Правовое регулирование обращения с отходами
Основное значение и классификация специфики отходного производства и потребления как объекта правового регулирования. Содержание и элементы обращения с сырьем. Специальные правила пользования медицинскими отходами по сравнению с иными видами остатков.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 07.03.2016 |
| Размер файла | 3,3 M |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Содержание
Введение
Глава 1. Медицинские отходы как вид отходов производства и потребления
1.1 Понятие, специфика отходов производства и потребления как объекта правового регулирования, классификации отходов производства и потребления
1.2 Медицинские отходы: понятие, особенности
Глава 2. Обращение с медицинскими отходами
2.1 Содержание и элементы обращения с отходами
2.2 Принцип приоритета специальной нормы перед общей как общеправовой принцип применения права
2.3 Специальные правила обращения с медицинскими отходами по сравнению с иными видами отходов производства и потребления
Заключение
Библиография
Приложения
Введение
В соответствии с Указом Президента РФ от 10.08.2012 N 1157 «О проведении в Российской Федерации Года охраны окружающей среды» "Собрание законодательства РФ", 13.08.2012, N 33, ст. 4634, в 2013 году в Российской Федерации проводится Год охраны окружающей среды. В течение этого года планируется значительное количество мероприятий, направленных на обсуждение экологических проблем, разработку предложений по улучшению экологической обстановки.
Полагаем, одной из наиболее широко обсуждаемых в рамках Года охраны окружающей среды в России станет проблема обращения с отходами производства и потребления. Среди обстоятельств, в силу которых исследования в области обращения с отходами являются актуальными, Э.С. Навасардова выделяет Навасардова Э.С. Новеллы законодательства об обращении с отходами производства и потребления Общество и право № 2, 2009 г. усиление нагрузки на окружающую среду в результате увеличения массы отходов, привносимых в нее без соответствующих мероприятий по их утилизации или иных мер, минимизирующих вредное влияние отходов на окружающую среду и здоровье человека. Вопросы охраны окружающей среды и здоровья населения от отходов производства и потребления приобрели, по заявлению С.В. Львовича характер нарастающей экологической и экономической угрозы Львович С.В. Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления: диссертация кандидата юридических наук: 12. 00.06. - Саратов, 2000 . С 3.
Особого внимания заслуживает вопрос обращения с медицинскими отходами, поскольку они обладают более высоким потенциалом для инфекции и повреждений, чем любой другой тип отходов Акимкин В.Г. Организационно-эпидемиологические аспекты обращения с отходами лечебно-профилактических учреждений // Эпидемиология и инфекционные болезни. - 2005. - № 2. - С. 4-7. Исследования в области медицинских отходов проводятся давно, вместе с тем, они не теряют свою актуальность. Еще в 1962 году при изучении морфологического состава отходов больницы им. Баумана (г. Москва) результаты бактериологических исследований подтвердили, что обсемененность болезнетворными микроорганизмами «больничного мусора» значительно выше «городского мусора» Опарин П.С. Бактериологическая экспертиза больничных отходов // Эпидемиология и инфекционные болезни. - 2002. - № 5. - С. 35-37. В 1979 году Всемирная организация здравоохранения отнесла медицинские отходы к группе особо опасных, для которых необходимо создание специализированных служб по их переработке и уничтожению Кирилловых А.А. Научно-практический комментарий к федеральному закону от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об отходах производства и потребления». С тех пор и по настоящее время проблема оценки количеств образования медицинских отходов и анализа их состава подвергается широкому изучению в нашей стране и за рубежом Орлов А.Ю. Обоснование санитарно-химической опасности медицинских отходов: диссертация кандидата медицинских наук: 14.02.01. Москва, 2010..
Последние десятилетия характеризуются возросшим вниманием к вопросам обращения с медицинскими отходами специалистов в области права.
Российская Академия медицинских наук отмечает, что важной составляющей профилактики внутрибольничных инфекций является проблема эпидемиологически безопасного обращения с отходами лечебно-профилактических учреждений.
Количество медицинских отходов растет ежегодно: за 2010 г., по данным Роспотребнадзора, на территории Российской Федерации было накоплено 1 748 747, 3 тонн медицинских отходов, в 2011 г. - 1 789 162, 6 тонн. При этом, как видно из исследования, проведенного Орловым А.Ю Орлов А.Ю. Обоснование санитарно-химической опасности медицинских отходов: диссертация кандидата медицинских наук: 14.02.01. Москва, 2010. - С. 82., морфологический состав медицинских отходов регулярно изменяется количественно и качественно. Степанов Е.В. Степанов Е.В. Административно-правовое регулирование утилизации медицинских отходов в Российской Федерации: диссертация кандидата юридических наук: 12. 00.14 / Москва, 2009. - 179 с связывает эту тенденцию с расширением номенклатуры изделий одноразового использования, не подлежащих стерилизации и повторному применению, внедрением новых методов лечения и диагностики и т.д.
Таким образом, развитие медицины в настоящее время характеризуется динамичным увеличением объема медицинских отходов. В этой связи ведется поиск как новых технологий обезвреживания и уничтожения, так и принципов управления медицинскими отходами Орлов А.Ю. Обоснование санитарно-химической опасности медицинских отходов: диссертация кандидата медицинских наук: 14.02.01. Москва, 2010, обсуждаются вопросы правового регулирования деятельности по обращению с такими отходами.
Следует отметить, что в национальном российском законодательстве вопросы обращения с медицинскими отходами начали регулироваться совсем недавно, законодательство в этой области еще развивается, что подтверждает актуальность и практическую ценность настоящего исследования.
