Размещено на http://allbest.ru

Оглавление

Введение

1. Теоретические основы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Общая характеристика юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: понятие и сущность

1.2 Основания и виды юридической ответственности представительных органов местного самоуправления

1.3 Основания и виды юридической ответственности исполнительных органов и должностных лиц органов местного самоуправления

2.Проблемы правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации

2.1 Судебный порядок реализации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

2.1.1 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

2.1.2 Ответственность органов и должностных лиц местного

самоуправления перед населением

2.1.3 Ответственность органов и должностных лиц местного

самоуправления перед государством

2.2 Прокурорский надзор за деятельность органов и должностных лиц

2.3 Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: проблемы и пути совершенствования

Заключение

Conclusion

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы. В условиях наступления очередного этапа развития и укрепления государственной власти, предусматривающего проведение активной политики по созданию условий для повышения эффективности и качества законотворчества, формирования независимого, честного, нравственно безупречного депутатского корпуса и увеличения ответственности избранников перед народом, сохранение традиций народного представительства, а также установление прочных правовых основ деятельности государственных служащих назрела необходимость изучения вопросов юридической и иных видов ответственности народных избранников.

Демократия в государстве не может существовать без сильного, авторитетного и уважаемого парламента, а успешная реализация стоящих перед представительными органами нормотворческих, контрольных и представительных задач может осуществляться только на основе высокого профессионализма, честности и неподкупности депутатов, их независимости и беспристрастности, способности противостоять любым попыткам неправомерного воздействия на результаты профессиональной деятельности.

Размышляя о характере юридической ответственности депутатов представительных органов власти, прежде всего, необходимо дать определение юридической ответственности с целью отграничить ее от иных видов ответственности, например, ответственности моральной.

Поскольку юридическая ответственность представляет собой разновидность ответственности социальной, для нее характерны черты, присущие социальной ответственности.

В связи с этим юридическая ответственность может быть охарактеризована как сложившаяся система общественных отношений отдельных лиц, их коллективов и организаций друг с другом, обществом и государством в целом с точки зрения выполнения установленных правил поведения (требований), осознанный долг выполнять эти правила, понимание последствий своих действий (бездействия), а также необходимость претерпевать в случае нарушения предъявляемых требований (нравственных, корпоративных, правовых) конкретных мер социального воздействия (обременения).

Нормативно-правовым условием юридической ответственности, безусловно, является санкция правовой нормы. Кроме того, юридическая ответственность предполагает реализацию иных элементов нормы права (гипотезы и/или диспозиции), а также иных нормативных правовых предписаний (регулятивных и процессуальных, легальных дефиниций), непосредственно связанных с данной нормой.

Актуальность темы дипломного исследования, таким образом, обусловлена тем, что проблема юридической ответственности перед источником власти является одной из центральных в современной концепции демократии.

Отсутствие развитой системы государственного контроля над законностью в деятельности органов местной власти и механизмов юридической ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением соответствующей территориальной единицы неизбежно приведет к деформации демократической системы в целом.

Исследованность темы. Проблемы правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации получили развитие в трудах Черногора Н.Н., Кутафина О.Е., Григорьева В.В., Вопленко Н.Н., Марченко М.Н., Карташова В.Н., Рябова С.А., Витрука Н.В., Шахова Д.В., Козловой Е.И., Бахрах Д.Н., Малько А.В., Дмитриева Ю.А. и ряда других авторов, которые явились теоретической базой данной дипломной работы.

Объектом и предмет исследования. Объект исследования - содержание юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации, проблемы, возникающие в процессе правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации и варианты повышения его эффективности.

Предметом исследования являются теоретические основы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации, законодательство, связанное с правовым регулированием юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации, практика его применения и возможности дальнейшего совершенствования системы правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является выявление и постановка проблем правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации и формулирование предложений по их разрешению.

Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи:

– рассмотреть теоретические основы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации;

– изучить юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации;

– рассмотреть судебный порядок реализации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

– изучить формы прокурорского надзора за деятельностью органов и должностных лиц;

– провести анализ проблем правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

– предложить пути совершенствования правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Перечень сокращений:

2. ГД - Государственная Дума

3. ГК - Гражданский кодекс

4. гл. - глава

5. др. - другое

6. КоАП - Кодекс об административных правонарушениях

7. п. - пункт

8. П - Постановление

9. РФ - Российская Федерация

10. СМИ - средства массовой информации

11. ст. - статья

12. т.е. - то есть

13. УК - уголовный кодекс

14. УПК - уголовно-процессуальный кодекс

15. ФЗ - Федеральный Закон

16. ФС - Федеральное Собрание

17. ч. - часть

1. Теоретические основы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Общая характеристика юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: понятие и сущность

Переходя к понятию юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, следует остановиться на следующих вопросах:

- роль и место юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме правового регулирования общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления;

- понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Неоднозначность понимания юридической ответственности, сложившаяся в отечественной юридической науке, обусловила то, что представители муниципально-правовой науки подходят к определению юридическую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления руководствуясь различными базовыми концепциями юридической ответственности, рассмотренными выше.

Существующие точки зрения по данному вопросу можно группировать таким же образом. Однако следует отметить, что общетеоретические подходы к определению юридической ответственности отличаются большим разнообразием и аргументированностью по сравнению с аналогичными подходами в муниципальном праве. Фактически на первоначальном этапе генезиса юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления имело место механическое перенесение общетеоретических выводов на «муниципально-правовую почву», без детального анализа их применимости в этой сфере.

Впервые попытка дать определение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления была предпринята в начале 90-ых годов прошлого века при подготовке первых учебников по муниципальному праву России, в которых данное понятие раскрывается как неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Юристъ, 2014. с.62. Аналогичный подход был применен и другими авторами, в результате чего, на какое-то время, стал доминирующим в научной литературе.

Авторы данного определения исходят из так называемого узкого (негативного, ретроспективного) понимания юридической ответственности и не только связывают, но и практически отождествляют ответственность с неблагоприятными для органов или должностных лиц местного самоуправления последствиями.

Рассматриваемое определение позволяет отнести к существенным чертам юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления неблагоприятные правовые последствия и специфические основания их наступления, которые включают не только правонарушение, но и деяния, которые объективно не могут быть квалифицированы как правонарушения или даже как объективно противоправные деяния, однако в соответствии с законом (уставом) могут порождать неблагоприятные правовые последствия для соответствующих органов и должностных лиц. Здесь речь идет, прежде всего, о деятельности органами и должностными лицами местного самоуправления по реализации их полномочий в решении вопросов местного значения. Такая деятельность может осуществляться при формальном соблюдении всех правовых норм, исполнении всех обязанностей, но вместе с тем вопреки общим принципам взаимоотношений между гражданами и организациями с одной стороны и соответствующим органом (должностным лицом) - с другой, ожиданиям граждан, их свободам и законным интересам, традициям и т.п. Результатом такой деятельности может стать утрата органами или должностными лицами местного самоуправления доверия населения.

Юридическая ответственность в целом и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в частности представляют собой диалектическое единство цели, средств, процессов и результата. В анализируемом определении акцент сделан на средства. такой подход ориентирует исследователя на изучение неблагоприятных правовых последствий, оставляя за пределами предмета исследования цель, процессы и результат их применения.

Одновременно анализ законодательства, муниципальных правовых актов и практики их применения позволяет констатировать, что юридическая ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления объединяет в себе значительное количество процессуальных норм, от которых зависят практическое осуществление и неотвратимость ответственности, ее ориентированность на достижение цели ее установления, результат - надлежащее исполнение указанными лицами своих обязанностей. исключение цели, процедур и результата из предмета исследования не позволяет сформировать полное, объективное представление о рассматриваемой правовой категории. Соответственно и законодатель при таком подходе может быть сориентирован на закрепление в законе главным образом неблагоприятных правовых последствий и оснований их наступления (применения), оставляя вне пределов правового регулирования вопросы целеустановления и результативности, а также процессуальные особенности.

Признавая безусловную научную ценность анализируемого подхода, не следует признавать его безоговорочно, поскольку в противном случае не удастся подойти к определению юридической ответственности рассматриваемых субъектов, оставаясь в обозначенных выше пределах. Кроме того, формулируя понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, не следует ограничивать основания наступления неблагоприятных правовых последствий исключительно противоправными решениями органов и должностных лиц местного самоуправления. Такой подход не согласуется с законодательством и существующей правоприменительной (в том числе и судебной) практикой. органы и должностные лица местного самоуправления потенциально и фактически несут ответственность за любые противоправные деяния (более того в последнее время все чаще правоприменительная практика связана с противоправным бездействием рассматриваемых субъектов) и для них могут наступать неблагоприятные правовые последствия при наличии и таких оснований. юридический прокурорский самоуправление депутат

Первое десятилетие наступившего века характеризуется повышенным вниманием к муниципальной ответственности. В это время появилось значительное число кандидатских и докторских диссертаций, а также иных публикаций на эту тему. среди них следует остановиться на тех, в которых делается акцент на признаках ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, не рассмотренных выше.

