Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Историко-теоретический контекст рассматриваемой проблематики

1.1 Степень научной разработанности проблемы и определение основных понятий

1.2 Подходы к формированию государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам

Глава 2. Работа Комитета по внешним связям по реализации государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам

2.1 Структура и деятельность КВС

2.2 Реализация государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающих за рубежом через Программы «Соотечественники» правительства Санкт-Петербурга

Глава 3. Всемирный Конгресс соотечественников: анализ кейса

Глава 4. Оценка эффективности государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам

4.1 Подходы к оценке эффективности государственной политики. Выработка критериев эффективности

4.2 Оценка эффективности по выработанным индексам

4.3 Оценка эффективности со стороны экспертов

Заключение

Список литературы

Приложения



Введение

В последнее десятилетие в общественно-политической риторике много внимания уделяется так называемому Русскому миру. Как бы ни толковалось это понятие, в любом случае речь идет о людях, имеющих отношение к России - или через язык (русскоязычные), или через общую советскую историю (бывшие советские граждане). В связи с этим Русский мир рассматривается как сфера распространения интересов России за рубежом и не может не быть объектом внимания государственной политики. Проблематика российских соотечественников за рубежом приобретает особую актуальность, в условиях усиления внимания властей к пространству «Русского мира». Примером этого служит активная разработка политики в отношении соотечественников, начиная с 2000-х годов и по настоящее время. Так в своем последнем послании Федеральному Собранию от 12.12.2012 В.В. Путин касается вопросов Русского мира, выделяя проблематику соотечественников в отдельный пункт послания: «Россия нуждается в притоке новых сил. Безусловно. Нуждается в умных, образованных, трудолюбивых людях, которые не просто хотят здесь подработать и уехать, а хотят переехать, обосноваться в России и считают Россию своей родиной. Однако действующие правила не способствуют этому процессу. Скорее, наоборот. Процесс получения гражданства для наших соотечественников, для тех, кто культурно и духовно близок к России, затруднен и до безобразия забюрократизирован. Поручаю разработать ускоренный порядок предоставления российского гражданства нашим соотечественникам, носителям русского языка и русской культуры, прямым потомкам тех, кто родился и в Российской империи и в Советском Союзе».

Иллюстрацией активной позиции правительства в данном вопросе служат несколько примеров:

· Январь 2012 года - создание некоммерческой организации «Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом», созданный Указом Президента Российской. Учредителями Фонда являются МИД России и Федеральное агентство Россотрудничество.

· Май 2012 года - Указ Президента РФ 07.05.2012 N 605 "О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации" - определены приоритетные цели внешнеполитического курса России, как-то: защита прав, свобод и законных интересов соотечественников, проживающих за рубежом.

· Октябрь 2012 года - IV Всемирный конгресс соотечественников, проживающих за рубежом

«Сильная Россия», «возрождение русского мира», «патриотизм» - главные лейтмотивы проводимой политики, которая ориентирована на содействие гражданам Российской Федерации и соотечественникам, проживающим за рубежом. Актуальность исследования состоит в том, что в настоящее время действительно существует государственная политика по отношению к соотечественникам, но нет оценок эффективности реализации программ, проводимым мерам и действиям. Концепт «Русский мир» появился в научном языке и в поле политики относительно недавно, понятия, связанные с данной тематикой не имеют точных определений, а носят характер субъективной интерпретации. Понятие «соотечественники» представляется не вполне четким и определенным, так как вбирает в себя несколько категорий и имеет множество групп представлений. Данное исследование позволит изучить не только базовые понятия и понять, что стоит за концептом, но и провести анализ самой государственной политики по вопросам соотечественников.

«Русский мир», «Русское зарубежье», соотечественники выступают в качестве особого ресурса, который позволяет реализовывать внешнюю политику, создавать экономические связи с зарубежными государствами, а также имеет потенциал для решения внутренних проблем современной России. Вдобавок, соотечественники, проживающие за рубежом, играют важную роль в формировании имиджа Российской Федерации, формируют привлекательность/непривлекательность нашей страны в глазах иностранных государств, так как являются представителями русской культуры, языка, фактически фиксируя наличие России на политической карте мира. Отсюда следует, что данное исследование по проблематике российских соотечественников приобретает особую значимость и актуальность, так как на его основе возможно выработать государственную стратегию, базирующуюся на научном анализе и использовании полученных результатов на практике исполнителями государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающих за рубежом.

Степень научной разработанности проблемы.

К концу 1990-х годов, в российском научном сообществе возрос интерес к темам «русского зарубежья» и «зарубежной диаспоры». Именно к этому периоду времени можно отнести старт научно-исследовательских разработок в данной сфере.

Анализ государственной политики, взаимоотношений России и зарубежных диаспор, появление концепта «Русского мира» следует отнести к первому десятилетию 2000-х годов.

Однако в научной литературе практически не встречается анализ государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Отсутствие разработок по оценке эффективности данной политики, придает исследованию научную новизну и актуальность.

Возвращаясь к проблематике исследования, стоит сказать, что правительство и соотечественники должны слышать друг друга, работать в двустороннем порядке. Проблема состоит в том, что взаимодействие между государством и «Русским миром» должно быть максимально эффективным, состоять из реальной поддержки зарубежных соотечественников государством, но так ли это на самом деле? Что мы имеем: реальную политику, поддержку, действующие программы или фикцию и скрытый узкопрагматический смысл. Отсюда вытекает исследовательский вопрос: что стоит за государственной политикой по отношению к зарубежным соотечественникам, насколько данная политика является действенной цельной и продуманной или же это только декларации, риторика?

