В соответствии со ст. 26 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ (ред. от 23.07.2010) "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" «Всемирный конгресс соотечественников является высшим представительным органом, обеспечивающим взаимодействие соотечественников с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Конгресс проводится не реже одного раза в три года. Конгрессы проводились в 2001 г. (Москва), 2006 г. (Санкт-Петербург) и 2009 г. (Москва). По поручению Президента Российской Федерации В.В.Путина 26-27 октября 2012 года четвертый Всемирный конгресс соотечественников, проживающих за рубежом, состоялся в Санкт-Петербурге».

Итак, 26-27 октября 2012 года в Санкт-Петербурге в Таврическом дворце состоялся четвертый Всемирный конгресс соотечественников, проживающих за рубежом. В работе форума приняли участие более 530 руководителей и активистов общественных объединений соотечественников из 93 стран Полевой дневник, запись от 16.04.2013 г., Комитет по внешним связям, представители федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, российских фондов и НПО. В видеообращении к участникам Конгресса Президент Российской Федерации В.В.Путин подчеркнул, что «поддержка российской зарубежной диаспоры - одно из важнейших направлений политики нашего государства».

Из официального видеообращения В.В. Путина можно сделать выводы, что основными заявленными направлениями государственной политики по отношению к соотечественникам являются: интеграция, развитие русского языка, работа с молодежью, юридическая поддержка и финансирование гуманитарных программ. При этом определен курс на возвращение граждан из-за рубежа.

Интересно отметить, что не всё, о чем говорил В.В. Путин в своем обращении, имеет отражение в проекте новой Программы «Соотечественники» на 2014-2016 гг., в разработке, которой мною было принято участие в рамках производственной практики. Так, к примеру, его слова о правовой защите и поддержке соотечественников не находят отклика ни в одном из направлений будущей политики: «…поставлены задачи содействия объединению зарубежных российских общин, защиты ваших прав и интересов в соответствии с международными нормами». Правозащитная сфера, защита прав соотечественников находится в разработке, планах государства, но не была реализована ни через Программы прошлых лет, ни в проекте новой Программы (Правительства Санкт-Петербурга).

Отсутствие на церемонии открытия высшего должностного лица Российской Федерации повлияло на количественный и качественный состав участников с российской стороны.

На форуме выступили председатель Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, Министр иностранных дел Российской Федерации С.В.Лавров, представители обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, Минрегиона России, Россотрудничества, Роспечати, Росмолодежи, ФМС России.

По словам С.В.Лаврова Выступление председателя Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, Министра иностранных дел Российской Федерации,Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г., «ключевые вопросы укрепления идентичности Русского мира, обеспечения безусловного уважения законных прав и интересов наших соотечественников за рубежом, расширение оказываемой им поддержки и повышение ее эффективности - все это стоит на повестке нашего Конгресса». «Убежден, общее чувство ответственности за судьбы России поможет нам добиться главного - раскрытия колоссального созидательного и творческого потенциала Русского мира».

Через анализ выступления министра иностранных дел, Сергея Викторовича Лаврова, можно сделать выводы о том, что правительство хочет сотрудничества с представительствами соотечественников и ждет встречных предложений. Однако проводимая политика носит односторонний характер, так как интересы самих соотечественников зачастую не учитываются, первую роль играют интересы государства. Концепция «возвращения соотечественников» является элементом официального внешнеполитического курса, выражает интерес государства - решение внутриполитических задач, а то время как соотечественники превращены в объект политики. Безусловно, часть соотечественников хотят принимать участие в Программе, но сталкиваются с проблемой отсутствием дополнительных квот от МИДа, проблемами с гражданством, сложностью стать участником и т.д.

В соответствии с выделенной МИД России квотой Комитетом приглашены более 60 человек: руководители и представители исполнительных органов государственной власти города, руководители учреждений культуры, образования, общественных организаций, религиозных конфессий.

В частности, в Конгрессе приняли участие:

* Л.А.Вербицкая, президент Санкт-Петербургского государственного университета, председатель попечительского совета Фонда «Русский мир»,

* С.М.Некрасов, председатель Экспертного совета по вопросам российского зарубежья при Комитете по внешним связям Санкт-Петербурга, директор ФГУК «Всероссийский музей А.С.Пушкина»,

* В.М.Грусман, директор ФГУК «Российский этнографический музей».

В церемонии открытия принял участие Губернатор Санкт-Петербурга, вице-губернатор Санкт-Петербурга О.А.Марков и член Правительства Санкт-Петербурга, председатель Комитета по внешним связям Санкт-Петербурга А.В.Прохоренко.

Губернатор Санкт-Петербурга Г.С. Полтавченко Выступление губернатора Санкт-Петербурга Г.С.Полтавченко на торжественном открытии IV Всемирного конгресса соотечественников Санкт-Петербург, 26 октября 2012 года, Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г. отметил, что российская диаспора за рубежом - одна из самых крупных в мире, и Петербург ясно осознает свою историческую миссию по консолидации русского мира. «Санкт-Петербург может и должен стать центром духовного и культурного притяжения. Наш город должен явить себя, как центр русского собирания, объединяющего русский мир», - сказал губернатор.