Попытки обосновать необходимость исследования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления с позиции широкого, двухаспектного ее понимания предпринимались и некоторыми другими авторами. Так, В.В. Григорьев определяет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления как обязанность этих органов и должностных лиц выполнять условия деятельности по решению вопросов местного значения, а в случае нарушения этих условий - претерпевать определенные неблагоприятные правовые последствия. Таких условий он выделяет три:

- эффективность осуществления соответствующих полномочий, т.е. обязательность достижения определенных положительных результатов деятельности по управлению делами местного сообщества;

- соблюдение законности (в широком смысле слова) в деятельности по осуществлению соответствующих полномочий;

- добросовестное исполнение обязательств, возникающих из гражданско-правовых отношений Григорьев В.В. Правовое регулирование городского хозяйства в Российской Федерации (конституционные и муниципальные аспекты): Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2014. с.137-139.

Состоятельность и перспективы определения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления через категорию обязанности, а также сложности, связанные с этим, были рассмотрены выше.

Отдельного рассмотрения заслуживают подходы к определению юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, изложенные в работах М.А. Краснов и Н.Н. Черногора. Заслуга первого состоит в том, что именно он впервые на монографическом уровне подошел к решению проблемы ответственности властных органов и их должностных лиц. Второй же, по нашему мнению, дал наиболее полное и аргументированное определение рассматриваемого вида юридической ответственности.

Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это возникновение и реализация в установленном законом (уставом) порядке обязанности соответствующих органов и должностных лиц претерпеть предусмотренные санкцией правовой нормы меры принуждения в виде лишений или ограничений личного, имущественного, организационно-имущественного или организационного характера за совершенное правонарушение, выразившееся в неисполнении или ненадлежащем исполнении ими возложенных на них обязанностей, нарушении условий деятельности по реализации собственных полномочий по решению вопросов местного значения либо отдельных делегированных государственных полномочий. Данное определение позволяет обеспечить комплексность в рассмотрении отдельных признаков такой ответственности, а также соблюдение условий их необходимости и достаточности, при этом корректно будет определен предмет правового регулирования - круг общественных отношений, которые могут быть и объективно нуждаются в урегулировании, выдержан межотраслевой характер соответствующего понятия, учтены особенности муниципально-правовой доктрины, законодательства и практики его применения.

1.2 Основания и виды юридической ответственности представительных органов местного самоуправления

Одним из основных признаков юридической ответственности многие авторы (Н.Н. Вопленко Вопленко Н.Н. Правонарушение и юридическая ответственность: монография. - Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2015., М.Н. Марченко МарченкоМН. Проблемы теории государства и права. -М.:Юристъ, 2011. и др.) считают применение к правонарушителю мер государственного принуждения. Однако, по мнению В.Н. Карташова Карташов ВН. Теория правовой системы общества. - Ереван, 2014. с.51, эти меры могут носить не только государственно-властный характер, но могут исходить и от компетентных негосударственных организаций.

Юридическая ответственность, как правило, связана для деликвента с наступлением неблагоприятных последствий, выражающихся в применении к нему мер личного, имущественного, организационного принуждения. Юридическая ответственность должна быть конкретна и должна осуществляться в определенных регулятивных и охранительных, материальных и процессуальных правоотношениях между персонифицированными участниками.

Следовательно, юридическая ответственность представляет собой применение к персонифицированному правонарушителю в рамках конкретных правоотношений и процессуальных форм компетентными на то субъектами строго индивидуализированных мер принуждения личного, имущественного, организационного и иного характера Карташов ВН., Плюснина О.В., Кискин Е.В. Теория государства и права. - Кострома, 2013. с.52.

