Вторая модель связана с созданием сразу двух органов исполнительной власти, при этом правительство может являться составной частью администрации возглавляемой главой субъекта. В данной модели правительство ответственно только перед губернатором (мэром), и достаточно зависит от него в вопросах своей компетенции, решая только те вопросы, которые затрагивают управления субъектом РФ.

Примером реализации данной модели является Санкт-Петербург (глава 6 Устава Санкт-Петербурга) и Устав г. Москвы, который устанавливает статус городской администрации - мэрии Москвы в статье 50 и Правительства Москвы в статье 54.

В третьей модели, упоминание о правительстве как органе исполнительной власти в региональном законодательстве отсутствует, а исполнительная власть реализуется администрацией соответствующего субъекта, причем ответственность в данной модели несет администрация, глава которой (губернатор) руководит деятельностью данного органа исполнительной власти.

В данной модели администрация является высшим коллегиальным органом в единой системе органов исполнительной власти, ответственность лиц, входящих в данный орган реализуется только перед главой администрации - губернатором. Пример: Уставы Смоленской области (глава 5), Липецкой области (глава 5), Курской области (глава 10) и другие.

Таким образом, реализуемая в региональном законодательстве, взятая за основу одна из трех вышеперечисленных моделей дает нам возможность говорить об особенностях и специфике реализации ответственности исполнительной власти в том или ином регионе, о том перед кем и как несет ответственность правительство, какие вопросы решает и в каком взаимодействии находится с законодательной властью. Как верно замечает В.Е. Чиркин «конкретная модель, взятая за основу в субъекте Российской Федерации, существенным образом влияет как на особенности реализации той или иной системы организации власти, так и на специфику ответственности, устанавливаемой в отношении ее отдельных элементов».

Согласно трем вышеописанным моделям орган исполнительной власти зачастую возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ (Закона № 184-ФЗ, статья 17). Поскольку высшее должностное лицо (губернатор) имеется в подавляющем большинстве регионов (за исключением республик) следует сказать, что губернатор (глава региона) одновременно возглавляет и правительство субъекта РФ как органа исполнительной власти субъекта РФ. В этом качестве согласно нормам Закона № 184-ФЗ (ст. 19) он может подвергаться ответственности.

Таким образом, юридическая ответственность, которая может быть применена к высшему должностному лицу субъекта РФ, возглавляющего орган исполнительной власти можно отнести:

1. отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

2. отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Законом № 184-ФЗ. При этом основанием для утраты доверия Президента РФ является выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», либо установление в отношении данного лица фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность;

3. вступления в отношении данного лица в законную силу обвинительного приговора суда;

4. выезда данного лица за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

5. его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, на основании и в порядке, установленным законом субъекта Российской Федерации.

Остановимся на каждом из видов более подробно.

Первой мерой ответственности в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть осуществлено только законодательным (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в случаях:

1. издания таким лицом актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации. Данные противоречия должны быть установлены судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

2. установленного судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

3. ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей, в том числе и как руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Важен и тот факт, что отличительной особенностью реализации ответственности в виде недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ в отличие от федеральной схемы, выступают конкретные основания или деликты, а именно, нарушение федерального законодательства, что соответствует логике формирования единого законодательного поля.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается двумя третями голосов, по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации решение о недоверии высшему должностному лицу руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной правом инициирования вопроса о выражении недоверия.

Таким образом, в отличие от норм Конституции РФ (ч. 3 ст. 117) где установлено, что постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, для законодательства субъектов РФ предусмотрено квалифицированное большинство 2/3, по принятию подобного решения, т.е. установлен повышенный кворум. Повышенные требования к региональному законодательству в вопросах недоверия главе органа исполнительной власти, на наш взгляд, ничем не обусловлены, а только свидетельствуют о нарушении правовых основ и принципов к построению вертикали власти и равенства в регулировании аналогичных правоотношений.

