Правовое регулирование обращения с отходами

На протяжении длительного периода времени сбор отходов 1-4 классов опасности являлся лицензируемым видом деятельности, что вызывало трудности правоприменения. Как отмечает Э.С. Навасардова Навасардова Э.С. Новеллы законодательства об обращении с отходами производства и потребления Общество и право № 2, 2009 г., практически все юридические лица и граждане, осуществлявшие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обязаны были иметь лицензию на право обращения с отходами, поскольку, как справедливо отмечает Н. Ковалева, любые отходы можно признать опасными, так как подтвердить их потенциальную неопасность очень сложно Ковалева Н. Лицензируемые отходы // ЭЖ-Юрист. 2008. N 7. Именно из такой позиции исходили органы, осуществляющие экологический контроль, и судебная практика.

Накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Понятие накопления отходов было введено Федеральным законом от 30.12.2008 N 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» "Российская газета", N 267, 31.12.2008, при этом, этим же Федеральным законом были внесены изменения в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» "Российская газета", N 153-154, 10.08.2001 Утратил силу, которыми исключалась необходимость получения лицензии на осуществление деятельности по накоплению опасных отходов. Это повлекло возникновение ряда судебных споров относительно соотношения деятельности по накоплению отходов производства и потребления с деятельностью по сбору последних. Так, ЖЭУ № 8, без оформления лицензии на сбор опасных отходов, выполняя на основании договора работы по содержанию жилищного фонда, изымало твердые коммунальные отходы из мусороприемных камер жилых домов и перемещало их в контейнеры для обеспечения последующих работ по их транспортировке владельцем контейнеров ООО. Оспаривая в суде кассационной инстанции законность привлечения к административной ответственности за осуществление деятельности без лицензии, ЖЭУ № 8 указывало (и суд апелляционной инстанции поддержал эту позицию), что в данном случае речь идет о накоплении отходов, а потому не требуется специального разрешения. Однако судом кассационной инстанции такое утверждение признано необоснованным и противоречащим смыслу определения накопления отходов Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10.12.2009 по делу N А42-2909/2009 СПС Консультант Плюс.

Использование отходов - применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии, - такую формулировку мы находим в ФЗ «Об отходах производства и потребления». Согласно словарю С.И. Ожегова, под термином «использовать» понимается пользование кем-либо/чем-либо, употребление с пользой, из чего можно сделать вывод, что использование отходов предполагает извлечение из них полезных свойств. Однако, как нами было отмечено ранее, законодатель указывает, что к отходам относятся непригодные для дальнейшего использования (без переработки) объекты, такие объекты, которые не только не обладают полезными свойствами, но и являются опасными для человека и окружающей среды. Таким образом, имеется противоречие в характеристике отходов производства и потребления и целях их обращения. Отношения по использованию остатков, образовавшихся в процессе производства и потребления должны быть специально урегулированы законодателем, вне правового регулирования отходов производства и потребления. Представляется верной позиция, высказанная М.В. Пономарёвым, согласно которой, для обеспечения полноценного законодательного регулирования отношений, возникающих в сфере утилизации, переработки и вторичного использования отходов должны быть введены в законодательство понятия «вторичные ресурсы» и «вторичное сырье» Пономарёв М.В. Правовое регулирование экологически безопасного обращения с отходами в городах // Законодательство и экономика, 2013, № 2.

Полагаем, в ходе совершенствования законодательства должно быть уточнено содержание понятия «использование отходов», в этой связи обратим внимание, что согласно ст. 2 Базельской конвенции, "использование" означает сбор, транспортировку и удаление опасных или других отходов, включая последующий контроль за местами удаления. Такое определение представляется отражающим действительное значение термина «использование отходов». Альтернативным вариантом разрешения коллизии является исключение использования отходов из системы элементов обращения с отходами.

Использование отходов производства и потребления являлось лицензируемым видом деятельности на протяжении действия ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» № 128-ФЗ, однако в настоящее время деятельность по использованию отходов производства и потребления лицензированию не подлежит.

Обезвреживание отходов - обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду. Обезвреживание отходов производства и потребления 1-4 классов опасности подлежит лицензированию в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах. Такое определение введено законодателем в 2008 году впервые, впредь оно позволит не признавать транспортированием отходов их перемещение по принадлежащей субъекту, в результате деятельности которого образуются отходы, территории Навасардова Э.С. Новеллы законодательства об обращении с отходами производства и потребления Общество и право № 2, 2009 .

К транспортированию отходов 5 класса опасности не предъявляется специальных требований, однако транспортирование отходов 1-4 класса опасности - один из наиболее подробно урегулированных законодательством элементов обращения с отходами производства и потребления. Условия транспортирования опасных содержатся в ст. 16 ФЗ «Об отходах производства и потребления», в частности, необходимо:

· наличие паспорта отходов;

· специально оборудованных транспортных средств, снабженных специальными знаками;

· специальной документации для транспортирования и передачи опасных отходов (с указанием количества транспортируемых отходов, цели транспортирования и места назначения транспортировки);

Кроме того, при транспортировании должны соблюдаться требования безопасности и порядок транспортировки. В частности, требования по обеспечению безопасности перевозок грузов, опасных грузов.

