. Москве, т.к. они представлены самым широким спектром организаций.

Исследование базируется на основе анализа информации, опубликованной на официальном сайте для размещения заказов. Генеральная совокупность исследования - закупки автомобильного бензина всеми субъектами Законов № 223-ФЗ, № 44-ФЗ и № 94-ФЗ в рамках г. Москвы. Единицей анализа выступает конкретная закупка, а главной характеристикой способ закупки.

В рамках каждой закупки была рассмотрена следующая информация:

* количество поставщиков, подавших заявку на участие в закупке;

* количество поставщиков, признанных участниками процедуры закупки (допущенных к участию);

* результат закупки (состоялась ли закупка, есть ли победитель или договор заключен с единственным участником);

* начальная (максимальная) цена контракта;

* цена контракта (по итогам проведения закупки).

На основе изученных данных были получены средние значения по каждой из характеристик для всех способов закупки, проведен сравнительный анализ и сделаны необходимые выводы.

3.2.2.Результаты

В ходе анализа были отобраны:

· 303 закупки автомобильного бензина в соответствии с Законом № 223-ФЗ, извещения которых были опубликованы в период с 1 января 2013 года по 1 апреля 2014 года;

· 79 закупок в соответствии с Законом № 44-ФЗ, извещения которых были опубликованы в период с 1 января 2014 года по 1 апреля 2014 года;

· 718 закупок в соответствии с Законом № 94-ФЗ, извещения которых были опубликованы в период с 1 января 2013 года по 31 декабря 2013 года.

Прежде всего, были проанализированы способы закупки, которые использовали заказчики. Распределение по способам закупки для субъектов каждого закона представлено на рис. 1.

Рис. 1. Применяемые способы закупок

Как видно из диаграммы, субъекты Закона № 223-ФЗ используют наиболее широкий спектр способов закупки, а государственный заказ характеризуется относительной однородностью, в нем преобладают запрос котировок и электронный аукцион и отсутствует закупка у единственного поставщика. Последний факт объясняется тем, что извещение о закупке у единственного поставщика не размещается государственными заказчиками на официальном сайте. Важно отметить, что в ходе исследования в рамках Закона 223-ФЗ были выявлены более 30 разных названий закупочных процедур. Так, используются такие синонимы, как конкурс/тендер, аукцион/редукцион, запрос котировок/запрос цен/ценовых котировок, запрос предложений/приглашение делать оферты. Для облегчения анализа они были объединены на диаграмме в более крупные группы, среди них встречаются закупки как в бумажной, так и в электронной форме. В рамках государственного заказа аукцион проводился исключительно в электронной форме (обязательное требование Закона № 44-ФЗ).

Что касается конкуренции среди участников размещения заказа, то в ходе практического анализа было установлено, что значительная часть закупок признается несостоявшейся вследствие отсутствия поданных заявок, что наглядно видно из таблицы 1:

Табл. 1

Доля несостоявшихся закупок (0 заявок) в общем объеме
223-ФЗ	44-ФЗ	94-ФЗ
30, 8% (94 из 303)	15,9% (12 из 79)	12,3% (88 из 718)

Для Закона № 223-ФЗ большая доля таких заявок приходится на запрос котировок (38,1%) и аукцион (37,1%), а для Законов № 44-ФЗ и № 94-ФЗ на электронный аукцион (16,7% и 17,1%, соответственно).

Уровень конкуренции при проведении закупки для корпоративных и государственных заказчиков представлен на следующей диаграмме(рис. 2):



Рис. 2. Количество поданных заявок

На основании таких данных можно сделать вывод о том, что уровень конкуренции в рамках всех заказов является достаточно низким, особенно сильно это заметно при проведении закупок в соответствии с законом № 223-ФЗ (половина закупок не являются конкурентными, подана только 1 заявка или произведена закупка у единственного поставщика). Чуть более конкурентными на сегодняшний день являются закупки в соответствии с Законом № 44-ФЗ (в 60% случаев было подано 2 и более заявки). Наилучший результат по уровню конкуренции среди участников был достигнут при проведении закупок согласно 94-ФЗ (31% - 2 заявки, свыше 40% - 3 заявки и более).