Второй мерой ответственности может являться отрешение от должности главы органа исполнительной власти, напрямую Президентом РФ в связи с утратой доверия. Как замечает Шеян А.Н. «из института внутрисубъектного недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ переросло в институт федерального вмешательства (принуждения), что выдает усиление централизованных начал организации и функционирования Российской Федерации». Кроме того, само по себе федеральное вмешательство не противоречит идее федерализма, если оно вызывается крайними обстоятельствами, предпринимается в конституционно значимых целях…, а также если меры федерального вмешательства ограничиваются условиями, сохраняющими сам принцип федерализма».

Отметим, что столь крайняя мера ответственности в отношении главы региона (органа исполнительной власти), применялась на практике несколько раз в 2005 г. в отношении В.А. Логинова; в 2006 году в отношении А.В. Баринова; в 2007г. - Л.В. Короткова; в 2010 г. - Ю.М. Лужкова; в 2014 г. - Ю.А. Юрченко.

Решение Президента Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В итоге следует отметить, что применение к главе исполнительной власти субъекта РФ мер конституционно-правовой ответственности в виде отрешения от должности, со стороны Президента РФ является его правом, которым он может воспользоваться или не воспользоваться, примеров в современной истории довольно таки много.

Следующие две меры ответственности, связанные с вступлением в отношении руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ в законную силу обвинительного приговора суда и выезд данного лица за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства.

Основание досрочного отстранения в связи с вступлением в отношении руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ в законную силу обвинительного приговора суда согласно подпункта «Ж» пункта 1статьи 19 закона № 184-ФЗ на практике еще ни разу не применялась. Применение данной нормы не вызывает сложностей в отношении ее реализации, так как глава региона (органа исполнительной власти) не обладает специальным правовым статусом - иммунитетом, а соответственно создание правового механизма снятия такого статуса не требуется. Однако, в практике имеются правовые коллизии, связанные с иммунитетом высших должностных лиц регионов.

Следующая мера ответственности, связанная с отставкой руководителя органа исполнительной власти, обусловлена его выездом за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства. Так же оговоримся, что на практике данная мера ответственности ни разу не применялась. Документальное оформление выезда на постоянное место жительство за пределы РФ, т.е. за рубеж, оформляется путем прохождения достаточно сложной процедуры, в результате которой проставляется отметка о снятии с регистрации (выписке) в обычный паспорт, а в загранпаспорт ставится штамп о выезде на постоянное место жительство. Так же требуется обязательное согласия органов ведающих вопросами выдачи вида на жительство (консульских учреждений) о постановке лица на учет в том государстве, куда данное лицо направляется для постоянного проживания. Лицо снимается с учета в органах Государственной миграционной службы и ставится на учет Министерства иностранных дел другого государства, получает все необходимые документы и проводит их легализацию путем проставления апостиля. Выезд и все действия за границей осуществляются только по загранпаспорту, в котором ставится отметка «Для проживания за границей», а также отметка «С регистрационного учёта не снят» или «С регистрационного учёта снят». Требование обязательной выписки может быть одним из условий принимающей стороны. В таком случае это будет оговорено в письме из посольства, сопровождающем «Решение о приёме».

Таким образом, на основании только этих отметок в загранпаспорте и наличии письма из посольства с положительным решением о приеме для постоянного места жительства на территории другого государства или выдачи вида на жительства, можно ставить вопрос о досрочном прекращении полномочий руководителя органа исполнительной власти, связанного с его выездом за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства. В случае если речь идет о преимущественном проживании согласно статье 20 Гражданского Кодекса РФ, вопрос о досрочном прекращении полномочий ставиться не может.