В настоящее время юридическая ответственность депутатов представительных органов устанавливается путем закрепления в различных подзаконных нормативных актах, таких как регламенты представительных органов, этические кодексы и правила. Однако, в актах высшей юридической силы, Конституции, Федеральном законе № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон от 08.05.1994 № З-ФЗ) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: ред. от 21.07.2014 //РГ. - 1999. - № 130. - 8 июля. понятие ответственности депутата отсутствует. Предпосылки ответственности содержатся в конституционных запретах ч. 3 ст. 97 Конституции «Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности», ст. 4, 6 и 9 ФЗ «О статусе, регламентирующем досрочное прекращение депутатских полномочий, условия их осуществления соблюдение этических норм», а также ст. 109 и ч. 3 ст. 117 Конституции РФ, регламентирующих основания для роспуска Государственной Думы Президентом. На наш взгляд, такое отсутствие прямых указаний на ответственность депутатов сформировало в обществе мнение о том, что представители депутатского сообщества имеют ранг «неприкасаемых», а нормы ст. 98 Конституции РФ о неприкосновенности депутатов только укрепляют эту точку зрения.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: принят Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД //СЗ РФ. 16.02.1998. - № 7. - Ст. 801. не детализирует вопросы ответственности депутатов. В то же время ст. 9 Регламента Государственной Думы прямо определяет, что депутат Государственной Думы обязан соблюдать этические нормы, а ответственность за нарушение депутатом Государственной Думы указанных норм устанавливается регламентом палаты Федерального Собрания РФ.

В проекте «Кодекса этики депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», внесенном в Думу в декабре 2012 года Комиссией по этике, возглавляемой В.А. Пехтиным, ответственности за нарушение правил депутатской этики посвящено три статьи, в том числе определяющие меры ответственности депутата за нарушение правил депутатской этики. К числу таких мер отнесены: вынесение порицания Государственной Думой, лишение права выступать на одном или нескольких заседаниях палаты, но не более чем до окончания текущей сессии Государственной Думы; распространение в СМИ информации о нарушении правил депутатской этики; решение о возврате незаконно полученного вознаграждения или подарка; вычет из ежемесячного денежного вознаграждения определенной суммы (не мене 1/21, но не более 1/2); денежный штраф; досрочное прекращение полномочий. Кроме того, к правам Комиссии по этике Государственной Думы отнесено вынесение депутату морального осуждения за нарушение правил депутатской этики, рекомендация депутату принять меры по недопущению случаев нарушения правил депутатской этики, а также вынесение на публичное обсуждение фактов недостойного поведения депутата Законы и законопроекты [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы ФС РФ. - URL: http://www.duma.gov.ru/systems/law/?...date..

Особенно резкой критике подвергнуты данные положения представителями партий парламентского меньшинства. Так, многие из представителей оппозиции считают, что Кодекс этики направлен против «неудобных» депутатов. Такие санкции проекта Кодекса этики как прекращение депутатских полномочий по мнению представителей Коммунистической партии и Справедливой России направлены против депутатов, которые активно участвуют в протестных мероприятиях Решение фракции «Справедливая Россия» в ГД ФС РФ О проекте кодекса этики депутатов Государственной Думы ФС РФ [Электронный ресурс] // Официальный сайт Палаты депутатов партии Справедливая Россия. - URL: http://www.srduma.ru/5_46651.htm..

Проанализировав практику регламентации ответственности депутатов в российских регионах, хочется отметить, что ответственность депутатов предусмотрена не только в уставах, законах (например, Закон Костромской области от 10 марта 2009г. № 450-4-ЗКО «О противодействии коррупции в Костромской области» Закон Костромской области от 10.03.2009 N 450-4-ЗКО «О противодействии коррупции в Костромской области» //СП - нормативные документы. - 2009. - № 9. - 13марта.), но и этических кодексах и правилах. Диапазон ответственности от стандартных: «несет моральную ответственность перед обществом, коллективом и своей совестью» до таких санкций как лишение слова, публичное порицание или обнародования фактов нарушения, которые содержатся в большинстве кодексов и правил (в том числе Постановление Костромской областной думы «О правилах депутатской этики» Постановление Костромской областной Думы «О правилах депутатской этики» от 11.07.2002 № 600 [Электронныйресурс] //СПС «КонсультантПлюс».).

