Факторы, определяющие становление и развитие концепции "электронного правительства" в Российской Федерации на федеральном и региональном уровне

3) На межстрановом уровне ЭП отличается разнообразием как внутренней структуры (электронная администрация, услуги и участие), так и результативности концепции. Построение типологий моделей ЭП в этой связи представляется важным аналитическим инструментом.

4) С нормативной точкой зрения, ЭП обладает значительным трансформационным потенциалом по отношению к публичной политике. Однако эмпирические исследования в целом подтверждают нелинейность развития инновации, ограничение ее потенциала под воздействием многих факторов. Поэтому ЭП целесообразнее рассматривать как зависимую переменную.

2. Электронное правительство в России: динамика, факторы становления, результаты

2.1 Внедрение электронного правительства на федеральном уровне (2002-2014 гг.)

В настоящей главе, не претендуя на подробное освещение технологической архитектуры ЭП, мы делаем попытку политологического анализа его внедрения в России. Для этого необходимо проследить эволюцию походов государства к его построению на федеральном и региональном уровне, определить, какие акторы и факторы влияли на становление и изменение концепции, и каковы промежуточные результаты ее внедрения.

Становление ЭП в РФ происходило как минимум в рамках трех инновационных циклов: 1) 2002 - 2007 гг.; 2) 2008 - 2012; 3) 2012 - настоящее время, однако границы между ними размыты, а внутри этапов просматриваются отдельные стадии. Хотя отдельные элементы присутствия государства в Интернете появляются еще в 1990-е гг., отсчет первого цикла следует начинать с принятия в 2002 г. федеральной целевой программы (далее - ФЦП) «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)». Этот этап характеризуется начальными попытками формирования единой политики России в области ЭП.

Какие факторы оказались значимыми для становления этой инновации? Анализ среды принятия решения представляет как минимум три варианта объяснения - через механизмы обучения, конкуренции и социализации.

Во-первых, в то время государство воспринимает проблемы российской системы публичного управления. На необходимость ее реформирования неоднократно указывалось в Посланиях Президента Федеральному Собранию РФ, начиная с 1997 г. Административная реформа в русле НГМ, начавшаяся в РФ в 2003 г., предполагала и информатизацию органов государственной власти.

Во-вторых, Россия заметно отстала от ведущих стран по уровню развития ИКТ и распространению Интернета. В политическом дискурсе в 2000 г. эта проблема трансформировалась в вопрос национальной безопасности. В стремлении не «проспать»…разворачивающуюся в мире информационную революцию», повысить экономическую конкурентоспособность страны за счет ИКТ видится имевший место мотив конкуренции.

В-третьих, нельзя исключать и социализацию. Начало XXI века характеризовалось ростом популярности ЭП и политизации ИКТ в большинстве развитых стран. В 2000 г. страны Большой Восьмерки, включая Россию, подписали Окинавскую хартию глобального информационного общества, в которой отмечалось стремление стран к развитию электронной коммерции и информационного общества, преодолению цифрового неравенства. В это же время РФ активно включается в деятельность международных организаций - ООН и Международного Союза Электросвязи - по вопросам международной информационной безопасности и управления Интернетом. Выход проблем ИКТ на уровень high politics и активное включение России в мировую политику предполагали следование новым глобальным трендам.

Хотя все эти факторы могли иметь место, принятие ФЦП «Электронная Россия» в 2002 г., до ключевых документов по административной реформе, подсказывает внешнюю обусловленность инновации. Эту точку зрения подтверждает и обращение к экспертам: подготовка ФЦП, занявшая около двух лет, во многом стала следствием подписания Россией Окинавской хартии.

Новые возможности были восприняты ключевыми антрепренерами, на тот момент руководителями Министерства экономического развития и торговли (далее - МЭРТ) и Министерства по связи и информатизации (далее - Минсвязь) Г. Грефом и Л. Рейманом. Уже на этапе разработки ФЦП «Электронная Россия» наметились разногласия относительно того, за каким ведомством будут закреплены ключевые полномочия. Речь шла не только о различиях в приоритетах: электронная коммерция у МЭРТ либо развитие российского сегмента Интернета у Минсвязи, - но и о контроле за распределением финансов ФЦП, т.е. бюджетом информатизации органов государственной власти. В результате Межведомственную комиссию по координации «Электронной России» возглавил Г. Греф, Л. Рейман стал его заместителем. К реализации ФЦП были привлечены и другие ведомства, что привело к неясному распределению полномочий. Значительно меньше внимания при этом было уделено процедуре отбора операторов ФЦП, которые бы трансформировали нормативные акты в «осязаемые» проектов. Выбранные принципы менеджмента ФЦП изначально вызвали критику предпринимателей - потенциальных исполнителей, но изменений не последовало.

На первоначальном этапе дизайн инновации представлял собой скорее административную модель ЭП. Средства «Электронной России» должны были финансировать создание сайтов органов власти, в среднесрочной перспективе - внедрение электронного документооборота. Хотя цели программы формулировались довольно широко: «создание условий для развития демократии, повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления», - приоритетом была выбрана электронная коммерция, а построение демократии посредством ИКТ ограничивалось внедрением открытости и прозрачности власти. В 2002 - 2003 гг. становление инновации во многом ограничивается аналитической работой, проведением конференций, круглых столов и рядом локальных проектов, что объясняется широкой программой декларируемых преобразований без концентрации на конкретных направлениях. Только с 2003 г., когда ЭП встраивается в контекст административной реформы, инновация приобретает самостоятельный «институциональный смысл»: концепция «сервисного государства» предполагала развитие электронных государственных услуг и интерактивных форм взаимодействия с гражданами.