В итоге при применении подпункта «Ж», «З» пункта 1статьи 19 закона № 184-ФЗ следует вести речь о юридической ответственности в отношении высшего должностного лица органа исполнительной власти, так как деликт, с которым связано наступление неблагоприятных последствий выражается в совершении действий неблагоприятно сказывающихся на высшем должностном лице. Причем действия, связанные с выездом на постоянное место жительства за пределы России, являются проявлением санкции только в отношении ограниченного круга лиц, а именно: государственных служащих, высших должностных лиц государства, сотрудников правоохранительных органов и органов государственной безопасности. Теперь к этому перечню, который устанавливается в специальных законах, добавились и руководители органов исполнительной власти в регионах.

Последняя, пятая мера ответственности в первой группе мер ответственности органов исполнительной власти, связана с отзывом избирателями. Согласно закону, отзыв высшего должностного лица возможен по одному из следующих оснований:

а) нарушение законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом. Причем отзыв по данному основанию не освобождает такое лицо нести иную ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом своих обязанностей, факт которого устанавливается соответствующим судом.

Правовая позиция, высказанная судьями Конституционного Суда РФ, в Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П, сводится к тому, что в соответствии с Конституцией РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (статья 3, часть 2).

Таким образом, одной из положительных тенденций формирования института ответственности органов исполнительной власти в регионах стала юридически закрепленная возможность применения мер конституционной ответственности к высшему должностному лицу органов исполнительной власти.

Причем особо подчеркнем, что отзыв избирателей высшего должностного лица органов исполнительной власти, является мерой конституционной ответственности, а не политической, так как, во-первых, в законе № 184-ФЗ содержатся четкие правовые основания, а также прописаны сроки, процедура и механизм отзыва со стороны избирателей; во-вторых, в законе № 184-ФЗ содержатся ряд гарантий, не позволяющих недобросовестно использовать данный институт, с целью злоупотребления нарушения принципов демократии и народовластия. К таким гарантиям возможно отнести:

· гарантию возможности со стороны отзываемого лица дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва.

· гарантию пользования, в том числе через суд, правом на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод;

· гарантию проведения голосования по отзыву, которая может быть выдвинута не ранее, чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

· количество подписей за проведение отзыва хоть и определяется законом субъекта РФ, но должно составлять не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. Такое количество подписей соответствует всем мировым стандартам проведения процедуры отзыва в зарубежных странах. В законе особо подчеркивается о подписях избирателей, зарегистрированных на территории субъекта, а не проживающих в нем избирателей;

· проведение процедуры отзыва высшего должностного лица органа исполнительной власти всегда осуществляется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, действующей в качестве комиссии по отзыву;

· основания отзыва могут быть только предусмотренные пунктом 7.2 статьи 19 закона № 184-ФЗ, никаких расширительных и дополнительных оснований законодательством субъекта не может быть предусмотрено.

· гарантия доказательства любого факта нарушения (п. 7.2 ст. 19), а именно факта неправомерной, противоправной деятельности, который устанавливается высшим судом субъекта РФ, решения которого могут быть так же обжалованы;

· гарантия участия в голосовании по отзыву проводится с участием законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, решение которого принимается не позднее 60 дней о назначении голосования по отзыву;

· возможность реализации населением проводить агитацию как за, так и против выражения недоверия.

· отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву отзываемого лица.

Подводя итоги рассмотренных мер ответственности в отношении высшего должностного лица главы исполнительной власти не сводится только к наказанию. Главной целью реализации статьи 19 Закона №184-ФЗ, является стимулирование положительной работы со стороны как должностного лица, так и органа исполнительной власти, возглавляемого им. Возможно так же вести речь и об предупреждающем характере вышеописанной нормы закона, носящей предостерегающий характер наступления отрицательных последствий для нарушителя, имеющей цель лишь в крайнем случае сменить одного руководителя другим. Поэтому набора конституционно-правовых санкций предусмотренных статьей 19 закона №184-ФЗ в принципе достаточно для восстановления конституционного порядка в любой ситуации.

Необходимо на уровне всех субъектов РФ принять специальные законы с довольно четкой детализацией применения института ответственности органов исполнительной власти (правительств, администраций), привлечения к ответственности отдельных должностных лиц, осуществляющих управленческую деятельность, так и прописать ответственность законодательной власти (парламентов) в случае злоупотреблений своими правами с целью недопущения вмешательства в деятельность исполнительной власти.