В своей статье, посвященной развитию демократии, В.В. Путин подчеркнул необходимость настройки механизмов политической системы, чтобы она своевременно улавливала и отражала интересы социальных групп и обеспечивала публичное согласование этих интересов, гарантировала не только легитимность власти, но и уверенность людей в ее справедливости. Современная демократия не может сводиться только лишь к «походу к урнам» и им заканчиваться, а должна предполагать возможность непрерывного влияния на власть, в том числе путем общественного контроля Путин В.В. Демократия и качество государства //Коммерсантъ. - 2012. - 6февр.. Связанные с этим задачи по усилению ответственности публичной власти перед населением последовательно ставятся в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ //РГ. - 2012. - № 287. - 13 дек.; Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию //РГ. - 2013. - № 282. - 13 дек., Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 04.12.2014 //РГ. - 2014. - № 278. - 05дек..

На наш взгляд, существует ряд различных по составу и характеру самостоятельных видов депутатской ответственности, вытекающих из смысла и содержания депутатского мандата - императивного или свободного. В Российской Федерации императивный мандат характеризует статус депутатов представительных органов местного самоуправления. Свободный мандат отображает такую форму взаимоотношений депутата с его избирателями, при которой депутат юридически не связан наказами избирателей и не может быть ими отозван. По смыслу Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутаты Государственной Думы обладают свободным (или общенациональным) депутатским мандатом.

Одним из основных видов ответственности депутата является ответственность конституционно-правовая, к которой можно отнести, прежде всего, роспуск представительного органа. Роспуск Государственной Думы как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства Российской Федерации (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ), а также между Государственной Думой и Правительством РФ при выражении ею недоверия Правительству РФ или отказе последнему в доверии (ч. 3 и ч. 4 ст. 117 Конституции РФ) преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или соответственно продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству РФ Государственной Думой. Аналогичные положения закреплены и в нормативных актах органов местного самоуправления.

Например, Собрание депутатов Павинского муниципального района может быть распущено законом Костромской области в порядке, установленном федеральным законом, если соответствующим судом установлено, что Собранием депутатов муниципального района принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, Уставу Костромской области, законам Костромской области, настоящему Уставу, а Собрание депутатов муниципального района в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменило соответствующий нормативный правовой акт Устав муниципального образования. Павинский муниципальный район Костромской области (ред. от 26.11.2012) [Электронныйресурс] //СПС «КонсультантПлюс»..

Гражданско-правовая ответственность депутата может быть обусловлена совершением действий, нарушающих гражданское законодательство, но при этом специальное указание на ее наступление должно содержаться в регламентирующих документах парламентского органа. Так, в ч. 9 ст. 37 Постановления Государственной думы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», председательствующий на закрытом заседании палаты в начале указанного заседания уведомляет депутатов Государственной Думы и приглашенных лиц об основных правилах проведения закрытого заседания, о степени секретности обсуждаемых на нем сведений и предупреждает об ответственности за разглашение и распространение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.

О природе административной ответственности депутатов ведутся споры. Особенности наступления административной ответственности депутата связаны прежде всего с определением его правового статуса. Так, по мнению С.А. Рябова, депутат может быть привлечен к административной ответственности только как физическое лицо, выступающее в качестве избранного народного представителя, поскольку не попадает под признаки должностного лица, под которым в КоАП РФ понимается лицо, которое постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляет функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях Рябов С А.Ответственность депутата представительного органа местного самоуправления // Евразийский юридический журнал. - 2013. - № 5 (60).. Исключение составляют случаи, когда депутат одновременно возглавляет представительный орган и является главой муниципального образования или исполняет обязанности председателя представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации в муниципальных образованиях, имеющих статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения. В данных ситуациях депутат является выборным должностным лицом и специальным субъектом административно-правовой ответственности.

Интересно, что административная ответственность, налагаемая в судебном порядке в отношении лиц, избранных депутатами, в основном выражена в наложении судом административного штрафа. Тем не менее последствия административного проступка депутата органа местного самоуправления могут проявиться в его отзыве в течение года с момента совершения административного правонарушения, при условии соблюдения требований к проявлению инициативы отзыва населением муниципального образования в порядке, установленном федеральным законом, сбора подписей в поддержку отзыва и голосования за отзыв не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Однако, характер этой нормы достаточно противоречив, поскольку голосование по отзыву депутата связано с установлением порога явки избирателей, а избрание этого же депутата требует лишь относительное большинство голосов, что делает процедуру отзыва при использовании мажоритарной избирательной системы сложно исполнимой, а в рамках применения пропорциональной или смешанной избирательных систем невозможной.