В последующих выступлениях представителей разных стран и официальных лиц возникают противоречия, а именно размытость объекта государственной политики, понятие «соотечественник за рубежом» используется чрезмерно широко. Каждый понимает целевые группы, на кого направлена политика, по-своему, соответственно здесь не может идти речи о целостности Программы, пока не определен объект. Безусловно, Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ (ред. от 23.07.2010) "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" дает нам определение «соотечественника» и категориям граждан, попадающим под это определение. Но, говоря о соотечественниках, к примеру, Г.С. Полтавченко подразумевает граждан, попавших в «эпоху русского рассеяния, начавшаяся после октября 1917 года» Выступление губернатора Санкт-Петербурга Г.С.Полтавченко на торжественном открытии IV Всемирного конгресса соотечественников Санкт-Петербург, 26 октября 2012 года, Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября

2012 г., в свою очередь другие официальные лица понимают под соотечественниками, тех, кто остался проживать в странах СНГ после распада СССР.

Далее последовало выступление директора Русского культурно-образовательного центра «Исток» Л.Г.ЮрченкоВыступление директора Русского культурно-образовательного центра «Исток» Л.Г. Юрченко на торжественном открытии IV Всемирного конгресса соотечественников Санкт-Петербург, 26 октября 2012 года, Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г, где она выделила в качестве флагмана Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга, который, по ее словам, «творчески и интеллигентно работает в сфере соотечественничества». Л.Г.Юрченко утверждала, что необходима имиджевая концептуальная политика. В этой связи призывал приглашать молодое поколение, детей в Россию, поскольку именно так Россия будет всегда иметь своих соратников. Л. Г. Юрченко говорит об адресном подходе, адресной поддержке пророссийских «групп интересов» за рубежом. «Не надо унифицированной формы. Что нужно в Германии, то не нужно в Украине, и наоборот. Мне кажется, подход в этой концепции должен быть не просто адресным, а, может быть, даже региональным, а кое-где и страновым, с учетом реалий дня и опорой на наше мнение». Меры, проводимые в поддержку соотечественников должны учитывать специфику ситуации в каждой стране.

Также об адресном подходе говорил народный депутат Украины, председатель движения «Русскоязычная Украина» В.В.Колесниченко Выступление народного депутата Украины, председателя движения «Русскоязычная Украина» В.В.Колесниченко, Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г., «для каждой отдельной страны должны быть свои подходы». Соотечественники должны ощущать помощь со стороны правительственных организаций. «Дорога должна быть с двусторонним движением».

Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга принял активное участие в рамках второй тематической секции «Вопросы сохранения этнокультурной самобытности зарубежной российской общины», которая стала самой многочисленной секцией.

Ведущими секции стали член Правительства Санкт-Петербурга, председатель Комитета по внешним связям А.В.Прохоренко и руководитель федерального агентства «Россотрудничество» К.И.Косачев.

Для работы в секции записалось 170 делегатов и гостей Конгресса. С учетом большого спектра вопросов, было целесообразным выделить два заседания. Первое было посвящено теме русского языка и проблемам образования на родном для соотечественников языке, а второе заседание - вопросам культуры и сохранения национально-культурной самобытности соотечественников. Выступить удалось около 30 участникам при соблюдении географического принципа. Была живая дискуссия, все участники хотели высказаться, но вследствие ограниченного времени проведения секции многие не были услышаны.

Первым выступил заместитель директора Международного департамента Министерства образования и науки Российской Федерации Б.В.Железов.

Основными направлениями выступления стали:

- поддержание работы виртуальных ресурсов для российской аудитории,

- предоставление права обучения на местах финансирования,

- внедрение Программы по созданию лабораторий,

- принятие концепции «Русская школа за рубежом».

Представитель Румынии предложил подписать Протокол об образовании между Министерством образовании Российской Федерации и Румынии. Представитель из Эквадора предложила создавать двуязычные книги.

Обсуждались проблемы сохранения российской духовной, культурной среды в русскоязычных общинах соотечественников, развития культурных связей наших соотечественников с исторической родиной. «Знаменательно то, что когда огромная масса людей оказалась в абсолютно непривычных для них условиях, первое, за что они на интуитивном уровне стали бороться - за сохранение своей самобытности. В сочетании государственных сил и бытового энтузиазма мы можем внедрить в следующее поколение уважение к русскому языку. Если государство заявило о своей политике поддержки соотечественников, оно должно находить средства, формы и способы реализации этой политики». Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г.

Профессор Санкт-Петербургского государственного университета, президент культурного фонда «Петербург и зарубежье» Н.Я.Олесич выступила с предложением создавать в ВУЗах фонды, где будут храниться все библиографические указатели с обозначением имен, времени обучения учащихся.

Представитель Аргентины сообщил, что многие в Аргентине не могут сохранить русский язык, поэтому необходимо устраивать курсы русского языка.

Представитель Болгарии говорил о том, что необходимо поднимать масштабные проблемы, а не локальные. «Александр III. говорил, что у нашей страны есть только 2 союзника: армия и флот. Убежден, что если бы он жил в наше время, он бы добавил «соотечественники». Просил оказать помощь со стороны средств массовой информации. «Мы не должны стесняться того, что мы русские».

Предложения А.В.Прохоренко:

- разместить в электронном виде в сети «Интернет» все материалы, которые были накоплены в рамках Международной научной конференции «Нансеновские чтения»,

- создать календарь, который бы объединял все важные даты для российских соотечественников, возможно, совместно с Россотрудничеством,

- организовать в Санкт-Петербурге стажировки по повышению квалификации для технического персонала русского Театра драмы из Кыргызстана.

