Факторы, определяющие становление и развитие концепции "электронного правительства" в Российской Федерации на федеральном и региональном уровне

3) В развитии ЭП РФ можно выделить три инновационных цикла, в рамках которых изменялись приоритеты антрепренеров, а также формальная модель ЭП. Со второго этапа происходит активизация деятельности при одновременной концентрации на «узловых» проектах.

4) Анализ регионального уровня подтверждает динамику в сторону единого дизайна ЭП со второго цикла. За некоторыми исключениями, подтверждается гипотеза о значимости вертикального влияния в становлении ЭП регионов. Гипотеза о внутренних факторах находит частичное подтверждение.

5) Динамика развития ЭП в РФ представляется противоречивой. Несмотря на принятые меры и ряд достижений, отмечаются замедленные темпы развития ЭП и его низкий трансформационный потенциал в области публичной политики. ЭП в России содержит элементы ограниченной (в плане электронных услуг и администрации) и имитационной (в плане электронного участия) моделей ЭП. На региональном уровне также сохраняются значительные различия в уровне результативности внедрения ЭП.

3. Факторы развития концепции «Электронное правительство» в России

3.1 Факторы развития электронного правительства в РФ: федеральный уровень анализа

В настоящей главе внимание сконцентрировано на тех факторах, которые, как мы предполагаем, предопределили несоответствие между формальным институциональным дизайном ЭП в России и достигнутыми результатами. При этом объяснению подлежат не только неудачи инновации, но и относительные подвижки в ее реализации на отдельных этапах. В логике выбранного теоретического подхода, мы сопоставляем данные, полученные в ходе изучения внедрения ЭП, качественного исследования федерального уровня реализации концепции и количественного анализа регионального развития ЭП. Это, по нашему мнению, позволит верифицировать выводы и получить более общую картину.

ЭП можно рассматривать как часть административной реформы или «смежный» по отношению к ней политический курс, но в более широком контексте эта инновация укладывается в широкую программу реформ, развернувшуюся в России с начала 2000 - х гг. Они проходили в условиях недемократического политического режима, известного как электоральный авторитаризм: рейтинги Freedom House с 2000 г. оценивают РФ как «частично свободную», с 2005 г. - как «несвободную» страну в контексте гражданских свобод и политических прав. Это не может не сказываться на характере публичной политики, которая носит все более закрытый характер. Как отмечает Л.И. Никовская, «…формируется бюрократическая стабилизация, под жестким контролем административных структур, с опорой на патрон - клиентелистские отношения, с большой примесью внеправовых практик и отношении?. В этих условиях социально-политические условия формирования публичной политики явно и резко сужаются».

Отсюда, как пишут исследователи, главенствующей парадигмой реформ становится «авторитарная модернизация», проводимая «сверху» в условиях ограничения доступа к принятию решений и контроля за их исполнением. Как итог, по словам Б.И. Макаренко, «действующая модель развития России не создает условий для ключевого элемента модернизации - социальной мобилизации на решение модернизационных задач»

Применим ли данный общий контекст к реализации проектов ЭП? Анализ внедрения ЭП, представленный ранее, демонстрирует, что именно государственные акторы играли доминирующую роль в инициировании и реализации концепции: политики устанавливали курс, исполнение которого было поручено бюрократическим структурам. В то время, как мировая практика демонстрирует позитивный эффект привлечения к внедрению ЭП некоммерческого сектора, граждан и бизнеса в рамках т.н. multistakeholderism (концепции множественного участия заинтересованных сторон), их участие в российском случае носит ограниченный характер.

Хотя существуют отдельные примеры участия «фабрик мысли», в целом наблюдаются пределы этого взаимодействия. По словам экспертов ЦТЭП, несмотря на контакты с властью, прямого влияния экспертного сообщества на решения в области ЭП нет, и зачастую участие аналитических центров ограничивается подготовкой обоснований уже принятых решений либо деятельностью в логике уже запланированных мероприятий.

