Факторы, определяющие становление и развитие концепции "электронного правительства" в Российской Федерации на федеральном и региональном уровне

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность исследования. Заметной чертой современного общества является развитие и повсеместное проникновение информационно-коммуникационных технологий (далее - ИКТ). Одним из проявлений этого процесса стала концепция «электронное правительство» (далее - ЭП), ставшая объектом научного интереса представителей разных дисциплин и практической технологией реформирования публичной политики и управления.

Однако и изучение, и внедрение ЭП сталкивается с рядом концептуальных и практических проблем. Во-первых, до сих пор не выработано единого подхода к пониманию ЭП, что усугубляется расширением концептосферы за счет смежных терминов: «электронного правления», «открытого правительства», «электронной демократии». Во-вторых, сохраняется водораздел между нормативными и эмпирическими исследованиями ЭП, вследствие чего его трансформационный потенциал применительно к публичной политике то подтверждается, то отрицается. В этих условиях дальнейшее теоретическое осмысление и проработка концепта представляется актуальной.

С практической точки зрения, на уровне стран наблюдаются заметные различия в дизайне ЭП, методах и результатах его внедрения. Не исключением является и Россия: хотя первые шаги по внедрению ЭП здесь начинаются с начала 2000-х гг., процесс по-прежнему далек от завершения. За годы реализации наблюдались изменения политического курса, его приоритетности, механизмов претворения в жизнь и результативности. В этой связи актуальным представляется обращение к опыту реализации российской концепции ЭП, рассмотрение факторов, обусловивших принятие и корректировки данного политического курса, а также причин успехов и неудач концепции в трансформации российской публичной политики и управления.

Объектом настоящего исследования выступает концепция «ЭП» как инновация в публичной политике. Предмет исследования - реализация концепции «ЭП» в Российской Федерации на федеральном и региональном уровне.

Степень научной разработанности проблемы. Анализ отечественных и зарубежных исследований позволяет сделать вывод о наличии как минимум четырех подходов к изучению ЭП: 1) ЭП как самостоятельный предмет изучения; 2) ЭП как независимая переменная; 2) критика концепта «ЭП»; 4) ЭП как зависимая переменная.

Другие авторы концентрируются на каузальных связях между ЭП, публичной политикой и управлением. Так, согласно второму подходу, ЭП - скорее независимая переменная, однако, степень ее трансформационного потенциала по отношению к публичной политике оценивается по-разному.

Исследовательский вопрос формулируется нами следующим образом: Какие факторы определяют становление и развитие ЭП в Российской Федерации на федеральном и региональном уровне?

При этом под становлением мы понимаем выработку политического курса относительно ЭП, его институционального дизайна и механизмов имплементации. Под развитием в работе понимается результативность концепции «ЭП»: как соответствие достигнутого поставленным целям и в контексте международных и межрегиональных сопоставлений.

Для ответа на поставленный вопрос решаются следующие задачи:

1) проанализировать существующие подходы к изучению инноваций в публичной политике;

2) проанализировать подходы к анализу ЭП, с определением сущностных характеристик, моделей и факторов реализации концепции;

3) рассмотреть динамику имплементации ЭП в РФ на федеральном и региональном уровне, с выделением этапов и оценкой ее результативности;

4) выявить факторы становления концепции «ЭП» в России на федеральном и региональном уровне;

5) определить факторы развития ЭП в РФ на федеральном и региональном уровне.

1. Электронное правительство как инновация в публичной политике: теоретические аспекты

1.1 Подходы к изучению инноваций в публичной политике

Прежде чем обратиться к анализу концепции «ЭП», необходимо более подробно остановиться на концептуальных основах исследования. Теоретических подходов к объяснению «нового» - будь то институциональные изменения, реформы или программы модернизации - довольно много. Концепции трансфера и трансплантации институтов, диффузии и импорта инноваций и др., используя разную терминологию и методологию, по отдельности позволяют раскрыть лишь часть процесса становления и развития новшеств. Попытка их синтеза представляется важным и оправданным шагом на пути комплексного анализа российской концепции «ЭП» как инновации в публичной политике.

Оба термина - и «инновация», и «публичная политика» - нуждаются в уточнении. Концепт «публичная политика» (public policy) в узком смысле понимается как политический курс - «действия государства, направленные на удовлетворение потребностей граждан», или как система «целей, задач, принципов и приоритетов, программ и плановых мероприятий, разрабатываемых и реализуемых органами власти и общественными институтами».

В широкой трактовке под публичной политикой понимается некая «сфера политических отношений, в которой институты государства и гражданского общества взаимодействуют в условиях относительной гласности (публичности) и открытости» либо «пространство пересечения частных интересов, подлежащее общественному контролю». Публичная политика представляется пространством выработки решений посредством взаимодействия политиков, бюрократии и заинтересованных групп.

Узкое определение этой «кальки» с английского языка, на наш взгляд, более точно соответствует изначальному пониманию термина в западной традиции. Однако в данной работе термин «публичная политика» будет употребляться в широком смысле, тогда как в узкой трактовке используется термин «политический курс». В русле нового институционализма, где формальные и неформальные нормы структурируют поведение акторов, сокращая их транзакционные издержки и распределяя властные ресурсы, под публичной политикой мы понимаем систему институтов, определяющих взаимодействие политиков, бюрократии, общественных групп и иных акторов в отношении принятия решений (политического курса).