Цели и задачи исследования:

Цель исследования заключается в проведении анализа государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, выявление основных направлений, тенденций данной политики и определение путей развития партнерских отношений между «Русским миром» и современной Россией.

Для достижения указанной цели требуется решение следующих исследовательских задач:

1) Сделать теоретический обзор литературы данной тематики, определение понятийного аппарата, в частности «соотечественники за рубежом»

2) Провести анализ законодательной базы, касающейся государственной политики в отношении соотечественников за рубежом

3) На основании собранного эмпирического материала определить методы и формы государственной политики РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом

4) Определить главные цели и задачи данной политики:

а) декларируемые - то, что открыто провозглашается в государственных программах, президентских указах, векторы/направления?

б) скрытые - то, что, возможно стоит за этим, но открыто не провозглашается, например, решение каких-то специфических внутриполитических и внешнеполитических задач

5) Провести анализ конкретных проектов, осуществленных в рамках реализации государственной политики

6) Провести интервью с представителями академического (научного), некоммерческого и государственного секторов

7) Провести включенное наблюдение процесса подготовки и реализации данной политики, осуществляемого в рамках реализации государственных Программ в Санкт-Петербурге

8) Разработать рекомендации для внешнеполитического курса, направленного на соотечественников, проживающих за рубежом на основе анализа данных, интервью и эмпирических наблюдений

Соответственно, объектом исследования выступает государственная политика по отношению к зарубежным соотечественникам, а предметом - реализация этой политики.

Помимо анализа официальных документов и действий российского руководства и высокопоставленных чиновников обозначенная проблематика рассмотрена на уровне конкретного кейса (метод case-study), в качестве которого выбран IV Всемирный конгресс соотечественников. К нему прилагаются все вышеобозначенные вопросы: что это - проявление реальной политики или только декларация? Что на первом плане: интересы государства (тогда какие?), интересы группы людей, обозначаемой как зарубежные соотечественники (какие именно интересы), интересы конкретных чиновников? Ответы на эти вопросы были получены через анализ документов Конгресса (программа, резолюции, информационные сообщения), мониторинг СМИ. Также был проведен анализ законодательной базы, использованы методы экспертного интервью и включенного наблюдения.

Теоретические рамки исследования:

Теоретико-методологическую базу исследования составляют работы отечественных и зарубежных ученых, исследующих актуальные проблемы русской диаспоры и концепта «Русского мира». В ходе исследования рассмотрение зарубежных соотечественников проводится в рамках диаспорального и сетевого подходов, а также научных подходов: системный, исторический, сравнительный и другие.

Эмпирическую базу исследования составляют данные, полученные в ходе производственной практики в Правительстве Санкт-Петербурга, а также результаты экспертных интервью, нормативные акты и информационные материалы государственных органов.

Гипотезы исследования заключаются в следующем:

1) Государственная политика в отношении к зарубежным соотечественникам сводится к декларациям официальных лиц, общей риторике, не предполагает разработки и реализации ряда эффективных и комплексных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. Анализ покажет, что требуется выработка новой, долговременной государственной политики в отношении к зарубежным соотечественникам.

2) Государственная политика в отношении к зарубежным соотечественникам сводится к декларациям официальных лиц, общей риторике, предполагает разработку и реализацию не совсем целесообразных и эффективных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. Анализ покажет, что требуется выработка изменений и рекомендаций к уже существующей государственной политике в отношении к зарубежным соотечественникам.

3) Государственная политика в отношении к зарубежным соотечественникам не сводится к декларациям официальных лиц, общей риторике, предполагает разработку и реализацию эффективных и комплексных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. Анализ предмета исследования покажет, что на данном этапе не требуется выработка новой, долговременной государственной политики в отношении к зарубежным соотечественникам.

Структура работы:

Выпускная квалификационная работа состоит из аннотации, введения, четырех глав, заключения, списка используемых источников и литературы и приложений.



Глава 1. Историко-теоретический контекст рассматриваемой проблематики

До начала анализа государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающим за рубежом необходимо дать определение основным понятием, таким как: соотечественник, диаспора, новое зарубежье, идентичность. Для достижения поставленной цели исследования необходимо проанализировать теоретические рамки для определения понятия «соотечественник», уточнить какие категории и группы входят в его диапазон, так как «соотечественник» является объектом проводимой политики, законодательства РФ и в последнее время часто упоминается в выступлениях высокопоставленных чиновников. Точных дефиниций в современном этнокультурном и геополитическом контексте также не разработано к понятию «диаспора». В исследовательских работах отечественные и зарубежные ученые зачастую говорят об одном и том же, но по-разному обозначая термины, что приводит к дискуссиям и полемике в данной сфере.

Определение степени разработанности темы - важная задача работы, так как существует необходимость понять насколько разработаны вопросы, связанные с соотечественниками за рубежом: проблемы в ущемлении прав, состояние групповой идентичности, этническая составляющая в структуре миграции, тенденции развития диаспор и другие.