Соответствующие изменения были внесены в ФЦП «Электронная Россия» в 2006 г. Акцент программы сместился на государственные услуги, одновременно с этим из нее изымаются отдельные задачи информатизации в области образования, медицины и т.д. вместе с соответствующим бюджетом. Концентрации ФЦП на публичном управлении способствовали и управленческие решения: в 2006 г. под руководством Г. Грефа создается объединенная Межведомственная комиссия, отвечающая за реализацию и административной реформы, и «Электронной России».

Несмотря на отдельные достижения по оформлению инновации, первый период становления ЭП следует оценивать в лучшем случае как подготовительный. Формальная институциональная среда ЭП не была создана: по данным ЦТЭП, в 2002-2008 г. было принято лишь 16 нормативных правовых актов. Кроме того, распределение бюджета между МЭРТ, Минсвязи и Федеральной службой охраны на несколько федеральных и региональных проектов не привело к созданию единой архитектуры ЭП.

Ситуация несколько меняется в 2007 - 2008 гг. с началом второго инновационного цикла. Вновь сыграл фактор социализации. По итогам участия РФ в раундах Всемирной встречи на высшем уровне по вопросам информационного общества в Женеве (2003 г.) и Тунисе (2005 г.), в конце второго президентского срока Путина, была принята Стратегия развития информационного общества. Среди ее задач значились формирование электронного документооборота в органах государственной власти и обеспечение доступности государственных услуг для населения в электронном виде.

Кроме того, с 2008 г. роль антрепренера берет на себя Д.А.Медведев. С одной стороны, использование новых технологий и ИКТ для развития управления и экономики гармонично встраивалось в предвыборную программу будущего Президента - концепцию пяти «и» - институты, инфраструктура, инновации, инвестиции и интеллект, а затем и в программу модернизации. С другой стороны, сыграла роль и личная увлеченность и активное использование Медведевым новых технологий, социальных сетевых сервисов вроде Twitter, за которым некоторые исследователи видят и политические цели. В условиях «тандема» Путин - Медведев последний посредством «прямого» обращения к гражданам стремился повысить собственную легитимность.

Нельзя говорить о том, что все рычаги управления ЭП в 2008 г. оказались в руках Д.А. Медведева: на протяжении всего периода становления инновации центр принятия решений находился под управлением В.В. Путина. Так, в 2008 г. руководителем Минкомсвязи был назначен бывший руководитель протокола Администрации Президента И.О. Щеголев. Однако дискурс модернизации Д.А. Медведева, ориентированный как вовне, так и внутрь страны, позволил получить ЭП дополнительный импульс и необходимую политическую поддержку.

Еще в мае 2008 г. принята Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. Она впервые вводит нормативное определение ЭП: «новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов». Таким образом, российская модель ЭП включила два приоритета: электронные услуги и администрацию.

В 2008 г. Медведев указал на отсутствие позитивных сдвигов в построении ЭП. Помимо финансовых и организационных причин, главным сдерживающим фактором Президент назвал компьютерную неграмотность чиновников всех звеньев, а также недостаточную компетентность граждан. В 2009 г. ЭП, по выражению Медведева, оставалось «химерой», а компьютеры в бюрократических структурах - «пишущими машинками». Параллельно с критикой готовились дальнейшие шаги. «Фабрика мысли» Президента - Институт Современного Развития - в своем докладе констатировала «разрыв между тем значением, которое придает высшее руководство страны задачам формирования в Российской Федерации электронного правительства, и достигнутыми практическими результатами». Рекомендации по улучшению ситуации содержали совершенствование правовой базы, формирование органов управления ЭП и построение его единой архитектуры. Доклад, содержавший, по мнению В. Гриднева, ряд некорректных суждений и упрощений на основе устаревших данных, тем не менее, усилил мнение о провале ЭП и необходимости сосредоточить усилия на секторе электронных услуг.

2009 - 2010 гг. для последующего становления ЭП стали во многом определяющими. Единым исполнителем (оператором) ЭП было назначено ОАО «Ростелеком». Это отвечало идее централизации ЭП и его подконтрольности государству, с другой стороны, обеспечивало возможность привлечения частных инвестиций. В 2010 г. была сформирована Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, которую возглавил заместитель Председателя Правительства С.С. Собянин, его заместителем стал министр И.О. Щеголев. Оба этих решения способствовали концентрации управления по ведомственной горизонтали и вертикали (от Центра к регионам). Возможно, подобный опыт централизации был заимствован у одного из лидеров в области ЭП - Сингапура - во время официального визита в страну Д.А. Медведева и И.О. Щеголева.

Усилия по построению сервисной модели ЭП были сосредоточены на конкретных проектах: сайтах органов власти, порталах государственных услуг, многофункциональных центрах (далее - МФЦ) и электронном документообороте. Развивается и институциональная среда ЭП: по данным ЦТЭП, за 2009 г. было принято 18 нормативных актов, в 2010 г. - 40, а в 2011 г. - 52. К наиболее значимым документам относится принятый в 2010 г. ФЗ №210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ставший основой развития сетей МФЦ, порталов государственных и муниципальных услуг, выдачи универсальных электронных карт (далее - УЭК) и Системы межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ). За некоторыми изменениями и дополнениями, эти элементы составляют основу ЭП, связанного с оказанием услуг и взаимодействием органов власти.

Была переработана система финансирования ЭП: приняты изменения в ФЦП «Электронная Россия», мероприятия которой отныне были полностью направлены на развитие ЭП: проектирование и построение его инфраструктуры, создание технологической платформы, образование единой системы и внедрение принципов контроля за реализацией ЭП.

Во многом благодаря этим решениям, в 2009 г. был введен в эксплуатацию Портал государственных услуг (далее - ЕПГУ), ставший «осязаемым» воплощением ЭП и одним из центральных элементов его архитектуры.