Следующий ключевой концепт - «инновация» - также не избежал множества трактовок, вследствие использования разными научными школами и в политическом дискурсе. Введенный в научный оборот культурологами в XIX в., этот термин стал далее широко применим в экономике. Австрийский экономист Й. Шумпетер, хотя и не употреблял термин «инновация», одним из первых указал на «осуществление новых комбинаций» как одну из движущих сил экономического развития и выделил их сущностные характеристики: новизну и функцию изменения, которые остаются базовыми для современных определений инновации.

В политической науке под инновацией, вслед за американскими учеными Дж.Уокером и Л.Мором, мы будем понимать вид политического курса (policy), обладающий относительной новизной для актора - реципиента инновации и направленный на изменение определенных институтов публичной политики. Такие инновации от конвенционального политического курса отличаются относительной новизной для актора - реципиента, от рыночных инноваций - созданием скорее общественных, нежели частных благ.

Особые оттенки значения термин «инновация» имеет и в сравнении со смежными концептами. В отличие от реформы, инновация - не только политический курс, но и технология (продукт либо процесс), внедряемая, как правило, в более сжатый период. В зависимости от контекста инновация является частью реформы, или шире, программы модернизации. Так, ЭП в РФ можно рассматривать как инновацию в рамках административной реформы (правда, частично) и российской политики модернизации.

Инновационная деятельность представляется сложным нелинейным процессом, в котором лишь умозрительно возможно выявить несколько этапов. Суммируя различные варианты построения инновационного цикла (см. Табл. 1.1), можно заключить, что инновация проходит следующие стадии: 1) получение знаний о проблеме и новых способах ее решения, разработка дизайна инновации и технологии ее внедрения; 2) реализация инновации; 3) анализ результатов, корректировка, иногда - перенос в другие социальные системы. Для комплексного изучения инновационного цикла в публичной политике нам кажется целесообразным последовательно отвечать на следующие вопросы: 1) кто? (акторы); 2) зачем? (причины, мотивы и цели); 3) что и каким образом? (дизайн инновации и технология внедрения); 4) с каким результатом?; 5) почему? (факторы (не) успеха инновации).

Первый вопрос связан с установлением существующей констелляции акторов, т.к. характеристики «носителей инновации» значимы для понимания природы изменений. Такого «инноватора» мы определяем как институционального антрепренера - актора, обладающего интересами и ресурсами для создания нового института и изменения правил игры. Антрепренерами могут выступать различные акторы публичной политики: политические деятели, бюрократия, группы давления, эксперты, транснациональные корпорации, фабрики мысли и др. В свою очередь иные акторы могут оказывать антрепренеру поддержку либо противодействие в продвижении инновации.

Таблица 1.1. Развитие политической инновации с точки зрения политического и инновационного цикла

Зачем антрепренеру инновации? Ответ на этот вопрос получить наиболее трудно, так как мотивы могут быть либо скрыты намеренно, либо вовсе не осознаваться самими акторами. Поэтому говоря о мотивации, мы вынуждены исходить из: 1) официально декларируемых целей; 2) оценки факторов внешней и внутренней среды, потенциально влияющих на принятие решения; 3) результатов принятого решения. Разобраться в причинах становления инновации помогает и теория. Так, основная цель антрепренера может заключаться в снижении транзакционных издержек и перераспределении властных ресурсов.

Д. Доловиц и Д. Марш полагают, что при институциональном трансфере акторы руководствуются разными мотивами от рационального выбора (обучение, lesson-drawing) до принуждения извне (coercion). Согласно концепции трансплантации инноваций В.М. Полтеровича, следует обращать внимание на доноров инноваций, которые создают рынки институтов и борются за потребителя. Степень влияния донора, следовательно, предопределяет трансплантацию его институтов.

Исследования в рамках диффузионного подхода также уделяют внимание причинам переноса новшеств во времени и пространстве. Одним из основоположников этой концепции считается Э. Роджерс, определивший диффузию как «процесс, посредством которого инновация распространяется по определенным каналам среди членов социальной системы». С позиций диффузионизма, ключевыми «двигателями» инновации в пространстве и во времени являются: 1) обучение: получение реципиентом знаний о благоприятных последствиях инновации для решения собственных целей; 2) конкуренция: акторы стремятся оказаться более конкурентоспособными, заимствуя «лучшие практики»; 3) принуждение: перенос является следствием принуждения иного актора путем поощрительных мер либо санкций: нормативных актов, грантов, штрафов и т.д.; 4) социализация: перенос является следствием необходимости реципиента осознавать себя частью какого-либо сообщества, нахождение в котором невозможно без внедрения инновации. Инновация в последнем случае играет не инструментальное, а символическое значение.

Цели переноса или изобретения инновации существенно варьируются от стремления изменить существующие формальные и неформальные институты до следования «моде» или внешнему принуждению. При определении факторов становления инновации, таким образом, следует обращать внимание на взаимодействие акторов - антрепренеров со средой.

Составной частью процесса становления инновации является определение ее институционального дизайна, включающего область применения новшества, его цели, функционал, технологии и т.д. На данном этапе появляется проект («дорожная карта»). Как правило, значимыми характеристиками инновации на данном этапе становятся: 1) целевая группа, ее возможные выгоды и издержки; 2) социальная острота проблемы; 3) сложность и ресурсоемкость инновации; 4) отношение к инновации заинтересованных групп.

В дальнейшем наступает этап собственно внедрения инновации и анализа его результатов. Не всегда новшество с необходимостью приводит к изменениям, равно как не все изменения являются инновацией. Так, Д. Хартли выделил четыре сценария, лишь один из которых ведет к инновации с усовершенствованием (см. Табл. 1.2.).