Другим примером служит ФСИ, эксперт которого В. Романов оценивает деятельность Фонда как довольно успешную, отметив его значимый вклад в повышение открытости власти. Конфликтное взаимодействие 2004-2005 гг., когда юристы ФСИ добивались от органов власти соблюдения законодательства через суд, сменилось в целом конструктивным диалогом с большинством ведомств. Однако в 2015 г., после ряда проверок НКО была признана «иностранным агентом» и прекратила свое существование. Деятельность ФСИ отныне осуществляется в рамках двух проектов: «Инфометр» (аудит сайтов органов власти) и «Команды 29» (правозащитная деятельность). По мнению эксперта, за некоторыми исключениям, статус «иностранного агента» мало повлиял на коммуникацию с органами власти, однако, для этого НКО пришлось прибегнуть к реорганизации и понести ряд издержек.

Проекты в области электронного участия, которые могли бы быть поставлены под общественный контроль, на практике остаются государственными. Например, оператором «Российской общественной инициативы» назначен «Фонд информационной демократии», который относится скорее к категории ГОНГО. Сорвалось и активное привлечение НКО к реализации ОП, начавшееся в 2012 г. при разработке национального плана действий для участия в Партнерстве «Открытое правительство» и закончившееся с отказом от вступления в него.

Участие граждан зачастую ограничивается пассивной ролью клиентов государственных услуг. Лишь в последнее время были предприняты практические шаги для получения обратной связи от общества по вопросам развития ЭП: в 2012 г. был открыт портал «Ваш контроль» для оценки качества государственных услуг. Спрос на ЭП среди населения растет быстрыми темпами: опросы ФОМа фиксируют увеличение доли граждан, заинтересованных в получении электронных услуг с 36% в 2013 г. до 66% в 2014 г. Спрос на возможности электронного участия несколько ниже - лишь 29% населения в 2013 г. знали о возможностях ОП. Однако на данный момент рост «спроса» не может существенно влиять на качество «предложения», т.к. каналы взаимодействия власти и общества ограничены.

Участие бизнеса ограничено привлечением «Ростелекома» как единственного исполнителя ключевых проектов. Это позволило в определенный момент сконцентрировать ресурсы и продвинуться в области ЭП, но привело к сокращению конкуренции и экономическим издержкам (удорожанию проектов). Одновременно государство получило в лице «Ростелекома» довольно сильного актора, стремящегося влиять на правила игры исходя из собственных экономических интересов.

Наконец, сокращается взаимодействие государства с другими акторами не только внутри страны, но и во внешнем окружении. В то время как на индексы ООН в области ЭП Россия продолжает ориентироваться, в случае с ОП российская концепция развивается практически без привязки к международным институтам: РФ сначала не вступила в Партнерство «Открытое правительство», а затем фактически выбыв в 2014 г. из Группы Восьми, таким образом сняла обязательства по Хартии открытых данных.

Помимо закрытости, российскую публичную политику характеризует и наличие сильных неформальных институтов, в рамках которых предстояло развиваться инновации. Несмотря на убеждение, что ЭП является эффективным средством против коррупции, и отдельные примеры, как новые механизмы позволяют с ней бороться, происходит обратная ситуация: внедрение ЭП сопровождается хищениями и коррупцией.

В этих институциональных условиях с большой вероятностью следует ожидать дисфункций инновации. Они могут являться непосредственной производной от закрытой публичной политики, а также следствием ошибок переноса (которые невозможно либо некому исправить) либо действий ключевых задействованных акторов - политического руководства и бюрократии.

Говоря об ошибках переноса, то российский случай, в терминах Доловица и Марша, является примером неполного и неприемлемого трансфера. Неполным, т.к. антрепренеры зачастую не до конца понимают сущность переносимых инноваций и копируют их лишь частично. По словам опрошенных экспертов, и «ЭП», и «ОП» политические деятели и государственные служащие понимают по-разному, «власть не работает в сторону движения к какой-либо концепции», а «следует плану». Отсюда следует сужение концепции до нескольких технологических проектов, которые при невнимании к внутрибюрократическим изменениям становятся «фасадными» инструментами. В случае с электронным участием, как указывает И. Бегтин, также «возникла терминологическая ловушка. Разные чиновники… называли его то Большим, то Расширенным, то Открытым …«Большое» и «Расширенное» - это какое-то внутрироссийское изобретение непонятного происхождения…». В этой логике концепция «ОП» из проекта политической модернизации и демократизации превращается в далеко не всегда эффективный технологический процесс раскрытия ОД с неясным приложением.