Подводя итоги секции, А.В.Прохоренко отметил, что «данная тема сопряжена с огромной практической работой на местах. Эта работа требует деликатности, учета местной специфики, того самого элегантного и политически корректного стиля, но она предельно конкретна. Нужно активнее требовать, чтобы государство на деле заботилось о соотечественниках за рубежом. Но рано или поздно мы добьемся, что русскость, российскость будет в такой же чести, как цивилизация средиземноморская, американская или британская. Это и есть та главная цель собрания Всемирных конгрессов соотечественников Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г.».

В рамках Конгресса представителями Комитета по внешним связям Санкт-Петербурга были проведены рабочие встречи с представителями российских диаспор из Латвии, Литвы, Эстонии, Финляндии, Испании, Аргентины, Турции, Великобритании, Киргизии, Таджикистана, Франции, США, Германии, Новой Зеландии, Хорватии, Нидерландов и других стран. Обсуждались возможности реализации совместных проектов и участия соотечественников, проживающих в указанных странах, в мероприятиях Программы «Соотечественники». Представители стран были включены в базу информационной рассылки Комитета по внешним связям Санкт-Петербурга.

Участники Всемирного конгресса соотечественников пришли к мнению в отношении того, по каким направлениям должна строиться помощь российским соотечественникам за рубежом. По окончании секций были приняты четыре рекомендации тематических секций. По итогам работы Конгресса была одобрена итоговая резолюция, составленная с учетом пожеланий участников Форума, которые «декларируют стремление продолжать укреплять взаимодействие российских зарубежных общин с исторической Родиной, содействовать экономическому и социальному развитию России». Информация о Конгрессе согласно: Сборник материалов IV Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом Санкт-Петербург, 26-27 октября 2012 г, архивные материалы Комитета по внешним связям, Спб.

По словам сотрудников Комитета по внешним связям, которые принимали непосредственное участие в форуме, представляется, что Конгресс 2012 года прошел не вполне удачно. Технический оператор ООО «Малибу» в целом не справился с проведением такого масштабного мероприятия. Многие организационные вопросы были провалены (например, организация питания участников Конгресса). Также смена руководства МИД России накануне Конгресса не могла не отразится негативно на ходе его подготовки и проведения.

Организация работы Конгресса была построена неразумно. Основные претензии со стороны участников Конгресса заключались в том, что их предложения, высказанные в рамках работы тематических секций, абсолютно не были учтены в тексте итоговых документов Конгресса. При таком количестве участников (около 600 человек) решение разделить работу на четыре секции вызывает большие сомнения. В этом плане было бы более целесообразней увеличить количество секций, рабочих групп, других параллельных мероприятий в рамках Конгресса. При этом, безусловно, в таком случае необходима и другая площадка для или несколько площадок одновременно.

Что касается Санкт-Петербурга, можно отметить, что в целом Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга добился поставленных целей, справился со всеми организационными вопросами, обеспечил участие в Конгрессе Губернатора Санкт-Петербурга и членов городского Правительства, наладил контакты с руководителями российских диаспор приоритетных для города стран, организовал заметную презентацию своей работы с русским зарубежьем в виде экспозиции и информационных материалов. Рекомендуется более тщательно подходить к организации участия города в работе всех параллельных сессий таких масштабных мероприятий. государственный политика соотечественник конгресс

Отрицательным моментом является то, что многие участники Конгресса рассматривали Санкт-Петербург не только как площадку проведения мероприятия, но и как главного его организатора, соответственно, транслируя вышеуказанные организационные просчеты на городское правительство.

Промежуточный итог: кроме заявленных на конгрессе тем возникает еще тема так называемой пятой колонны, тема легитимности двойного гражданства, тема влияния государства (России) на соотечественников и конкуренции РФ на международном рынке за выходцев из России, тема финансирования, распределения полномочий между ведомствами.

Средства массовой информации также стали «участниками» Конгресса, освещая ход событий в Санкт-Петербурге. Проведен мониторинг СМИ, в котором выявлено как преподносилось данное официальное мероприятие и на что были сделаны акценты.

Ниже в хронологическом порядке расположены ссылки, которые дает поисковая система Google

1) Газета «Коммерсантъ» вышла с анонсом (материалы газеты сдавались накануне, 25 октября, в материале сделан упор на беседу с Константином Косачевым, главой Россотрудничество).

2) Информационное агентство «Интерфакс»

3) Первый канал и НТВ, Вести (телеканал «Россия»)

4) Информационное сообщение публикуют «Вечерняя Москва», газета «Завтра» плюс «ИТАР-ТАСС), радиостанция «Голос России»

5)Сетевой центр русского зарубежья публикует материал, в котором сообщает: Конгресс открыл глава МИДа Сергей Лавров:

6) «Эхо Москвы» интервью с Косачевым на форуме

Ссылки, которые дает поисковая система Yandex:

1)Вести.ру,

2)РИА «Новости»

3)«Деловой Петербург»

Тематическая разница в подаче поисковых систем есть: Google более раскрепощен, Yandex - дает более официальную информацию, ограничивается ссылками на государственные СМИ и ресурсы. Фонд «Русский мир» практически не отражает эту новость.

Мониторинг СМИ показал, что государственные СМИ продолжают общую риторику государственных лиц, ставят акценты на справочную информацию и преподносят декларации правительства. В то время как «Эхо Москвы» провело весьма каверзное интервью с Константином Иосифовичем Косачевым - главой Россотрудничества, главный редактор радиостанции Алексей Венедиктов полемически заостряет проблемные вопросы, пытается иронизировать, выяснить «истинные» интересы государства в данном вопросе.