Таблица 1.2. Инновации и усовершенствования по Д. Хартли

В.М. Полтерович указывает, что в случае неправильной трансплантации институтов возможны: 1) атрофия и перерождение института вследствие его невостребованности, несовместимости с традициями или имеющимися институтами; 2) отторжение; 3) институциональный конфликт принятых формальных правил и неформальных; 4) парадокс передачи: донор выигрывает за счет реципиента.

Отсюда возникает вопрос о факторах развития - причинах успехов и неудач инноваций. Существующие концепции в этой связи обращают внимание на такие аспекты, как: 1) институциональная среда и качество институтов публичной политики; 2) констелляция акторов (в т.ч. антрепренеров и исполнителей); 3) ошибки переноса и дисфункции дизайна новшества; 4) наличие необходимых ресурсов; 5) другие ограничения среды (другие политические курсы, вертикальное влияние).

Институциональная гипотеза вытекает из теоретических и эмпирических наблюдений взаимосвязи качества институтов (подотчетность власти, контроль коррупции, эффективность публичного управления, верховенство закона и др.) и экономического роста, в т.ч. и роста инноваций. Важным показателем качества институтов публичной политики можно считать собственно ее публичность: демократичность, открытость, доступ всех заинтересованных акторов к процессу обсуждения, принятия решений и контроля за их исполнением. Упрощением было бы считать демократический режим безусловным предиктором успеха инновации, а авторитаризм - ее провала. Но в то время как демократические институты позволяют формировать относительно сбалансированный политический курс и корректировать его недостатки, авторитарная публичная политика концентрируется на узком круге акторов, что усугубляет негативное воздействие иных факторов. Кроме того, в институциональное объяснение включается эффект «колеи развития» (path dependence) - приверженности ранее укоренившимся институтам - инновации либо наталкиваются на инертность или открытый конфликт с акторами и не воплощаются в жизнь, либо видоизменяются в соответствии с прежними представлениями об институциональной структуре. Инновация, меняя формальные институты, может не предполагать или быть неспособной трансформировать неформальные «правила игры».

Второе объяснение связано с проблемой акторов, инициирующих нововведение. Если считать инновации выбором существующей властной элиты, то смена ее приоритетов и нехватка лидерства способны повлечь спад в развитии инновации. Кроме того, отсутствие изменений могло изначально предполагаться антрепренерами, например, когда за декларируемыми целями стоит цель повысить легитимность, консолидировать режим или следовать «моде». Важна и оценка роли иных акторов, в частности, исполнителей инновации, чей интерес в дисфункциях инновации либо нехватка навыков может снизить качество исполнения политического курса. Как указывают В.Я. Гельман и А.В. Стародубцев, реформа, реализуемая сторонниками преобразований, наверняка будет успешней, чем проводимая чиновниками без межведомственной координации.

В-третьих, необходимо обращать внимание на институциональный дизайн инновации, который либо намерено, либо по ошибке или незнанию оказался неприемлем либо ограничен. Так, согласно концепции институционального трансфера, «неудачи» переноса могут быть связаны с недостатком информации об условиях функционирования института в прежних условиях; неполным либо неприемлемым трансфером, когда между донором и реципиентом существуют принципиальные отличия в условиях внедрения. Для развития инновации важно и качество формальных норм, регулирующих ее функционирование (что также относится и к качеству институтов). Более того, важным может оказаться и фактор времени: одноступенчатый и сжатый по времени политический курс имеет больше шансов на успех.

Наконец, четвертое объяснение заключается в отсутствии у акторов необходимых ресурсов для реализации намеченных целей: финансово-экономических, технологических возможностей, знаний и т.д.

Попытки объединить все факторы в единую модель предпринимались, в частности, в рамках диффузионного подхода, оценивающего влияние внутренних детерминант и внешних условий на внедрение инновации. Ключевыми внутренними характеристиками (детерминантами) здесь выступают экономические, демографические и иные переменные, включающие широкий спектр факторов от уровня ВВП до уровня образования и политической культуры. Первые исследования диффузии инноваций - Д. Уокера, Л. Мора, Р. Бингама - как раз и были посвящены изучению влияния данных факторов. Так, Мор предложил модель, согласно которой инновация прямо пропорциональна мотивации, обратно пропорционально препятствиям и прямо пропорциональна доступным ресурсам для преодоления препятствий. Бингам разработал модель с множеством переменных, сгруппированных в четыре блока: 1) социальная среда; 2) запрос на политический курс; 3) организационная среда; 4) характеристики организации.

Другая модель диффузии - Ф. Берри и В. Берри - к внутренним добавляет также и географический фактор, подчеркивая важность взаимодействия между донором и реципиентом.

В результате синтеза указанных подходов нами разработана концептуальная схема анализа инноваций в публичной политике. За основу жизненного цикла инновации были варианты Э. Рождерса и А.Ю. Сунгурова. Данная рамка представляется нам достаточно полной эвристической моделью для описания и построения гипотез в конкретных кейсах. Она демонстрирует, что на процесс внедрения инновации, начиная от решения об ее имплементации до ее итогов влияет значительное число факторов, в каждом конкретном случае сочетание и сила которых будут различаться.