· Воздушные перевозки

Общие правила перевозки грузов установлены Воздушным кодексом РФ "Собрание законодательства РФ", 24.03.1997, N 12, ст. 1383, а также Федеральными авиационными правилами «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей», утвержденными Приказом Минтранса России от 28.06.2007 N 82 "Российская газета", N 225, 10.10.2007.

Согласно ст. 113. Воздушного кодекса РФ, воздушная перевозка отравляющих, легковоспламеняющихся, радиоактивных и других опасных предметов и веществ осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, федеральными авиационными правилами, а также международными договорами Российской Федерации. В соответствии с положениями Воздушного Кодекса, при перевозке опасных грузов следует руководствоваться Приказом Минтранса РФ от 05.09.2008 N 141 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Правила перевозки опасных грузов воздушными судами гражданской авиации" "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 40, 06.10.2008, Приказом Минтранса России от 25.07.2007 N 104 "Об утверждении Правил проведения предполетного и послеполетного досмотров" "Российская газета", N 180, 17.08.2007, Приказом Минтранса России от 28.06.2007 N 82 "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей", а также Техническими инструкциями Doc 9284 AN/905 ИКАО.

· Перевозки автомобильным транспортом

В соответствии со ст. 3 ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» "Российская газета", N 258, 17.11.2007, Правила перевозок грузов автомобильным транспортом утверждены Постановлением Правительства РФ от 15.04.2011 N 272 "Собрание законодательства РФ", 25.04.2011, N 17, ст. 2407.

В силу положений ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения" "Российская газета", N 146, 04.08.1998, опасный груз - вещества, изделия из них, отходы производственной и иной хозяйственной деятельности, которые в силу присущих им свойств могут при перевозке создать угрозу для жизни и здоровья людей, нанести вред окружающей среде, повредить или уничтожить материальные ценности.

Международные автомобильные перевозки опасных грузов, отнесенных согласно Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов (ДОПОГ) СПС Консультант Плюс к грузам повышенной опасности, осуществляются в соответствии со специальными разрешениями, которые выдаются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, и которыми могут предусматриваться обязанности перевозчиков выполнять перевозки таких грузов по заранее определенным маршрутам. В случае осуществления международных автомобильных перевозок опасных грузов по территории Российской Федерации перевозчик обязан выполнять требования международного договора Российской Федерации о перевозках опасных грузов, а также требования правил перевозок опасных грузов, утвержденных в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Дополнительно необходимо отметить, что требования к упаковке опасных грузов содержатся в «ГОСТ 26319-84. Грузы опасные. Упаковка» М.: Стандартинформ, 2007.

Особое внимание законодатель уделяет трансграничному транспортированию опасных отходов.

Согласно ч. 3 ст. 30 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", не допускаются к ввозу на территорию Российской Федерации опасные грузы и товары, ввоз которых на территорию Российской Федерации запрещен законодательством Российской Федерации, а также грузы и товары, в отношении которых при проведении санитарно-карантинного контроля установлено, что их ввоз на территорию Российской Федерации создаст угрозу возникновения и распространения инфекционных заболеваний или массовых неинфекционных заболеваний (отравлений). После ратификации Российской Федерацией Базельской конвенции 1989 г. о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением СПС Гарант, в целях ее реализации Постановлением Правительства РФ от 17.07.2003 г. № 442 «О трансграничном перемещении отходов» "Российская газета", N 147, 24.07.2003 утверждены Правила трансграничного перемещения отходов. При этом под трансграничным перемещением понимается ввоз, вывоз и транзит отходов по территории Российской Федерации.

Согласно ст. 17 ФЗ «Об отходах производства и потребления», по общему правилу ввоз, вывоз и транзит отходов запрещены. При этом Правилами трансграничного перемещения отходов, выделяется два перечня отходов, подлежащих специальному регулированию:

Лицензия выдается Министерством промышленности и торговли Российской Федерации на основании разрешения Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее - «Росприроднадзор») (ее территориальных органов) на трансграничное перемещение отходов.

Следует отметить, что вывоз отходов, включенных в вышеупомянутые перечни, с территории Российской Федерации в государства, не являющиеся стороной Базельской конвенции возможен только при наличии между Российской Федерацией и такими государствами соглашения о трансграничном перемещении отходов, в противном случае вывоз запрещен.