Итогом работы Всемирного Конгресса соотечественников становится Резолюция, которая принимается участниками. В Резолюции указаны ключевые моменты направлений дальнейшей работы, предложения, носящие рекомендательный характер ,которые, по мнению участников, должны быть реализованы правительством.

Для того чтобы проследить динамику развития запросов, потребностей и предложений, адресованных исполнителям государственной политики, был проведен сравнительный анализ двух резолюций, принятых по результатам работы последних конгрессов - резолюции третьего и четвертого Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом.

В 2009 году для поставленных целей и задач правительству требовалась сформировать структуры исполнителей и координаторов действующей на то время Программы «Соотечественники» на 2008-2011 гг. Примером тому служат пункты резолюции, в которых говорится о утверждении Всемирного координационного совета российских соотечественников, создании представительств Россотрудничества во всех странах-участниках, возможности создания специализированного фонда поддержки и защиты прав соотечественников.

Резолюция 2012 года дает нам понять, что данные предложения были реализованы, этому свидетельствует создание центров правовой защиты соотечественников в наиболее проблемных странах, с точки зрения защиты прав соотечественников, центров представительств Россотрудничества, страновых координационных советов. После выполнения и проработки правительством предложений, представленных в 2009 году, участники Конгресса 2012 просят о поддержки деятельности созданных структур, наделением их дополнительными полномочиями. Особенно это касается правозащитной сферы:

- «Отметить актуальность и востребованность Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, созданного в соответствии с предложением третьего Всемирного конгресса соотечественников»;

- «Выразить серьезную озабоченность предпринимаемыми в ряде стран СНГ и Прибалтики шагами, нарушающими законные права и интересы российских зарубежных соотечественников».

Отсюда можно сделать вывод, что за три года были выполнены требования по созданию Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, но на момент проведения четвертого Всемирного конгресса соотечественников не налажены механизмы его работы, отсутствуют значимые результаты, необходимо совершенствование форм и методов работы.

Актуальным остается вопрос в законодательстве, так как, по мнению участников, российская законодательная база не в полной мере отражает ситуацию, сложившуюся на предмет проживания соотечественников за рубежом. Предложения по усовершенствованию Федерального закона присутствуют в Резолюции за 2009 год, а уже в 2012 году отмечается успех по данному направлению:

« Подготовка проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» с акцентом на приведение закона в соответствие с современными реалиями, в т.ч. путем конкретизации понятия «соотечественники за рубежом», привнесения партнерского характера взаимодействия, определения весомой роли координационных советов в диалоге с Россией, закрепления полномочий российских регионов в работе с соотечественниками».

«Отметить значение внесения изменений в Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», усиливших акценты на консолидацию зарубежной российской общины, закрепление отношений партнерского сотрудничества с исторической Родиной».

В целом, документы соответствуют друг другу, Резолюция четвертого Всемирного конгресса логично резюмирует предыдущую, выставляя перед правительством новые цели и задачи. Анализируя, Резолюцию за 2012 год, можно сказать, что требования, высказанные в 2009 году, удовлетворены, к 2012 году можно отметить: подключение молодежи в работе объединений соотечественников, динамику интеграционных процессов, сохранение и укреплению позиций русского языка, развитие информационного обеспечения соотечественников и др.

Проблемной сферой нужно считать правозащитную, так как об отсутствии результатов работы по данному направлению свидетельствуют оба документа.

Таким образом, стоит отметить важную роль Всемирного конгресса соотечественников, проживающих за рубежом: в рамках данного мероприятия ведется линия по усовершенствованию государственной политики, мониторинг проделанной работы, обозначаются новые направления, выражаются потребности и интересы соотечественников.

Вместе с тем следует отметить, что:

? Проводимая политика носит односторонний характер, так как интересы самих соотечественников зачастую не учитываются, первую роль играют интересы государства.

? Для организаторов Конгресса, сотрудников Комитета по внешним связям означает успех/неуспех мероприятия в целом преимущественно организационная сторона мероприятия.

? Подход к государственной политике у чиновников конкретного подразделения, исполнителя данного мероприятия сводится к общим внутренним целям, организационной стороне, обеспечению участия в мероприятии высокопоставленных лиц.

Государственная политика в отношении зарубежных соотечественников носит декларативный характер. Она сводится к декларациям официальных лиц, общей риторике, предполагает разработку и реализацию не совсем целесообразных и эффективных мер, проводимых в защиту и поддержку соотечественников. Требуется выработка изменений и рекомендаций к уже существующей государственной политике в отношении к зарубежным соотечественникам.



Глава 4. Оценка эффективности государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам

«Множественность значений понятия «эффективность» и трудности его однозначного определения отражаются в терминологии. Так, в англоязычной литературе наряду с понятием «effectiveness», означающим эффективность, часто используются понятия «efficiency», переводимое как результативность, и «productivity», означающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие «performance», переводимое как степень эффективности функционирования, которое позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект».

Оценка эффективности государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам является сложной задачей также из-за отсутствия общепринятых критериев эффективности и единого показателя результатов государственной политики. Приверженцы разных школ и подходов в политологии трактуют понятие «эффективность» по-своему; с развитием новых подходов к государственному управлению меняются и подходы к оценке эффективности государственной политики. Таким образом, для выработки оптимальных индексов эффективности, подходящих к рассматриваемой политике, в данной главе рассмотрены подходы различных школ.

Анализ эффективности государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам по выработанным критериям дополнен оценками со стороны экспертов, являющихся представителями разных секторов: государственного, некоммерческого и научно-академического.