Целью настоящего исследования является установление места медицинских отходов в системе объектов правового регулирования, их соотношение с отходами производства и потребления;
Перед началом исследования нами выдвинута следующая гипотеза: медицинские отходы являются видом отходов производства и потребления, поэтому на них должен быть распространен режим отходов производства и потребления, установленный Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» "Российская газета", N 121, 30.06.1998.
Задачами исследования являются:
· анализ и соотношение понятий «отходы производства и потребления» и «медицинские отходы»;
· установление позитивных и негативных аспектов действующего законодательства, регулирующего отношения по обращению с отходами, медицинскими отходами в частности;
· выработка предложений по совершенствованию правового регулирования в области обращения с медицинскими отходами.
Глава 1. Медицинские отходы как вид отходов производства и потребления
1.1 Понятие, специфика отходов производства и потребления как объекта правового регулирования, классификации отходов производства и потребления
В настоящее время регулирование отходов производства и потребления осуществляется в первую очередь Федеральным законом «Об отходах производства и потребления», согласно ст. 1 которого, отходы производства и потребления - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.
Следует выделить некоторые признаки отходов производства и потребления как объекта правового регулирования.
Главным признаком отходов производства и потребления, полагаем, следует считать их непригодность для дальнейшего использования без переработки.
К отходам следует относить только те объекты, которые утратили свои потребительские свойства. В противном случае, к отходам производства и потребления будет отнесено значительное количество сырья, материалов, продукции, которые пригодны для использования в производственной деятельности, но в силу тех исключительных свойств, которыми наделен особых объект правового регулирования - отходы, дальнейшее использование таких объектов повлечет затруднения. В частности, для того, чтобы реализовать остатки сырья другому производителю, собственник таких остатков, в силу указаний ФЗ «Об отходах производства и потребления», должен будет определить к какому классу опасности относятся отходы - остатки сырья, установить, имеет ли право приобретатель на использование таких отходов, лишь после этого он будет вправе передать их приобретателю. Таким образом, если ходе производства остатки сырья могут быть переданы производителем для нужд другого производства, в этом случае, полагаем, образования отходов, в том значении, которое дает им ФЗ «Об отходах производства и потребления», не происходит.
Раимова Э.Ф. Раимова Э.Ф. Правовое регулирование обращения с отходами: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.06 / Оренбург, 1997 - С. 16 и Трофимец С.С. Трофимец С.С. Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.06 / Москва, 2007 - С. 21 также придерживаются позиции, что отходами являются только те материалы, вещества и изделия, которые по тем или иным причинам не пригодны для дальнейшего использования без переработки.
Необходимо отметить, что законодательство оперирует понятием «использование отходов», которое в силу норм действующего ФЗ «Об отходах производства и потребления», предполагает применение отходов производства и потребления для производства товаров, продукции, выполнения работ, что противоречит предложенной концепции считать отходами лишь непригодные для дальнейшего использования без переработки объекты. Позднее в настоящей работе мы вернемся к обсуждению данной проблемы.
Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» определены особенности обращения отходов как объекта гражданских правоотношений. Так, право собственности на отходы, согласно ст. 4 ФЗ «Об отходах производства и потребления», принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались. Кроме того, право собственности на отходы может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов, а также приобретены как брошенные предыдущим собственником вещи. Таким образом, законодатель допускает как первоначальные, так и производные способы приобретения права собственности на отходы производства и потребления.
Как отмечают Кичигин Н.В., Пономарёв М.В. Кичигин Н.В., Пономарёв М.В. Комментарий к Федеральному закону «Об отходах производства и потребления». Юстицинформ. 2006, признание отходов «…объектом права собственности в должной мере способствует их вовлечению в хозяйственный оборот и делает их предметом гражданско-правовых сделок». Полагаем, однако, с выводом о должном месте отходов в системе объектов гражданского права не следует спешить. Объекты гражданских правоотношений - различные материальные и нематериальные блага либо процесс их создания, составляющие предмет деятельности субъектов гражданского права Российское гражданское право: Учебник: В 2 т. Т I: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права / Отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: Статут, 2010. - С. 297. В силу буквального толкования, термин «благо» понимается нами как нечто полезное, имеющее ценность, отходы же, в силу того же буквального толкования, а также с учетом свойства их непригодности для дальнейшего использования без переработки, не несут в себе полезных качеств, поэтому их, по нашему мнению, не следует признавать благами, а, следовательно, объектами гражданских прав. Поэтому рассмотрение учеными Например, Пономаревым М.В., Кичигиным Н.В. приобретения права собственности на отходы по ст. 136 Гражданского кодекса Российской Федерации "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301 как на поступления, полученные в результате использования имущества (плоды, продукция, доходы) полагаем недопустимым. В равной степени полагаем неверным допущение о возможности приобретения права собственности на отходы как на брошенные вещи, закрепленное в настоящее время в ст. 226 ГК РФ. Отходы - не благо, а бремя, в этой связи лицо, в результате деятельности которого они образовались, либо лицо, на объекте которого размещены отходы, несет обязанность по обращению с отходами надлежащим образом для достижения конечной цели обращения с отходами - их уничтожения. Вопросы обращения с отходами будут рассмотрены нами позднее в настоящей работе.
Следует отметить, что оборотоспособность отходов производства и потребления является сложным и многоаспектным вопросом, требующим проведения самостоятельного исследования.