Коррективы «Электронной России» в 2009 - 2010 гг., однако, не спасли ее от фактического провала. Большинство запланированных мероприятий стали приобретать форму готовых продуктов лишь на последнем этапе в «авральном» режиме, когда финансирование серьезным образом сокращалось. Как следствие, лишь немногие проекты доведены до функциональной готовности. Критику ФЦП усугубили сообщения о возможных хищениях выделенных средств: в 2011 г. подвергся проверке «Ростелеком», но дело не получило продолжения. В 2010 г. на смену «Электронной России» была принята государственная программа «Информационное общество (2011 - 2020 годы)», одна из ее подпрограмм - «Информационное государство» - направлена, в том числе, и на развитие сервисов ЭП.

Перекос ЭП в сторону электронных услуг сделал возможным относительно быстро создать видимые обществу проекты. Однако при этом на второй план отошли механизмы внутриведомственной информатизации, без которых электронные услуги оказывались «фасадами» традиционных бюрократических процедур. Концепция ЭП при этом распалась на ряд узких технологических проектов, а «демократический» дискурс первой редакции «Электронной России» сменился на более утилитарный.

Правда, в тот же период появляются предпосылки для расширения ЭП до консультативной модели. Как заявил в 2010 г. Д.А. Медведев, «современные средства коммуникации … создают совершенно новые условия для развития демократии и в России, и в других странах мира. Эпоха представительной демократии может снова уступить в значительной мере непосредственной демократии». Годом ранее был принят федеральный закон, устанавливающий требования к открытости власти в Интернете.

В этом отношении Россия старалась не отставать от мировых трендов. Как отмечалось ранее, к 2009 г. в США, Великобритании и других странах набирают популярность идеи ОП, образовано Партнерство «Открытое правительство». В отличие от административных и сервисных моделей ЭП, реально функционирующее ОП привносило существенно больший политический компонент: контроль граждан за деятельностью власти и их непосредственное участие в процессе принятия решений, несовместимые с недемократическим политическим режимом. С другой стороны, опыт западных стран свидетельствовал о популярности идеи среди граждан и бизнеса, равно как и о потенциале ОП в повышении легитимности власти.

Возникла ли такая дилемма в руководстве страны или нет, в 2011 - 2012 гг. было принято решение в пользу внедрения инновации, что ознаменовало третий этап становления ЭП. Непосредственным контекстом решения стали массовые акции протеста против результатов выборов депутатов Государственной Думы 2011 г. и Президента 2012 г. Как отмечает ряд исследователей, существенную мобилизационную и координационную роль в них могли сыграть социальные сетевые сервисы. Оказалось, что в Рунете складывается альтернативная государственной публичная сфера, которая может представлять угрозу для сложившегося режима. Схожим образом (но в больших масштабах) Интернет - технологии использовались и во время событий «Арабской весны» 2010-2011 гг., приведшей к смене политических элит в ряде стран. Эти факты могли убедить руководство РФ, традиционно относившееся к Интернету как к конкурентной среде, в наличии исходящих из него вызовов для политического режима. Отсюда - необходимость создания в Интернете государственной публичной сферы при сокращении альтернативных платформ гражданского участия.

К 2011 г. относится идея Медведева об организации «Большого правительства» - расширенного совета при Правительстве РФ, включающего экспертов и представителей гражданского общества. Позже идея оформилась в концепцию «ОП»: в феврале 2012 г. Медведев подписал Указ о создании рабочей группы по формированию ОП в России, ее руководитель - М. Абызов - впоследствии введен в состав Правительства.

Параллельно в Минкомсвязи был разработан проект Концепции развития механизмов электронной демократии в РФ до 2020 г. Он предлагал создание Единой системы электронной демократии, включающей работу с электронными обращениями граждан, электронное голосование, электронную экспертизу и др. Однако общественное обсуждение проекта, по сути, не состоялось, и проект был отложен.

Дискурс «информационной демократии» получил отражение и в предвыборной программе В.В. Путина. В его статье «Демократия и качество государства» отмечалась необходимость участия граждан в обсуждении законопроектов и принятии решений, развития механизмов «обратной связи», повышения открытости власти.

После избрания В.В. Путина на третий президентский срок в управлении ЭП и ОП последовали кадровые решения. Руководителем Минкомсвязи был назначен Н.А. Никифоров, до этого зарекомендовавший себя как успешный руководитель проектов ЭП в Татарстане. Бывший министр - О.И. Щеголев - стал помощником Президента, а в структуре Администрации Президента сформировано отдельное Управление по применению информационных технологий и развитию электронной демократии. Контроль над ЭП формально рассредоточился между Президентом и прежним руководителем Минкомсвязи, с одной стороны, и новым главой Минкомсвязи, с другой. Кроме того, преобразованную в 2013 г. Правительственную комиссию по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности возглавил Председатель Правительства Д.А. Медведев.

Руководство ОП перешло к Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства во главе с министром РФ М. Абызовым. Выбранная схема управления выглядит своеобразно. По словам эксперта ФСИ В.Романова, «акты, которые принимает Комиссия,…становятся нормативными и продвигаются уже, являясь общеобязательными, согласно Постановлениям Правительства. Почему так делается? Возможно, потому что порядок их принятия проще, … более мобильный и гибкий… Было предусмотрено, что акты, которые принимает эта Комиссия обязательны для применения всеми министерствами и ведомствами. Поэтому там есть определенная коллизия правоприменительная: почему Правительство требует что-то от органов власти, которые вроде как ему не подведомственны. Тем не менее, они эти указания исполняют зачастую». Можно заключить, что выбранный путь обеспечивает быстрое принятие решений в области ОП, однако, его влияние на другие органы власти зависит от политической поддержки, которая оказывается Комиссии в настоящий момент.