4.1 Подходы к оценке эффективности государственной политики. Выработка критериев эффективности

Несмотря на то, что результаты государственной политики трудно поддаются измерению, в настоящее время существуют несколько методик по оценке эффективности, которые преодолевают явление неопределенности понятия эффективность и формулируют критерии, которые следует применять к результатам работы государства в той или иной сфере. Рассмотрим некоторые из них:

1. «Комплексная методика оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг Института государственного управления Кэмпбел (США). Данная методика была применена на практике в 1996 году к управлению всех штатов и крупных городов США и учитывала следующие параметры деятельности: управление капиталом (финансовый менеджмент), управление человеческими ресурсами, результативность, управление информационными технологиями. Совокупная оценка показателей эффективности по всем четырем направлениям позволяет, по мнению авторов методики, проводить сравнительные исследования эффективности государственного управления».

2. «Методики оценки эффективности на региональном уровне, разработанные правительством провинции Альберта (Канада) и штатом Вирджиния (США). Распространенной методикой оценки сравнительной эффективности муниципального управления является «сравнение по сопоставимым показателям с другими органами в сходных функциональных областях». Показательным примером такой методики является сравнительный анализ деятельности администрации г. Сан-Диего (США)(The Service Efforts and Accomplishments document)». Согл. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /Л. В. Сморгунов, А. П. Альгин, И. Н. Барыгин [и др.]; под ред. Л. В. Сморгунова. -Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. -М.: РОССПЭН, 2006. - с.300-306. Документ анализа эффективности деятельности администрации г.Сан-Диего

Данная методика помогает анализировать проводимую политику на региональном уровне, в случае исследования: государственная политика по отношению к соотечественникам на уровне конкретного региона -
г. Санкт-Петербурга.

3. «Методика «Общая структура оценки» (Common Assessment Framework -- CAF). Эта методика была разработана в результате тесной кооперации государств -- членов ЕС в конце 90-х годов XX в. на основе широко применяемой в частном и публичном секторах концепции управления качеством (Total Quality Management). Основная цель «Общей структуры оценки» -- разработать простую в использовании методику оценки эффективности и качества, которая могла бы быть использована для проведения внутриорганизационной самооценки. Эта цель конкретизируется в ряде основополагающих задач. Общая структура оценки должна:

- Служить предварительным инструментом самооценки (тестирования) эффективности управления организациями в рамках более общей стратегии управления качеством;

- Способствовать проведению сравнительных исследований эффективности в государственном секторе;

- Обеспечить своеобразный мост между различными вариантами использования управления качеством в административной политике стран ЕС.

Исходя из поставленной цели и задач, CAF основывается на двух ключевых принципах:

- Совместимость с различными организационными моделями государственных администраций;

- Применимость для оценки специфики качества работы организаций государственного сектора.

«Общая структура оценки» представляет собой комплексный инструмент оценивающий влияние изменения качества и эффективности на персонал организации, ее клиентов (потребителей услуг) и общество в целом. К ключевым критериям оценки относятся качество управления человеческими ресурсами, потенциал лидерства, а также полнота использования внешних ресурсов и партнерских отношений. Это свидетельствует об актуализации социально-психологической составляющей управления, попытки оценить прежде всего качество и результативность управленческих отношений».

4. Методика расчета эффективности, разработанная профессором кафедры прикладной политологии НИУ-ВШЭ Тульчинским Г.В.:

«Три основных вида эффективности:

Экономичность - как отношение затрат к полученным результатам (Э=Р/З), выражающее экономичность использования средств и ресурсов -- эффективность тем выше, чем меньшие затраты позволяют получать один и тот же результат;

Результативность - как отношение результата к преследовавшимся целям (Э=Р/Ц), выражающее степень реализации целей деятельности -- эффективность тем выше, чем в большей степени результаты соответствуют целям;

Целесообразность - как отношение целей к реальным потребностям, проблемам (Э=Ц/П), выражающее степень рациональности выдвигаемых целей -- эффективность тем выше, чем в большей степени цели решают реальные проблемы». Тульчинский Г.Л. PR фирмы: технология и эффективность. С. 290-295.

Как отмечалось ранее, попытка измерить эффективность государственной политики представляет собой сложный и многогранный процесс, предполагающий использование всеобщих и частных критериев. Несомненно, каждая из методик имеет свои преимущества, основана на частных случаях или сферах; критерии, выработанные в каждой из них, могут быть применены к рассматриваемой в исследовании теме.

Итак, на основе данных методик расчета эффективности составлены оптимальные индексы эффективности, подходящие к государственной политике по отношению к зарубежным соотечественникам:

1. Уровень государственного финансирования, экономичность использования средств и ресурсов;

2. Юридическая основа, степень разработанности законодательной базы;

3. Уровень институционального развития и сотрудничества;

4. Результативность, отношение результатов к поставленным целям;

5. Учет интересов, отношение целей политики к потребностям, интересам объекта (соотечественники).

4.2 Оценка эффективности по выработанным индексам

Уровень государственного финансирования, экономичность использования средств и ресурсов:

Данный критерий подразумевает под собой максимизацию результата при сведении затрат к минимуму. С точки зрения экономической теории данный критерий вычислить легко, но в случае с политическим аспектом не совсем понятно, что понимать под результатом. Рассматривая деятельность исполнителя государственной политики по отношению к соотечественникам, проживающих за рубежом, на региональном уровне (Комитета по внешним связям), под результатом следует понимать количество проведенных мероприятий, количество участников данных мероприятий, количество налаженных контактов со странами проживания соотечественников. На основе материалов, полученных в ходе производственной практики в отделе по связям соотечественниками Комитета по внешним связям, составлена следующая статистика:

В течение 2008-2011 годов выездные мероприятия по взаимодействию с соотечественниками проведены приблизительно в 30 зарубежных странах.