В случае неприемлемого трансфера инновация не развивается полноценно в силу особенностей среды. Формально соответствующая опыту других стран, российская модель ЭП игнорирует многие факторы успеха «лучших практик». Для повторения успешных «западных» моделей власть оказалась не готова к полноценному государственно-частному партнерству, активному взаимодействию с негосударственными структурами и международными организациями, допускающему контроль извне. Для «централизаторской» модели построения ЭП по образцу Сингапура российская бюрократия оказалась недостаточно эффективной, о чем подробнее будет сказано далее.

Выводы предыдущей главы подсказывают, что динамика развития ЭП в России тесно связана с отношением руководства страны к данному политическому курсу. Неудачи первого цикла могут быть вполне связанными с отсутствием политического лидерства. Здесь мы согласны с А.Н. Куликом, что на первом этапе ЭП «не присутствовало в политической повестке дня Президента». По терминологии Р. Хикса, В.В. Путина отличал изоляционный подход к возможностям ИКТ: хотя им придавалось большое значение новым технологиям, Путин признавался в редком использовании Интернет - сервисов, и вплоть до своего третьего президентского срока не раз подчеркивал невмешательство государства в регулирование Интернета, что долгое время реализовывалось на практике.

Д.А. Медведев, напротив, демонстрировал скорее идеализирующий подход. Его личное увлечение новыми технологиями и объявленный курс на модернизацию придали ЭП существенный импульс для развития. В период президентства Медведева концепты «ЭП», «Большое правительство» активно входят в политический дискурс и приобретают популярность в СМИ происходит скачок в развитии правовой базы и заметная положительная динамика РФ в международных рейтингах.

С 2012 г. Путин продолжил некоторые инициативы Медведева и приступил к реализации своих предвыборных обещаний в области «информационной демократии». По сравнению с первыми двумя сроками его внимание к Интернету усилилось, однако, судя по всему отношение Путина к ИКТ остается прежним. Показательны оценки Интернета как «проекта ЦРУ», которым по-прежнему руководят «за океаном». Появляются и другие, более важные приоритеты, которые выносят ЭП на второстепенные позиции. Как следствие, снижается и политическое лидерство, и популярность концептов.

Нехватка политического лидерства могла бы компенсироваться эффективной системой принятия решений. Однако в случае РФ такую систему построить не удалось. Во-первых, каждый новый этап сопровождался кадровыми перестановками, которые, вероятно, служили импульсом для инновации, но снижали темп исполнения решений в переходный период. Хотя Н.Н. Никифоров зарекомендовал себя как инициативный руководитель, его приход сопровождался сменой практически всей команды, до этого занимавшейся внедрением СМЭВ, из-за чего нарушились сроки ввода системы.

Во-вторых, как мы указывали во второй главе, практически на всем протяжении развития ЭП наблюдались конкуренция, распыление полномочий и ресурсов между несколькими ведомствами без должной координации. На первом этапе «аппаратная победа» МЭРТ над Минсвязи по контролю над ФЦП «Электронная Россия» привела к смещению приоритетов ЭП в сторону электронной коммерции. На третьем этапе продолжилась конкуренция за управление архитектурой ЭП между Минкомсвязи и «Ростелекомом». Поддержка В.В. Путиным предложений последнего, а также помощника Президента И.О. Щеголева продемонстрировала ограниченность профильного министерства влиять на ключевые направления развития ЭП и определяющую роль Путина в принятии окончательных решений и урегулировании споров.