Применение к депутату мер уголовной ответственности, связанных с преодолением сложных процессуальных ограничений, в настоящее время уже не является чем-то из ряда вон выходящим. Согласно ст. 447 УПК РФ Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ: ред. от 30.03.2015 [Электронныйресурс]. - URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения 15.05.2016). в отношении депутата представительного органа применяется особый порядок производства по уголовным делам. В соответствии с нормой ч. 9 ст. 40 ФЗ-131 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL: http://www.pravo.gov.ru - (дата обращения 15.05.2016). депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. А в случае вынесения обвинительного приговора судом, в соответствии с п. 5 ч. 10 ст. 40 ФЗ-131 полномочия депутата прекращаются досрочно. При этом не имеет значения совершено преступление при осуществлении депутатских полномочий или нет, последствия будут одинаковыми. Среди уголовных составов особое место занимает «коррупционная» ответственность, предусмотренная ст. 204, 290, 291, 291.1, 304 УК РФ. Именно связи с этой разновидностью ответственности (коррупционной) возникает целый ряд смежных составов правонарушений, которые не являясь преступными и даже противоправными (нарушающими норму права), тем не менее осуждаются в обществе, являясь в механизме правового регулирования элементами юридической антикультуры. Мы говорим о таких явлениях, как лоббизм, аморальные поступки, поведение, не соответствующее моральным и нравственным нормам.

И здесь, на наш взгляд, и возникает необходимость подзаконного, этического регулирования. Однако моральная ответственность, исходя из понимания ее в смысле ответственности за несоблюдение норм морали и нравственности, не может заключать в себе механизм принудительного исполнения и носит лишь рекомендательный характер. Та моральная ответственность, которая сложилась на практике представительных органов субъектов РФ, иностранных государств и предлагается авторами проектов Кодекса этики депутатов Государственной Думы РФ щедро снабжена реальными, подчас очень болезненными санкциями, принудительным механизмом реализации, иными характерными для юридической ответственности элементами. По своей сути эта ответственность сродни дисциплинарной ответственности, например, дисциплинарной ответственности судей.

Однако остаются неясными последствия привлечения депутата к такой ответственности, поскольку ни механизм моральной, ни механизм дисциплинарной ответственности депутата не разработан в полном объеме. На наш взгляд, необходимо законодательно урегулировать и сделать реально осуществимым именно институт этико-правовой ответственности депутатов в рамках реализации положений ст. 9 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в котором в общем виде устанавливается требование о соблюдении депутатом Государственной Думы этических норм. Для развития этого положения и на основании «Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010г. (протокол № 21) //Официальные документы в образовании. - № 36, дек., 2011., на наш взгляд, необходимо принятие «Кодекса этики депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», а также кодексов депутатской этики в субъектах РФ и муниципальных образованиях, в которых они отсутствуют, с обязательной регламентацией ответственности депутатов за нарушение норм депутатской этики. Ответственность депутатов за нарушение норм депутатской этики должна строиться на принципах законности, справедливости, гуманизма, соразмерности, равенства, неприкосновенности личности, ответственности за виновные действия, уважения чести и достоинства личности.

На наш взгляд, этико-правовая ответственность может рассматриваться как самостоятельный вид конституционно-правовой ответственности, смысл и содержание которой будет определяться через определение императивного и свободного мандатов, являющихся самостоятельными институтами конституционного права.

Таким образом, конкретизация юридической, в том числе этико-правовой ответственности депутатов представительных органов, позволит создать эффективные предпосылки формирования независимого, нравственно безупречного депутатского корпуса, увеличения ответственности депутатов перед избирателями, установления правовых основ деятельности народных избранников.

1.3 Основания и виды юридической ответственности исполнительных органов и должностных лиц органов местного самоуправления

При последующем рассмотрении вопросов парламентской ответственности правительства в РФ, включая ее комплексную характеристику, невозможно обойти вниманием и региональные аспекты конституционно-правовой ответственности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

Поскольку региональные органы исполнительной власти входят в единую систему исполнительной власти, преимущественно формируют региональные основы российской государственности, постольку они обладают ценным, практическим опытом развития юридической ответственности в России и ее отдельных видов, таких как, например, конституционная.