Вернемся к ныне закрепленному законодателем режиму отходов как объекта гражданских прав. При применении ст. 4 ФЗ «Об отходах производства и потребления» в настоящее время следует учитывать положения ст. 209 ГК РФ, согласно которой собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Для сделок, предметом которых является передача прав на опасные отходы, закон устанавливает особые требования к субъекту - приобретателю: им может быть только лицо, обладающее лицензией на обращение с отходами не меньшего класса опасности, чем подлежащие передаче по сделке отходы. При этом обязанность по установлению наличия у приобретателя необходимой лицензии возлагается на собственника отходов. Разъяснения по применению ч. 3 ст. 4 ФЗ «Об отходах производства и потребления» приведены в Письме Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 28.11.2012 N ВК-03-03-36/16141 «По вопросу передачи отходов» СПС Консультант Плюс. Согласно разъяснениям Росприроднадзора, с учетом изменений законодательства, в настоящее время положения, предусмотренные ч. 3 ст. 4 Закона ФЗ «Об отходах производства и потребления», необходимо выполнять в случае отчуждения, передачи отходов собственником отходов другому лицу в целях их обезвреживания и размещения.
В случае передачи опасных отходов в нарушение требования о наличии у приобретателя лицензии, полагаем, сделку следует считать ничтожной в силу ст. 168 ГК РФ как не соответствующую требованиям закона, кроме того, в этом случае собственник отходов будет нести ответственность за нарушение правил обращения с отходами.
Некоторые отходы производства и потребления ограничены в обороте. В соответствии с Указом Президента РФ от 22 февраля 1992 г. N 179 "О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена" "Ведомости СНД и ВС РФ", 05.03.1992, N 10, ст. 492, запрещена свободная реализация следующих видов отходов производства и потребления:
· отходы радиоактивных материалов
· отходы взрывчатых веществ
· отходы, содержащие драгоценные и редкоземельные металлы и драгоценные камни
В силу буквального толкования наименования отходов, которое дает ФЗ «Об отходах производства и потребления»: отходы производства и потребления, - можно сделать вывод о том, что отходы, прежде всего, следует делить на две группы: отходы производства и отходы потребления. Однако понятие отходов производства и потребления, приведенное в ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления», позволяет однозначно поделить на две такие группы только часть отходов - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, поскольку, в силу толкования определения, такие отходы образуются в процессе производства или в процессе потребления. Однако неясно, к какой группе следует отнести товары (продукцию), утратившие свои потребительские свойства.
В этой связи более удачными следует признать определения отходов производства и потребления, вошедшие в Модельный закон «Об отходах производства и потребления», принятый Постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от «31» октября 2007 г. № 29-15 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств. 1998. № 18. С. 170-184 :
Отходы производства - остатки сырья, материалов, веществ, полуфабрикатов, изделий и иных продуктов, образовавшихся в процессе производства продукции и (или) выработки энергии или выполнения работ (услуг) и утративших полностью или частично исходные потребительские свойства; образующиеся попутные вещества, не являющиеся целью производства и не находящие по своим характеристикам применения в технологическом процессе, в том числе бракованная продукция; вмещающие и вскрышные породы, образующиеся при добыче полезных ископаемых; побочные и попутные продукты; улавливаемые при очистке отходящих технологических газов и сточных вод твердые вещества; сельскохозяйственные отходы.
Отходы потребления - все образующиеся в результате потребления и (или) эксплуатации готовой продукции виды отходов, включая твердые бытовые отходы, медицинские и биологические отходы, упаковочные отходы, а также отходы, образующиеся при функционировании культурно-бытовых, учебных учреждений, организаций и предприятий торговли и общественного питания и других предприятий и организаций общественного назначения; остатки веществ, материалов, предметов, изделий, частично или полностью утратившие свои первоначальные потребительские свойства в результате физического или морального износа в процессах потребления и (или) эксплуатации, а также получившие несовместимые с их дальнейшим использованием повреждения в результате нештатных ситуаций.
Исходя из определения отходов производства и потребления, выделяют следующую классификацию отходов:
· Товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.
Под потребительскими свойствами следует понимать совокупность качеств, свойств товара, которые позволяют использовать его в хозяйственной деятельности. Потребительские свойства большинства товаров имеют срочный характер, то есть существуют в течение определенного периода времени, после чего приходят в негодность с точки зрения их пригодности для использования по назначению.
· Остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов.
Эта группа отходов характеризуется тем, что образование отходов происходит в результате осуществления определенной деятельности: производства или потребления.
Следует отметить, что в литературе выделяют также дополнительную классификацию отходов производства:
· возвратные отходы, которые могут быть использованы в том же производстве;
· вторичное сырье, состоящее из отходов, которые не могут быть использованы в том же производстве, но применимы в других производствах;
· безвозвратные потери, дальнейшее использование которых нецелесообразно.
Полагаем недопустимым такое деление отходов производства, поскольку классификация на возвратные отходы, вторичное сырье и безвозвратные потери опровергает главный признак отходов производства и потребления - непригодность для дальнейшего использования без переработки. Пригодные для дальнейшего использования объекты не должны признаваться отходами производства и потребления. Отходы, если их подвергнуть переработке, могут быть превращены в пригодные для дальнейшего использования объекты, однако при этом в силу ст. 220 ГК РФ, в результате переработки образуется новый объект, этот объект не следует относить к отходам.
Законодатель делит отходы производства и потребления на опасные и неопасные. Под опасными отходами ФЗ «Об отходах производства и потребления» в редакции от 24.06.1998 г. "Российская газета", N 121, 30.06.1998 понимались отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами. В настоящее время понятие опасных отходов исключено из ФЗ «Об отходах производства и потребления», вместе с тем, аналогичное понятие содержится в Приказе Ростехнадзора от «15» августа 2007 г. № 570 «Об организации работы по паспортизации опасных отходов» "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 37, 10.09.2007.
Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются на пять классов опасности. Критерии отнесения отходов к тому или иному классу опасности установлены Приказом Министерства природных ресурсов РФ от «15» июня 2001 г. № 511 «Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды» "Природно-ресурсные ведомости", N 45, 2001.
· I класс - чрезвычайно опасные отходы;
· II класс - высокоопасные отходы;
· III класс - умеренно опасные отходы;
· IV класс - малоопасные отходы;
· V класс - практически неопасные отходы.
Критерии отнесения отходов к тому или иному классу опасности установлены для юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются опасные для окружающей среды отходы.
Юридические лица обязаны подтвердить отнесение отходов, образующихся в процессе их деятельности, к конкретному классу опасности.
В целях контроля за отходами производства и потребления Министерством природных ресурсов ведется государственный кадастр отходов, включающий федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов. Приказом Министерства природных ресурсов РФ «02» декабря 2002 г. № 786 «Об утверждении федерального классификационного каталога отходов» "Российская газета", N 12, 23.01.2003 утвержден каталог отходов с определением кода класса опасности для окружающей среды.
Дополнительно Министерство природных ресурсов осуществляет паспортизацию опасных отходов. Порядок паспортизации, а также типовые формы паспортов определяются Постановлением Правительства РФ от 26.10.2000 N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов" "Собрание законодательства РФ", 06.11.2000, N 45, ст. 4476. Паспортизации подлежат только опасные отходы, поэтому на отходы 5 класса опасности паспорта не оформляются, это подтверждается разъяснениями Росприроднадзора СПС Консультант Плюс.
Следует отметить, что в рамках реформирования законодательства об отходах был подготовлен проект Постановления Правительства РФ «Об отверждении порядка паспортизации отходов», который заменит ныне действующие положения о паспортизации.
Иная классификация отходов по классам опасности содержится в ГОСТ 12.1.007-76 «Классификация и общие требования безопасности» ИУС № 12-1981 г.. Указанный стандарт относится к системе стандартов безопасности труда, он классифицирует вредные вещества по степени воздействия на организм и выделяет 4 класса опасности вредных веществ:
· 1-й класс - вещества чрезвычайно опасные;
· 2-й класс - вещества высокоопасные;
· 3-й класс - вещества умеренно опасные;
· 4-й класс - вещества малоопасные.
Стандарт 12.1.007-76 распространяется на вредные вещества, содержащиеся в сырье, продуктах, полупродуктах и отходах производства, и устанавливает общие требования безопасности при их производстве, применении и хранении. Не распространяются положения указанного стандарта на вредные вещества, содержащие радиоактивные и биологические вещества (сложные биологические комплексы, бактерии, микроорганизмы и т.д.
ГОСТ 12.1.007-76 выделяет также классификацию отходов по источнику происхождения:
· Отходы органические природного происхождения (животного и растительного);
· Отходы минерального происхождения;
· Отходы химического происхождения;
· Отходы коммунальные (включая бытовые)
Как указывает Львович С.В. Львович С.В. Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления: диссертация кандидата юридических наук: 12. 00.06. - Саратов, 2000, в такой классификации не выделены отходы производства и потребления радиоактивного происхождения, они пока предполагаются в отходах химического происхождения.
По степени опасности, которую представляют отходы производства и потребления для окружающей среды, можно выделить следующую классификацию отходов:
· Отходы не опасные для здоровья людей и природной среды;
· Отходы, имеющие радиоактивные загрязнения;
· Отходы, зараженные опасными инфекционными возбудителями болезней.
Э.Ф. Раимова Раимова Э.Ф. Правовое регулирование обращения с отходами: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.06 / Оренбург, 1997 описывает классификацию отходов, предложенную научно-исследовательским и проектным институтом Генплана Москвы, согласно которой промышленные отходы столицы разделены на 13 групп по видам и формам:
· гальваношламы и осадки, отходы реагентов и химреактивов, содержащие хром, никель, медь, кобальт, цинк, свинец, кислые и щелочные отходы химических производств, вещества неорганического характера;
· осадки сточных вод, включающие в себя канализационные, водопроводные, и, отдельной подгруппой, нефтесодержащие промышленные осадки, образующиеся на локальных и очистных сооружениях производственных зон;
· нефтеотходы и нефтешламы, легковоспламеняющиеся жидкости, смазочные охлаждающие жидкости, кубовые остатки, отходы лакокрасочной промышленности;
· отходы пластмасс, полимеров, синтетических волокон, нетканных синтетических материалов и композиций на их основе;
· отходы резинотехнических изделий, вулканизаторов и т.д.;
· древесные отходы;
· отходы бумаги;
· отходы черны и цветных, легированных сталей;
· шлаки, зола, пыли (кроме металлической);
· пищевые отходы (отходы пищевой, мясомолочной и других отраслей промышленности;
· отходы легкой промышленности;
· стеклоотходы;
· отходы стройиндустрии.
Также выделяют иные классификации отходов, например, по агрегатному состоянию (твердые, жидкие, газообразные) Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. 3-е изд. М.: Проспект, 2010. С. 553-556, иногда в качестве дополнительного вида выделяют энергетические отходы (например, шум) Раимова Э.Ф. Правовое регулирование обращения с отходами: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.06 / Оренбург, 1997 - С. 33, по способности отходов гореть (горючие и негорючие), но подобные классификации, по нашему мнению, не имеют существенного правового значения.
Как отмечено Раимовой Е.Ф. Там же, каждая отрасль имеет свои собственные классификации отходов.
Медицинские отходы, речь о которых мы ведем в настоящей работе, следует отнести к самостоятельной группе отходов производства и потребления. Особенности медицинских отходов будут рассмотрены нами в следующем параграфе настоящей работы.