2. Проблемы правового регулирования юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в Российской Федерации

2.1 Судебный порядок реализации юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

2.1.1 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

Органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность перед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Эта ответственность наступает в судебном порядке. Необходимо отметить, что к ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как последние не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).

Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все признаки состава преступления, предусмотренные УК РФ. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

2.1.2 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

«Первоочередность закрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия». Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением -- основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования. Поэтому санкции при реализации данного института ответственности перед населением носят конституционно-правовой характер.

Федеральный закон устанавливает основание для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением -- утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а формой ответственности является отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления населением.

Возможность отзыва тех или иных должностных лиц предусматривается уставами муниципальных образований. Однако порядок отзыва регулируется, прежде всего, законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституционным Судом Российской Федерации подтверждено правомочие субъектов Российской Федерации самостоятельно решать вопрос о действии на его территории института отзыва депутата, других выборных должностных лиц местного самоуправления.

Процедура отзыва в целом следующая. Сначала вносится предложение о проведении голосования по отзыву. Оно обычно может вноситься группой граждан в петиционном порядке. Иногда предусматривается внесение предложения избирательным объединением (избирательным блоком), однако оно также должно собирать подписи в поддержку инициативы.

Предложение граждан о проведении голосования по отзыву депутата утверждается на собрании инициативной группы граждан, имеющих право участвовать в голосовании, по отзыву депутата. Устанавливаются требования к численности такой инициативной группы (обычно -- 10 человек). Протокол собрания инициативной группы и его копия, заверенная ее уполномоченным представителем, в определенный срок после проведения собрания направляются в представительный орган местного самоуправления. Предложение регистрируется, после чего уполномоченному представителю инициативной группы выдается свидетельство о приеме документов. В некоторых субъектах Российской Федерации такой предварительной регистрации не требуется -- инициативная группа может сама начать сбор подписей. После этого проводится сбор подписей, (сбор подписей проводится так же, как на выборах). Устанавливаются сроки сбора подписей под предложением о проведении голосования по отзыву (обычно не более 30 дней со дня выдачи свидетельства о приеме документов представительным органом местною самоуправления). Подписи, собранные после истечения указанного срока, недействительны.

По окончании сбора подписей итоговый протокол сбора вместе с заполненными подписными листами направляется в представительный орган местного самоуправления. При условии соответствия порядка сбора подписей граждан под предложением о проведении голосования по отзыву, а также оснований отзыва требованиям закона, представительный орган местного самоуправления обязан принять решение о назначении голосования об отзыве депутата и определить дату проведения голосования. Решение о назначении голосования об отзыве депутата публикуется в местных печатных средствах массовой информации.

Далее механизм практически такой же, как на выборах: создаются участки для голосования, формируется система комиссий по проведению голосования по отзыву (либо такой статус приобретают постоянно действующие избирательные комиссии), уточняются списки избирателей, проводится агитация в связи с голосованием по отзыву депутата, далее -- собственно голосование и подведение его итогов. Особенностью регулирования стадии агитации обычно является установление гарантий для отзываемого должностного лица -- ему оказывается содействие в проведении собраний, предусматривается его право иметь доверенных лиц. Сама процедура отзыва должна обеспечивать возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям -- проводить агитацию (в некоторых субъектах Российской Федерации предусматривается даже присутствие соответствующего должностного лица на собрании инициативной группы по инициированию отзыва).

Практика отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, по сути, является отменой решения предшествующих демократических выборов. Поэтому к такой процедуре следует прибегать только в крайних случаях.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту или по решению выборного органа или должностного липа местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением непосредственно, а перед органом или должностным лицом, которым население управомочило представлять и защищать свои интересы.