Размещение отходов - хранение и захоронение отходов. При этом под хранением отходов понимается их содержание в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования, а под захоронением отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;

Размещение отходов производства и потребления 1-4 классов опасности подлежит лицензированию в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

ФЗ «Об отходах производства и потребления» устанавливает требования к объектам размещения отходов производства и потребления. Определение места строительства объектов размещения отходов производится на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Следует принимать во внимание, что согласно ч. 5 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления», захоронение отходов запрещается в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

Земли под размещение отходов производства и потребления должны иметь соответствующее разрешенное использование.

При проектировании объектов размещения отходов производства и потребления должны соблюдаться нормы Градостроительного кодекса РФ "Российская газета", N 290, 30.12.2004, в частности, гл. 6 ГрК РФ.

Кроме того, при выборе места, создании объекта размещения отходов и осуществлении процедур размещения отходов производства и потребления следует учитывать требования СанПин 2.1.7.1322-03.

Для создания объекта размещения отходов производства и потребления требуется разрешение федеральных органов исполнительной власти.

Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов, размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов, запрещается.

Во исполнение положений ст. 18 ФЗ «Об отходах производства и потребления», в соответствии со специальным порядком, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25.02.2010 г. № 50 «О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 17, 26.04.2010 индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами на основании расчетов и имеющихся данных об удельном образовании отходов при производстве продукции, выполнении работ, оказании услуг разрабатываются и передаются на утверждение в Росприроднадзор проекты нормативов образования отходов. Такие нормативы служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг. Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья, либо на срок действия лицензии - для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, которые размещают отходы 1-4 класса опасности на эксплуатируемых ими объектах размещения отходов. Особые правила установлены в отношении субъектов обращения с отходами на Байкальской природной территории. Кроме того, необходимо отметить, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, отнесенные в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в соответствующие территориальные органы Росприроднадзора отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) в уведомительном порядке.

При нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды», платным является негативное воздействие на окружающую среду. При этом ч. 2 ст. 16 вышеуказанного Федерального закона к видам негативного воздействия относит размещение отходов производства и потребления. Платность размещения отходов регулируется также ст. 23 ФЗ «Об отходах производства и потребления». Расчет такой платы производится в соответствии с Порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» "Российская газета", N 205, 16.09.1992, а также в соответствии с нормативами и коэффициентами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» "Российская газета", N 120, 21.06.2003 . При этом следует отметить, что в Постановлении Правительства РФ № 632 указано, что порядок определения платы за негативное воздействие распространяется на юридические лица и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности, связанные с природопользованием. Учитывая правовую неопределенность толкования вышеперечисленных положений законодательства: неясно, какие именно субъекты должны осуществлять плату за негативное воздействие: субъекты, размещающие отходы или субъекты, в процессе деятельности которых такие отходы образовались, а также принимая во внимание, что повышающие коэффициенты за сверхлимитное размещение отходов производства и потребления не должны применяться к организациям, осуществляющим размещение отходов, Конституционным судом в Постановлении от 05.03.2013 г. № 5-П положения ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» и Постановления Правительства № 632 признаны несоответствующими Конституции РФ.

Поскольку размещение отходов производства и потребления предполагает хранение (захоронение) в течение определенного периода времени, между субъектами размещения отходов и контролирующими органами нередко возникали споры относительно внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду по вопросу: должна вноситься такая плата однократно или регулярно? Постановлением Президиума ВАС РФ от 27.11.2012 г. № 3281/12 по делу А75-3939/2011 СПС Консультант Плюс были даны разъяснения относительно внесения платы за размещение отходов: плата за негативное воздействие на окружающую среду вносится однократно за отчетный период, в котором отходы образовались и были помещены в объекты хранения.

При хранении отходов производства и потребления необходимо учитывать требования СанПин 2.1.7.1322-03.

К обращению с отходами производства и потребления 1-4 классов опасности, согласно ст. 15 ФЗ «Об отходах производства и потребления» допускаются лишь лица, имеющие специальную профессиональную подготовку. Примерная программа профессиональной подготовки лиц на право работы с опасными отходами, согласованная с Министерством образования Российской Федерации утверждена Приказом Министерства Природных ресурсов Российской Федерации № 868 от 18.12.2002 г. СПС Консультант Плюс Версия ИБ «Эксперт-Приложение» Факт прохождения подготовки подтверждается свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I - IV класса опасности.

В соответствии со ст. 19 ФЗ «Об отходах производства и потребления», для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, деятельность которых связана с обращением отходов производства и потребления, обязательным является учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов, проводимый в соответствии с Приказом Минприроды РФ от 01.09.2011 N 721 «Об утверждении Порядка учета в области обращения с отходами» "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", N 44, 31.10.2011. Дополнительно вышеуказанные субъекты обязаны вести статистический учет и сдавать отчетность по форме№ 2-ТП (отходы), в соответствии с положениями Приказа Росстата от 28.01.2011 N 17 «Об утверждении статистического инструментария для организации Росприроднадзором федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления» "Вопросы статистики", N 5, 2011.