В данной главе будет дан общий очерк государственной политике по отношению к зарубежным соотечественникам - история её образования, динамика и направления в настоящем времени и тенденции развития в будущем. Изучение опыта взаимодействия государства и стран, где проживают соотечественники, покажет, сформирован ли институт соотечественников за рубежом.



1.1 Степень научной разработанности проблемы и определение основных понятий

После распада Советского Союза в пределах новообразовавшихся государств остались миллионы граждан, «…большинство из них не собиралось покидать Родину, они стали, так сказать, «заложниками чужой независимости», «детьми цивилизованного развода» республик СССР»Выступление руководителя Россотрудничества Косачева К.И. на торжественном открытии IV Всемирного конгресса соотечественников Санкт-Петербург, 26 октября 2012 года / /Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г. «Русский мир» раскололся на множество частей, с которым предстояло выстраивать взаимоотношения новой России. На положении национальных меньшинств населению за рубежом была необходима помощь и поддержка России, так как оно столкнулось с множеством проблем, касающихся экономики, политики и культуры. С этого момента начинается процесс научного осмысления проблематики зарубежных соотечественников, диаспор и миграции. Так, тема соотечественников заняла важное место, как в российском внешнеполитическом курсе, так и в научно-исследовательских работах ученых и специалистов.

Стоит отметить, что до распада СССР в советской общественной науке по данному вопросу превалировала концепция марксизма-ленинизма, по которой достигалось «…политическое равенство всех народов -- больших и малых, и постепенное, в условиях братской взаимопомощи народов выравнивание уровней их экономического и культурного развития» Баграмов Э.А. Национальный вопрос в борьбе идей // Глава 1.М.: Политиздат ,1982.С. 25-45.. Национальный вопрос сходил на нет в условиях всеобщего равенства и братства социалистического общества.

К концу 1990-х годов, в российском научном сообществе возрос интерес к темам «русского зарубежья» и «зарубежной диаспоры». Именно к этому периоду времени можно отнести старт научно-исследовательских разработок в данной сфере. Такие отечественные ученые, как С.С. Савоскул, B. Остапенко, В.А. Моденов, А.Г Носов исследовали проблемы адаптации, миграции и ситуации, сложившейся в «новом зарубежье».

Соответственно, политика Российской Федерации в отношении соотечественников является новоприобретенным направлением современного внешнеполитического курса.

Анализ государственной политики, взаимоотношений России и зарубежных диаспор, появление концепта «Русского Мира» следует отнести к первому десятилетию 2000-х годов. Появляются работы Ю.Баскаковой, О.Н. Батановой, И.А. Зевелева, В. Тишкова, А. Чеснокова, П.Чепеницкой и др., в которых отражены различные подходы к зарубежным соотечественникам, в частности - диаспоральный и сетевой.

В работе «Гoсудapствeннoe взaимoдeйствиe с poссийскими сooтeчeствeнникaми за pубeжoм: проблема peфлeксивнoго упpaвлeния» П.Р. Чепиницкая использует такие базовые понятия как государство-метрополия («государство исхода»), «российские соотечественники» (эта категория включает в себя российскую зарубежную диаспору и ирреденту -- невоссоединенные нации, как при распаде СССР) Чепиницкая П.Р. Гoсудapствeннoe взaимoдeйствиe с poссийскими сooтeчeствeнникaми зa pубeжoм: проблема peфлeксивнoго упpaвлeния // Вестник МГИМО. М.: 2012, №2(23), с. 194., «русский мир» (российские соотечественники объединены с государством-метрополией в социальную сеть «Русский мир», узлы которой представлены как организованными бюрократическими структурами, так и спонтанно организующимися соединениями Указ. Соч.: Чепиницкая П.Р.С. 196 , рефлексия, национальная идентичность (тождественность, одинаковость).

Целями взаимодействия государства с соотечественниками П.Р. Чепиницкая считает:

? защищать права и интересы российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом, рассматривая «Русский мир» в качестве партнера, в том числе для расширения пространства русского языка;

? способствовать консолидации соотечественников, сохранения этнокультурной самобытности русской диаспоры и ее связи с исторической родиной;

? реализация такого ресурса «Русского мира» как народная дипломатия в интересах развития сотрудничества с зарубежными государствами, а также управления имиджем РФ за рубежом.

«Вся работа с соотечественниками направлена на рост влияния России в мире. Ее зapубeжнaя диaспopa и иppeдeнтa имеют peпpeзeнтaтивныe функции, по которым пpeдстaвитeли других культур судят o PФ. Oтнoшeниe к свoим зapубeжным сooтeчeствeнникaм eсть oднo из важных нaпpaвлeний пoзициoниpoвaния гoсудapствa нa мeждунapoднoй apeнe; с дpугoй стopoны, имидж сильной стpaны aктивизиpуeт мeхaнизмы сaмoидeнтификaции, пoбуждaeт poссийских эмигpaнтoв сoхpaнять и вoспpoизвoдить свою нaциoнaльную идeнтичнoсть» Указ. Соч.: Чепиницкая П.Р.С. 195 .

В новых условиях космополитизации общества происходит нивелирование государственных границ и наблюдается переход от приоритета традиционного международного права к приоритету прав человека.

«Происходит парадигмальный сдвиг, при котором международное право через головы наций и государств обращается непосредственно к индивидам» Указ. Соч.: Чепиницкая П.Р.С. 195.