Устав муниципального образования может также содержать различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Как правило, отчеты публикуются в местной печати. В небольших муниципальных образованиях целесообразнее заслушивать отчеты на собраниях (сходах) граждан.

Таким образом, ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения.

2.1.3 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Процесс становления системы местного самоуправления уже выявил всю сложность взаимоотношений между государственными органами и муниципальными образованиями. Конституционное обеспечение «организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантированность этого института в России» превращают местную власть в одну из важнейших основ конституционного строя страны. Организационно-юридическая обособленность местного самоуправления от государства отнюдь не означает их функциональное обособление и изолированность. Обе властные системы тесно взаимодействуют, имеют взаимные обязательства и ответственность, несут юридическую ответственность по закону.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, приняли (издали) нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, то они обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

Если данные нормативные акты или их отдельные положения в установленный срок не отменены и повлекли при этом за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен и полномочия главы муниципального образования - досрочно прекращены путем отрешения его от должности. Это происходит согласно следующей процедуре.

Если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с Федеральным законом №131.

В случае если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.

Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом №131, распускается законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), за исключением глав муниципальных образований -- столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента Российской Федерации.

Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, Верховный Суд Российской Федерации должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.

Этот Федеральный закон предусматривает приведение всего нормативного массива в соответствие с его нормами в течение шести месяцев со дня вступления Закона в юридическую силу. Кроме того, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования не приведут в указанный срок свои нормативные правовые акты, признанные судом противоречащими Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, а также уставу муниципального образования, то они несут ответственность.

Эти законодательные новеллы направлены не только на усиление демократических начал местного самоуправления, но и на укрепление законности в деятельности представительных органов и должностных лиц муниципального управления.

Так же Федеральный закон №131 предусматривает, что ответственность органов и должностных лиц перед физическими и юридическими лицами, а также «государственный надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляет Прокуратура РФ». Прокурорский надзор осуществляется всей системой Прокуратуры Российской Федерации.

Органы государственной власти также должны нести публично-правовую ответственность за принятие правовых актов, нарушающих права местного самоуправления. Речь здесь идет в первую очередь об органах государственной власти регионов, т.к. именно они принимают основные правовые акты, регулирующие организацию местного самоуправления. Сегодня этот контроль даже более актуален, чем контроль за законностью в деятельности местного самоуправления. Дело в том, что лишь Конституционный Суд РФ вправе фактически отменить неконституционное (незаконное) решение органа власти субъекта РФ (особенно если речь идет о законодательном органе).

2.2 Прокурорский надзор за деятельность органов и должностных лиц

В утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации указан ряд общих проблем становления местного самоуправления в современных условиях. К ним отнесены:

· несогласованность и несистематизированность законодательства РФ о местном самоуправлении, наличие актов, противоречащих Конституции РФ;

· неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

· несоблюдение законодательства РФ о местном самоуправлении;

· бездействие органов государственной власти субъектов РФ, отсутствие нормативного регулирования вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

· отсутствие четкого разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов РФ) и органами местного самоуправления;

· недостаточное обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;

· несовершенство механизмов судебной защиты местного самоуправления.

Следовательно, прокурорский надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления объективно необходим и как ниже будет показано, действительно способен оказывать «компенсирующее» влияние. Он во многом способен ускорить ход правовых реформ, обеспечить законное функционирование органов местного самоуправления.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. А.А. Чувилева. - М.: Юристъ, 2010.  - С. 19 - 21..

Согласно ст. 21 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами, а также соответствие издаваемых ими правовых актов законам является составной частью предмета прокурорского надзора.

В случае выявления несоответствия положений правового акта органа местного самоуправления или его должностного лица закону либо нарушений закона в деятельности указанных субъектов, а также несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина прокурор использует предусмотренные законом правовые акты реагирования на допущенные нарушения.

На противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт местного самоуправления прокурором приносится протест либо в орган местного самоуправления, либо должностному лицу органа местного самоуправления в зависимости от того, кто является субъектом, издавшим правовой акт. Закон "О прокуратуре Российской Федерации" не уточняет вопрос о характере правового акта, подлежащего опротестованию, предоставляя таким образом прокурору возможность принесения протеста как на правовой акт индивидуального характера, так и на нормативный правовой акт, не соответствующие закону.

Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления на ближайшем заседании, а должностным лицом органа местного самоуправления - в течение десяти дней с момента поступления протеста. При этом прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста, если обстоятельства требуют безотлагательного устранения нарушения закона. Прокурор незамедлительно информируется о результатах рассмотрения протеста в письменной форме  Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие // Российская юстиция. - 2011. -  № 4..

Протест в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления может быть принесен, в зависимости от уровня муниципального образования, прокурором (заместителем прокурора) района, города и приравненных к ним специализированных прокуратур. Поскольку организационной основой деятельности прокуратуры является строгая централизация, которая обеспечивается подчиненностью нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, то в принципе протест может быть принесен и вышестоящим прокурором.

Прокурор вправе принять участие в заседании органа местного самоуправления, о дне которого ему сообщается, при рассмотрении принесенного им протеста. До рассмотрения протест может быть отозван принесшим его прокурором.

При установлении нарушений закона, а также прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления прокурор вносит представление в орган или должностному лицу с целью устранения допущенных нарушений. Представление прокурора должно быть немедленно рассмотрено должностным лицом местного самоуправления или органом местного самоуправления на своем заседании, о дне проведения которого прокурор информируется.

Орган или должностное лицо местного самоуправления должны в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению нарушений закона, указанных в представлении, причин этих нарушений и способствующих им условий, а также сообщить прокурору в письменной форме о результатах принятых мер.

Усмотрев в действиях должностного лица местного самоуправления состав преступления или административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении соответственно уголовного дела или производства об административном правонарушении.

Согласно Закону "О прокуратуре Российской Федерации" альтернативой принесения протеста для прокурора является обращение в суд с требованием о признании незаконным правового акта местного самоуправления. Закон предоставляет возможность прокурору по своему усмотрению избирать процедуру, в рамках которой должна быть восстановлена законность: опротестование в порядке надзора либо обращение в суд. Прокурор также обращается в суд, если принесенный им протест был необоснованно отклонен или не был рассмотрен в установленные законом сроки.

Заявление прокурора о признании противоречащими закону нормативного правового акта местного самоуправления или индивидуального правового акта (при условии отсутствия гражданско - правового спора) рассматривается судом в порядке, установленном для дел, возникающих из административно - правовых отношений. При наличии гражданско - правового спора заявление прокурора о признании противоречащим закону индивидуального правового акта рассматривается в порядке искового производства.

В случае нарушения органом или должностным лицом местного самоуправления прав и свобод человека и гражданина, которые защищаются в порядке гражданского судопроизводства, прокурор в предусмотренных законом случаях предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в защиту интересов пострадавших. Прокурор становится процессуальным истцом, когда пострадавшие по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, или когда личное участие в процессе невозможно в силу того, что нарушены права и свободы значительного числа граждан, или когда нарушение приобрело особое общественное значение Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. - 2013. -  № 3..

Прокурор управомочен защищать нарушенные права юридических и физических лиц, используя при этом установленные законом формы и процедуры. Анализ судебной практики показывает, что большинство дел, связанных с предъявлением исков к органам местного самоуправления, возбуждается именно прокурорами - в интересах общества, государства и граждан.

Характерным примером этого является дело, рассмотренное Лыткаринским городским судом по иску прокурора г. Лыткарино в интересах граждан, состоящих на учете по улучшению жилищных условий, к Г. и к администрации г. Лыткарино о признании ордера недействительным и выселении Г. из трехкомнатной квартиры на основании того, что квартира была предоставлена Г. в нарушение очередности.