1.2 Концепция «электронное правительство»: сущность, структура и модели

Вначале необходимо определиться с понятием и сущностными характеристиками концепции «ЭП». Несмотря на относительную новизну, тематика ЭП приобрела чрезвычайную популярность в научной литературе. Только согласно SCOPUS на эту тему написано более тысячи работ, большинство из которых - в США. Отсюда множество интерпретаций ЭП, обзорам которых зачастую отводится немалая часть научных работ.

Сложность трактовки ЭП обусловлена несколькими проблемами. Во-первых, междисицплинарностью самого феномена, т.к. ЭП - предмет исследования как технических, так и социальных наук, вследствие чего появляются «технические», «экономические» и иные определения ЭП.

Вторая проблема заключается во множестве смежных терминов: «электронное правление» (e-governance), «электронная демократия», «виртуальное государство», «электронное государство», «открытое правительство» и т.п. Вследствие этого возникает риск концептуальных натяжек и отсутствия объяснительной силы концепта «ЭП» в силу его метафоричности.

Третья проблема состоит в идеологической загруженности и нормативности термина. Так, согласно определению Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР), ЭП - «использование информационных и коммуникационных технологий, в особенности Интернета, как средства достижения хорошего правления». Всемирный Банк трактует ЭП как «использование правительственными агентствами информационных технологий, … которые способны трансформировать отношения между гражданами, предприятиями и государственными структурами».

Наконец, четвертая проблема связана с некорректным переводом англоязычного термина government как «правительство»: в то время как правительство в русском подразумевается как некая организация управления, термин government обозначает также и процесс управления (правления). В этой связи А.В. Чугунов предлагает трактовку ЭП как «электронного государственного управления», концепции управления, предполагающую модернизацию административных процессов различных ветвей власти.

В данной работе под ЭП мы будем понимать концепцию трансформации и модернизации публичной политики и управления на основе внедрения и использования ИКТ. Исходя из этого, в оценке относительно ЭП нуждаются как информатизация государственного сектора, так и последующие изменения институтов публичной политики, с ней связанные.

Внедрение ИКТ в публичном секторе проходит по разным направлениям, как внутри органов власти, так и в области взаимодействия акторов публичной политики между собой. Мы можем выделить три таких направления: электронная администрация, электронные услуги и электронное участие.

Электронная администрация предполагает информатизацию внутрибюрократических процессов, начиная от компьютеризации и установления электронного документооборота до автоматизированного сопровождения иных секторов ЭП. Сектор электронных услуг включает ИКТ - механизмы предоставления государственных (муниципальных) через веб-сайты, порталы или специализированные центры. Наиболее часто этот сектор представляют в виде матрицы «G2». Она исходит из взаимодействия трех типов акторов: государства (government, G), бизнеса (business, B) и граждан (citizen, C). Вариантов таких взаимодействий может быть несколько (см. Таблицу 1.3). Например, модули «G2B» и «B2G» предполагают, что бизнес является либо заказчиком, либо поставщиком услуг. Модули «G2C» и «C2G» включают предоставление гражданам государственных (муниципальных) услуг в электронном виде, а также обратную связь - заказ услуг либо контроль над их выполнением.

Таблица 1.3. Матрица взаимодействий в рамках ЭП

Электронное участие предполагает механизмы вовлечения граждан в обсуждение проблем и принятие решений: от каналов обратной связи до электронного голосования. В рамках этого направления ЭП максимально сближается с «электронным правлением» (electronic governance) и «открытым правительством» (open government), поэтому, во избежание путаницы, эти термины необходимо разграничить.

Первый термин связан с новой парадигмой «governance», которую обычно переводят как «правление» либо «управление без управляющих». Данная парадигма базируется на сетевом подходе и понимается как «поддержание координации и согласованности в действиях многообразных индивидуальных акторов, государственных институтов, групп интересов, организаций и наднациональных структур». Здесь государство видится лишь одной из заинтересованных сторон, мнение которой является далеко не единственным при принятии решения. В дальнейшем появляется и концепт «хорошего правления» (good governance), базирующийся на принципах: 1) участия граждан; 2) верховенства права; 3) транспарентности и подотчетности власти; 4) равенства и инклюзивности; 5) эффективности; 6) ответственности; 7) ориентации на поиск консенсуса Многие исследователи считают «электронное правление» более широким концептом, чем ЭП, поскольку оно предполагает кардинальную смену общественных отношений: широкое распространение механизмов электронного голосования по типу прямой демократии, правление в сотрудничестве, формы реализации «сетевой публичной политики».

Что, касается «открытого правительства» (далее - ОП), то сам этот концепт, выражающийся в принципах прозрачности, участия граждан и сотрудничестве (transparency, participation and collaboration), имеет долгую историю использования в научном и политическом дискурсе. Развитие ИКТ придало новый импульс данной концепции, с технической точки зрения упростив открытие информации и гражданское участие. В настоящее время ОП также трансформируется в парадигму публичного управления.

Однако функционал ОП не исчерпывается возможностями ИКТ. В результате обстоятельного обзора концепции А. Мейер, Д. Кертин и М. Хиллебрадт пришли к выводу о двойственной природе ОП. С одной стороны, оно предполагает свободный доступ граждан к правительственной информации (открытость, прозрачность) и раскрытие данных о деятельности власти, с другой - их участие в принятии решений. Одной из современных форм ОП является публикация открытых государственных данных (open data, далее - ОД) в свободном машиночитаемом формате.

Мы полагаем, что «электронное правление», ОП и ЭП имеют концептуальные пересечения в аспектах электронного участия с использованием ИКТ. Поэтому далее, говоря об электронном участии, мы будем иметь в виду информационную открытость власти онлайн и механизмы участия граждан в процессе принятия решений посредством ИКТ.