К обращению с отходами производства и потребления предъявляются санитарно-эпидемиологические требования в соответствии со ст. 22 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» "Российская газета", N 64-65, 06.04.1999. В ст. 22 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлена необходимость осуществления сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребления способами, безопасными для здоровья населения и среды обитания.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами, согласно ст. 28 ФЗ «Об отходах производства и потребления», влечет за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях "Российская газета", N 256, 31.12.2001 содержит ряд норм, устанавливающих ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологический требований при обращении с отходами производства и потребления (ст. 8.2), порчу земель (ст. 8.6), загрязнение водных объектов (ст. 8.13) и лесов (ст. 8.31) в результате нарушения правил обращения с отходами, а также за иные правонарушения.

Уголовный кодекс Российской Федерации "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2954 предусматривает ответственность за нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247), за загрязнение вод (ст. 250) и иные экологические преступления. Следует отметить, что УК РФ в ст. 247 устанавливает запрет на производство запрещенных видов опасных отходов с нарушением установленных правил. Вместе с тем, законодательство не содержит понятия «запрещенных видов опасных отходов». А.И. Чучаев предлагает под такими отходами понимать те, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрыво- и пожароопасностью, высокой реакционной способностью), или возбудителей инфекционных болезней либо представляют непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека сами по себе или при вступлении в контакт с другими веществами "Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации" (постатейный) (под ред. А.И. Чучаева) "КОНТРАКТ", 2012. Однако такое определение не может быть признано верным, поскольку оно отражает описание опасных отходов, но не запрещенных. Запрещенные отходы в настоящее время законодателем не выделяются, имеется лишь деление отходов на классы опасности и правила обращения с каждым из классов. Полагаем, из ст. 247 УК РФ следует исключить слово «запрещенных», в противном случае у правоприменителей могут возникнуть трудности с определением объективной стороны преступления.

Дисциплинарная ответственность регулируется нормами трудового права.

Гражданско-правовая ответственность представляет собой обязанность лица, причинившего вред, возместить вред, причиненный личности или имуществу граждан, имуществу юридических лиц.

Примечательно, что СанПиН 2.1.7.1322-03 оперирует дополнительно термином «жизненный цикл отходов», который включает следующие этапы: образование, накопление и временное хранение, первичная обработка (сортировка, дегидрация, нейтрализация, прессование, тарирование и др.), транспортировка, вторичная переработка (обезвреживание, модификация, утилизация, использование в качестве вторичного сырья), складирование, захоронение и сжигание. Возможно в дальнейшем в ходе совершенствования норм об обращении отходов, все этапы жизненного цикла отходов найдут свое отражение в нормах ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Таким образом, обращение с отходами производства и потребления складывается из шести элементов: сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование, размещение отходов, каждый из которых требует соблюдения определенных требований и правил, установленных комплексом правовых норм.

2.2 Принцип приоритета специальной нормы перед общей как общеправовой принцип применения права

Для разрешения вопроса об особенностях регулирования правоотношений по поводу медицинских отходов, обратимся к проблеме коллизий в праве и способам их разрешения.

Под правовыми коллизиями, как правило, понимаются нарушения системы норм права, влекущие ситуации неопределенности относительно того, какая норма подлежит применению в том или ином случае.

Занина М.А. М.А. Занина Коллизии норм права равной юридической силы (понятие, причины, виды) : монография. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: РАП ; Волтерс Клувер, 2010 выделяет среди прочих следующие признаки коллизий:

· это нормы, которые регулируют один и тот же круг общественных отношений;

· коллизии представляют собой технико-юридический дефект - деформацию в построении и выражении правовых норм в системе права. Другими словами, коллизия означает несоответствие целей законодателя, заложенных в норму права целям, закрепленным в ранее изданных правовых актах;

· коллизии закреплены в нормативных актах и являются результатом правотворческой деятельности, возникают в результате нарушения требований, определяющих законность правовых актов. Ряд авторов, например, Лукашева А.В. Лукашева А.В. Законотворческие ошибки // Гражданин и право. 2000. N 3 - 4, полагает коллизии норм права видом правотворческих ошибок.

Правила (принципы) разрешения правовых коллизий были выработаны еще древнеримскими юристами, это темпоральный принцип, согласно которому приоритетом обладает норма, принятая позднее, иерархический - принцип приоритета нормы, имеющей более высокую юридическую силу и принцип приоритета специальной нормы над общей («Lex specialis derogat lege generali»).

Последовательность применения вышеуказанных принципов осуществляется следующим образом:

Во-первых, применяется принцип приоритета нормы, имеющей более высокую юридическую силу, в данном случае следует обращаться к источнику, содержащему ту или иную норму права и сравнивать его по юридической силе с коллизирующим актом (его нормой). Классификация источников права по юридической силе в Российской Федерации представляет собой иерархию, во главе которой находится Конституция РФ "Российская газета", N 7, 21.01.2009.