Решением Лыткаринского городского суда иск был удовлетворен и Г. выселена из занимаемой 3-комнатной квартиры в прежнюю 2-комнатную по следующим основаниям:

Г. имела право на улучшение жилищных условий, стояла на очереди с 1972 года, и ей и ее семье из 5 человек была предоставлена 3-комнатная квартира постановлением Главы администрации г. Лыткарино. Однако постановление Главы администрации города являлось противоправным и нарушало права граждан, стоящих в очереди на квартиру. Прокурор г. Лыткарино опротестовал данное постановление, и суд отменил его, установив, что квартира была предоставлена в нарушение очередности.

Таким образом, прокурор имеет в своем распоряжении эффективные механизмы, в результате применения которых восстанавливаются нарушенные права граждан, отменяются неправомерные акты органов местного самоуправления и их должностных лиц.

2.3 Правовое регулирование юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: проблемы и пути совершенствования

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) закрепил достаточно большой объем правотворческой деятельности органов местного самоуправления по вопросам организации местного самоуправления, в том числе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Так, согласно пункту 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ в уставе муниципального образования должны быть определены виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в частности, основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

При анализе содержания указанного пункта Федерального закона № 131-ФЗ выявляется ряд проблем теоретического и практического характера. Во-первых, регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает принятие охранительных норм, правоограничения, установление обязанности подвергнуться тем или иным мерам принуждения.

Неизбежно возникает вопрос, соответствует ли такое положение части 3 статьи 55 Конституции РФ, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Во-вторых, если регулирование ответственности в уставах муниципальных образований, являющихся муниципальными нормативными актами, допустимо с точки зрения Конституции РФ, то насколько это целесообразно? Есть ли необходимость в муниципальном уровне регулирования данной сферы местного самоуправления?

Существует ли местная специфика оснований и мер муниципально-правовой ответственности или эти вопросы должны регулироваться одинаково на всей территории страны?

Способны ли органы местного самоуправления, не имеющие, как правило, в своем составе квалифицированных юристов, осуществлять эффективное правовое регулирование этой области?

И наконец, если регулирование отношений ответственности на муниципальном уровне допустимо и целесообразно, то каковы пределы такого нормотворчества? Можно ли вводить новые ее виды, основания ответственности, санкции?

Первая проблема связана с тем, что необходимость регулирования прав, свобод и ответственности на уровне законов, а не муниципальных правовых актов, считается одним из краеугольных камней концепции правового государства и сегодня общепризнана.

Основания и меры юридической ответственности, порядок их применения устанавливаются нормативными правовыми актами - как правило, законами. Это объясняется тем, что юридическая ответственность есть мера государственного принуждения, реализация которой требует особых гарантий соблюдения прав и свобод физических и юридических лиц, иных субъектов общественных отношений.

Применительно к России, являющейся федеративным государством с двухуровневой системой законодательства, названный тезис нуждается в уточнении: права и свободы и юридическая ответственность должны регулироваться федеральным законом, а не законом субъекта Российской Федерации или на основании федерального закона. Так, Конституционный Суд РФ неоднократно признавал не соответствующими Конституции РФ положения законов субъектов Российской Федерации или подзаконных актов, закрепляющие меры юридической ответственности, не основанные на федеральном законе.

Например, в Определении от 10.04.2002 № 92-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ положений статей 1, 2, 3 и главы IV Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» была сформулирована следующая позиция Конституционного Суда о пределах регулирования муниципальной ответственности субъектами Федерации: «В силу пункта «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации, согласно которой регулирование прав и свобод находится в ведении Российской Федерации, в системной связи с другими положениями Конституции Российской Федерации, прежде всего статья 2 и 18, по смыслу которых фактически все регулятивные полномочия органов публичной власти в той или иной мере связаны с правами и свободами, и частью 3 статьи 55, согласно которой ограничение прав и свобод возможно только федеральным законом, недопустимо установление законами субъектов Российской Федерации иных, помимо предусмотренных федеральным законом, ограничительных условий реализации прав и свобод».