Период	Количество мероприятий КВС СПб	Количество мероприятий (все исполнители политики, вкл. КВС)
2008 год (2 полугодие)	38	59
2009 год (1 полугодие)	10	75
2009 год (2 полугодие)	21
2010 год (1 полугодие)	15	81
2010 год (2 полугодие)	14
2011 год	20	47
ИТОГО:	98	215

Количество ежегодных участников мероприятий КВС:

1.	Ветераны, январь	12
2.	Ветераны, май	120
3.	Молодежный форум и форум СМИ	70
4.	Алые паруса	40
5.	Группа из Эстонии	40
6.	Оркестр «Балалайка»	28
7.	Клуб Санкт-Петербург (Литва)	16
8.	Ветераны, Эстония	40
9.	Университет	38
10.	Ветераны, Харьков	40
11.	«Театр начинается...»	104
12.	Образовательные программы	132
13.	Ветераны, Эстония, ноябрь	20
14.	Курсы по русскому языку	74
15.	Курсы для работников детских садов Балтии	60
	ИТОГО:	814

В мероприятиях, проведенных Комитетом по внешним связям Санкт-Петербурга в 2011 году, приняли участие: более 1000 соотечественников из 36 стран в петербургских мероприятиях (в том числе около 100 преподавателей русского языка и литературы, около 60 педагогов русскоязычных детских садов и школ, более 100 участников русскоязычных любительских театров за рубежом) и несколько тысяч человек стали участниками выездных комплексных мероприятий Комитета в 6 странах. Статистика составлена на основе финансовых отчетов по статье 5220160 «Расходы на программу Правительства Санкт-Петербурга по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Архив КВС Правительства Санкт-Петербурга.

Комитетом по внешним связям Санкт-Петербурга для организаций соотечественников и русских центров за рубежом была передана учебно-методическая литература, издания по истории России, Санкт-Петербурга, научная литература в количестве более 12000 книг в 22 страны.

В эфире русскоязычных зарубежных радиостанций в 10 странах были размещены информационные радиопрограммы (240 выходов в эфир) и анонсы (360 эфирных выходов), посвященные Программе «Соотечественники». По данной тематике было осуществлено 44 публикации в русскоязычных печатных СМИ 11 стран.

40 млн. руб., выделенные на Программу с учетом секвестирования бюджета (сокращение бюджета) в 2011 году, - большие деньги (до секвестирования на 2011 год было предусмотрено 67 миллионов). Но относительно всей расходной части годового бюджета города - 381 миллиард рублей - это составляет примерно 0,01 процента. Для сравнения, в сумме расходы федерального бюджета в 2010 году составили около 431 млн. рублей, в том числе расходы МИД России - 378,64 млн. рублей. Фондом "Русский мир" в 2010 году на работу с соотечественниками израсходовано 27,16 млн. рублей из общего объема финансирования фонда 750,00 млн. рублей. В 2010 году расходы на поддержку соотечественников из бюджетов субъектов Федерации составили в совокупности около 258,62 млн. рублей. Справочно: расходы в 2010 году по регионам Российской Федерации:

- Москва - 196,29 млн. рублей;

- Санкт-Петербург - 39,30 млн.рублей;

- Республика Татарстан - 9,41 млн. рублей;

- Московская область - 2,80 млн. рублей;

- Кабардино-Балкарская Республика - 1,74 млн. рублей.

В 2011 году на поддержку соотечественников, проживающих за рубежом, направлено из федерального бюджета около 493 млн. рублей, включая расходы МИД России - 293,84 млн. рублей. Фондом "Русский мир" в 2011 году на работу с соотечественниками было предусмотрено 18,5 млн. рублей из общего объема финансирования фонда 500,00 млн. рублей. В 2011 году расходы из бюджетов субъектов Федерации составили в сумме около 293,31 млн. рублей. Справочно: расходы в 2011 году по регионам Российской Федерации:

- Москва - 214,8 млн. рублей;

- Санкт-Петербург - 40 млн. рублей;

- Ленинградская область - 10,35 млн. рублей;

- Республика Татарстан - 9 млн. рублей;

- Московская область - 7,12 млн. рублей;

- Кабардино-Балкарская Республика - 2 млн. рублей;

- Курская область - 1,96 млн. рублей;

- Алтайский край - 1,8 млн. рублей;

- Республика Адыгея - около 0,98 млн. рублей.

Финансирование Программы «Соотечественники» Статистика составлена на основе финансовых отчетов по статье 5220160 «Расходы на программу Правительства Санкт-Петербурга по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Архив КВС Правительства Санкт-Петербурга.:

Год	Комитет по внешним связям Санкт-Петербурга (тыс. руб.)	Общее финансирование Программы (все исполнители Органы ИОГВ, Комитет по здравоохранению, Комитет по культуре, Комитет по молодежной политике и взаимодействию с общественными организациями, Комитет по науке и высшей школе, Комитет по образованию, Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации, Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга, Комитет по труду и социальной защите населения, Комитет по физической культуре и спорту., вкл. КВС) (тыс. руб.)
2008	20 000,0
2009	25 240,0
2010	38 000,0
2011	39 000,0	41 300,2
2012	46 690,0	65 090,2

Итак, под эффективностью государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам самим Правительством Санкт-Петербурга понимается количество проведенных мероприятий - результат деятельности исполнителей данной политики. Доказательством служит система отчетности в количественных показателях приведенных выше. Также доказательством данного утверждения являются слова начальника отдела по связям с соотечественниками Болтина Ф.Д.: «Главным показателем нашей деятельности являются результаты взаимодействия с соотечественниками, реализуемые через проведение различных мероприятий - чем больше мероприятий мы запланируем и выполним, тем больше будет объем финансирования на последующие Программы» Полевой дневник. Запись от 22.04.2013..