Позитивную роль сыграло создание Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в 2010 г., ставшей представительным координационным органом. Однако, в-третьих, ее эффективность также не была постоянной величиной, и зависела от того, кто руководил ее деятельностью. Ее влияние было наиболее существенным в 2010 г., когда должность ее председателя занимал С.С. Собянин. Этот тезис подтверждается и данными об активности председателей Комиссии в 2010 - 2013 гг.

В условиях нестабильности политического лидерства не только усиливается межведомственная конкуренция за ресурсы и полномочия, но и осложняется коммуникация с бюрократией, т.к. из центра принятия решений поступают противоречивые сигналы. Выбранный путь внедрения ЭП силами органов государственного и муниципального управления посредством решений «сверху» в этих условиях неизбежно приводит к ряду проблем. Во-первых, главным методом продвижения инновации становится издание нормативных актов. С их количественным ростом сопряжены вопросы согласованности и правовых коллизий: чем ниже уровень власти, тем больше проблем, связанных с принятием необходимых документов, а увеличение федеральных требований приводит к чрезмерному усложнению процессов внедрения ЭП. Во-вторых, (не) успехи становятся функцией от своевременного и качественного выполнения бюрократией установленных требований, которое, в свою очередь, зависит от мотивации и уровня квалификации чиновников. Учитывая, что ЭП нормативно предполагает сокращение государственного аппарата и является сложным управленческим процессом, при нехватке политического лидерства оценка бюрократией выгод и издержек внедрения новых форм работы приводит к организационному сопротивлению инновации. К этому добавляется в принципе низкая эффективность государственного управления в России. Кроме того, в органах власти по-прежнему ощущается нехватка ИКТ - компетентности кадров: важного фактора успешности проектов ЭП. Несмотря на объявленный еще Д.А.Медведевым курс на повышение грамотности чиновников в сфере информационных технологий, нельзя говорить об успешном завершении либо систематическом выполнении этой задачи. По словам Д.В. Косарева, в органах государственной власти по-прежнему наблюдается приверженность «бумажному стилю работы», не всегда удается организовывать курсы повышения квалификации, существенным препятствием оказывается возрастной состав органа государственной власти. В самих органах государственной власти ощущается потребность в квалифицированных специалистах в области ИКТ, в том числе и в специализированные ведомства.

Таким образом, ЭП в России во многом остается концепцией, инициированной государством для государства и реализуемой силами государства. Поэтому динамика и результаты ЭП столь чувствительны к колебаниям политического лидерства, межведомственной конкуренции и эффективности бюрократии. Дальнейшие факторы, хотя и значимы, скорее являются производными от проблем акторов и институтов.

Прежде всего, это проблема ресурсного - финансового и технологического - обеспечения ЭП. Отсутствие должного внимания к ФЦП «Электронная Россия» обернулось сокращением ее бюджетного финансирования и перераспределением средств. Однако и предусмотренные бюджетом средства, в том числе и новой программы «Информационное общество», зачастую расходовались не полностью. Это может свидетельствовать о проблемах планирования и эффективного использования ресурсов.

Ограничением инновации остается технологический фактор. За 12 лет построения ЭП так и не была решена проблема отставания России в области собственных информационных технологий: страна по-прежнему находится в четвертом десятке по уровню развития ИКТ. Хотя курс на производство собственных ИКТ был официально заявлен еще в Доктрине информационной безопасности 2000 г., необходимость импортозамещения ИКТ в государственном секторе наиболее ярко стала просматриваться в политическом дискурсе лишь в 2014 - 2015 гг., причем связано это было не с ЭП, а с вопросами внешней политики и национальной безопасности.

Слабая концентрация акторов и ресурсов вылилась в растянутость внедрения инновации, многочисленных «пауз» и «перемоток» курса оказывается достаточно, чтобы к ЭП пропал интерес вместе с финансированием.

Кроме того, как мы полагаем, динамика развития ЭП оказалась тесно связанной с другими - «смежными» - политическими курсами. В первую очередь, с административной реформой, которую многие эксперты оценивают критически. Результаты переплетения ЭП и реформы управления кажутся двойственными. Во многом благодаря реформе ЭП приобрело дополнительный импульс развития. Однако с отходом административной реформы на второй план ЭП утратило часть своего «институционального смысла» как меры повышения эффективности публичного управления. Успешная административная реформа должна была «подготовить почву» для ЭП, который в свою очередь усилил бы изменения публичного управления. Заменить провальный курс ЭП оказался не в состоянии.