Важно отметить, что на фоне глобализации развивается противоположная тенденция -- рост интереса к локальным идентичностям, национальным культурам -- в частности, русской. Происходит рост значимости сетевых обществ, транснациональное движение финансовых, миграционных, информационных и других потоков.

Пути взаимодействия государства и соотечественников: «Взаимодействие происходит благодаря наличию общего для всех соотечественников и россиян «культурного кода», присущего большинству членов «Русского мира» Указ. Соч.: Чепиницкая П.Р.С. 196 . Социальные сети представляют собой подвижные и адаптивные формы организации. Они способны развиваться в связи с эволюцией узлов и внешней среды. Государство должно прогнозировать процессы саморегуляции в среде российских соотечественников и содействовать их коммуникации. «Пoдытoживaя скaзaннoe, мoжнo сдeлaть вывод, что paссмoтpeниe пpoблeмы гoсудapствeнных oтнoшeний с сooтeчeствeнникaми за pубeжoм в кaчeствe клaссичeскoгo сoциaльнoгo упpaвлeния в фopмe вoздeйствия «субъeктa» (гoсудapствa) нa «oбъeкт» (диaспopу и иppeдeнту) являeтся в сoвpeмeнных услoвиях oгpaничeнным. Вo взaимoдeйствии стpaны - мeтpoпoлии с зapубeжными сooтeчeствeнникaми весьма важным инстpумeнтoм выступaeт упpaвлeнчeскaя кoммуникaция, пpoявляющaяся в пpимeнeнии сoвpeмeнных тeхнoлoгий peфлeксивнoгo упpaвлeния» Указ. Соч.: Чепиницкая П.Р.С. 199 .

Итак, можно сделать вывод, что П.Р. Чепиницкая сторонник сетевого подхода, однако, по ее мнению, государство использует технологии рефлексивного управления.

Кандидат политических наук, Баскакова Ю.М., в своем исследовании, которое проводило ВЦИОМ в ряде зарубежных стран Баскакова Ю. Соотечественники за рубежом // Мониторинг общественного мнения, №6 (94), ноябрь-декабрь 2009. С. 82-96, рассматривает динамику представлений россиян о том, какова должна быть государственная политика в отношении соотечественников за рубежом. На материале зарубежных исследований выявляются и сравниваются представления российских соотечественников о ситуации в России, включая оценку привлекательности идеи о возвращении на родину. Мониторинг общественного мнения показал, что среди россиян нет определенного мнения, кого следует считать соотечественниками. Главной же целью государственной политики по отношению к соотечественникам российское население считает переселение, то есть возвращение граждан на историческую Родину, даже если это экономически не выгодно для государства. Опрос среди соотечественников показал, что большинство зарубежных соотечественников не желают возвращаться в Россию, предпочитая мигрировать в западные страны.

В целом, исследования показывает, что существует диссонанс в отношениях соотечественников, не всегда осознающих свои интересы и возможности, обусловленные их самовосприятием вне России, и российских лидеров законодательной и исполнительной власти, не всегда имеющих адекватное представление о проблемах тех, чьи интересы они пытаются защищать.

Доктор политических наук, И.А. Зевелев, в своей статье «Будущее России: нация или цивилизация?» пишет: «К настоящему времени в России сложилось главным образом два подхода к «русскому вопросу». Во-первых, это радикальный националистический дискурс о «разделенном народе», который пока не оказывает существенного влияния на конкретную политику. Во-вторых, умеренные концепции «диаспор» и «русского мира», а также вялая политика государства по отношению к соотечественникам. Если попытаться поставить эти подходы в широкий исторический контекст формирования российской идентичности за последние двести лет, то, несколько упростив ситуацию, можно утверждать, что они отражают традиционное для страны сосуществование двух начал - этнонационального и наднационального». Зевелев И. А. Соотечественники в российской политике на постсоветском пространстве: наследие империи и государственный прагматизм // Наследие империй и будущее России / Под ред. А. И. Миллера. М.: Либеральная миссия: Новое литературное обозрение, 2008. С. 241-293.

Петр Щедровицкий является сторонником сетевого подхода: «русский мир -- сетевая структура больших и малых сообществ, думающих и говорящих на русском языке» П.Г.Щедровицкий «Русский Мир. Возможные цели самоопределения», Независимая газета, 14 февраля 2000, «Государство в эпоху гуманитарных технологий», Русский журнал, 21 июля 2000, «Инновационный сценарий для России», Ведомости, 27 мая 2002.. В своей работе он устанавливает взаимосвязь: чем большему числу отдельных граждан других государств нужна Россия, тем устойчивее позиции России в мире. Основы устойчивости и нужности формирующаяся русская государственность может и должна искать в пределах русского мира, в политике конструктивного развития его мировых сетей.

В монографии Т.Полосковой и В.Скринника «Русский мир: мифы и реалии» анализируются проблемы формализации и построения сетевого сообщества но основе этнических аспектов. «Российская диаспора стран ближнего и дальнего зарубежья исследуется как основа зарубежного "русского мира" и важнейший инструмент реализации внешней политики Российской Федерации». Полоскова Т., Скринник В. Русский мир: мифы и реалии. М., 2003 Стоит отметить, что данные авторы также являются сторонниками сетевого подхода.