В рамках управления ЭП осталось пространство для межведомственной конкуренции. В 2013 г. обозначились разногласия относительно национального оператора ЭП: в Минкомсвязи предложили передать эти функции Почте России и НИИ «Восход», в чем усматривается стремление ведомства вернуть себе контроль над ЭП, ограничить монополию «Ростелекома» и сэкономить бюджетные средства. Этот план был согласован с Президентом, однако, И.О. Щеголев убедил Путина в необходимости оставить ЭП у «Ростелекома», что в итоге и было сделано. В области ОП сохраняется конкуренция между Комиссией и Минэкономразвития, у которого остается ряд полномочий по контролю и мониторингу. В этом есть как положительные, так и отрицательные стороны: с одной стороны, конкуренция мотивирует ведомства исполнять работу, с другой - остается стремление «перетянуть одеяло на себя».

Наработки в области «Большого Правительства» и предвыборные проекты получили воплощение в нескольких проектах. В области ОП, помимо мер без использования ИКТ (экспертные советы), предлагался новый стандарт информационной открытости власти посредством онлайн - каналов: порталов и мобильных приложений, а также внедрения ОД.

Инновация нашла свое отражение в майских указах Путина 2012 г.: Указ № 601 требовал до 15 июля 2013 г. обеспечить доступ к ОД ведомств в Интернете. 7 июня 2013 г в ряд ФЗ были внесены изменения, по которым органы власти обязывались публиковать в Интернете информацию о своей деятельности в виде, «допускающем автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком в целях повторного ее использования», что должно было привести к прозрачности, подотчетности органов власти, укреплению к ним доверия.

Некоторое время российская концепция «ОП» развивалась во взаимодействии с другими государствами, что вновь указывает на внешние факторы становления инновации. В июне 2013 г. Россия присоединилась к Хартии открытых данных Группы Восьми с обязательством соответствовать практикам ведущих стран. Еще при Президенте Медведеве, в апреле 2012 г. МИД РФ направил запрос и на присоединение к Партнерству «Открытое правительство», началась работа по подготовке проекта национального плана действий с участием заинтересованных НКО. Однако уже в 2013 г. президент В.В.Путин приостановил процесс присоединения к организации. Официальная причина - необходимость изменения принципов работы Партнерства: оценки открытости страны должны напрямую влиять на рейтинги инвестиционной привлекательности, т.е. участие должно быть экономически выгодно. Кроме того, Россия была намерена участвовать как наблюдатель, что не предполагалось форматом. Среди экспертов появились другие объяснения данного шага. Одни полагали, что сильные позиции США в Партнерстве ставят под удар суверенитет страны, другие - что в условиях недемократического режима от предвыборного проекта просто отказались.

Концепция «ОП», тем не менее, получила свое продолжение, несмотря на de facto окончательный отказ от присоединения к Партнерству. В 2014 г. Правительство РФ утвердило Концепцию открытости федеральных органов исполнительной власти, создан Портал открытых данных РФ (data.gov.ru). Однако наметились и расхождения российского варианта с практиками стран-участниц Партнерства. Главный приоритет Партнерства - развитие гражданского общества, вовлечение граждан на всех этапах обсуждения и принятия решений, а его работа построена на сетевой модели сотрудничества государственных и негосударственных акторов. В российской версии ОП общество воспринимается скорее как объект политических решений: гораздо больше внимания уделяется информированности и осведомленности граждан о государственной политике и усилением контрольных функций общества уже на этапе реализации, нежели при выработке решений.

Кроме того, участие в Партнерстве предполагает строгую отчетность и международный контроль. В условиях, когда политика ОП и ОД пока не дает значительных результатов даже с технической точки зрения, вступление в Партнерство для России, очевидно, принесло бы дополнительные репутационные и иные издержки. В свете дискурса «цифрового суверенитета» - развития отечественного сектора ИКТ и защиты национальных интересов в информационном пространстве, который усилился после санкций в отношении России в 2014 г. решение развивать ЭП и ОП без участия и контроля извне также закономерно. Государство сохранило «свободу рук» как в выборе вариантов развития инновации, так и в выполнении декларируемых целей.

Предвыборные тезисы Путина об участии граждан в законотворческом процессе воплотились в нескольких сетевых ресурсах: Едином портале regulation.gov.ru и портале «Российская общественная инициатива». Первый дает возможность гражданам высказать свое мнение относительно законопроектов, второй представляет собой сервис для подачи петиций в электронном виде. Оба уже подверглись критике: Д.А. Медведев открыто назвал Единый портал «профанацией». «Российская общественная инициатива» критикуется за низкое количество принятых решений по петициям, непрозрачность оценки инициатив и возможности для манипуляций с голосами.

Изменения законодательства произошли и в секторе электронных услуг. Разработана концепция развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Констатируя невысокие достижения за 2012 - 2013 г. - государство успело лишь заложить основы и приступить к реализации проекта ЭП - документ предлагает выйти на качественно новый этап оптимизации административных процедур и интеграции многочисленных разрозненных проектов (ЕПГУ, СМЭВ, платежные системы) в единую архитектуру ЭП. Определен перечень из 15 государственных и муниципальных услуг, подлежащих первоочередной оптимизации.

По итогам анализа внедрения ЭП можно констатировать, что лишь на последних этапах появляются соответствующая институциональная структура и «осязаемые» технологические решения. С формальной точки зрения, модель ЭП расширялась от административной к менеджериальной и консультативно - партиципаторной. Но одновременно происходила и концентрация на отдельных проектах в ее рамках, вроде ЕПГУ, МФЦ, СМЭВ и ОД. Подход к ЭП становился конкретным и «технологическим».

Однако если отвлечься от формальных институтов и дискурсивных практик, результаты внедрения в настоящее время видятся противоречивыми. Как мы указывали ранее, новые проекты зачастую начинались критикой и изменениями предыдущей версии концепции и сопровождались негативными отзывами экспертов и государственных деятелей.

