Правовые основы управления в области бюджета

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально технический университет

имени академика Зулхарнай Алдамжар

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

на тему: "Правовые основы управления в области бюджета"

по специальности 5В 030100 - "Юриспруденция"

Выполнил М.З. Бисинбаев

Научный руководитель В.М. Шевцов

Костанай 2014



Содержание

Введение

1. Правовые основы управления в области бюджета

1.1 Понятие и сущность управления в области бюджета

1.2 Бюджетное устройство: понятие и элементы

1.2.1 Бюджетная система как элемент бюджетного устройства

1.2.2 Бюджетное регулирование как элемент бюджетного устройства

1.3 Бюджетная система РК в рамках действующего законодательства

1.3.1 Теоретические аспекты бюджетной системы

1.3.2 Анализ теоретических аспектов структуры бюджетного процесса

1.3.3 Бюджетный процесс как элемент управления в области бюджета

2. Роль Национального фонда Республики Казахстан в процессе управления в области бюджета.

2.1 Правовое регулирование Национального фонда РК

2.2 Правовой порядок управления Национальным фондом Республики Казахстан

2.3 Актуальные проблемы деятельности Национального фонда РК в процессе управления бюджетов

3. Актуальные проблемы управления в области бюджета

3.1 Роль государственного финансового контроля в процессе управления в области бюджета

3.2 Бюджет ориентированный на результат - новое направление бюджетной системы государства

Заключение

Список использованных источников

Приложения



Введение

На современном этапе развития рыночных отношений перед государством стоит вопрос о скорейшей модернизации системы управления госактивами. С 2009 года Казахстан перешел на планирование бюджета на три года, что теперь представляет собой влиятельный инструмент управления экономикой.

Для Казахстана, экономическое благополучие которого в настоящее время зависит от добычи и экспорта углеводородов, серьезным вызовом является насколько эффективно будут расходоваться бюджетные средства.

Правовые основы управления в области бюджета имеет особую актуальность, так как процесс реформирования затрагивает все стороны жизнедеятельности государства. Переход на трехлетнее планирование, ориентированное на результат станет началом более качественного этапа проведения бюджетной политики. Содержание дипломной работы фокусируется на раскрытие проблем управления в области бюджета.

С развитием экономики страны усовершенствуются многие ее институты и появляются новые. Одним из главных новшеств последних лет явилось образование Национального фонда Республики Казахстан, призванного обеспечить эффективное распределение и использование доходов от природных ресурсов. Такие фонды не новшество в мировой практике, сегодня в мире их существует более тридцати. Они имеют разные механизмы функционирования. Казахстанский фонд построен на опыте нефтяного фонда Норвегии, имеющего многомиллиардные активы в долларах.

Переход Казахстана на принцип по открытию доступа общественности к информации о доходах, полученных правительствами от добывающих компаний, в том числе и иностранных, делает проблему создания прозрачного и эффективного механизма функционирования Национального фонда Республики Казахстан особенно актуальной.

Функционирование бюджета связано с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств государства, которое происходит посредством особых экономических форм - доходов и расходов бюджета. Это - специфические формы функционирования самого государственного бюджета, выражающие отдельные этапы стоимостного распределения.

На наш взгляд, в настоящее время содержание экономической категории часто не увязывается с механизмом ее практического использования. Наряду с объективными формами существуют организационные, представляющие внешнее проявление экономических отношений; они - продукт человеческой деятельности, объективны, хотя и зависят от того конкретного экономического содержания, которое заключено в них. Организационные формы в сфере бюджетных отношений включают в себя конкретные виды доходных поступлений, расходных назначений, бюджетный дефицит, методы и способы определения объема доходов, расходов бюджета и его дефицита. Следовательно, организационные формы связаны с деятельностью государства, которое определяет формы бюджетных отношений, устанавливает конкретные виды налогов, сборов и расходов, регламентирует условия и порядок их функционирования путем выработки соответствующих правовых норм.

Все эти процессы осуществляются планомерно в определенной последовательности и образуют управление в области бюджета. Итак, плановый характер бюджетных связей, плановая форма движения централизованного фонда денежных средств государства приводят к тому, что бюджетные связи отражаются в соответствующем финансовом документе - основном финансовом плане страны. В нем предусматриваются те распределительные процессы, которые составляют экономическое содержание бюджета; специфические статьи доходов и расходов основного финансового плана показывают источники формирования и направления использования централизованного фонда денежных средств государства.

Основной финансовый план является продуктом деятельности государства, в нем выражена воля государства, отражающего интересы народа. Показатели основного финансового плана страны подлежат безусловному выполнению. Сегодня на основе республиканского бюджета оценить финансовое состояние экономики республики очень трудно, так как в нем отражаются не все финансовые ресурсы государства. Поэтому во время рассмотрения и утверждения республиканского бюджета и возникает множество вопросов о социально-экономическом развитии республики.

Целью нашего исследования является определение современного состояния государственного управления в области бюджета.