В. Тишков в работе «Русский мир: смыслы и стратегии» дает определение понятию «Русский мир»: «трансгосударственное и трансконтинентальное сообщество, которое объединено своей причастностью к определенному государству и своей лояльностью к его культуре» Тишков В. Русский мир: смысл и стратегии. Материал к обсуждению на заседании круглого стола // М.: 2007.С.17.. Автор исследует феномен, почему многие выехавшие из страны в разное время и на разной основе более или менее едины в скептическом или даже в отрицательном отношении к Родине.

Доктор Хилари Пилкингтон, заместитель директора Центра российских и восточноевропейских исследований Бирмингемского университета, пишет о том, что формируется не присущее «диаспоре» чувство сплоченности, общности именно как вынужденных переселенцев, переехавших в Россию из ближнего зарубежья. Но является ли это чувство «диаспоральной идентичностью»? Пилкингтон Х. Чужие на родине? Исследование «диаспоральной идентичности» русских вынужденных переселенцев // Россия и Восток: взгляд из Сибири в начале тысячелетия. Материалы и тезисы докладов к Международной научно-практической конференции: 17-19 мая 2002 // Под ред. В.И. Дятлова. Иркутск, 2002. С. Градировский предположил в своей статье Градировский С., Межуев Б. Русский мир как объект геокультурного проектирования. М.: Русский архипелаг. 2003., что диаспоральная идентичность может быть развита сильнее среди тех, кто уже вернулся на «историческую родину», чем среди оставшихся «там».

«В условиях глобализации и ужесточения конкуренции борьба за «умы, доходы и связи» соотечественников обострилась. Второе дыхание обрел миф о национально-культурном единстве и его территориальном (государственном) очаге. В этом смысле концепция «возвращения соотечественников» входит в противоречие с тенденциями к глобализации и транснационализации».

«Осознав, что мигранты (и их финансовые и интеллектуальные ресурсы) легко перемещаются по всему миру, «страны исхода» начинают активнее бороться за них. В процессе современных миграций идентичность людей, как и их социальные и культурные связи, собственность и источники доходов, разделились между двумя и более странами». Чесноков А. От соотечественников к согражданам. Иммиграционное законодательство и политика России, Казахстана и Украины. // М.: Космополис, № 1(20) .2008. С. 146.

Анализ изданных в России работ по проблематике русской диаспоры позволяет сделать несколько выводов. В настоящее время достаточно разработанными являются вопросы в рамках определенных дисциплин: этнографии, социологии, политологии, истории, правоведения, экономики и других, либо же в рамках «страноведческого» подхода. Менее разработанной или, практически, не исследованной темой остается вопрос о потенциале русской диаспоры. Между тем, научные изыскания в этом направлении имеют важное прикладное значение, особенно при современном уровне взаимодействия Российской Федерации с зарубежными соотечественниками. Следует отметить дефицит в комплексных исследовательских работах на междисциплинарной основе, которые позволили бы расширить возможности использования научных исследований в практической деятельности государственных органов власти.

1.2 Подходы к формированию государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам

В период оформления государственной политики по отношению к соотечественникам в сфере законодательства были попытки оформить понятие соотечественник как правовое, однако ни одна из формулировок не оказалась универсальной. В условиях формирования нового обширного концепта «Русского мира» исследование будет исходить из того, что соотечественники - категория людей, воспринимающая Российскую Федерацию исторической родиной, а себя видящих в качестве носителей русской культуры и языка, традиций и обычаев, неразрывно связанных с российской общностью.

Россия, в свою очередь, должна выступать в качестве представителя и исполнителя интересов, потребностей российской диаспоры. Главной задачей служит решение комплекса проблем, касающихся экономических, социальных, политических запросов соотечественников.

Центр внимания политики должен быть смещен в проблематику следующих вопросов: статус русского языка, культурное пространство, правозащитная сфера, возможность репатриации для российских соотечественников.

На данный момент, безусловно, необходимо рассмотреть какие механизмы и формы государственного управления способны реализовывать политику современной России по отношению к зарубежным соотечественникам. Сравнить, насколько целесообразны избранные формы и средства на примере различных государственных концепций и подходов.

В политологии существует множество подходов к формированию государственной политики в той или иной сфере, к государственному управлению, которые складывались на протяжении всей истории политических учений и философии.

Рассмотрим некоторые из них:

1. Модель Вудро Вильсона «административной эффективности» и «бюррократия» Макса Вебера

2. Концепция социального государства Л. фон Штайна

3. Концепция нового государственного менеджмента (Governance)

4. Концепция политических сетей Т. Берцеля

Вудро Вильсон является одним из основателей теории государственного управления, его концепция базируется на том, что главной функцией исполнительных органов является реализация политики и программ, которые установлены законодательной властью, правительством, главой государства. Цели и задачи деятельности государственных органов закреплены в официальном курсе и концепции правительства и не могут устанавливаться самостоятельно. Речь идет о разделении полномочий на две роли: «политики» и «администраторы». «В.Вильсон разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в административно-государственном управлении методы организации управления в бизнесе». Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. -Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. - М.: РОССПЭН, 2006. - 381 с.

Представителем классической школы управления также является
М. Вебер, который разработал концепцию работы бюрократической структуры, построенной на принципах иерархичности системы, обезличивании отношений, основанных на зафиксированных законах и правилах, определяющих принятие решений, разделение полномочий и обязанностей и т.д.

Концепция социального государства (Welfare State) была разработана Л. фон Штайном - немецким философом, который утверждал, что социальное государство гарантирует экономические и социальные права и свободы человека и гражданина, которые закреплены в правовой сфере.