Краеугольный камень ЭП в России - электронные услуги - стали доступны населению лишь в 2010 г. В 2014 г. число зарегистрированных на ЕПГУ пользователей достигла 13 млн. человек, а доля воспользовавшихся электронными услугами граждан составила более 35 %, что соответствует целевому показателю. Несмотря на положительную динамику, большинство населения страны по-прежнему не охвачено. Согласно опросу ФОМ, в 2014 г. лишь 40 % респондентов в среднем по стране полностью осведомлены о возможности получения услуг в Интернете. Рост популярности электронных услуг не ведет автоматически ни к повышению качества их предоставления, ни к масштабным изменениям. Для 638 федеральных услуг ЕПГУ, по официальным данным, подача заявлений в электронном виде доступна для 209 услуг, а получить услугу полностью удается лишь в 20 случаях. Сложность перевода всех услуг в электронный вид отразилась на сокращении масштабов этой деятельности, что не позволяет инновации приобрести массовый характер ни по объему услуг, ни по количеству пользователей.

Что касается СМЭВ, то, по мнению Н.Н. Никифорова, несмотря на отдельные трудности, «система запущена в полном объеме», однако, в экспертном сообществе достижения оцениваются более сдержано: поставленные Правительством сроки не соблюдаются, подключение затягивается, происходит постоянное тестирование системы, которая периодически дает сбои. Замедленными темпами идет и внедрение УЭК. На май 2015 г. принято около 670 тысяч заявлений на выдачу карты, сохраняется низкая осведомленность о ней граждан и ограниченная сфера ее использования.

Сложную динамику ЭП фиксируют и международные рейтинги. Индекс E-Government Survey (ООН) и Индекс сетевой готовности (Всемирный экономический форум) фиксируют падение РФ в индексах и отставание от темпов развития ЭП в других странах вплоть до 2010 - 2012 гг., когда показатели заметно улучшаются. Некоторые эксперты связывают эти резкие «скачки» с проблемами сбора и своевременного предоставления данных в России и методологии самих рейтингов. Возможно, при использовании актуальных данных изменения не были бы такими резкими, однако, общий тренд вряд ли бы изменился. К 2012 г. удалось достигнуть и превысить целевые показатели ГП «Информационное общество»: ожидалось, что к только к 2014 г. Россия сможет оказаться в 55 и 65 ведущих стран мира соответственно указанным выше индексам. Однако уже к 2014 г. позитивная динамика снизилась, и по итогам 2015 г. вряд ли удастся достичь «целевого места» в 20 ведущих стран в Индексе сетевой готовности.

Смешанные результаты наблюдаются и в области электронного участия. С одной стороны, сам факт появления ОП расценивается положительно: появляются более информативные сайты, порталы ОД, формы обратной связи. По данным ФСИ, к 2013 г. средний показатель информационной открытости ФОИВ составил 60% против менее 20% в 2008 г.

В этой связи удивительно, что в Индексе электронного участия 2014 г. (ООН) отражено падение рейтинга РФ на 11 пунктов (см. Рис. 2.1.). Несмотря на предпринимаемые шаги в области ОД, рейтинг Global Open Data Index 2014 г. не зафиксировал каких-либо улучшений по сравнению с 2013 г.: имплементация инновации затормозилась на уровне 43%, и Россия опустилась с 33 на 45 строчку рейтинга. О низкой результативности федеральных органов власти в области ОД говорит и проведенный в 2014 г. мониторинг ФСИ. Кроме того, как и в случае ЭП, наблюдается низкая осведомленность и участие граждан в механизмах электронного участия.

Получается, что результативность инновации отстает как от общемировых темпов (особенно в области электронного участия), так и от собственных нормативных актов. Потенциал роста в 2010-2012 гг. кажется в значительной мере исчерпанным. Хотя ЭП медленно, но развивается, очевидно, что трансформационный потенциал данной инновации в области публичной политики крайне незначителен. Официально декларируемые цели - повышение открытости и подотчетности власти, снижение уровня коррупции и рост эффективности государственного управления - не были достигнуты. Наоборот, по данным Всемирного Банка, ситуация в основном меняется лишь в худшую сторону. Эффект инновации либо минимален, либо «теряется» на фоне других факторов. Это позволяет говорить, что ЭП в России на данный момент остается «инновацией без усовершенствования».

Таким образом, в динамике развития ЭП РФ в 2002-2014 гг. наблюдается движение формальной модели ЭП от административной к менеджериальной и консультативно - партиципаторной, что может быть обусловлено как факторами внутренней (гипотеза H1), так и преимущественно внешней среды (гипотеза H2), а также изменениями в констелляции акторов. Со второго этапа происходит активизация деятельности при одновременной концентрации на конкретных «узловых» проектах, однако, результативность самой концепции и ее трансформационный потенциал остаются низкими.

2.2 Региональные электронные правительства в России: факторы становления и результативность

Комплексное рассмотрение динамики внедрения ЭП невозможно без обращения к опыту регионов. Как указывает Е.М. Стырин, именно на региональном и муниципальном уровнях ЭП приближается к гражданам - получателям услуг. В то время как муниципальные ЭП в большинстве случаев функционируют слабо, именно регионы становятся «базой» ЭП.

В данном параграфе наше внимание концентрируется на двух аспектах применительно к субъектам: на соотношении внутренних и внешних факторов становления региональных ЭП, а также на общей характеристике результатов внедрения инновации. Для этого мы проверяем обоснованность тезисов, что вертикальное влияние Центра предопределяет дизайн ЭП в регионах, а также о наличии значимых различий в степени развития ЭП субъектов.