Подобная структура ЭП складывалась постепенно. Хотя информатизация государственного сектора проходила и раньше, появление ЭП как концепта относят к 90-м гг. XX в. Ее источником стала успешная практика внедрения ИКТ в финансовом секторе (электронная коммерция). Изначально ЭП стало результатом переноса инновации из финансовой сферы в общественно - политическую. Впервые ЭП появляется в США, затем - в Великобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и Сингапуре. Опыт развития ЭП США как страны - инноватора представляет наибольший интерес.

Скорее всего, динамику и характер развития инновации предопределили два основных трека. Первый связан с дискурсом информационного общества и связанного с ним технологического детерминизма. Несмотря на критику, идеи о трансформирующей силе новых технологий получили веские нормативные аргументы и закрепились в политической повестке дня.

Второй трек связан с реформами публичного управления, прежде всего, концепцией «НГМ». Она предполагает реформу бюрократического аппарата по лекалам менеджмента в бизнесе и нацелена на повышение эффективности управления путем оптимизации бюрократических процедур и качества предоставления услуг. Отсюда идея «сервисного государства», строящего отношения с гражданами по типу «поставщик - потребитель».

В этих условиях использование ИКТ для повышения эффективности оказалось напрашивающимся шагом. Впервые термин «ЭП» появляется в документах США в 1993 г. В докладе «Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше» указывалось на необходимость широкой информатизации системы управления. Программа ЭП предполагала развитие механизмов электронных платежей и подачи документов, создание баз данных для коммерческого использования. В 1996 - 1999 гг. сфера применения ЭП расширялась от переноса идей электронной коммерции к оказанию государственных услуг и совершенствованию межведомственного взаимодействия.

В таком виде ЭП не предполагало перераспределения властных полномочий между государством и обществом. Критика НГМ, связанная с усилением бюрократии и ослаблением демократических процедур, утратой доверия общества к государству, коснулась и ЭП, что привело к его движению в сторону открытости и электронного участия. Первые шаги в сторону «электронного правления» начинаются при президенте Дж. Буше - мл., появляются новые возможности взаимодействия с гражданами и организациями.

Повышение доверия общества к власти, привлечение граждан к управлению стали ключевыми пунктами предвыборной программы Б.Обамы 2008 г. Одними из его первых шагов на президентском посту стала «Инициатива по открытому правительству», 8 декабря 2009 г. была подписана Директива об открытом правительстве, нацеленная на развитие принципов «прозрачности, участия и сотрудничества». Так в политическом дискурсе США концепция ЭП была дополнена ОП и «электронным правлением».

Из краткого обзора опыта США следует вывод, во-первых, о поступательном расширении концепции за счет внедрения ИКТ в разные сферы публичной политики и управления. Во-вторых, ЭП изначально не мыслился самодостаточным феноменом, его институциональный смысл формировался исходя из целей административной реформы и преобладающей концепции управления.

В настоящее время ЭП превратился в глобальную инновацию, что, однако, не означает детального копирования дизайна, тем более, одинаковой результативности. Для понимания степени различий и сопоставления моделей ЭП необходимы методы оценки и классификации ЭП.

Существует несколько подходов к классификации ЭП. Первый подход - «эволюционный» - базируется на допущении о поступательном развитии ЭП. Наиболее популярной эволюционной моделью является предложенная ООН классификация, включающая следующие стадии (см. Табл. 1.4). Существуют иные версии эволюционных моделей ЭП, в целом схожие по критериям и стадиям развития. Несмотря на популярность, минусами данного подхода являются линейность развития и универсализация концепции.

Таблица 1.4. Модели электронного правительства (версия ООН)

Второй подход - «географический» - основывается на допущении, что ЭП развивается в определенных исторических, культурных, социально-политических условиях. Например, Е.А.Яковлева говорит о двух основных моделях - западной (США, Канада), в которой большое значение придается развитию механизмов демократического участия граждан, и восточной (Сингапур), где упор делается на развитии внутриведомственного взаимодействия и предоставлении услуг бизнесу и населению. В.А. Фольк говорит уже о четырех моделях: континентально-европейской, англо-американской, азиатской и российской. В подходе содержится важная посылка, что развитие ЭП обусловлено специфическими факторами среды, однако, проводя классификацию строго по географическому принципу, мы рискуем получить сотни национальных моделей, что только затруднит сравнение.

Третий - «комбинированный» - подход, предложенный Е.Г. Дьяковой, предполагает три модели: 1) модель общественного запроса (инициатива идет «снизу», маркетинговый подход с точки зрения оказания услуг, пример - США); 2) модель административного запроса (инициатива «сверху», основной акцент на внутренние бюрократические процессы и борьбу с коррупцией, укрепление «обратной связи», пример - Китай) и 3) модель «гонки за лидером» (отсутствие общественного и внутреннего запроса, непоследовательность внедрения инновации, ее показной характер, возможный пример - Россия). Здесь содержится обобщенная классификация по источнику и характеру запроса на внедрение ЭП. Однако здесь отсутствует блок, связанный с «электронным участием».

Данный пробел отчасти восполняется классификацией Э. Чэдвика и К. Мэя, в основе которого лежат особенности взаимодействия государства и общества. Они выделяют три типа ЭП: 1) менеджериальный, в котором гражданин - клиент «сервисного государства», а основной акцент сделан на оказание государственных услуг; 2) консультативный, в котором государство взаимодействует с гражданами посредством средств «обратной связи»; 3) партиципаторный, где ЭП является выражением делиберативной демократии и сетевого управления. Однако здесь из поля зрения выпадает «внутреннее измерение» ЭП - электронная администрация.