С учетом изложенного, необходимо отметить, что отходы производства и потребления являются особым объектом правового регулирования. Это объясняется их спецификой (к отходам следует относить материалы, вещества и изделия, которые по тем или иным причинам не пригодны для дальнейшего использования без переработки) и общественной значимостью (отходы оказывают влияние на экологию).
Отходы производства и потребления могут быть классифицированы по различным основаниям, однако наиболее важной с юридической точки зрения следует признать классификацию отходов в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду.
1.2 Медицинские отходы: понятие, особенности
С ратификацией Российской Федерацией Базельской конвенции о контроле на трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением в 1994 году Федеральный закон от 25.11.1994 N 49-ФЗ "О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением" "Собрание законодательства РФ", 28.11.1994, N 31, ст. 3200 Российская Федерация приняла на себя обязательство формирования в национальном законодательстве комплекса норм, касающихся, среди прочих, и медицинских отходов. С этого времени была начата разработка необходимых нормативных актов.
С принятием Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» "Российская газета" N 263, 23.11.2011 г. впервые законодательно закреплено определение термина «медицинские отходы». Согласно ст. 49 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», медицинскими являются все виды отходов, в том числе анатомические, патолого-анатомические, биохимические, микробиологические и физиологические, образующиеся в процессе осуществления медицинской деятельности и фармацевтической деятельности, деятельности по производству лекарственных средств и медицинских изделий.
Для определения места медицинских отходов в системе объектов правового регулирования, обратимся к вопросам соотношения понятия «медицинские отходы» со смежными понятиями.
Соотношение понятий «медицинские отходы» и «отходы производства и потребления» представляет для нас наибольший интерес.
Содержание понятия отходов производства и потребления достаточно широкое, безусловно, отходы, образующиеся в процессе медицинской, фармацевтической деятельности и деятельности по производству лекарственных средств и медицинских изделий следует признать отходами производства и потребления. Данный вывод мы делаем, поскольку медицинские отходы, как и отходы производства и потребления обладают следующими ранее выделенными нами признаками:
- такие объекты образуются в результате производства или потребления, а также за счет утраты теми или иными объектами своих потребительских свойств;
- непригодность для дальнейшего использования (извлечения полезных свойств) без переработки;
- общественная значимость, в силу воздействия на окружающую среду и опасность для последней, а также для общества;
Но вместе с общими чертами, следует отметить, что отходы производства и потребления нужно выделять как родовое понятие, а медицинские отходы - видовое, поскольку к медицинским отходам относятся лишь те отходы производства и потребления, которые образуются в процессе осуществления медицинской, фармацевтической деятельности, деятельности по производству лекарственных средств и медицинских изделий. Таким образом, основным элементом для выделения медицинских отходов как особого вида отходов производства и потребления является специфический субъект, в процессе деятельности которого образуются отходы.
Гораздо сложнее обстоит дело с определением места медицинских отходов в системе классов опасности отходов производства и потребления. Как следует из ст. 49 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», медицинские отходы разделяются по степени их эпидемиологической, токсикологической, радиационной опасности, а также негативного воздействия на среду обитания на следующие классы:
· класс "А" - эпидемиологически безопасные отходы, приближенные по составу к твердым бытовым отходам;
· класс "Б" - эпидемиологически опасные отходы;
· класс "В" - чрезвычайно эпидемиологически опасные отходы;
· класс "Г" - токсикологические опасные отходы, приближенные по составу к промышленным;
· класс "Д" - радиоактивные отходы.
То есть для медицинских отходов установлена собственная классификация классов опасности, не совпадающая с классификацией ФЗ «Об отходах производства и потребления». При этом основания классификации медицинских отходов включают не только их влияние на окружающую среду, но и другие аспекты. Критерии отнесения медицинских отходов к тому или иному классу закреплены в Постановлении Правительства РФ от «04» июля 2012 г. № 681 «Об утверждении критериев разделения медицинских отходов на классы по степени их эпидемиологической, токсикологической, радиационной опасности, а также негативного воздействия на среду обитания» "Собрание законодательства РФ", 09.07.2012, N 28, ст. 3911:
· критерием опасности медицинских отходов класса А является отсутствие в их составе возбудителей инфекционных заболеваний;
· критерием опасности медицинских отходов класса Б является инфицирование (возможность инфицирования) отходов микроорганизмами 3 - 4 групп патогенности (патогенных биологических агентов) В соответствии с "СП 1.2.036-95. 1.2. Эпидемиология. Порядок учета, хранения, передачи и транспортирования микроорганизмов I - IV групп патогенности. Санитарные правила" М., Информационно-издательский центр Госкомсанэпиднадзора РФ, 1996, Понятие "патогенные биологические агенты" включает: бактерии, вирусы, риккетсии, грибы, простейшие, микоплазмы, токсины и яды биологического происхождения или материал, подозрительный на их содержание, а также новые микроорганизмы, включающие фрагменты генома названных ПБА и представляющие опасность для человека. Классификация патогенных для человека организмов по группам патогенности с 1 по 4 приведена в Приложении 5.4. СП 1.2.036-95. , а также контакт с биологическими жидкостями;
· критерием опасности медицинских отходов класса В является инфицирование (возможность инфицирования) отходов микроорганизмами 1 - 2 групп патогенности;
· критерием опасности медицинских отходов класса Г является наличие в их составе токсичных веществ;
· критерием опасности медицинских отходов класса Д является содержание в их составе радионуклидов с превышением уровней, установленных в соответствии с Федеральным законом "Об использовании атомной энергии".