«Злую шутку» с ЭП сыграла и программа модернизации Д.А. Медведева. Придав ускорение проектам ЭП, программа во многом так и осталась на уровне риторики и неисполняемых поручений, как указывает Л. Шевцова, «имитационной попыткой», и по мере угасания дискурса модернизации полученный импульс теряет и концепция ЭП.

Третьим политическим курсом обозначим политику государства в области информационной безопасности и управления Интернетом. На современном этапе среди ее приоритетов отчетливо просматривается идея защиты национальных интересов в информационном пространстве, стремление добиться «цифрового суверенитета» (технологической независимости). Отсюда формируется представление о необходимости государственного контроля ЭП и ограничение круга участников его внедрения. Другое измерение политики связано с сокращением и контролем негосударственной публичной сферы в Интернете, к некоторым мерам которой можно отнести блокировку веб - сайтов, т.н. «закон о блогерах» и т.д. Данная политика имеет тенденцию к ужесточению государственного контроля в 2009 - 2014 гг. В этой ситуации, на наш взгляд, не приходится ожидать существенного прогресса в развитии электронного участия.

Они существенно снижают трансформационный потенциал инновации, но не являются настолько «фатальными», чтобы считать ЭП полностью провальным курсом. В «своем темпе» реализуются главные проекты, появляются отдельные прорывы и «точки роста». Мы полагаем, что в кратко- и среднесрочной перспективе менеджериальная и административная компоненты ЭП продолжат развиваться в инкрементальном ключе. Вероятно, продолжится количественный рост по формальным показателям, однако, к качественному изменению внутрибюрократических процедур и отношений государства с другими акторами публичной политики это вряд ли приведет.

ОП и электронное участие в РФ, скорее всего, продолжит сводиться к техническим процедурам раскрытия ОД и имитацией публичности. В нынешнем ограниченном виде оно не может радикально изменить существующие институты публичной политики, при этом открывает для государства возможности повышения своей легитимности. Как и другие внешне демократические институты в авторитарной среде, механизмы электронного участия могут помочь добиться нескольких эффектов: сигнал оппозиции о силе правящего режима, укрепление к нему доверия общества и других акторов, а также получение информации и мониторинг настроений в обществе. При необходимости эти механизмы могут быть приобрести характеристики и т.н. авторитарной делиберации - участия общества в формировании публичной политики без демократического распределения власти.

3.2 Факторы развития электронного правительства в регионах РФ.

Данный параграф концентрируется на региональном уровне и представляет попытку количественного тестирования гипотез относительно факторов развития ЭП. Подобный анализ не лишен оснований по нескольким причинами. Во-первых, региональный уровень представляет 83 случая для проверки выводов относительно федерального уровня. Во-вторых, как было указано ранее, несмотря на попытки Центра по унификации подходов субъектов, внешне единообразные модели ЭП в регионах демонстрируют совершенно разную результативность. В - третьих, ни опросы экспертов, ни взгляд на статистику не позволяет выявить единственную причину различий.

С институциональной точки зрения, несмотря на «вертикаль власти» и сокращение публичного пространства в целом по стране, на субнациональном уровне по-прежнему сохраняются различия в степени открытости публичной политики, демократичности регионального режима и качества управления. Возможно, в регионах с более благоприятной для инноваций институциональной средой ЭП развивается лучше. Схожая разнородность, однако, существует и в области ресурсного обеспечения, где заметны диспропорции в бюджетных затратах на ИКТ и цифровое неравенство.

Эксперты зачастую схожим образом указывают на множественность факторов развития ЭП: финансовые проблемы, трудности с нормативно-правовым и кадровым обеспечением и т.д.