В попытке интеграции данных подходов мы исходим из того, что критерии для моделирования должны отражать непосредственно структуру ЭП, т.е. внутреннее (электронную администрацию) и внешнее (электронные услуги, электронное участие) измерения. В первом случае речь идет о степени проникновения ИКТ в системе государственного управления, во втором - о степени участия граждан в функционировании ЭП. Отсюда возникает следующая матрица, из которой следуют четыре варианта:

1) Административно - менеджериальные модели: здесь большее внимание уделяется внутренней информатизации. При относительно высокой степени участия возможно оказание государственных услуг посредством ИКТ - средств (менеджериальная - «сервисная» - модель является пограничной между административной и консультативной).

2) Консультативно - партиципаторные модели: характеризуются высокой степенью развития ИКТ - каналов взаимодействия с гражданами, которые выступают участниками процесса принятия решений.

3) Модели ограниченного участия: существуют возможности для участия граждан, однако, в силу низкого уровня электронной администрации его потенциал ограничен, сохраняются административные проволочки и барьеры.

4) Ограниченные и имитационные модели: к таким моделям можно отнести стадии начального и расширенного присутствия по ООН, модель «гонки за лидером» Е.Г. Дьяковой. ЭП либо ограничивается низкой степенью информатизации, либо «фасадным» характером инновации.

Матрица, интегрируя предыдущие опыты моделирования, вводит критерии, поддающиеся квантификации посредством количественных данных, поэтому ее возможно использовать при сравнении множества случаев. Для этого мы предлагаем использовать пороговые значения в 50% при показателях в диапазоне (0;1), для определения менеджериальной модели: 25% и 75% по шкале «электронное участие). Для качественного анализа вводятся дополнительные качественные характеристики.

При определении модели нужно исходить из того, что она представляется совокупностью дизайна инновации и реально функционирующей модели.

Дизайн можно выявить по формальным признакам: 1) цели создания ЭП, которые зафиксированы в документах (нормативные документы, политические заявления, программы и т.п.); 2) дизайну технологических решений для достижения этих целей (элементы веб-сайтов, система электронного документооборота и т.д.). Реальная же модель ЭП демонстрирует то, как дизайн претворяется в жизнь, и определяется эмпирическими качественными и количественными характеристиками. Для внутриорганизационных процессов таковыми будут являться: степень проникновения ИКТ; соотношение электронного и бумажного документооборота; развитие систем электронного взаимодействия, показатели эффективности органов власти. Во втором измерении следует говорить об информационной открытости и функциональности веб-сайтов; о количестве доступных сервисов населению; о роли электронных форм обратной связи или механизмов в процессе принятия решений; о степени вовлеченности граждан. Оценка подобного рода может базироваться на индексах и рейтингах, статистике, результатах опроса общественного мнения и экспертного опроса среди государственных служащих.

Недостатками подобной классификации остается трудоемкость, динамичность формальных и реальных моделей, а также проблемы статистических данных. Принимая это во внимание, мы полагаем, что матрица может подходить как для изучения кейсов, так и для сравнительных исследований многих случаев. Важным ее преимуществом является то, что она интегрирует предыдущие подходы к моделированию, что позволяет использовать уже существующие качественные и количественные показатели.

Классификация ЭП используется нами в дальнейшем эмпирическом исследовании для определения дизайна инновации, его эволюции и результативности. Это является отправной точкой для понимания факторов его становления и развития ЭП. Определившись с тем, что ЭП представляет собой сложный феномен, отличающийся разнообразием форм, необходимо выяснить, сохраняются ли различия в факторах его принятия и развития.

1.3 Электронное правительство как (не) зависимая переменная: трансформационный потенциал и факторы его ограничения

Конкретизируя теоретическую рамку исследования, необходимо прояснить важный момент о каузальной связи между ЭП с одной стороны, и факторами и акторами публичной политики, с другой. Является ли ЭП концепцией, обуславливающая изменения институтов публичной политики, или сама зависит от того, в какой среде развивается?

С нормативной точки зрения, ЭП представляется если не «панацеей», то важным фактором трансформации публичной политики. В докладе ОЭСР, например, указывается, что ЭП способствует повышению: 1) эффективности управления; 2) качества предоставляемых услуг; 3) эффективности политического курса в разных областях; 4) экономического роста и конкурентоспособности; 5) продуктивности реформирования государственного управления в целях хорошего правления; 6) уровня доверия между гражданами и государством. Для Всемирного Банка преимуществом внедрения ЭП является рост экономики, развитие рынка ИКТ и конкурентоспособность государства. ООН принимает во внимание и гуманитарные последствия инновации - рост человеческого капитала и устойчивое развитие государства.

Применительно к внутренним процессам государственного управления, ЭП направлено на снижение транзакционных издержек, упрощение информационных потоков и повышение эффективности работы бюрократии, конечным итогом которого становится трансформация иерархических бюрократических структур, дебюрократизацию и снижение коррупции.

Трансформация взаимодействия государства с бизнесом и обществом заключается в сокращении транзакционных издержек и построении «сервисного государства», основанного на качественном предоставлении услуг, а также в усилении роли граждан в процессе принятия решений. Как итог, мы можем говорить о смене патрон - клиентских отношений в пространстве публичной политики на сетевую модель взаимодействия. Политический процесс становится более прозрачным и инклюзивным.