Возможное влияние Центра на регионы мы можем свести к четырем направлениям: 1) нормативное (правовое): издание законодательных актов, обязательных для исполнения в регионах; 2) финансовое: поддержка реализации проектов ЭП посредством конкурсов, субсидий, трансфертов и т.д.; 3) политическое (дискурсивное): указания высших руководителей РФ к регионам с требованиями относительно построения ЭП; 4) организационное: методическая поддержка, подготовка «типовых решений» и т.д.

В период первого инновационного цикла (2002 - 2007 гг.) политика Правительства РФ во многом замыкалась на федеральном уровне и была нацелена скорее на сбор и привлечение инициатив, нежели на установление единого дизайна ЭП. В частности, ФЦП «Электронная Россия» лишь рекомендовала РОИВ принять участие в реализации мероприятий программы - «опытных проектов» для «заинтересованных» субъектов. Наиболее инициативными регионами поначалу оказались Ярославская, Новосибирская, Самарская области, Чувашская республика и Ханты-Мансийский АО. В 2002 - 2006 гг. Центр стремился активно привлекать не только идеи, но и средства бюджетов субъектов. В каком-то смысле такая политика приносила результаты: к софинансированию мероприятий ФЦП к 2005 г. было привлечено 35 регионов однако, мероприятия носили «точечный» характер, оценить их масштаб и эффективность трудно.

Инициативность одних регионов сочеталась с отсутствием первичных элементов ЭП, вроде веб - сайтов, у других. Существенным оставался разброс в техническом, визуальном оформлении, наполнении, принципах хостинга имеющихся сайтов. Имели значение и различия в степени финансовой и технологической готовности регионов участвовать в проектах «Электронной России». Усугублялся «цифровой разрыв» между регионами при низком проникновении Интернета: в 2004-2005 г. полугодовая аудитория Интернета колебалась от 44 % в Москве до 7% в Мордовии, при среднем показателе в 20 % по стране. Расходы на информатизацию также серьезным образом отличались в абсолютном и относительном выражении. В силу этих причин федерального и регионального свойства инициативы субъектов отличались фрагментарностью, и говорить о едином дизайне ЭП на тот момент вряд ли приходилось. Становление ЭП происходило в тех субъектах, где оказывалось больше стимулов и меньше препятствий для инноваций.

Запуск административной реформы и более предметный подход к ЭП, начавшийся после 2006 г., стали импульсом к осознанию необходимости системного построения ЭП в масштабах всей страны. В июле 2006 г. утверждена Концепция региональной информатизации до 2010 года, нацеленная на «обеспечение выравнивания темпов и уровня региональной информатизации». Среди приоритетов региональной информатизации отдельно выделялись создание ЭП субъекта и интеграция ИКТ - инфраструктуры федерального и регионального уровней власти. Влияние Центра на регионы сосредотачивалось на таких направлениях, как создание федеральной и региональной нормативной правовой базы, организационное, финансовое и методическое сопровождение, стандартизация и сертификация, продвижение типовых решений, создание координационного органа - Совета по региональной информатизации. Нашли свое отражение и базовые принципы структуры ЭП региона, в который должны были входить подсистемы, обеспечивающие взаимодействие власти и общества, а также между органами власти. В 2007 г. утверждена типовая Программа развития и использования информационных технологий субъекта Российской Федерации.

После определения приоритетов федерального ЭП, конкретных проектов (МФЦ и порталы государственных услуг) и курса на централизацию управления влияние Центра на регионы оказалось необходимым шагом. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г. касалась всех уровней власти в «целях информационного единства страны». Создание региональных ЭП (МФЦ, Интернет - порталов и т.д.) возлагалось на региональные комиссии по административной реформе, курировать реализацию программы должен был один из заместителей руководителя высшего РОИВ. В русле общего институционального дизайна принимались и другие нормативные акты, упоминаемые в первом параграфе.

Помимо правовых рычагов, федеральными властями были разработаны механизмы организационной и методической поддержки регионов, для чего был инициирован информационный портал «Электронный регион» и выработан ряд «типовых решений» - программных и аппаратных средств для тиражирования в субъектах РФ.

Важным, хотя и неоднозначным этапом в этом направлении стал выбор «Ростелекома» единым оператором ЭП. Формально за регионами сохранили право выбора другого исполнителя, одновременно, правда, расставив нужные приоритеты. В 2010 г. министр И.О.Щеголев указал на «правильность» сотрудничества с «Ростелекомом», акцентируя внимание на экономической целесообразности этого шага, необходимости быстрого выхода ЭП на работоспособный уровень и соблюдения единства ЭП по всей стране. Готовое решения «Ростелекома» - т.н. инвестиционно - сервисная модель - включает типовую инфраструктуру ЭП, которая разрабатывается и передается в аренду региону. Отсюда у субъектов отпадает необходимость самостоятельно разрабатывать инфраструктуру ЭП, что должно вести к унификации и удешевлению проектов для регионов.

В реальности стоимость услуг «Ростелекома» оказалась завышенной и непосильной для многих региональных бюджетов. Уже в 2012 г. в ряде субъектов образовалась задолженность перед оператором, из-за чего начали срываться сроки построения СМЭВ. К решению этой проблемы были вынуждены подключиться федеральные ведомства, наметились альтернативные пути к большей регионализации либо централизации ЭП, которые получили отражение в дискуссии между Н. Никифоровым и И. Массухом.

Обеспокоенность тем, что субъекты не имеют достаточных средств, чтобы расплатиться с «Ростелекомом», выразил и член Совета Федерации Р. Гаттаров, подняв вопрос о финансовой помощи субъектам. В итоге проблема была решена финансовыми инструментами. Во-первых, в 2012 г. появляются утвержденные правила предоставления регионам субсидий, что должно было помочь решить финансовые трудности без отказа от инвестиционно - сервисной модели «Ростелекома». Во-вторых, было принято решение, что в случае наиболее приоритетных проектов (вроде СМЭВ) Минкомсвязью с оператором будет заключен единый контракт на все регионы.