Однако во многих случаях количество поданных и допущенных к участию заявок не отражает реальный уровень конкуренции. Так, при закупках по закону № 44-ФЗ и Закону № 94-ФЗ участие в электронном аукционе принимали не все допущенные участники. Таким образом, доля закупок, в которых уровень конкуренции снизился при проведении самой процедуры аукциона, составляет 27,2% для 44-ФЗ и 50,4% для 94-ФЗ. Итоговая конкуренция при проведении электронного аукциона представлена на графике (рис.3).



Рис. 3 Количество участников электронного аукциона

Что касается Закона № 223-ФЗ, электронный аукцион всегда оказывался неконкурентным (0 или 1 участник).

Помимо уровня конкуренции важным параметром при анализе закупочной практики является порядок расчета начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК) и определения стоимости единицы продукции (в данной работе - 1литра бензина). В таблице 2 рассчитаны средние цены 1 литра автомобильного бензина различных марок для закупок в соответствии с двумя законами в 2013 году.

Табл. 2

Средняя цена 1 литра	АИ-92	АИ-95	Диз. топливо	АИ-80
223-ФЗ	29,34	32,40	32,78	26,43
94-ФЗ	31,89	34,72	35,17	29,18
Росстат (цены на начало и конец 2013 года) РБК Quote. Росстат: Средние потребительские цены на бензин в РФ в 2013г. выросли на 7,6%, цены производителей - на 11,9%: [Электронный документ] (http://quote.rbc.ru/news/macro/2014/01/30/34106902.html);	27,76-29,58	30,10-32,66	30,06-33,34	26,28-27,91

Как видно из таблицы, средняя цена, по которой в 2013 году закупался автомобильный бензин любой марки в рамках Закона № 223-ФЗ, находится в пределах рыночной. В рамках государственного заказа цена закупки всегда превышала рыночную цену.

Таблица 3 содержит в себе средние цены, по которым закупался автомобильный бензин в 2014 году.

Табл. 3

Средняя цена 1 литра	АИ-92	АИ-95	Диз. топливо	АИ-80
223-ФЗ	31,23	34,66	34,21	27,81
44-ФЗ	32,62	35,67	36,63	29,80
Росстат (цена на начало апреля 2014 года) РИА Новости. С 24 по 31 марта рост цен на российский бензин замедлился до 0,2%:[Электронный документ] (http://ria.ru/economy/20140403/1002390775.html).	30,18	33,21	33,2	28,72

В первом квартале 2014 года корпоративные заказчики также закупали автомобильный бензин по ценам ниже, чем государственные заказчики, однако данные цены превышали средние рыночные. Возможно, данная ситуация объясняется прогнозами поставщиков, которые учитывали темпы роста инфляции, рост акцизов с 1 января 2014 года и снижение курса рубля при определении НМЦК. РБК daily. Бензин дорожает на московских заправках: [Электронный документ] (http://rbcdaily.ru/industry/562949990873216).

Несмотря на объективный рост цены с течением времени, большая часть закупок проводится по ценам, заметно превышающим рыночные. Так, в таблице 4 приведены максимальные цены, которые были использованы некоторыми заказчиками при расчете НМЦК:

Табл. 4

Максимальная цена 1 литра	АИ-92	АИ-95	Диз. топливо	АИ-80
223-ФЗ	39,01	41,75	38,5	30,00
44-ФЗ	43,13	45,17	39,81	30,63
94-ФЗ	38,10	38,48	40,1	36,1

Следует отметить, что в большинстве случаев заказчик устанавливает в договоре, что цена, по которой он закупает продукцию, должна включать в себя все расходы поставщика, связанные с ее хранением, транспортировкой, страхованием, уплатой таможенных пошлин, налогов и иных обязательных платежей, обслуживанием пластиковых карт (если это предусмотрено в контракте). Таким образом, цены, представленные в таблице 4, не могут быть экономически обоснованы. Как следствие, можно сделать вывод о том, что принцип эффективного использования денежных средств не соблюдается и на каком-либо этапе размещения заказа возникают злоупотребления и нарушения.