Другое преимущество связано с экономическим ростом и конкурентоспособностью страны, укреплением позиций отечественного бизнеса (в частности, связанного с ИКТ), преодолением т.н. «цифрового разрыва».

Иными словами, ЭП как независимая переменная представляется важной движущей силой развития в сторону демократии и экономического благосостояния, «хорошего правления» и технологического развития. Такая точка зрения не лишена оснований и подтверждается в некоторых работах. Механизмы таких трансформаций могут быть объяснены через концепцию институциональных изменений под воздействием технологий. Опыт некоторых «ранних последователей», например Эстонии, действительно является примером серьезной трансформации публичной политики, вплоть до проведения выборов посредством ИКТ.

Таким образом, ЭП - инновация, трансформационный потенциал которой можно направлять, контролировать и ограничивать. Как «инновация без усовершенствования», ЭП становится элементом социализации и укрепления сложившегося status quo, формой присутствия государства в информационном пространстве, фактором внутренней и внешней легитимации сложившейся системы, идеологическим конструктом с демократическими коннотациями, и не только практическими но и мифологическими функциями.

Вариации дизайна и результативности ЭП целесообразно объяснять через поиск факторов становления и развития данной инновации. Исходя из выбранной теоретической рамки, принятие инновации может быть обусловлено как внешними, так и внутренними факторами, целями обучения, социализации, конкуренции или принуждения.

Разговор о внешнем воздействии в случае ЭП имеет смысл: стремительное распространение инновации в глобальном масштабе заставляет рассматривать его как диффузионный процесс. Мы полагаем, что немалую роль в этом играют такие акторы, как международные организации, транснациональные корпорации, страны - лидеры ЭП и др.

Среди международных правительственных организаций, в первую очередь, следует выделить ООН, роль которой в продвижении ЭП значительна и многогранна. Во-первых, с 2004 г. организация готовит один из наиболее авторитетных рейтингов развития ЭП - UN E-Government Survey. Стремление к соответствию трендам, повышению в рейтинге можно признать фактором социализации стран в международном сообществе. Во-вторых, в целях распространения знания об ЭП и его возможностях (т.е. обучения) ООН регулярно разрабатывает методики внедрения, доклады об успешных практиках ЭП на всех уровнях власти, которые объединены в проекте UN E-Government Development Data Base. В - третьих, была создана онлайн - площадка - Сеть публичного управления ООН - которая также ставит своей целью обмен опытом, консультирование и помощь развивающимся странам в реформировании публичного управления посредством ИКТ. Наконец, ООН оказывает прямую помощь в составлении и реализации проектов ЭП, для чего в 2001 г. была создана Группа ООН по ИКТ.

Другой активной организацией следует признать Всемирный Банк, который также предоставляет рекомендации странам в рамках Тематической группы по электронному правительству и оказывает финансовую поддержку проектов ЭП в развивающихся странах. Важными игроками в области ЭП можно также считать ОЭСР и Группу Восьми, принявшую ряд важных документов в области ЭП.

Стоит упомянуть и международные неправительственные организации. Например, в 2011 году создано Партнерство «Открытое правительство» (Open Government Partnership) с государственным и негосударственным участием. Организация позиционирует себя как многосторонняя инициатива по развитию открытости, прозрачности и подотчетности правительств на основе внедрения ОД. В настоящий момент в ней числится 63 государства. Немаловажную роль играют и транснациональные корпорации. В частности, корпорация Microsoft активно продвигает готовые решения для ЭП, в частности в США, Великобритании, Канаде, Чехии, Сингапуре.

Другой тип функциональных акторов - национальные государства, опыт которых считается «лучшими практиками»: США, Великобритания, Сингапур и др. Изучение и тиражирование их опыта также имеет большое значение для реципиентов инновации.

Наконец, важно отметить, что развитие ИКТ, распространение доступа к Интернету, повышение грамотности населения могут формировать функциональных акторов и «снизу»: общественные либо бизнес - структуры могут требовать от государства повышения качества услуг и усиления своей роли в контроле и осуществлении властных решений.

Исследование Ч. Ли и К.Чанга 2011 г., посвященное причинам диффузии ЭП в мировом масштабе, продемонстрировало сильную корреляцию развития ЭП с: 1) участием государства в международных организациях; 2) соседством с государством с развитым ЭП и 3) с уровнем «давления снизу»: уровнем человеческого капитала и количеством Интернет - пользователей в стране, что подтверждает обоснованность этого фактора.

Безусловно, на стремление к принятию инновации и особенности ее дизайна влияют и другие обстоятельства. Как и любой политический курс, разработка ЭП осуществляется в конкретных условиях публичной политики, т.е. зависит от сложившейся констелляции акторов и институтов. В случае ЭП важно иметь в виду значительное потенциальное число участников («стейкхолдеров»), среди которых: политики, чиновники разного уровня, бизнес, неправительственные организации, граждане, разработчики технологических решений ЭП, экспертное сообщество и др.

Кроме того, ЭП связано с целым рядом ресурсоемких организационных и технологических решений. Поэтому итоговый дизайн может зависеть от наличия доступных финансово-экономических ресурсов, которые ограничивают возможности расходов на построение ЭП; технологических факторов, таких как развитие ИКТ-отрасли в стране, уровень проникновения Интернета, проблема «цифрового разрыва»; географических условий, которые могут затруднить развитие ЭП в пространственном измерении и др.