При политической поддержке «Ростелекома» сокращается фактическая возможность выбора исполнителя, возникает риск монополизации и удорожания, а значит, торможения проекта. Правда, граница самостоятельности регионов остается неопределенной. Как сообщил нам начальник Департамента развития информационного общества Ивановской области Д.В. Косарев, «проблемы Ростелекома» не существует: его приоритет сохраняется, но в случае завышенной стоимости его услуг либо других обстоятельств ничто не мешает заключить контракт с другой компанией. Однако на настоящий момент «Ростелеком» продолжает контролировать большую часть регионального рынка ЭП. Несмотря на оставленную свободу действий, организационные и политические условия предопределяют выбор национального оператора и единый дизайн инновации.

Подтверждает это предположение и обращение к финансовой политике Центра. Правила распределения субсидий 2012 г. закрепляют приоритет со - финансирования успешных и результативных проектов от благополучных в финансовом отношении субъектов. При распределении средств оценивается уровень информационного развития (на основании данных рейтинга Минкомсвязи) и финансовой обеспеченности региона. Стремление получить финансирование по данному конкурсу заставляет субъекты, с одной стороны, более активно развивать ЭП, с другой, действовать в фарватере федеральных требований. В 2012 г. субсидии от 3,5 до 50 млн. рублей получили 22 региона, в 2014 г. 48 субъектов получили от 3,3 до 30 млн. рублей.

Политическая поддержка ЭП в целом, начавшаяся с начала второго цикла, коснулась и регионов, вылившись в требования скорейшего перехода к электронным услугами и документообороту. К 2011-2012 г. на уровне риторики перенос приоритетов все больше переходит на субнациональный уровень: «Первый этап - федеральный. А второй - региональный и местный уровни. Наверное, региональный и местный для людей гораздо более важные, чем федеральный…. Первый шаг сделан, мы движемся достаточно энергично в правильном направлении. Главное - темпы не снижать». В доказательство решительности Центра добиваться эффективного исполнения поручений в ряде регионов Правительством РФ были инициированы проверки Генеральной Прокуратуры.

В конце 2014 г. утверждена новая Концепция региональной информатизации, анализ которой также подтверждает курс на выравнивание подходов субъектов РФ в построении ЭП. Основные элементы, которые необходимо внедрить, соответствуют административно - менеджериальной модели, при этом муниципальные, региональные и федеральные подсистемы должны быть интегрированы в общую систему.

В сфере электронного участия, помимо обязательных требований к информационной открытости, на субнациональный уровень были перенесены и механизмы ОП. Для этого был инициирован проект «Открытые регион», подготовлены типовые концепции открытости органов власти субъектов, участвующие в проекте регионы (их на май 2015 г. было 22) должны размещать информацию в форме ОД и развивать механизмы общественного участия.

Таким образом, наблюдается постепенное усиление влияния Центра на регионы, направленное на выравнивание подходов и ретрансляцию институционального дизайна федерального ЭП на субнациональный уровень. В большинстве субъектов, помимо ЕПГУ, действует собственный региональный портал государственных и муниципальных услуг (далее - РПГУ), действуют МФЦ, происходит подключение к СМЭВ, в 42 регионах функционируют порталы ОД. Можно говорить и о сопоставимости влияния на регионы. На дискурсивном, нормативно-правовом и организационном направлении федеральные власти фактически не делают различий и исключений в выполнении требований Центра. Финансовый фактор требует отдельной оценки, т.к. возможно он определяет развитие ЭП, но доступ к конкурсным процедурам остается открытым для всех субъектов.

Безусловно, за общей картиной скрывается уникальный опыт каждого региона. Существует ряд субъектов, демонстрирующих высокий уровень инициативности, представляющих «лучшие практики», иногда опережающие федеральные темпы становления инновации.

Одним из «классических» примеров является Татарстан. Как указывает Е.М. Стырин, самостоятельность республики в планировании и ресурсном обеспечении ЭП стала результатом стремления «подчеркнуть свой особый статус и самобытность», и позволяет внедрять инновацию «независимо от нестабильного курса центрального правительства», что, учитывая успешность проектов Татарстана, выглядит в целом оправдано.

Другим примером, в области развития ОД, может служить г. Москва, где в инициативном порядке до появления федеральных требований был запущен портал ОД, ставший довольно успешным проектом: на основании опубликованных на нем данных создано более 30 мобильных приложений, а сам портал в 2014 г. стал лауреатом премии Рунета.

Опрошенные нами эксперты также приводят примеры инициативных регионов, где становление ЭП связано с внутренними факторами (например, Самарская область, в области ОД - Тульская область). Пример регионов - лидеров оказывает влияние на становление ЭП, т.к. «лучшие практики» тиражируются и презентуются на различных площадках по обмену опытом. Однако, по мнению экспертов, регионы все больше зависят от Центра. Одним новые общефедеральные требования открывают «окно возможностей» для реализации собственных инициатив, другие вынуждены им соответствовать, т.к. без них проекты ЭП могут вообще не начаться.

Инициативность либо следование за Центром не всегда является константой. Например, в изученном нами кейсе Ивановской области намерение принять участие в пилотном проекте «Открытый регион» исходило от губернатора региона М.А.Меня, уделявшего значительное внимание информационной открытости бюрократии. Однако после его ухода с поста активность в этой сфере значительно снизилась, свелась к проведению нескольких заседаний экспертного совета и публикации ОД, которая проводится департаментами без межведомственной координации. Раскрытие ОД превратилось в формальное исполнение федерального законодательства, что является единственной мотивацией участия региона в этой инициативе. Такая ситуация для многих регионов оказывается типичной: при отсутствии собственной мотивации ее источником оказываются указания Центра. По словам Л.А.Видясовой, принятие решений о размещении ОД в Санкт - Петербурге происходит на основании, во-первых, методических рекомендаций, подготовленных Центром, во-вторых, исходя из целесообразности, расчета выгод и издержек подобной публикации. Таким образом, несмотря на ряд исключений, внешнее влияние определяет становление региональных ЭП.