Действительно, отношение объема финансирование к результату в количественном показателе показывает высокий уровень эффективности проводимых мер в отношении зарубежных соотечественников, иллюстрацией чему служит отчетность органов исполнительной власти. Но по такой логике ключевым моментом в измерении эффективности выступает количество, а не качество. Исполнители Программ «Соотечественники» и всей политики в целом стремятся к высокому показателю, пытаясь реализовать как можно больше мероприятий, но никем не оценены такие аспекты как: насколько эти мероприятия соответствуют поставленным целям и задачам, насколько они отражают потребности и интересы самих соотечественников и т.д.

Таким образом, можно сделать вывод, что по критерию экономичности выявлен высокий уровень эффективности государственной политики, но количественный, управленческий подход к измерению эффективности по финансовому показателю можно поставить под сомнение, так как не учитывается качество проводимых и выполненных мер.

Юридическая основа: под данным критерием понимается развитость законодательной базы в отношении рассматриваемой политики. В исследовании обозначены основные нормативно-правовые документы по работе с соотечественниками за рубежом, собрана нормативно-правовая база, которая используется при реализации государственной политики в отношении зарубежных соотечественников. Для оценки эффективности по данному критерию необходимо ответить на вопрос: насколько сложившаяся законодательная база отражает проблематику взаимоотношений современной России и соотечественников.

1) Действующее законодательство базируется на узкодогматическом подходе к осуществлению мер по поддержке соотечественников, не формирует принцип партнерства и сотрудничества - уровень институционального развития и партнерства низкий, учитывая то, что это является одним из критериев эффективности, можно сделать соответствующий вывод.

2) Понятие «соотечественник» имеет размытое определение, включающий и в тоже время исключающий довольно широкие категории граждан, которых можно причислить к соотечественникам, закреплен «свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи» с Россией Статья 1 Федерального закона от 24 мая 1999 г. №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» с изменениями от 23 июля 2010 г.. Понятие соотечественник не является правовым понятием.

3) Переселенческая программа, задачи по репатриации граждан провалены, так как федеральная власть делегировала регионам полномочия, с которыми регионы были не готовы справиться.

4) Недостаточная эффективность имеющихся механизмов обеспечения и защиты прав соотечественников.

5) Единые координационные советы имеют право документирования статуса соотечественника, являются реализующим органом задач по защите прав соотечественников, но являются структурой с вертикальной формой управления. Иерархический тип управления, бюрократия не позволяют реализовывать новые идеи и направления государственной политики.

6) В Программах по реализации государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам отсутствует общая идеология, нет понимания «для кого» и «как» предполагаются предложенные меры и мероприятия.

7) В законодательной базе отсутствуют действенные механизмы обеспечения участия соотечественников в общественной сфере, в решении вопросов, затрагивающих их непосредственно - еще один из критериев эффективности, как-то: учет интересов, отношение целей политики к потребностям, интересам объекта (соотечественники) не выполняется.

4.3 Оценка эффективности со стороны экспертов

Для анализа эффективности государственной политики по отношению к зарубежным соотечественникам был использован метод экспертного интервью: экспертное интервью с представителем научно-академического сектора Левошко Светланой Сергеевной, экспертное интервью с представителем некоммерческого сектора председателем Русского национально-культурного общества Харьковской области Годуновым Михаилом Петровичем, экспертное интервью с представителем государственного сектора главным специалистом отдела по связям с соотечественниками Комитета по внешним связям Ганиным Александром Александровичем.

Для удобства анализа полученных оценок от экспертов основные выводы по материалам оформлены в виде таблицы:

Вопрос, критерий оценки
Эксперт	Мнение эксперта
Русский мир, понятие зарубежного соотечественника
Левошко С.С.	Понятие «Русский мир» образовалось не так давно и является большим гуманитарным проектом. По мнению эксперта, изучающего русское зарубежье, понятия «Русский мир» и «соотечественник» никак не связаны между собой, так как концепт «Русский мир» создан для представления интересов Правительства России в мире с использованием возможностей соотечественников, в то время как сами соотечественники это отдельная категория, которая нуждается в защите и поддержке государства. Существует тенденция расширения понятия «русское зарубежье», создания единого русского пространства. Под соотечественниками понимается трудовая, экономическая, политическая миграция первой и второй волны.
Годунов М.П.	Среди населения Украины этнические русские составляют 17% (8,3 млн. человек). Под соотечественниками понимаются все граждане, которые нуждаются в поддержке, имеют потребность в создании и поддержании связей и каким-либо образом связанные с Россией или СССР. В появлении концепта «Русский мир» эксперт видит перспективы развития и поддержки русского языка в Украине.
Ганин А.А.	Появление концепта «Русского мира» является результатом целенаправленной проводимой политики в отношении соотечественников. Под соотечественником понимаются граждане, участвующие в волнах миграции, а также граждане, которые самоидеутифицируют себя как «русские».