Концепция социального государства воплощена в Конституции РФ
(ст. 7) Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М., 1997. провозглашает, что "РФ - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека".

Концепция нового государственного менеджмента является конкурентом теории централизованного подхода бюрократической теории и является новой парадигмой, основанной на применении механизмов менеджмента в политике. Государственный менеджмент ориентирован на результат, эффективность, применение новых технологий, контрактную основу деятельности государственных служащих. В государственном управлении действуют методы, которые используют в бизнесе - процесс управления превращен в процесс предоставления услуг населению. Саханова А.Н. Новая парадигма государственного управления «Good Governance»: пример Японии как перспектива для стран СНГ // М.: Менеджмент в России и за рубежом, №1 .2004.

Концепция политических сетей Т. Берцеля заключается в том, что образована некая сеть, под которой понимается структура управления, выполняющая функцию связи между государством и гражданским обществом. Государственная структура управления - система, состоящая из организаций и учреждений разных секторов, но имеющая и преследующая один общий интерес. Описание концепций согл. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. -Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. -М.: РОССПЭН, 2006. - 381 с.

Безусловно, стоит отметить тот факт, что каждая из вышеприведенных теорий имеют свои преимущества и недостатки, которые были выявлены путем апробации в разных странах. При выборе и формировании подхода к системе управления должен учитывать ряд важных факторов, как-то: территориальный, экономический, социальный, этнический и политический.

Учитывая, сложившуюся политическую систему Российской Федерации, и конкретно - её способы государственного управления можно сделать следующие выводы относительно применения различных современных концепций к государственной политике по отношению зарубежных соотечественников:

1. На данный момент государственная политика по отношению к зарубежным соотечественникам включает в себя принципы нескольких подходов, но основной чертой можно отметить бюрократический характер структуры управления - иерархически выстроенная вертикаль, описанная в моделях В.Вильсона и М.Вебера.

2. Использование концепции политических сетей оптимально подходит для реализации исследуемой политики, так как сетевой подход имеет ряд больших преимуществ, о которых пишут российские и зарубежные ученые, по сравнению с управленческим подходом Примеры работ в Главе1. Раздел 1.1..

3. Концепция нового государственного менеджмента - отказ от бюрократического типа управления; перспектива внедрения механизмов менеджмента, изложенная Дэвидом Осборном и Тэдом Геблером, позволит усовершенствовать существующие формы и методы работы соотечественниками, осуществить переход к инновационным, современным формам от устаревшего подхода.

Государственная политика по отношению к зарубежным соотечественникам является новым направлением внешнеполитического курса Российской Федерации. Исследования показывают, что правительством игнорируются целый пласт проблем, существующий в консолидации «Русского мира», оказании реальной поддержки соотечественников. Однако существует ряд современных концепций и механизмов государственного управления, которые позволяют находить пути решения целого комплекса проблем, проводить эффективные меры по реализации государственной политики. Такие подходы должны реализоваться применительно к государственной политике в работе с соотечественниками. Идеология политического дискурса должна меняться с учетом потребностей и интересов объекта проводимой политики - самих соотечественников. Установление партнерских отношений, применение сетевого подхода, методов государственного менеджмента - перспективные пути развития и усовершенствования государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам.



Глава 2. Работа Комитета по внешним связям по реализации государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам

Для анализа государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам выбрана реализация данной политики на региональном уровне - г.Санкт-Петербург. Правительство Санкт-Петербурга является одним из главных исполнителем рассматриваемой политики, так как на уровне других регионов работа практически не ведется. Городом уделяется большое внимание расширению взаимодействия между страной в целом и соотечественниками за рубежом. Санкт-Петербург является центром постоянного системного взаимодействия с соотечественниками за рубежом, неслучайно последний Всемирный Конгресс соотечественников проходил именно в данном регионе. Укрепление связей с соотечественниками - важнейшая составляющая развития внешних связей города. В 2001 году Президентом была утверждена Концепция государственной политики Российской Федерации по поддержке соотечественников, в развитии которой одобрены основные направления этой деятельности, предусматривающие конкретные мероприятия, исполнителем которых является г.Санкт-Петербург. Именно Правительством Санкт - Петербурга принимаются и реализуются Программы реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, а непосредственно сама работа по связям с соотечественниками ведется с 1997 года.

Таким образом, можно сделать вывод, что анализ государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам на примере г.Санкт-Петербурга позволит дать оценку в целом - на государственном уровне, так как выбранный регион играет ключевую роль в исполнении и реализации намеченных мер и практик, имеет многолетний опыт и занимает лидирующую позицию в данном вопросе.



2.1 Структура и деятельность КВС

В данном разделе будет дана оценка работе одному из исполнителей государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающих за рубежом - органу исполнительной власти правительства Санкт-Петербурга, отделу по связям с соотечественников Комитета по внешним связям. Программа «Соотечественники», которая разрабатывается в рамках данного отдела, является результатом взаимодействия с исполнительными органами государственной власти Прим. Далее - ИОГВ, комитетами, администрациями города и некоммерческими организациями различных стран и претворением в жизнь целей и задач, поставленных во внешнеполитическом курсе страны.