Анализируя опыт ответственности органов исполнительной власти на региональном уровне, следует помнить и об особом механизме реализации такой ответственности связанной, в первую очередь, со спецификой правового положения субъектов данных правоотношений. К особенностям такого правового положения можно отнести:

- институт прекращения полномочий главы региона или исполнительной власти. Прекращение полномочий связано с законодательным закреплением разнообразных видов деликтов, приводящих к реализации ответственности (в позитивном и негативном планах);

- вопросы финансового контроля, регламентированные региональным и федеральным законодательством;

- институт передачи полномочий, в том числе и в правотворческой сфере, что неизбежно должно вести к контролю со стороны федерации;

- разнообразие конституционно-правового статуса региональных органов исполнительной власти в системе органов как государственной власти, так и власти субъектов РФ;

- реализацией принципа разделения властей.

Вопросы организации территориальных органов исполнительной власти в настоящее время на конституционном уровне практически не урегулированы. Согласно части 1 статьи 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Что же касается ответственности, органов исполнительной власти в регионах, то прямого указания на реализацию данного института действующая Конституция РФ не содержит вовсе. Только часть 4 статьи 78 Конституции РФ, указывает, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации.

Однако, правовая неопределенность создавала угрозу центробежных процессов распада российского государства в 90-е годы, когда многие республики во главе с руководителями органов исполнительной власти создавали прецеденты и попытки отделиться от Российской Федерации, объявить себя независимыми и суверенными государствами, принять противоречащие федеральному законодательству и Конституции РФ правовые акты, создать территориальные границы, ввести свое гражданство, сформировать отдельную от федеральных органов исполнительной власти систему такой власти у себя на местах, и многие другие негативные проявления, ведущие к суверенизации отдельных территорий Российской Федерации.

Причины сложившегося процесса децентрализации, по нашему глубокому убеждению кроются в отсутствии закрепленного на конституционном уровне механизма ответственности органов исполнительной власти регионов и глав данных органов. Хоть, в последнее время, описанные выше негативные проявления были нивелированы путем принятия Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.04.2014) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. (далее - № 184-ФЗ), все же целесообразнее урегулировать данные вопросы в Конституции РФ, поместив их в отдельный пункт статьи 78 Конституции РФ.

С учетом сказанного заслуживает внимания позиция Витрука Н.В., который считает, что общественные отношения, участниками которых выступают органы исполнительной власти, по своей природе должны строиться на основе принципов конституционно-правовой ответственности и, следовательно, требуют адекватной правовой формы опосредования не ниже уровня федерального конституционного закона. Поэтому, продолжает Витрук Н.В., введение новых правовых институтов в сфере конституционно - правовой ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед федеральной властью в форме федерального закона, а не федерального конституционного закона, не соответствует природе Российской Федерации как демократического правового государства (статьи 1 и 76, часть 1, Конституции Российской Федерации) Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. М.: Норма, 2015. с.189.

Содержащееся не только в Конституции РФ, но и в федеральном См. например: О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ  // Собрание законодательства РФ. 22.12.1997 № 51. Ст. 5712; Трудовой кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федервльный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.;   Водный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 03.06.2006 (в ред. от 19 июня 2007 года) // Собрание законодательства РФ. 2006. №23. Ст.2381.; О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2012 № 283-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 31.12.2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7608.;  О развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации: Федеральный закон от 24.07.2007 №209-ФЗ (в ред. от 18 октября 2007 года) // Собрание законодательства РФ. 2007. №21. Ст.4006.; Об обороне: Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ  // Собрание законодательства РФ. 03.06.1996. № 23. Ст. 2750.; О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ  // Собрание законодательства РФ 31.07.2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.; О   государственном   кадастре недвижимости: Федеральный  закон  от 24.07.2007   №221-ФЗ  // Собрание законодательства РФ. 2007. №31. Ст.4017.; О саморегулируемых организациях: Федеральный закон от 01.12.2007 №315-Ф3  // Собрание законодательства РФ. 2007. №49. Ст.6076.; О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 28.11.2011. № 48. Ст. 6725.; О физической культуре и спорте в Российской Федерации: Федеральный закон от 04.12.2007 №329-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2007. №50. Ст.6242. и ряд других федеральных законов. и региональном Об органах исполнительной власти города Москвы (вместе с "Перечнем органов исполнительной власти города Москвы, подведомственных Правительству Москвы"): Указ Мэра Москвы от 19.07.2007 № 44-УМ // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 43. 02.08.2007.; О системе исполнительных органов государственной власти Московской области: Закон Московской области от 19.07.2005 № 185/2005-ОЗ [электронный ресурс]. URL: http://www.mosreg.ru (дата обращения 31.12.2013 г.); О регламенте Администрации Ростовской области: Указ Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области от 12 февраля 2007 года (в ред. от 16 ноября 2007 года) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». законодательстве понятие «органов исполнительной власти», не имеет юридически закрепленной дефиниции, что порождает немало проблемных моментов при использовании данного термина. Однако именно в науке конституционного права разработаны теоретические основы института «органов исполнительной власти», в том числе и на региональном уровне. Так, Шахов Д.В, под органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации понимает самостоятельные структурные единицы в системе исполнительной власти, реализующие функции государственного управления в пределах предоставленных им полномочий в определенной сфере государственной власти Шахов Д.В. Конституционно-правовое регулирование формирования системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Автореферат на соискание ученой степени кандидата юридических наук. СПб. 2014.с.9. Другие авторы Козлова Е.И., Кутафин О.Е. при характеристике органа исполнительной власти считают, что органы - это, прежде всего, группа людей, коллектив, реализующий функции по государственному управлению в той или иной сферах Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. Изд. 2-е перераб, и доп. М.: Юрист, 2014. с.352. Административисты наоборот указывают различия государственного органа, как более общую категорию в структуре государственной власти, и органов исполнительной власти, являющихся по мнению Бахраха Д.Н. государственным органом, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность, и наделенным оперативной самостоятельностью.