Медицинские отходы в большинстве стран относят к категории опасных отходов Н.К. Ефимова Отходы лечебно-профилактических учреждений как фактор медицинского и экологического риска Вопросы экспертизы и качества медицинской помощи", N 4, апрель 2011 г., однако, как следует из вышеизложенной классификации, принятой на территории Российской Федерации, медицинские отходы могут быть неопасными.
От 75 до 90% отходов, образующихся в системе здравоохранения, не относятся к отходам группы риска или являются «обычными» отходами здравоохранения, сопоставимыми с бытовыми отходами. Остающиеся 15-20% отходов здравоохранения рассматриваются как опасные отходы, и они могут становиться причинами разнообразных рисков для здоровья человека Орлов А.Ю. Обоснование санитарно-химической опасности медицинских отходов: диссертация кандидата медицинских наук: 14.02.01. Москва, 2010 .
Полагаем, следует признать, что вследствие существования в настоящее время параллельных классификаций отходов производства и потребления и медицинских отходов по классам опасности, у правоприменителей может возникнуть логичный вопрос о том, следует ли дополнительно к специальной классификации медицинских отходов по классам опасности применять к ним также общую для отходов производства и потребления классификацию. Ответ на этот вопрос мы планируем дать позднее в настоящей работе.
Вопрос соотношения понятий «биологические отходы» и «медицинские отходы» подлежит исследованию и установлению ясности, поскольку в литературе и в нормативных актах указанные понятия используются в разных комбинациях. ФЗ «Об отходах производства и потребления» в ч. 2 ст. 2 разделяет понятия биологические отходы и медицинские отходы (обозначаются как отходы лечебно-профилактических учреждений), используя их в качестве двух самостоятельных понятий. Однако ряд авторов придерживается позиции, что медицинские отходы являются видом биологических.
Определение биологических отходов в Ветеринарно-санитарных правилах сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов (утв. Минсельхозпродом РФ 04.12.1995 N 13-7-2/469) "Российские вести", N 35, 22.02.1996 приведено в форме перечисления конкретных видов таких отходов: биологическими отходами являются:
· трупы животных и птиц, в т.ч. лабораторных;
· абортированные и мертворожденные плоды;
· ветеринарные конфискаты (мясо, рыба, другая продукция животного происхождения), выявленные после ветеринарно-санитарной экспертизы на убойных пунктах, хладобойнях, в мясо-, рыбоперерабатывающих организациях, рынках, организациях торговли и др. объектах;
· другие отходы, получаемые при переработке пищевого и непищевого сырья животного происхождения.
Среди перечисленных биологических отходов особое внимание следует обратить на абортированные и мертворожденные плоды. Ввиду отсутствия уточнения природы их происхождения, такие отходы могут быть также отнесены и к медицинским, поскольку фактически в результате осуществления медицинской деятельности могут образовываться абортизированные и мертворожденные плоды человека. Полагаем, требуется уточнение формулировки, использованной в Ветеринарно-санитарных правилах сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов: вместо «абортированные и мертворожденные плоды» следует указать «абортированные и/или мертворожденные плоды животных и птиц».
Следует отметить, что биологические отходы могут быть ошибочно приравнены к отходам органическим природного происхождения (далее - «органические отходы»). Вместе с тем, как нами было отмечено выше в настоящей работе, органические отходы могут иметь как животное, так и растительное происхождение. Кроме того, образование биологических отходов, в отличие от органических, напрямую связано с осуществлением определенных видов деятельности (ветеринарные услуги, переработка животного сырья и т.д.). Медицинские отходы за счет разнообразия своего состава, могут содержать органические отходы, но не могут быть отнесены к органическим отходам целиком. Полагаем, соотношение понятий «биологические отходы», «медицинские отходы» и «органические отходы природного происхождения» можно изобразить следующим образом:
Для определения пределов регулирования отношений, связанных с обращением медицинских отходов крайне важное значение имеет соотношение терминов «отходы лечебно-профилактических учреждений» и «медицинские отходы», ведь ФЗ «Об отходах производства и потребления» оперирует термином «отходы лечебно-профилактических учреждений», а ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» - термином «медицинские отходы».
В 1999 году Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22.01.1999 N 2 были утверждены «СанПиН 2.1.7.728-99 Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы. Санитарная охрана почвы. Правила сбора, хранения и удаления отходов лечебно-профилактических учреждений. Санитарные правила и нормы» М., Федеральный центр госсанэпиднадзора Минздрава РФ, 1999 Утратил силу, в которых было введено понятие «отходы лечебно-профилактических учреждений» - все виды отходов, образующихся в больницах, (общегородских, клинических, специализированных, ведомственных, в составе научно-исследовательского, учебного институтов), поликлиниках (в т.ч. взрослых, детских, стоматологических), диспансерах; станциях скорой медицинской помощи; станциях переливания крови; учреждениях длительного ухода за больными; научно-исследовательских институтах и учебных заведениях медицинского профиля; ветеринарных лечебницах; аптеках; фармацевтических производствах; оздоровительных учреждениях (санаториях, профилакториях, домах отдыха, пансионатах); санитарно-профилактических учреждениях; учреждениях судебно-медицинской экспертизы; медицинских лабораториях (в т.ч. анатомических, патологоанатомических, биохимических, микробиологических, физиологических); частных предприятиях по оказанию медицинской помощи. При этом следует отметить, что законодательство РФ не содержало и не содержит единообразного и однозначного толкования термина «лечебно-профилактическое учреждение» (далее - ЛПУ):
· Под учреждением в силу ст. 120 Гражданского кодекса РФ, понимается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Соответствующим ГК РФ представляется определение ЛПУ, которое содержится в Приказе Ростехрегулирования от 13.10.2008 № 241-ст «Об утверждении национального стандарта» СПС «Консультант Плюс», - учреждение здравоохранения, отнесенное нормативными документами государственного органа управления здравоохранением Российской Федерации к категории лечебно-профилактических...".