Структура взаимодействия государства и зарубежных соотечественников
Левошко С.С.	Структура делится на две части: сетевое сообщество, которое образовали сами соотечественники между собой и иерархичная структура, выстроенная государством, для поддержания сетей соотечественников. Существуют правительственные гранты для исследователей, работающие над тематикой «русского зарубежья», но сам эксперт не знает примеров участия в таких программах, реальны ли они.
Годунов М.П.	Эксперт отмечает формальность государственной структуры, построенной на принципах бюрократии, сложность системы. Существует множество полезных, на его взгляд, мероприятий, организованных в рамках Программ «Соотечественники», но сложность процедуры принятия участия в таких мероприятиях и самих Программах не дают ему сделать вывод о слаженности и целостности в работе структуры.
Ганин А.А.	В первую очередь эксперт отмечает роль Санкт-Петербурга в реализации государственной политики в отношении соотечественников, в качестве региона, на «который возложены все полномочия федерального уровня». Многолетний опыт работы по взаимодействию с российским зарубежьем, количество проектов и мероприятий говорят об эффективности государственной структуры.

Целесообразность
Левошко С.С.	Потребности и проблематику соотечественников можно понять через проведение исследований, непосредственное общение с ними. Государственная политика, по мнению эксперта, является чем-то отдельным, далеким от реальности, работающая на достижение своих интересов и целей. Консолидация «русского зарубежья» происходит силами самих соотечественников, в то время как государство играет роль канала связи.
Годунов М.П.	Эксперт считает, что к каждому соотечественнику должен быть адресный подход. Примером этому служат общественные организации, которые в краткосрочной и долгосрочной перспективе выстраивают взаимоотношения с соотечественниками, реализуя в настоящем времени их потребности, пожелания и рекомендации. Цели, поставленные государством частично соответствуют тому, что необходимо делать для соотечественников, но из-за отсутствия налаженных механизмов взаимодействия всё сводится к «громким и многообещающим намереньям с отсутствием понимания и результата».
Ганин А.А.	Цели и задачи государственной политики в отношении зарубежных соотечественников четко обозначены в Программах по реализации данной политики. В соответствии с этими целями, выработанными путем многолетнего опыта и взаимодействия с соотечественниками, выстраивается государственная политика, которая имеет двусторонний характер с учетом интересов представителей соотечественников за рубежом. Ежегодно проделывается огромный объем работы по укреплению связей между Россией и странами проживания соотечественников, увеличивается количество участников и партнеров.
Результативность
Левошко С.С.	Результаты и деятельность исполнителей государственной политики по отношению к зарубежным соотечественником на прямую не касаются научных интересов эксперта. Эксперт сконцентрирован на своих связях с соотечественниками, не видит особой роли и реального участия правительства в проблемах и интересах соотечественников.
Годунов М.П.	Эксперт оценивает результаты как высокие, отмечает, что «больше сделано, чем не сделано». Однако отмечает отсутствие диалога, формулирует перспективы взаимодействия, взаимные предложения по дальнейшему сотрудничеству, которые способствовали бы повышению показателя результативности. Если рассматривать результат, как соответствие целей, то, по его мнению, цели носят пафосный характер, когда в реальности есть необходимость для решения более локальных, но не менее значимых задач.
Ганин А.А.	По мнению эксперта, исполнители государственной политики в отношении зарубежных соотечественников показывают хорошие результаты. Этому свидетельствуют количество реализуемых мероприятий, выполнение всех намеченных планов, использование полного объема финансирования. Намеченные направления по работе соотечественниками реализуются в равной доле и имеют всесторонний характер.

Оценка политики в отношении зарубежных соотечественников в целом
Левошко С.С.	-
Годунов М.П.	В своей оценке эксперт выделяет позитивные стороны, которые видит в сложившихся отношениях с Россией: сотрудничество в области образования и укрепление позиций русского языка в Украине, образовательные программы по истории и культуре России, возможности получения высшего образования в России, поддержка ветеранов ВОВ и другие. Однако, эксперт считает, что не налажены партнерские отношения, так как его конкретные предложения в правительственные Программы игнорируются, все интересы соотечественников, о которых он осведомлен не понаслышке не учтены и не услышаны. Эксперт с надеждой смотрит на развитие партнерских отношений не на словах (так как формально связь налажена), а на деле.
Ганин А.А.	Политика в отношении зарубежных соотечественников в целом представляет собой систему эффективных практических мер по созданию механизмов взаимодействия с соотечественниками в интересах внешнеполитического курса страны и самих соотечественников. Работа выполняется таким образом, что внимание политики находится в центре проблематики соотечественников и их связей с родиной. Поставлены высокие цели, но они достижимы по средством усиленной каждодневной работе на местах, претворением в жизнь намеченных проектов и мероприятий.

В данной главе было операционализировано такое понятие как эффективность. В настоящее время существует ряд апробированных методик по измерению эффективности и на их основе были выработаны оптимальные индексы эффективности для анализа государственной политики по отношению к зарубежным соотечественников.

Можно сказать, что данная политика существует и реализуется на трех уровнях:

1. Макро уровень: декларации и оценка официальных лиц, цели и задачи политики, сформированные в законодательной базе - общая риторика;

2. Мезо уровень: бюрократия, государственный аппарат, исполнители политики, реализация политики на региональном уровне, оценка и работа чиновников;