Если коллизирующие нормы содержатся в источниках равной юридической силы, применению подлежит принцип приоритета специальной нормы перед общей.

Классификацию норм права на общие и специальные признает большинство современных ученых, однако не все сходятся во мнениях относительно объёмов понятий «общая норма» и «специальная норма». Некоторые учёные, например, А.С. Пиголкин "Теория государства и права: Учебник для юридических вузов" (под ред. А.С. Пиголкина) "Городец", 2003, предлагают классифицировать нормы на общие и специальные по лицам (субъектам), соответственно, специальными считать такие нормы, которые распространяют свое действие на конкретных субъектов, а общими - относящихся ко всем субъектам. В.К. Бабаев Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2004, а равно Н.И. Матузов, А.В. Малько Матузов Н.И., Малько А.В.)"Теория государства и права: Учебник" "Юристъ", 2004 полагают, что предписания, охватывающие своим действием все правовые институты той или иной отрасли следует считать общими нормами, а специальными - относящиеся к отдельным видам родовых общественных отношений предписания, которые детализируют положения общих норм. По мнению проф. Алексеева С.С., под общими следует понимать нормы, которые распространяются на род данных отношений в целом, а специальными - нормы, действующие только в пределах конкретного вида отношений. Полагаем, следует согласиться с такой позицией, поскольку нормы соотносятся не по одному, а по ряду элементов. А.Я. Курбатов Курбатов А.Я. Порядок разрешения коллизий в российском праве // СПС Консультант Плюс уточняет: сферы действия общей и специальной норм должны либо совпадать по объектам правового регулирования, но соотноситься как общее и частное по субъектам регулируемых отношений, либо совпадать по субъектам регулируемых отношений, но соотносится как общее и частное, либо по объектам. правовой регулирование медицинский отход

Из характеристики общих и специальных норм следует сделать еще один вывод: в части, не урегулированной специальными нормами, отношения должны регулироваться нормами общими.

Темпоральный принцип разрешения коллизий применим лишь в том случае, если два предыдущие не могут быть применены. Например, при коллизии норм, содержащихся в одном и том же источнике, следует применить ту, которая была принята позднее, как отражающая актуальную позицию законодателя.

Обратимся к норме ст. 49 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» о медицинских отходах, согласно которой медицинские отходы делятся на классы по степени эпидемиологической, токсикологической, радиационной опасности, негативного воздействия на среду обитания. Указанная норма коллизирует с положениями ФЗ «Об отходах производства и потребления», классифицирующими отходы на классы опасности в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду. Применим принципы разрешения коллизий: обе нормы закреплены в федеральных законах, следовательно, иерархический принцип не применим. Далее применяем принцип «Lex specialis derogat lege generali», для этого определим объекты и субъекты коллизирующих норм:

Как следует из представленной таблицы, и по объектам, и по субъектам нормы ФЗ «Об отходах производства и потребления» и ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» соотносятся как общее и частное. Следовательно, приоритетом в части регулирования отношений по поводу медицинских отходов обладают нормы ст. 49 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ».

Однако обратимся к проблеме правового регулирования обращения с медицинскими отходами.

А.Я. Курбатов отмечает Курбатов А.Я. Порядок разрешения коллизий в российском праве. 2006. СПС Консультант Плюс, что от общеправовых принципов разрешения коллизий в праве следует отличать приемы нормотворческой техники, например, отнесение определенного круга вопросов к предмету регулирования одного конкретного нормативного акта и другие.

Федеральным законом от 30.12.2008 N 309-ФЗ внесены изменения в ч. 2 ст. 2 ФЗ 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», согласно ч. 2 ст. 2 ФЗ «Об отходах производства и потребления» в новой редакции, отношения в области обращения с отходами лечебно-профилактических учреждений регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации. Нормы ФЗ «Об отходах производства и потребления» об обращении с отходами производства и потребления, таким образом, не могут быть признаны общими по отношению к обращению с медицинскими отходами в силу прямого толкования ч. 2 ст. 2 ФЗ «Об отходах производства и потребления», согласно которой, в настоящее время предполагается существование самостоятельного комплекса правовых норм, регулирующих обращение с медицинскими отходами отдельно от норм ФЗ «Об отходах производства и потребления». Следовательно, в части, не урегулированной нормами ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» и иными нормативными актами, к обращению с медицинскими отходами не может быть применено регулирование ФЗ «Об отходах производства и потребления». В данном случае коллизия норм отсутствует, напротив, имеет место недостаточность правовых норм, регулирующих отношения по поводу обращения с медицинскими отходами.