Что касается результативности ЭП, то согласно статистике (см. Табл. 2.1), к настоящему времени удалось провести компьютеризацию органов власти, растет их подключение к широкополосному Интернету, к 2013 г., благодаря концентрации внимания на СМЭВ, удалось существенно повысить внедрение электронного документооборота. Однако по-прежнему актуальна проблема распространения веб - сайтов органов власти (особенно муниципальных). В то время как на уровне федеральных округов показатели выглядят сбалансированными, на уровне регионов подтверждается тезис о существенных дисбалансах в результативности ЭП

Таблица 2.1. Показатели использования ИКТ в органах государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления (в процентах от общего числа органов государственной власти и местного самоуправления)

В 2014 г., по результатам тестирования готовность использования СМЭВ в регионах варьировалась от 100 % (37 регионов) до 42 %, еще сильнее диспропорции в активности использования системы. В рейтинге субъектов по доле зарегистрированных пользователей ЕПГУ 2014 г. значения колеблются от 18,5 % (Приморский край) до менее 1% (Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская республики). Хотя в целом по стране достигнут целевой показатель по доле граждан, пользующихся Интернетом для получения услуг, на региональном уровне сохраняется существенный разрыв между лидерами и отстающими (см. Таблицу 2.1). Статистика МФЦ варьируется от их полного отсутствия до 94 центра в субъекте.

Таблица 2.2. Регионы по доле проникновения электронных государственных услуг

Существенные различия наблюдаются в реализации УЭК. Лидером проекта (с большим отрывом) является Тульская область, далее следуют Чувашская республика и Камчатский край. В группе аутсайдеров - ряд северокавказских республик, Московская, Ивановская и Ленинградская области.

Аудит региональных ОД ФСИ 2014 г. демонстрирует высокие результаты Тульской (100%), Волгоградской (96%) областей, Чувашской республики (92%), при этом 20 субъектов получили нулевой показатель, при среднем значении около 24 %.

Указанные мониторинги, однако, пока не позволяют подойти к оценке комплексно, т.к. приводятся не систематизировано, а принципы построения рейтингов Минкомсвязи даже для регионов иногда представляют загадку. К тому же, они фиксируют лишь один «частный» элемент ЭП.

Одна из попыток комплексной классификации региональных ЭП на основе их результативности предпринята Е.М. Стыриным. Исследователь выделил три модели ЭП: 1) «Стихийная, несистемная, интенсивная информатизация» (Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО): средняя либо низкая эффективность затрат на ИКТ на душу населения; 2) «Управляемая, системная, трансформирующая информатизация» (Татарстан, Чувашия): высокая эффективность затрат; 3) «Частичная, слабая автоматизация» (Пермский Край, Нижегородская, Калужская, Пензенская, Орловская области): недостаточность средств. Несмотря на системное видение автором региональных ЭП, классификация построена на качественных данных (интервью), поэтому применимость ее критериев для анализа всех 83 случаев затруднена.

Наша попытка выявить характеристики региональных ЭП заключается в применении описанной ранее матрицы моделей, основанной на соотношении электронной администрации и участия. Для количественного определения показателей регионов используются соответственно данные индекса «ИКТ в государственном управлении» Рейтинга готовности регионов России к информационному обществу и рейтинг информационной открытости сайтов РОИВ (ФСИ). Их выбор обусловлен тем, что эти измерения покрывают 83 субъекта с хронологическими рамками 2007 - 2014 гг. (для электронной администрации - до 2012 г). Кроме того, абстрагируясь от конкретных элементов ЭП, мы можем рассмотреть его базовые характеристики, без которых надстройка конкретных решений не может быть эффективной. Показатели стандартизированы в шкалу от «0» до «1», отметка «0,5» определяет границу между условно высоким и низким значениями. Отметки «0,25» и «0,75» очерчивают область менеджериальной модели (высокие значения) и «бумажного электронного правительства» (низкие показатели).

Первая матрица (Рис. 2.7) содержит наиболее актуальные доступные данные (2012 - 2014 гг.). Большинство регионов оказалось в нижней части матрицы, что говорит о наличии в них ограниченных моделей. Наиболее сложная для развития ЭП ситуация в Республиках Тува, Дагестан, Ингушетия, Чечня, Рязанской и Тверской областях. В таких регионах, как Тульская, Калининградская, Брянская область наблюдается высокая открытость, однако, полноценному развитию электронного участия может помешать недостаточная информатизация государственного управления. К менеджериальным моделям мы относим, в частности, Чувашскую Республику, Санкт-Петербург и Москву. В Татарстане, Томской области и Карелии можно наблюдать сбалансированную консультативную модель.

Таким образом, мы можем сделать следующие выводы:

1) Внедрение ЭП в России является следствием переноса инновации. Ключевыми факторами становления ЭП в РФ можно считать сочетание факторов обучения, конкуренции и социализации, которые выразились в стремлении руководства страны соответствовать мировым трендам, повысить собственную внешнюю и внутреннюю легитимность, а также решить проблемы публичного управления. Таким образом, подтверждаются гипотезы о влиянии как внешней, так и внутренней среды на принятие инновации.

2) Ключевыми антрепренерами данной инновации в РФ выступили государственные акторы - Президент и Правительство РФ. Ими осуществлялось инициирование, продвижение и внедрение ЭП. Внимание к проблеме неустойчиво и определяется сложившейся в данный период констелляцией акторов.