По словам начальника отдела по связям с соотечественниками Болтина Федора Дмитриевича, Полевой дневник, запись от 02.04.2013 г. Комитет по внешним связям является главным исполнителем данной политики.

Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга. Проводит государственную политику и осуществляет государственное управление в сфере международного и межрегионального сотрудничества Санкт-Петербурга, межнациональных отношений на территории Санкт-Петербурга, а также осуществляет координацию деятельности иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в данной сфере.

Правовую основу действий Комитета по внешним связям Санкт-Петербурга по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Концепция поддержки Российской Федерацией соотечественников за рубежом, одобренная Президентом Российской Федерации 30 августа 2001 года, другие законодательные и нормативные акты органов федеральной власти России и органов законодательной и исполнительной власти Санкт-Петербурга, регулирующие деятельность органов государственной власти в сфере внешней и внутренней политики.

Практическую работу по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, осуществляет Отдел координации государственных программ по межнациональным отношениям и связям с соотечественниками за рубежом. Деятельность Комитета по внешним связям Санкт-Петербурга по поддержке соотечественников, проживающих за рубежом, является практическим претворением Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» и представляет собой систему практических мер по созданию эффективных механизмов взаимодействия с соотечественниками и созданными ими организациями ,как за рубежом, так и в Санкт-Петербурге в интересах сохранения их этнокультурной самобытности, а также активизации их роли в расширении сотрудничества Санкт-Петербурга со странами их проживания.

Отдел по связям с соотечественниками при Комитете по внешним связям является составителем и исполнителем Программы правительства Санкт-Петербурга по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом - Программа «Соотечественники». Данная программа была создана для содействия консолидации организаций соотечественников за рубежом. Она необходима для более эффективного обеспечения ими своих прав в странах проживания, сохранению этнокультурной самобытности русской диаспоры и ее связей с исторической Родиной, изучению и распространению русского языка как неотъемлемой части мировой культуры и инструмента межнационального общения и является одним из приоритетов внешней политики Российской Федерации в отношении соотечественников. Программа реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2008-2010 годы

Реализация Программы позволяет:

? способствовать консолидации организаций соотечественников в целях более эффективного обеспечения ими своих прав в странах проживания, сохранению этнокультурной самобытности русской диаспоры и ее связей с исторической Родиной;

? способствовать изучению и распространению русского языка как неотъемлемой части мировой культуры и инструмента межнационального общения;

? усовершенствовать и модернизировать работу с соотечественниками, укрепить контакты и оказать поддержку соотечественникам в сфере образования, культуры, изучения русского языка, молодёжной и социальной политики, научно-информационного обмена;

? привлечь экономический, творческий и духовный потенциал соотечественников для укрепления деловых связей с хозяйствующими субъектами Санкт-Петербурга;

? придать мероприятиям настоящей Программы долгосрочный характер, регулярно проводить представительные международные мероприятия с участием соотечественников как в Санкт-Петербурге, так и за рубежом;

? создать эффективную систему информационного взаимодействия с соотечественниками;

? укрепить положительный имидж и авторитет Санкт-Петербурга в среде соотечественников.

Цели и задачи, поставленные в «Программе», соответствуют декларациям официальных лиц нашего государства, и при реализации дают положительные результаты по работе поддержки соотечественников. Но, насколько эффективны данные Программы, отражает ли содержание этих проектов интересы и потребности самих соотечественников? Ответы на эти вопросы будут получены в следующем разделе через анализ представленных Программ.

2.2 Реализация государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающих за рубежом через Программы «Соотечественники» правительства Санкт-Петербурга

Для анализа реализации государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающим за рубежом, были взяты три Программы «Соотечественники» правительства Санкт-Петербурга, среди которых одна является завершенной, вторая - действующей, третья находится в разработке и вступит в силу со следующего года:

- Программа реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2008-2010 годы

- Программа реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2011-2013 годы

- Проект Программы реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом на 2014-2016 годы (см. Приложение № 1). Важно отметить тот факт, что в ходе производственной практики в отделе по связям с соотечественниками Комитета по внешним связям была осуществлена возможность непосредственного участия в разработке данного проекта, что позволило практическим путем выявить и проследить механизмы по реализации государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам.

Программа 2008-2010 гг. начинается с описания роли Санкт-Петербурга в работе с соотечественниками, приоритетного места Санкт-Петербурга в развитии партнерских отношений с соотечественниками и их представительствами, а также с утверждения о том, что Санкт-Петербург один из пионеров по практическому взаимодействию с соотечественниками. Это говорит о том, что возложив на себя задачу по реализации государственной политики по отношению к соотечественникам, Санкт-Петербург решает свои внутренние экономические, политические задачи, укрепляет культурные связи, а также получает большое финансирование из бюджета государства, что позволяет ему реализовывать интересы не только тех, на кого направлена данная Программа, но и свои интересы как региона. Стоит отметить, что к настоящему времени Санкт-Петербург утвердил свою позицию в данном вопросе и действительно занимает одну из первых ролей в реализации государственной политики в отношении соотечественников.

«Целью настоящей Программы является осуществление комплекса мероприятий, направленных на оказание поддержки и помощи соотечественникам и создающих благоприятные условия для развития и укрепления культурных, образовательных, научных, деловых и других связей соотечественников с Россией, укрепления роли русского языка для удовлетворения языковых и культурных потребностей соотечественников, утверждения роли Санкт-Петербурга как культурного и интеллектуального центра России.