С вступлением в силу ч. 2 ст. 2 ФЗ «Об отходах производства и потребления», огромный пласт норм об обращении отходов производства и потребления отрезан от применения к обращению с медицинскими отходами. Это связано с тем, что комплекс отношений по обращению с отходами в целом привязан к нормам ФЗ «Об отходах производства и потребления». Согласно преамбуле к ФЗ «Об отходах производства и потребления», этот федеральный закон определяет правовые основы:

- обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду

- вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Таким образом, сфера регулирования ФЗ «Об отходах производства и потребления» достаточно определенная: в той части, в которой этот закон не регулирует правовые основы вовлечения отходов производства и потребления в хозяйственный оборот, он регулирует обращение с отходами производства и потребления. А поскольку норм, касающихся хозяйственного оборота отходов производства и потребления немного (отходы как объект права собственности - ст. 4; принцип вовлечения отходов в хозяйственный оборот ст. 21), следовательно, основной объем положений ФЗ «Об отходах производства и потребления» регулирует вопросы обращения с отходами производства и потребления.

Далее мы рассмотрим наиболее значимые последствия, которые повлекло внесение изменений в ч. 2 ст. 2 ФЗ «Об отходах производства и потребления», а также исследуем особенности правового регулирования обращения с медицинскими отходами.

2.3 Специальные правила обращения с медицинскими отходами по сравнению с иными видами отходов производства и потребления

Согласно ч. 2 ст. 2 ФЗ «Об отходах производства и потребления» в новой редакции, отношения в области обращения с отходами лечебно-профилактических учреждений регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации. Таким образом, законодателем ограничена компетенция субъектов РФ в части правового регулирования деятельности по обращению медицинских отходов. Однако согласно ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды, а также координация вопросов здравоохранения находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, руководствуясь ст. 15 Конституции РФ, а также принципом приоритета норм акта более высокой юридической силы, следует признать за субъектами РФ право принимать нормативные акты в области обращения медицинских отходов.

Необходимо отметить, что имеются разные варианты толкования содержания понятия «обращение с медицинскими отходами», например:

Ч. 3 ст. 49 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», оперирует терминами: сбор, использование, обезвреживание, размещение, хранение, транспортировка, учет и утилизация медицинских отходов.

В п. 1.2. Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.1.7.2790-10, утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 09.12.2010 № 163 (далее - СанПиН 2.1.7.2790-10), в понятие «обращение» включаются: сбор, временное хранение, обеззараживание, обезвреживание, транспортирование.

Согласно положениям п. 15 действующей в настоящее время Номенклатуры работ и услуг в здравоохранении (утв. Минздравсоцразвития РФ 12.07.2004) М., Издательство "Ньюдиамед", 2004, выделяют работы, связанные со сбором, хранением и утилизацией медицинских отходов:

15.01 Сбор отходов в медицинском учреждении (организации);

15.01.01 Сортировка отходов по группам в медицинском учреждении (организации);

15.02 Транспортировка отходов из отделений к месту временного накопления отходов;

15.03 Транспортировка отходов от мест временного их хранения к месту уничтожения.

То есть по номенклатуре выделяют три элемента обращения с медицинскими отходами: сбор, сортировка, транспортировка, полагаем такую номенклатуру неполной, нуждающейся в дополнении.

С момента вступления в законную силу ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», исследование норм об обращении с медицинскими отходами следует начинать с этого закона. Однако в ч. 3 ст. 49 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» за положениями об обращении с медицинскими отходами законодатель отсылает нас к СанПиН 2.1.7.2790-10.

В соответствии с СанПиН 2.1.7.2790-10, обращение с медицинскими отходами производится раздельно в зависимости от классов их опасности. При этом согласно п. 3.2. и п. 3.6. СанПиН 2.1.7.2790-10, руководителем каждой медицинской организации должны быть утверждены:

· Инструкция по обращению с отходами (с указанием ответственных сотрудников и процедуры обращения с медицинскими отходами в данной организации);

· Схема обращения с медицинскими отходами, включающая:

- качественный и количественный состав образующихся медицинских отходов;

- нормативы образования медицинских отходов, разработанные и принятые в регионе;

- потребность в расходных материалах и таре для сбора медицинских отходов, исходя из обязательности смены пакетов 1 раз в смену (не реже 1 раза в 8 часов), одноразовых контейнеров для острого инструментария - не реже 72 часов, в операционных залах - после каждой операции;

- порядок сбора медицинских отходов;

- порядок и места временного хранения (накопления) медицинских отходов, кратность их вывоза;

- применяемые способы обеззараживания/обезвреживания и удаления медицинских отходов;

- порядок действий персонала при нарушении целостности упаковки (рассыпании, разливании медицинских отходов);

- организация гигиенического обучения персонала правилам эпидемиологической безопасности при обращении с медицинскими отходами.

В отсутствие указанных документов организация не будет допущена к осуществлению медицинской деятельности, поскольку ей не будет выдано положительное санитарно-эпидемиологическое заключение.