Опрошенные нами эксперты выстраивают свою иерархию факторов развития. Д.В. Косарев, отмечая проблему ИКТ - компетентности чиновников, считает, что главным образом «требуется воспитание наших граждан», т.е. повышение их интереса к услугам ЭП, чего невозможно добиться без мониторинга потребности граждан в сервисах. При этом он не считает значимым фактор политического лидерства со стороны высших должностных лиц, т.к. «развитие диктуется самой жизнью».

Эксперт ФСИ В.А. Романов относительно электронного участия в регионах делает вывод, что «есть много факторов, … финансирование вообще не является среди них приоритетным…. Незнание, как все сделать, это тоже фактор, он, даже, наверное, является более важным, чем нехватка средств… Самый важный фактор на региональном уровне - это политическая воля руководства региона».

Таким образом, все указывает на множественность факторов развития ЭП, которые в целом укладываются в гипотезы исследования о роли акторов, институтов и ресурсов. Выявление главного фактора или их группы представляется возможным посредством количественных статистических методов: корреляционного анализа и множественной линейной регрессии.

Однако количественный анализ на региональном уровне РФ сопряжен с рядом проблем. Главная трудность заключается в доступности и достоверности данных. Так, наиболее полные количественные данные о состоянии региональной информатизации с 2002 г. содержатся в мониторингах ВНИИ ПВТИ. Однако доступ к их полным версиям ограничен краткими результатами за 2010-2011 г., лишь некоторые регионы размещают отдельные данные. Результаты мониторингов Минсвязи лишь с недавнего времени стали публиковаться регулярно. Исследования ИРИО доступны с 2004 г., однако, отдельные аспекты их методологии вызывают сомнения. ФСИ проводит исследования с 2007 г., иногда проводя изменения своей методики. Все это делает практически невозможным рассмотрение широкой ретроспективы (2002 - 2014 гг.) и использование максимально приближенных показателей.

Это диктует необходимость операционализации посредством proxy - переменных, отражающих исследуемые феномены косвенно, но являющихся наиболее приемлемыми в указанных обстоятельствах. Кроме того, было принято решение использовать два массива данных. Первый содержит панельные данные за 2007 - 2012 гг. по 83 субъектам РФ и позволяет рассмотреть факторы развития ЭП по направлениям электронной администрации и электронного участия. Второй массив содержит усредненные показатели за период 2005 - 2014 гг., в зависимости от доступности данных, и используется для анализа развития сектора электронных услуг, а также для теста на робастность в отношении двух других зависимых переменных. Кроме того, только второй массив позволяет протестировать гипотезу о влиянии региональных политиков на развитие ЭП.

В исследовании используется три зависимых переменных: «электронная администрация», «электронное участие» и «электронные услуги». Мы предполагаем, что развитие электронной администрации тесно связано с информатизацией региональных органов власти в целом: без наличия первичной инфраструктуры вроде компьютеров с доступом в Интернет вряд ли можно говорить об успешном переходе на систему электронного межведомственного взаимодействия. Поэтому для операционализации электронной администрации используются показатели «ИКТ в государственном и муниципальном управлении» Индекса готовности регионов к информационному обществу за 2007 - 2012 гг.

В случае электронного участия мы анализируем одну из его компонент - информационную открытость сайта РОИВ, как базу для коммуникации между властью и обществом посредством ИКТ. Переменная операционализируется нами посредством результатов мониторингов ФСИ за 2007 - 2009 гг. и 2011 - 2012 гг. (в 2010 г. мониторинг не проводился).

Развитие электронных услуг оценивается через показатель отношения количества МФЦ в регионе на 1 января 2014 г. к площади территории региона. Этот показатель не в полной мере отражает спектр электронных услуг, например, не включает региональные порталы государственных и муниципальных услуг (далее - РПГУ). Вместе с тем, количественное исследование РПГУ серьезно затруднено. Во-первых, одновременным наличием и ЕПГУ, и РПГУ: наличие развитых региональных порталов «искажает» статистику использования ЕПГУ, и наоборот. Во-вторых, услуги на порталах пока также нельзя считать полностью электронными: по данным мониторинга 2014 г., лишь 0,8% услуг ЕПГУ и 0,6% услуг РПГУ можно было получить полностью в электронном виде. В-третьих, лидеры по развитию региональных порталов являются зачастую лидерами в области МФЦ.