Органы исполнительной власти, продолжает Бахрах Д.Н., как правило, имеют постоянные штаты сотрудников, такие органы образуются вышестоящими органами, и им же подотчетны и подконтрольны, а их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируются нормами административного права, при этом являясь частью государственного аппарата. Бахрах Д.Н. упоминает высшие, центральные, территориальные федеральные органы исполнительной власти Бахрах Д.Н. Административное право. Краткий учебный курс. М.: Лорыа. 2012. с.75.

С таким определением можно согласиться частично, и с большим сомнением. Органы исполнительной власти на региональном уровне, являются органами государственной власти, согласно той же самой статьи 11 Конституции РФ, но их статус и правовое положение отлично от тех признаков, которые, по мнению Бахраха Д.Н, выступают составной частью определения органа исполнительной власти. Кроме того, основной отличительной чертой органов исполнительной власти на региональном уровне является особая система ответственности, которую такие органы должны нести за осуществляемую деятельность, прежде всего перед населением субъекта Российской Федерации, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, также органами федеральной государственной власти.

Остановимся более подробно на анализе норм ФЗ № 184-ФЗ. Согласно статьи 2 указанного закона к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Помимо перечисленных к высшим органам исполнительной власти в системе органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации можно отнести: администрации, возглавляемые главой субъекта, входящие в субъектовую администрацию министерства, службы, агентства, имеющие ярко выраженную вертикальную подчиненность, управления, комитеты, комиссии, отделы и иные службы, и органы администрации, находящиеся в подчинении высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Также туда входят и территориальные органы, созданные по инициативе главы субъекта или главы исполнительной власти, так как часто данные должности полностью совпадают в одном лице - губернаторе или главе региона.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (п.4 ст. 17 Закон № 184-ФЗ).

Данная законодательная формулировка наделяет значительной свободой в определении структуры органов исполнительной власти высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Это позволяет избирать более оптимальную и эффективную модель организации управления в субъекте Российской Федерации. Остановимся на существующих моделях организации органов исполнительной власти и той ответственности, которую несут органы исполнительной власти в субъектах РФ, а так же анализе нормативных актов данных регионов, реализующих те или иные модели.

Первая модель, где орган исполнительной власти часто именуется Правительством, которое несет ответственность перед главой региона (губернатором) и законодательным (представительным) органом власти региона, при этом Правительство обладает довольно обширной собственной компетенцией, а так же властными полномочиями. Формирование Правительства часто происходит при совместном участии губернатора и законодательного органа региона, так же как и отставка, на которую могут повлиять законодательные органы региона.

В данной модели реализуется разграничение полномочий между главой региона и правительством, а соответственно, происходит разграничение по вопросам ответственности, т.к. на органы исполнительной власти возлагаются функции исполнительно-распорядительного характера, за которые данный орган и входящие в него должностные лица несут правовую ответственность. Примером реализации данной модели могут явиться Уставы Ростовской области (глава 5), Свердловской области (глава 5), Красноярского Края (глава5), Конституция Республики Бурятия (глава 6), и др.