Одной из причин того, что закупки осуществляются по завышенным ценам, может служить и выбор способа обоснования НМЦК (обязательное требование в государственном заказе). Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". В большинстве случаев государственные заказчики используют коммерческие предложения потенциальных поставщиков, цены на бензин в которых, как правило, завышаются по сравнению с рыночными. Если же заказчик проводит самостоятельное исследование рынка (например, использует данные таких сайтов, то начальная цена является более приближенной к средней розничной цене на бензин. Нередко такая цена умножается на повышающий коэффициент, если заказчик учитывает рост инфляции, изменение налога на добычу полезных ископаемых, акцизов и т.п.

Для закупок в рамках закона № 223-ФЗ не установлено требование обоснования НМЦК, вследствие чего процедура ее формирования является непрозрачной, в половине случаев заказчик не указывает цену за 1 литр бензина или стоимость необходимого объема, если он закупает несколько марок бензина одновременно. Однако, несмотря на такую непрозрачность, большинство корпоративных заказчиков рассчитывают начальную цену договора, используя значения, наиболее близкие к рыночным.

Кроме НМЦК как самостоятельной характеристики закупки, интерес представляет и ее сравнение с ценой, полученной после проведения закупочных процедур. Размер экономии денежных средств представляет собой важный параметр при оценке эффективности закупки.

Согласно данным графика (рис. 4), в рамках Закона № 223-ФЗ аукцион не выполнил свою главную функцию - получение объекта закупки по сниженной цене. Более чем в 80% случаев контракт заключался по начальной (максимальной) цене. Такие результаты тесно связаны с отсутствием конкуренции, т.к. в случае допуска одного участника процедура аукциона не проводится, цена контракта равна начальной или может быть незначительно снижена в ходе переговоров с участником. В таких ситуациях чрезвычайно важным представляется умение заказчика правильно и прозрачно рассчитывать НМЦК, т.к. в большинстве случаев они и выступает конечной ценой договора.

Как было отмечено в табл. 2 и 3, средние цены, по которым закупается автомобильный бензин в соответствии с Законом № 223-ФЗ, наиболее приближены к рыночным. Данный факт также может влиять на низкий уровень конкуренции вследствие того, что потенциальные поставщики не заинтересованы в получении заказа по таким ценам. В ходе участия в закупочных процедурах участники несут временные и материальные издержки (на подготовку документации, участие в переговорах, обеспечение заявки и исполнения договора и т.д.) и поэтому рассчитывают заключить договор по более высокой и выгодной для себя цене. Если же в качестве начальной цены договора заказчик будет предлагать цену, аналогичную рыночной, участие в закупке для поставщика будет непривлекательным и экономически неэффективным, т.к. он может продать свою продукцию другим покупателям на рынке, не неся при этом дополнительных издержек.

Анализируя полученную экономию при использовании других способов закупки, можно сделать вывод, что ее размер также является незначительным, в половине случаев он не превышает 3% от начальной цены. Экономия от 3 до 5% чаще всего достигается при проведении конкурса или запроса котировок, случаи экономии от 5 до 10% характерны в большей степени для запроса котировок. Снижение цены на 10-20% также встречаются в закупочной практике, но их доля является относительно небольшой.

Рис. 4. Достигнутая экономия (223-ФЗ)

Полученные выводы справедливы и для закупок по Закону № 44-ФЗ (рис. 5). Примерно в трети случаев закупка производится по начальной (максимальной) цене, в основном это происходит при аукционе и запросе предложений. Около половины контрактов заключаются по цене ниже первоначальной не более чем на 3%. При запросе котировок по статистике максимальное снижение цены составило не более 10-11%. Что касается электронного аукциона, то при его проведении встречаются и случаи экономии до 22%, однако они являются единичными.