Дополнительно в медицинской организации должно быть организовано ведение:

- технологического журнала учета отходов классов Б и В в структурном подразделении (в журнале указывается количество единиц упаковки каждого вида отходов);

- технологического журнала учета медицинских отходов организации (указывается количество вывозимых единиц упаковки и/или вес отходов, а также сведения об их вывозе с указанием организации, производящей вывоз);

- документов, подтверждающих вывоз и обезвреживание отходов, выданных специализированными организациями, осуществляющими транспортирование и обезвреживание отходов;

- технологического журнала участка по обращению с отходами, который является основным учетным и отчетным документом данного участка.

Как следует из ст. 14 ФЗ «Об отходах производства и потребления», на отходы 1-4 класса опасности должен быть составлен паспорт, при этом, поскольку обращение с медицинскими отходами регулируется иным законодательством, следовательно, в настоящее время отсутствует необходимость паспортизации опасных медицинских отходов. В проекте Постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка паспортизации отходов», указано: отношения в области обращения с отходами лечебно-профилактических учреждений регулируются соответствующим законодательством РФ, что подтверждает нежелание законодателя распространять нормы о паспортизации на медицинские отходы. Вместе с тем, паспортизация опасных отходов введена с целью упорядочения и контролирования видов отходов, возникающих в процессе производства и потребления: все известные опасные отходы заносятся в государственный кадастр (каталог) отходов. Стоит отметить, что в настоящее время медицинские отходы в такой каталог занесеныСм. Приказ МПР РФ от 02.12.2002 N 786:

97000000 00 00 0 МЕДИЦИНСКИЕ ОТХОДЫ (БОЛЬНИЦ И ЛЕЧЕБНО-ОЗДОРОВИТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ)

97100000 00 00 0 Медицинские отходы, следовательно, предполагается, что на них может быть выдан паспорт, однако в силу ч. 2 ст. 2 ФЗ «Об отходах производства и потребления», положения о паспортизации не должны применяться к медицинским отходам. В судебной практике по вопросу паспортизации медицинских отходов до настоящего времени отсутствует единообразие, нередко суды не учитывают ч. 2 ст. 2 ФЗ «Об отходах производства и потребления». Так, Шестой Арбитражный Апелляционный суд в Постановлении № 06АП-2558/2011 СПС Консультант Плюс указал на отсутствие у медицинских организаций паспортом на медицинские отходы как на правонарушение. Пятнадцатый Арбитражный Апелляционный суд в Постановлении № 15АП0122997/2012 от 13.12.1012 г. по делу № А32-49225/2011 СПС Консультант Плюс признал правомерным привлечение медицинской организации к административной ответственности за отсутствие паспортов отходов, а также за непередачу отчетности по отходам в Департамент природных ресурсов и государственного экологического надзора Краснодарского края.

Паспорт отхода является документом, удостоверяющим принадлежность отхода к отходам соответствующего вида и класса опасности, в отсутствие некоего документа, фиксирующего принадлежность отходов к тому или иному классу опасности, повышается вероятность споров между организацией, осуществляющей деятельность по обращению с опасными отходами и контролирующими органами: ведь правила обращения с отходами разных классов существенно различаются. Можно предположить, что разрешить возникшую проблему призвана упомянутая выше обязанность организаций, осуществляющих деятельность по обращению с медицинскими отходами, составить схему размещения медицинских отходов, однако, такая схема не утверждается контролирующими органами и не составляется в соответствии с какими-либо нормативами, следовательно, имея схему размещения медицинских отходов, нельзя утверждать, что медицинские отходы разделены по видам и классам верно.

Как справедливо отмечено в пояснительной записке к законопроекту № 494290-5, в программу профессиональной подготовки лиц на право работы с опасными отходами, утвержденную Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 18.12.2002 N 868, не включена тема по обращению с опасными и инфицированными медицинскими отходами. В Российской Федерации обучение специалистов по обращению с медицинскими отходами проводится в центрах Роспотребнадзора, однако утвержденных Министерством образования РФ программ по данному курсу нет. Недостаточная подготовка в области надлежащего управления отходами вместе с тем названа Всемирной Организацией Здравоохранения в качестве одной из причин неправильного обращения с отходами.

СанПиН 2.1.7.2790-10 содержит требования к площади помещений, в которых медицинскими организациями осуществляется обращение с медицинскими отходами и воздухообмену в этих помещениях.

Правила сбора медицинских отходов определены в гл. 4 СанПиН 2.1.7.2790-10 и включают как требования к персоналу организации, осуществляющему сбор отходов (в том числе требования к возрасту, состоянию здоровья, прохождению инструктажа, форме одежды и т.д.), так и к самим процедурам сбора в зависимости от класса опасности отходов (емкости для сбора медицинских отходов, их маркировка, места хранения и порядок обращения с такими емкостями).

Накопление медицинских отходов осуществляется в маркированной таре (упаковке), которая различается в зависимости от класса опасности накапливаемых отходов:

Отходы класса А помещают в многоразовые емкости или одноразовые пакеты. Цвет пакетов может быть любой, за исключением желтого и красного. Крупногабаритные отходы класса А собираются в специальные бункеры для крупногабаритных отходов.