Независимые переменные соответствуют выдвинутым гипотезам. Дополнительно к ним оценивается роль вертикального влияния Центра в развитии ЭП, под которым мы понимаем финансовую поддержку регионам (межбюджетные трансферты), т.к. правовые и организационные решения не были специфичными по отношению к разным субъектам.

К институциональным факторам мы относим, во-первых, формальную институциональную среду инновации (количество нормативных правовых актов субъекта, принятых по тематике ЭП). Во-вторых, через показатель демократичности региона оценивается открытость публичной политики.

Ресурсное обеспечение включает финансовые и инфраструктурные возможности региона. Финансовые детерминанты развития ЭП операционализируются через бюджетные затраты региона по статье «Связь и информатика», а также через общие затраты на ИКТ в регионе. В качестве индикатора развития технологической инфраструктуры используется показатель проникновения широкополосного Интернета (только во втором массиве данных).

Роль политических акторов также тестируется на данных второго массива. Мы предполагаем, что информационная открытость глав регионов, в т.ч. их активность в интернет - блогах, может свидетельствовать об их приверженности новым технологиям и приоритетности для них ЭП.

Роль исполнителей инновации - бюрократии - рассматривается в контексте забюрократизированности региона. Представляется, чем выше доля чиновников, тем сложнее технически осуществить информатизацию, и тем сильнее организационное сопротивление движению в сторону большей мобильности госаппарата.

«Фактор спроса» граждан на ЭП оценивается через долю населения с высшим образованием, проживающих в городах, как наиболее активных пользователей ЕПГУ и пользователей государственных услуг.

В качестве контрольных используются переменные принадлежности к федеральному округу, а также ВРП на душу населения. Для определения каузальности учитывается временной лаг в один год: показателям зависимых переменных 2012 г. соответствуют данные независимых за 2011 г. и т.д.

Заключение

инновационный политический правительство федеральный

В исследовании была предпринята попытка рассмотреть концепцию «ЭП» с точки зрения подхода к изучению инноваций в публичной политике. Благодаря этой концептуальной рамке удалось проанализировать теоретические аспекты ЭП и факторы его становления и развития в России.

ЭП представляет собой многогранную концепцию со сложной внутренней структурой и разнообразием моделей в мировом масштабе. На основе синтеза подходов к изучению ЭП была определена матрица моделей ЭП, служащая инструментом классификации и оценки результативности концепции. Следуя двум традициям изучения ЭП - как зависимой и независимой переменной - удалось рассмотреть его потенциал в трансформации публичной политики, а также зависимость ЭП от акторов и факторов среды.

Сделан вывод, что становление ЭП в РФ является следствием переноса инновации, и может быть разделено на три инновационных цикла. Первый этап (2002 - 2007 гг.) отличался первыми несистемным попытками построения ЭП. На втором этапе (2008 - 2012 гг.) происходит переход к конкретным проектам в области электронной администрации и электронных услуг. Третий этап (2012 г. - н.в.) характеризуется внедрением механизмов электронного участия. Значительную роль в становлении инновации играло внешнее влияние через механизмы социализации и конкуренции: участие РФ в деятельности международных организаций, стремление повысить внешнюю легитимность и конкурентоспособность посредством следования мировым трендам. Определенное значение имеют и внутренние факторы, связанные с необходимостью повышения эффективности государственного управления и внутренней легитимности власти. На уровне регионов становление инновации на последних этапах определяется вертикальным влиянием Центра и, как исключение, внутренними детерминантами. Влияние Центра на регионы концентрируется на четырех направлениях: дискурсивном, правовом, организационном и финансовом. Таким образом, частично подтверждаются гипотезы H1 - H2 о внешнем и внутреннем влиянии на становление ЭП в России.