Рис. 5. Достигнутая экономия (44-ФЗ)



По сравнению с закупками в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в рамках Закона № 94-ФЗ доля контрактов, заключенных по начальной (максимальной) цене, значительно меньше (рис. 6). Такой результат достигнут благодаря повышению конкуренции при проведении запроса котировок. Несмотря на этот факт, экономия денежных средств редко превышает 10%. Однако такая ситуация является закономерной и объяснимой. Запрос котировок используется, если цена контракта не превышает 500 тысяч рублей, соответственно для маленьких объемов закупок, где значительное снижение цены не является экономически целесообразным и выгодным для поставщиков. Кроме того, заказчик может определить НМЦК достаточно близко к рыночной, и вследствие этого снижение цены получается относительно небольшим.

Рис. 6 Достигнутая экономия (94-ФЗ)

При проведении электронного аукциона доля закупок, по результатам которых начальная цена не снизилась, является абсолютно аналогичной закупкам по Закону № 44-ФЗ (26,3%). Однако здесь наблюдается рост количества случаев со снижением цены более чем на 5% (в некоторых случаях снижение достигает 20%).

Таким образом, проведенное сравнение начальной (максимальной) цены и цены, по которой заключается контракт, показало, что в государственном заказе экономия достигается чаще, чем при проведении закупочных процедур в рамках Закона № 223-ФЗ.

Однако, такой вывод справедлив, если сравнивать масштабы экономии, используя относительные (процентное соотношение), а не абсолютные величины. Как уже было выяснено ранее, средняя цена на автомобильный бензин для закупок по Закону № 223-ФЗ ниже, чем у государственных заказчиков. Чтобы сравнить, в рамках какой закупочной системы продукция в конечном счете закупается дешевле, необходимо сопоставить данные о ценах за 1 единицу, содержащихся в заключенных контрактах. На практике в открытом доступе на официальном сайте такая информация содержится в едином реестре государственных и муниципальных контрактов, однако отчетность по Закону № 223-ФЗ встречается нечасто, т.к. данные контракта публикуются очень редко или не публикуются вообще. В такой ситуации сравнить реальную экономию в той или иной закупочной системе представляется довольно затруднительным.

3.2.3 Выводы и предложения по совершенствованию законодательства

В результате анализа закупочной практики была подтверждена гипотеза о том, что существующее законодательство не обеспечивает цели, закрепленные Законом № 223-ФЗ, вследствие отсутствия единых положений, регламентирующих случаи (условия) и порядок использования различных способов закупки.

Первая цель - обеспечение единства экономического пространства - не реализуется в полной мере для всех заказчиков Закона 223-ФЗ, попавших в выборку. Так, в рамках одного заказчика для закупки автомобильного бензина используются различные способы закупок. Например, ОАО «Российские железные дороги» произвело 50 закупок автомобильного бензина, проведя запросы котировок, открытые конкурсы (в т.ч. с предквалификационным отбором), электронные аукционы и закупки у единственного поставщика. В ситуации, когда объект закупок одинаков и условия поставки сопоставимы, использование такого широкого спектра способов закупки не представляется целесообразным. Кроме того, в таких случаях процесс принятия заказчиком решения о способе закупки является абсолютным непрозрачным.

Следующая цель - создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности. Как уже было отмечено ранее, в полной мере оценить достижение данной цели, используя только данные официального сайта, не представляется возможным. Однако можно сделать вывод, что в рамках Закона № 223-ФЗ проведение конкурентных процедур закупки в трети случаев не привело к желаемому результату (выбор победителя, заключение договора) из-за отсутствия заявок поставщиков на участие в закупках. В такой ситуации очевидно, что способ закупки был выбран неверно, его проведение оказалось неэффективным и заказчик потратил временные и денежные ресурсы впустую. В этом случае закупка осуществляется с применением неконкурентных процедур, что ограничивает возможности заказчика получить наиболее выгодные условия исполнения договора.