Отходы класса Б собираются в одноразовую мягкую (пакеты) или твердую (непрокалываемую) упаковку (контейнеры) желтого цвета или имеющие желтую маркировку. Выбор упаковки зависит от морфологического состава отходов (для сбора острых отходов класса Б должны использоваться одноразовые непрокалываемые влагостойкие емкости (контейнеры), а для сбора органических, жидких отходов класса Б - одноразовые непрокалываемые влагостойкие емкости с крышкой (контейнеры), обеспечивающей их герметизацию и исключающей возможность самопроизвольного вскрытия).

Отходы класса В собирают в одноразовую мягкую (пакеты) или твердую (непрокалываемую) упаковку (контейнеры) красного цвета или имеющую красную маркировку. Выбор упаковки зависит от морфологического состава отходов. Накопление и временное хранение необеззараженных отходов классов Б и В осуществляется раздельно от отходов других классов в специальных помещениях, исключающих доступ посторонних лиц.

Отходы класса Г хранят в зависимости от их морфологического состава. Например, использованные ртутьсодержащие приборы, лампы (люминесцентные и другие), оборудование, относящиеся к медицинским отходам класса Г, собираются в маркированные емкости с плотно прилегающими крышками любого цвета (кроме желтого и красного), которые хранятся в специально выделенных помещениях. Лекарственные, диагностические, дезинфицирующие средства, не подлежащие использованию, собираются в одноразовую маркированную упаковку любого цвета (кроме желтого и красного).

Отходы класса Д хранят по правилам, установленным законодательством для радиоактивных отходов.

СанПиН 2.1.7.2790-10 приравнивает понятия «накопление» и «временное хранение» медицинских отходов, при этом ФЗ «Об отходах производства и потребления» содержит лишь термин «хранение» - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования.

Особое внимание в СанПиН 2.1.7.2790-10 уделяется срокам накопления медицинских отходов. В частности, временное хранение пищевых отходов при отсутствии специально выделенного холодильного оборудования допускается не более 24 часов.

Использование медицинских отходов в силу действующих санитарных правил допускается только в отношении пищевых медицинских отходов (кроме отходов палатных отделений инфекционного, в том числе кожно-венерологического и туберкулезного профиля, специальных санаториев по оздоровлению переболевших инфекционными заболеваниями), причем исключительно в сельском хозяйстве.

Обезвреживание медицинских отходов неразрывно связано с процедурами их сбора и накопления, поскольку в отношении ряда отходов их накопление допустимо только при условии предварительного обезвреживания (например, хранение и транспортирование необеззараженных отходов класса В и Г не допускается).

Обезвреживание (обеззараживание) отходов может осуществляться централизованным или децентрализованным способами:

· При децентрализованном способе участок по обращению с отходами располагается в пределах территории организации, осуществляющей медицинскую и/или фармацевтическую деятельность. Отходы класса В могут быть обезврежены только таким способом.

· При централизованном способе участок по обращению с медицинскими отходами располагается за пределами территории организации, осуществляющей медицинскую и/или фармацевтическую деятельность, при этом организуется транспортирование отходов.

Обезвреживание отходов классов Б и В возможно физическим или химическим методом:

· Физический метод обеззараживания включает воздействие водяным насыщенным паром под избыточным давлением, температурой, радиационным, электромагнитным излучением. Такой метод применяется при наличии специального оборудования - установок для обеззараживания медицинских отходов.

· Химический метод включает воздействие растворами дезинфицирующих средств, обладающих бактерицидным, вирулицидным, фунгицидным действием. Такой метод применяется с помощью специальных установок или способом погружения отходов в промаркированные емкости с дезинфицирующим раствором в местах их образования.

Необходимо обратить внимание, что обезвреживание отходов класса Д осуществляется специализированными организациями по обращению с радиоактивными отходами, имеющими лицензию на данный вид деятельности.

СанПиН 2.1.7.2790-10 устанавливает специальные требования для транспортирования медицинских отходов: требования к транспорту и персоналу. Отходы в зависимости от класса опасности транспортируются различными способами: отходы класса А, кроме пищевых, могут удаляться из структурных подразделений с помощью мусоропровода или пневмотранспорта. Предпочтительной системой удаления отходов пищевого сырья и готовой пищи от пищеблоков и буфетов, относящихся к медицинским отходам класса А, является сброс пищевых отходов в систему городской канализации путем оснащения внутренней канализации измельчителями пищевых отходов (диспоузерами). Вывоз отходов класса Г для обезвреживания или утилизации осуществляется специализированными организациями, имеющими лицензию на данный вид деятельности. Вывоз отходов класса Д осуществляется специализированными организациями по обращению с радиоактивными отходами, имеющими лицензию на данный вид деятельности.