Несмотря на некоторые достижения, можно заключить, что ЭП в России остается «инновацией без усовершенствования». Наибольший успех был достигнут на втором этапе, на третьем этапе динамика снизилась. При том что в области электронных услуг и администрации наблюдается медленный прогресс, развитие электронного участия в лучшем случае остается на прежнем уровне. Динамика инновации тем ниже, чем ближе то или иное решение связано с изменением институциональной среды публичной политики. Существенные диспропорции развития сохраняются и на региональном уровне, несмотря на формально схожие модели ЭП.

Среди факторов, определяющих (не) успех инновации на федеральном уровне, ключевой оказывается институциональная среда публичной политики РФ - отсутствие устойчивых практик взаимодействия государства и негосударственных акторов, закрытость и наличие неформальных институтов. Инновация внедряется «сверху» при избыточной централизации и фактической монополии государства на принятие решений. В этих условиях ограничениями становятся неустойчивость политического лидерства и внимания к проблеме со стороны элит, межведомственная несогласованность, дисфункции бюрократического аппарата, равно как и ошибки институционального трансфера. Важными оказались и такие факторы, как неэффективное расходование средств и недостаточное развитие технологической инфраструктуры. Несмотря на рост спроса граждан на услуги ЭП, гипотеза о его влиянии на развитие ЭП не подтверждается.

В результате количественного анализа регионального уровня ЭП мы пришли к выводу о преимущественно внутренних детерминантах его развития. Корреляционный и регрессионный анализ подтверждает гипотезы о преобладании формальных и неформальных институтов, бюрократии, в меньшей степени ресурсной обеспеченности как о ключевых факторах развития ЭП. При этом данные факторы по-разному влияют на различные сектора ЭП. Сопоставление выводов позволяет заключить, что проблемы в целом схожи как для регионов, так и для России в целом. Таким образом, подтверждаются гипотезы H3, H5, H6, частично подтверждается гипотеза H4.

Представляется, что указанные факторы существенно снижают потенциал ЭП по трансформации публичной политики и управления. При сохранении нынешних условий развитие инновации, скорее всего, продолжится в схожем ограниченном ключе. Для качественного изменения ситуации необходимо либо изменение институциональной среды публичной политики в сторону открытости и инклюзивности, либо концентрация ресурсов, сильное политическое лидерство и значительное повышение качества исполнения принимаемых решений.

Тематика развития ЭП продолжает оставаться актуальной: появляются новые концепции использования ИКТ в публичной политике и управлении, обновляются мировые и российские эмпирические данные о моделях и результатах функционирования ЭП в различных институциональных условиях. В этой связи дальнейшее изучение ЭП представляется перспективным направлением политологических исследований.

Литература

1. Абанников В.Н. Инновационный менеджмент. Учебное пособие. СПб.: РГГМУ, 2010. 254с.

2. Быков И.А. Сетевая политическая коммуникация: теория, практика и методы исследования. СПб: Санкт-Петербургский государственный университет технологии и дизайна, 2013. 200с.

3. Вертлиб В.А., Фархадов М.П., Петухова Н.В. «Электронное государство» как автоматизированная система массового обслуживания населения. М.: МАКС Пресс, 2008. 76с.

4. Головин Ю.А., Григорьев П.В., Щенников М.А. Новые политические технологии в современной России. М., 2009. 210с.

5. Государственное стратегическое управление: Монография / Под общ. ред. Ю.В.Кузнецова. СПб.: Питер, 2014. 320c.

6. Лиллекер Д. Политическая коммуникация. Ключевые концепты. Харьков: Гуманитарный центр, 2010. 300c.

7. Мирошниченко И.В. Сетевой ландшафт российской публичной политики. Краснодар: Просвещение - Юг, 2013. 295с.

8. Михайлова О.В. Сети в политике и государственном управлении. М.: КДУ, 2013. 332с.

9. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997. 180с.

10. Перфильев Ю.Ю. Российское интернет-пространство: развитие и структура. - М.: Гардарики, 2003. 272с.

11. Сморгунов Л.В. В поисках управляемости: концепции и трансформации государственного управления в XXI веке. СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета, 2012. 362с.

Размещено на Allbest.ru