Задачи настоящей Программы:

- установление и развитие всесторонних связей Санкт-Петербурга с соотечественниками, а также организациями соотечественников;

- поддержка и развитие образования на русском языке за рубежом;

- оказание содействия соотечественникам и организациям соотечественников в их деятельности, направленной на укрепление связей с Россией;

- усиление роли Санкт-Петербурга как центра изучения и сохранения русского зарубежного культурного наследия;

- развитие сотрудничества с организациями соотечественников в области образования, культуры, искусства, науки, в гуманитарных, информационных, деловых, профессиональных, творческих, спортивных, детских, молодежных и других сферах, по вопросам, касающимся ветеранов Великой Отечественной войны и жителей блокадного Ленинграда;

- поддержка социально незащищенных категорий соотечественников;

- содействие созданию информационного пространства, способного обеспечить целостное представление соотечественников о культурных и социальных процессах в России».

Цели и задачи у каждой из трех Программ не меняются, имеют одинаковые направления. На мой взгляд, это главный минус Программ, так как каждый год, а именно в период с 2009 по 2016 года, ведется одна и та же монотонная налаженная работа, проводится ряд схожих мероприятий, которые не отражают заявленных целей. Конечно, так можно сказать не про все составляющие Программы. Например, такие мероприятия как «Парад Победы», «Курсы повышения квалификации для преподавателей русского языка и литературы», международная научная конференция «Нансеновские Чтения», образовательные программы по истории и культуре России и Санкт-Петербурга, Петербургский форум молодых соотечественников, проживающих за рубежом, и работников зарубежных русскоязычных СМИ, «Алые паруса» - зарекомендовали себя как мероприятия, участия в которых каждый год стремится добиться большое количество соотечественников.

Однако метод включенного наблюдения, примененный во время производственной практики в Комитете по внешним связям, показал, что каждый год в мероприятиях, включенных в Программы всех годов, задействованы одни и те же участники, которые активно взаимодействуют с представительствами соотечественников в странах проживания. Отсюда можно сделать вывод, что мероприятия Программы имеют одну целевую группу, не охватывают всех, на кого направлена данная политика, более того, при разработке новых Программ также используется налаженная связь. Получается, что в Программе из в года в год участвует один и тот же «костяк», сформированный исполнителями, что свидетельствует о несоответствии действительности декларациям о том, что политика затрагивает интересы всех групп. Причиной этому служит иерархичность структуры, диаспоральный подход к соотечественникам, а не сетевой Подробнее о различиях диаспорального и сетевого подхода см. Главу 1, раздел 1.1. , при котором каждый участник Программы задействован и услышан.

Мероприятия, включенные в Программы по предложениям администраций районной города Санкт-Петербург и комитетов правительства Санкт-Петербурга, также имеют характер повторения, реализуют интересы не только соотечественников, но и города.

Что касается взаимодействия Комитета по внешним связям и различных зарубежных НКО для включения предложений в Программы, то оно полностью отсутствует. Положение о Комитете по внешним связям Санкт-Петербурга предусматривает партнерские отношения между правительственным и некоммерческим секторами, поэтому отдел по связям соотечественников включает в свою рассылку о внесении предложений в проект Программы организации, которые работают с соотечественниками за рубежом. На этом этапе партнерские отношения заканчиваются, предложения НКО вносятся на рассмотрение Комитету по финансам, но не включаются в проект Программы «Соотечественники». Представители НКО каждодневно напрямую взаимодействуют с соотечественников и могут наилучшим образом реализовать их интересы. Пробел в работе с такими организациями становится минусом данных Программ, свидетельствует о нецелесообразности проводимой политики в целом.

Оценить эффективность Государственной Программы можно по двум критериям: результативность и целесообразность. Под результативностью подразумевается отношение между результатом и поставленными целями. Под целесообразностью подразумевается отношение между поставленными целями и реальными проблемами Тульчинский Г.Л. PR фирмы: технология и эффективность. С. 260-268..

В данной главе была рассмотрена деятельность Комитета по внешним связям в качестве исполнителя государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам, формирующего и составляющего государственные Программы «Соотечественники».

Главными минусами данных Программ стоит считать:

? во время разработки Программ, не учитываются потребности самих соотечественников;

? Программы (в период 2008-2016 гг.) повторяют друг друга, не имеют динамики развития, в условиях изменяющегося сообщества соотечественников, с новыми потребностями и проблемами;

? Иерархический характер структуры представительств соотечественников за рубежом создает одну базу участников Программы, не дающую возможность для вовлечения в Программу всего сообщества;

? при составлении Программ не поддерживаются и игнорируются гражданские проекты, а также предложения, исходящие от некоммерческого сектора.

Программы направлены не только на решение задач политики по отношению к зарубежным соотечественникам, но и на решение внутриполитических, экономических вопросов региона и страны в целом.



Глава 3. Всемирный Конгресс соотечественников: анализ кейса

Для анализа государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом будет использован метод case-studies - анализ конкретного случая, в качестве, которого выступает Всемирный конгресс соотечественников, проживающих за рубежом прошедший в 2009 и 2012 годах. Также данный подраздел подразумевает использование таких методов, как-то: сравнительно-логический анализ текстов, мониторинг средств массовой информации, сравнительный анализ документов (резолюции конгрессов за 2009 и 2012 годах).