· Согласно СанПиН 2. 1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность», утвержденным Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18.05.2010 N 58 "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 36, 06.09.2010 , ЛПУ - все виды организаций, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, основным видом деятельности которых является амбулаторно-поликлиническая и/или стационарная медицинская помощь. Исходя из содержания термина «отходы ЛПУ», взятого нами из СанПиН 2.1.7.728-99, приведенное толкование представляется наиболее подходящим под контекст.
В настоящее время в нормативных актах употребляется также термин «лечебно-профилактические организации» (ЛПО), который, полагаем, приходит на смену ЛПУ, однако следует отметить, что наряду с ЛПО, законодательство РФ выделяет понятие «организации, осуществляющие медицинскую деятельность» (медицинские организации) - юридические лица независимо от организационно-правовой формы, осуществляющие в качестве основного (уставного) вида деятельности медицинскую деятельность на основании лицензии, выданной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п. 11 ст. 2 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ»). Во исполнение ст. 14 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», Министерством здравоохранения РФ разработан проект приказа «Об утверждении номенклатуры медицинских организаций», согласно которому организации, осуществляющие медицинскую деятельность предлагается делить на виды и в частности, наряду с лечебно-профилактическими медицинскими организациями предлагается также выделять медицинские организации особого типа и медицинские организации по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
С учетом понятия отходов ЛПУ, изложенного в СанПиН 2.1.7.728-99, представляется, что в настоящее время преемственным понятием по отношению к отходам ЛПУ является термин «отходы медицинских организаций».
На смежный характер понятий «медицинские отходы» и «отходы ЛПУ» указывает следующий факт: в 2010 году СанПиН 2.1.7.728-99 2.1.7 утратил силу в связи с введением в действие СанПиН 2.1.7.2790-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами". При этом СанПиН 2.1.7.728-99. 2.1.7. содержал главу 3 «Медицинские отходы», в котором была приведена классификация отходов ЛПУ на пять классов опасности по степени их эпидемиологической, токсикологической и радиационной опасности, причем эта классификация практически без изменений была использована в СанПиН 2.1.7.2790-10.
Еще раз обратимся к законодательному определению медицинских отходов. К медицинским отходам ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» относит все виды отходов, образующиеся в процессе осуществления:
· медицинской деятельности;
· фармацевтической деятельности. Емкое понятие фармацевтической организации дано в ст. 2 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» - юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, осуществляющее фармацевтическую деятельность (организация оптовой торговли лекарственными средствами, аптечная организация). Следует добавить, что фармацевтической организацией должна признаваться организация, обладающая лицензией на фармацевтическую деятельность;
· деятельности по производству лекарственных средств и медицинских изделий.
То есть с введением в действие ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», понятие медицинских отходов стало шире по своему содержанию. В подтверждение изложенного нельзя не обратить внимание на толкование законодательства Минприроды, содержащееся, в частности, в Письме от 16 декабря 2011 г. N 12-46/18775 «О регулировании природоохранной деятельности с медицинскими и биологическими отходами»СПС Консультант Плюс: «в настоящее время (…) вопросы обращения с отходами лечебно-профилактических учреждений, и медицинскими отходами в целом, регулируются Санитарными правилами и нормами СанПиН 2.1.7.2790-10 …». То есть в соответствии с позицией Минприроды, отходы ЛПУ входят в группу медицинских отходов, термин «отходы ЛПУ» является более узким по своему содержанию.
Некоторые авторы, например, Орлов А.Ю., Орлов А.Ю. Обоснование санитарно-химической опасности медицинских отходов: диссертация кандидата медицинских наук: 14.02.01. Москва, 2010 используют также термин «отходы здравоохранения», при этом, полагаем, имея ввиду отходы медицинских организаций.
Свидетельством назревшей необходимости приведения к единообразию использованных в различных нормативных актах и доктрине терминов является Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», которым в большинстве действующих в настоящее время нормативных документов термин «лечебно-профилактические учреждения» будет заменен на «медицинские организации», а термин «отходы ЛПУ», использованный в ФЗ «Об отходах производства и потребления» будет заменен на термин «медицинские отходы». С принятием вышеописанных изменений спор относительно соотношения понятий «отходы ЛПУ» и «медицинские отходы» потеряет свою актуальность, поэтому далее в настоящей работе мы будем использовать термин «медицинские отходы» как равнозначный термину «отходы ЛПУ».
Глава 2. Обращение с медицинскими отходами
2.1 Содержание и элементы обращения с отходами
В соответствии с абз. 4 ч. 1 ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления», обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.
Под обращением с отходами некоторые авторы, например, С.В. Львович Львович С.В. Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления: диссертация кандидата юридических наук: 12. 00.06. - Саратов, 2000, понимают всю деятельность субъектов экологического права, т.е. все виды деятельности, в процессе осуществления которых образуются отходы, а также деятельность по сбору, хранению, обезвреживанию, транспортировке, размещению, захоронению отходов, эксплуатация свалок, полигонов, а также использование отходов в качестве вторичного сырья.
Обращение с каждым видом отходов производства и потребления зависит от их происхождения, агрегатного состояния, физико-химических свойств субстрата, количественного соотношения компонентов и степени (класса) опасности для здоровья населения и среды обитания человека Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2003 N 80 "О введении в действие Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.1.7.1322-03" (вместе с "СанПиН 2.1.7.1322-03. 2.1.7. Почва. Очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 30.04.2003) // "Российская газета", N 100, 28.05.2003.