Что касается факторов развития ЭП, то суммируя результаты ряда исследований, можно заключить, что они в целом соответствуют выбранной нами теоретической рамке. Однако в зависимости от того, как исследователи понимают ЭП, они акцентируют внимание на различных аспектах.

Во-первых, создание технологической инфраструктуры ЭП (аппаратное и программное обеспечение, ИКТ, дизайн и поддержка веб-сайтов) предполагает наличие соответствующих технологических возможностей: распространенность компьютеров и проникновение Интернета, наличие развитого сектора информационных технологий. Имеет значение и финансовое обеспечение: уровень инвестиций и бюджетных расходов на ЭП.

Во-вторых, внедрение ЭП нуждается в соответствующем менеджменте и зависит от того, кто и как управляет (государственное, государственно-частное партнерство, частная инициатива, мультистейхолдеризм и т.п.).

В-третьих, как было указано ранее, важны формальные и неформальные институты публичной политики. К формальным институтам можно также отнести законодательные нормы относительно функционирования ЭП, регулирования Интернета и ИКТ. Важно как количество норм, которое свидетельствует о внимании к проблеме, так и их регулирующее воздействие. К неформальным институтам можно отнести коррупцию и неформальные правила взаимодействия акторов публичной политики.

В целом, факторы среды инновации признаются существенным предиктором ее (не) успеха. Так, автор концепции «разрыва дизайна и реальности» (design-reality gap) Р. Хикс указывает на важность т.н. hard-soft gap: разрыва между технологиями и социальным контекстом. На эффективное внедрение технологии влияет группа факторов, связанная с социальным, культурным, ценностным окружением реализации ЭП.

В-четвертых, помимо «экологического объяснения» развития ЭП, включающего факторы среды и ресурсы, исследователи связывают его и с деятельностью конкретных групп субъектов, поскольку ЭП представляется сложной социотехнической системой взаимодействия технологии и акторов.

Так, следует учитывать возможное вертикальное влияние акторов более высокого порядка (например, для государств - международные организации, для регионов - национальное правительство), которое выражается в поддержке либо санкциях за невыполнение обязательств.

Роль антрепренеров определяется исследователями, главным образом, через приверженность политического лидера инновационному пути развития, внимание и поддержка проектов ЭП, прочность позиций политика как антрепренера: лидерство, ресурсы для достижения целей, необходимое влияние и готовность нести политические издержки. Так, Р. Хикс выделил четыре варианта отношения политических лидеров к ИКТ: 1) игнорантный: управленец не использует возможности ИКТ в силу незнания, не считает это направление значимым; 2) изоляционный: в силу отсутствия необходимых навыков, развитие ЭП отдается «на откуп» экспертам, и не видится как инструмент, кардинально меняющий прежнюю систему; 3) идеализирующий: ИКТ видятся как «панацея» для решения всех возможных задач; 4) интеграционный: имеется стратегическое видение развития ЭП, организуется диалог с заинтересованными сторонами.

Значимое место в объяснении (не) успехов ЭП отводится роли бюрократии как исполнителю данной концепции. Имплементация ЭП с этой точки зрения описывается как процесс институциональной адаптации - приспособления существовавших структур управления и новых технологий друг к другу. Такое приспособление часто наталкивается на сопротивление чиновников в силу боязни потерять прежние преимущества, либо на неспособность воспринять новые методы работы из-за нехватки квалификации.

Такой взгляд представлен в концепции «актуализации технологий» (technology enactment framework) Дж.Фонтейн, основанной на идеях нового институционализма в исторической версии. Фонтейн указывает, что технологии адаптируются бюрократией для воспроизводства уже существующих норм и процедур, а не меняют их. Поэтому развитие ЭП зависит от таких факторов, как когнитивные, культурные, политические особенности государственных служащих, а также от структуры самой системы управления (вертикальные и горизонтальные связи). Отсюда важность таких характеристик бюрократии, как: уровень мотивации и навыков (образования), необходимых для решения задач ЭП, уверенность в использовании ИКТ - технологий, отношение чиновников разного уровня к новым технологиям, особенности системы государственного управления в целом (соотношение иерархии и сети, эффективность управления, наличие специализированных отделов).

Общественные группы способны оказывать влияние на динамику развития через повышение спроса на ЭП. Показателем спроса может выступать доля граждан, пользующихся Интернетом, доля зарегистрированных на порталах государственных услуг, число обращений по каналам ЭП и др. Однако спрос также может являться переменной, зависимой, в частности, от уровня образования, ИКТ - навыков, социального и финансового благополучия, т.е. от человеческого капитала и ИКТ - компетентности. Согласно концепции «принятия технологии» (technology acceptance framework), использование ЭП зависит от его воспринимаемой легкости использования и полезности, доверия граждан к новым технологиям и государству в целом.

Иными словами, успех ЭП может зависеть от разных типов факторов, степень влияния и модальность которых в каждом конкретном случае нуждается в тестировании на эмпирическом материале.

Таким образом, мы можем сделать следующие выводы:

1) Инновация в публичной политике представляет собой политический курс, обладающий относительной новизной для актора - реципиента. В то время как нормативно инновации обладают потенциалом к изменению публичной политики, они сами зависимы от среды, в которой внедряются.

2) ЭП как концепция трансформации публичной политики посредством ИКТ представляется глобальной инновацией, сложной социотехнической системой взаимодействия акторов публичной политики посредством технологий. Ее появление и распространение стали результатом развития ИКТ, дискурса «информационного общества» и новых концепций публичного управления (НГМ и governance).