Далее мы разберем элементы, из которых, согласно вышеприведенному определению, складывается обращение с отходами и наиболее общие требования законодательства к осуществлению таких элементов обращения с отходами производства и потребления.
До внесения изменений в ФЗ «Об отходах производства и потребления» в 2008 году, к обращению отходов относилась деятельность по образованию отходов. При этом образование отмечалось как одна из важнейших стадий процесса обращения с отходами Раимова Э.Ф. Правовое регулирование обращения с отходами: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.06 / Оренбург, 1997 - С. 17. В настоящее время образование отходов как стадия обращения с ними не существует Навасардова Э.С. Новеллы законодательства об обращении с отходами производства и потребления Общество и право № 2, 2009 г., что, однако, представляется упущением, поскольку на этапе образования отходов также может быть причинен вред окружающей среде, жизни и здоровью граждан. Полагаем, требуется не только включение в состав элементов обращения с отходами образование отходов, но и установление правил поведения и требований, которые должны соблюдаться при этом.
«ГОСТ 30772-2001 Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» М.: ИПК Издательство стандартов, 2002 к обращению с отходами относит виды деятельности, связанные с документированными (в том числе паспортизованными) организационно-технологическими операциями регулирования работ с отходами, включая предупреждение, минимизацию, учет и контроль образования, накопления отходов, а также их сбор, размещение, утилизацию, обезвреживание, транспортирование, хранение, захоронение, уничтожение и трансграничные перемещения. В связи с тем, что с 1 июля 2003 года См. ст. 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" "Российская газета", N 245, 31.12.2002 до вступления в силу технических регламентов акты федеральных органов исполнительной власти в сфере технического регулирования носят рекомендательный характер и подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям, указанным в пункте 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ, а также с учетом того факта, что последнее определение обращения с отходами включено в ФЗ «Об отходах производства и потребления» в 2008 году, полагаем, данное определение не может быть использовано в правоприменительной деятельности.
Сбор отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов. Стоит отметить, что до внесения в 2008 году в ФЗ «Об отходах производства и потребления» изменений, понятие сбора отходов устанавливалось ГОСТ 30772-2001, под сбором отходов понималась деятельность, связанная с изъятием отходов в течение определенного времени из мест их образования, для обеспечения последующих работ по обращению с отходами. Анпилогова Н.Г. полагает новое определение более широким по содержанию и указывает, что согласно определению сбора отходов, введенному ФЗ «Об отходах производства и потребления», процесс сбора перестал зависеть от действий лица: «ведь поступление отходов в контейнер им не контролируется. Вот и получается, что, выставив урну на улицу, мы осуществляем сбор отходов» Анпилогова Н.Г. Необходимость получения лицензии по обращению с опасными отходами для обычного арендодателя - миф или реальность» // Юрист, № 8, 2010. Полагаем, следует не согласиться с таким мнением, поскольку выставление урны является действием субъекта обращения с отходами, оно выражает волю субъекта на прием отходов.
Подобные документы
Объекты, процедуры и задачи правового регулирования обращения с радиоактивными отходами. Правовое регулирование обращения с радиоактивными отходами в международном и европейском праве. Радиоактивные отходы: классификации и анализ понятийного аппарата.
дипломная работа [215,3 K], добавлен 18.10.2012Исследование принципов государственной политики в области обращения с отходами. Характеристика порядка транспортирования и трансграничного перемещения опасных отходов, упаковки, маркировки, требований к обеспечению экологической и пожарной безопасности.
реферат [32,1 K], добавлен 27.10.2011Нормирование, государственный учет и отчетность в области обращения с отходами. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с опасными отходами. Требования к объектам размещения отходов, транспортировка.
дипломная работа [85,0 K], добавлен 07.01.2017Международные правовые акты и российское законодательство об обращении с отходами. Рассмотрение отходов как объекта собственности, закрепление классов их опасности и классификация в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду.
контрольная работа [33,1 K], добавлен 13.09.2011Основания возникновения и прекращения права собственности на природные объекты. Понятие и классификация отходов производства и потребления. Нормирование в области обращения с отходами. Обязанности и ответственность землепользователей по охране земель.
контрольная работа [21,3 K], добавлен 25.03.2015Нормативные положения, регулирующие обращение с отходами производства. Предотвращение вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую природную среду, их вовлечение в хозяйственный оборот. Правила по обезвреживанию и утилизации отходов.
контрольная работа [27,4 K], добавлен 31.10.2010Правовое регулирование системы здравоохранения России. Особенности заключения трудового договора с медработниками. Определение продолжительности ежедневной работы, выполняемой медицинскими работниками. Содержание коллективного договора медучреждений.
курсовая работа [65,3 K], добавлен 13.05.2014Правовое регулирование как разновидность социальных отношений. Понятие правового регулирования. Механизм взаимоотношений правового регулирования с религией, обычаями и моралью. Содержание правового регулирование, его основные методы, способы и виды.
курсовая работа [47,8 K], добавлен 10.01.2014Правовое регулирование в современном обществе как условие создания устойчивого правового порядка, структура и элементы его механизма. Задачи развития правосознания и его виды. Основные методы действия и эффективность механизма правового регулирования.
курсовая работа [60,5 K], добавлен 27.12.2011Правовой режим технических регламентов. Правовые основы стандартизации, подтверждения соответствия и обеспечения единства измерений. Обеспечение предпринимателями санитарных и гигиенических требований. Правовые основы обращения с отходами производства.
реферат [32,4 K], добавлен 26.07.2010