В рамках исследования выбранной темы для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

1. Рассмотреть структурные элементы бюджетной системы, бюджетного устройства;

2. Определить современное состояние управления в области бюджета;

3. Сделать глубокий анализ законодательства в сфере регулирования деятельности Национального фонда страны, раскрыть перспективы развития деятельности Национального фонда;

4. Определить актуальные проблемы управления в области бюджета

Структура работы состоит из введения, трех глав, заключения, приведен список использованных источников. Прилагаются содержательные приложения по отдельным моментам исследования.



1. Правовые основы управления в области бюджета

1.1 Понятие и сущность управления в области бюджета

Управление в области бюджета есть бюджетный механизм. Основными его элементами являются:

- Бюджетное планирование и прогнозирование;

- Оперативное управление бюджетными ресурсами;

- Своевременное финансирование затрат государства;

- Проведение учета, составление отчетности об исполнении бюджетов;

- Анализ исполнения бюджетов и внесение изменений в утвержденный бюджет;

- Рассмотрение и утверждение бюджетов в соответствующих уровнях управления;

- Формирование нормативно-законодательной, а также информационной базы для нормального функционирования бюджетной системы[1].

Следует отметить, что на практике бюджетная система рассматривается как совокупность бюджетов. Это не позволяет комплексно исследовать элементы бюджетной системы, определить проблемы формирования и использования бюджетов в республике. Основными из них являются следующие:

- Макроэкономическая ситуация в экономике Республики Казахстан и отдельных ее регионах (развитие производства, финансовые ресурсы и т.д.);

- Роль налоговой системы в формировании бюджета;

- Распределения налогов и иных видов доходов между бюджетами;

- Распределение бюджетных расходов между бюджетами;

- Принципы действия регулирующих доходов;

- Принципы выделения бюджетных дотаций и субсидий из республиканского бюджета;

- Внебюджетные фонды и их роль в процессе распределения и перераспределения финансовых ресурсов;

- Контроль за расходованием бюджетных средств и правильностью зачисления доходов по уровням бюджетной системы;

- Распределение инвестиционных расходов между бюджетами;

- Методы повышения эффективности бюджетных капитальных вложений;

- Организационные формы инвестирования;

- Роль инвестиционных фондов;

- Бюджетные инвестиции и инвестиционные кредиты, методы их сочетания;

- Конверсионные программы;

- Распределение социальных расходов между бюджетами;

- Методы финансирования образования и науки;

- Целесообразность изменения пособий населению;

- Пенсионный фонд и пенсионная система;

- Критерии определения дефицитности бюджетов;

- Меры по сокращению разрыва между доходами и расходами бюджетов;

- Ценные бумаги на финансовом рынке;

- Взаимоотношения с Национальным банком Республики Казахстан;

- Разработка единой бюджетной классификации с большей ориентацией на функциональную классификацию;

- Методы разработки проекта бюджета;

- Корректировка и уточнение показателей бюджета в течение финансового года;

- Учет и отчетность об использовании бюджета;

- Методы анализа исполнения доходов и расходов бюджетов;

- Методы прогноза расходов и доходов бюджетов;

Организационная структура бюджетных подразделений финансовых органов и их функции в условиях функционирования новой финансовой системы Республики Казахстан[2].

Системное изучение этих вопросов помогло бы выработать обоснованную финансовую политику государства в условиях рынка и определить приемлемую структуру финансовых, налоговых и других органов, осуществляющих управление финансовыми отношениями в республике.

1.2 Бюджетное устройство: понятие и элементы

Правовые основы бюджетного устройства обычно рассматривают как правовой институт, который устанавливает организационное строение бюджетной системы государства и взаимодействие ее составных частей в виде бюджетов различных видов.

Институт под таким названием обозначен почти во всех представленных в литературе системах бюджетного права. Однако анализ точек зрения показывает, что зачастую этот термин наполняется различным содержанием.

Одни авторы считают, что бюджетное устройство адекватно понятию бюджетная система, под которой в свою очередь понимается совокупность бюджетов различных видов. Другие - включают в состав бюджетного устройства не только бюджетную систему, но и принципы её построения. Третьи - включают в состав бюджетного устройства еще и порядок разграничения доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы. Четвертые - понимают под бюджетным устройством организацию бюджетной системы, принципы ее построения, взаимосвязь между отдельными бюджетами и порядок распределения доходов и расходов между ними.

Таким образом, взгляды по поводу того, что понимать под бюджетным устройством, отличаются большим разнообразием. Тем не менее, из приведенных точек зрения видно, что такой элемент, как бюджетная система, включается в состав бюджетного устройства всеми авторами. Поэтому взаимосвязь понятий "бюджетная система" и "бюджетное устройство" можно считать бесспорной. По мнению большинства авторов, эта взаимосвязь выражается как соотношение частного с общим, т. е. бюджетное устройство включает в себя не только бюджетную систему, но еще и другие элементы. На наш взгляд, для пересмотра этого суждения оснований нет.

В общепринятом понимании слово "устройство" означает строение чего-либо. В этом смысле устройство означает организованную определенным образом систему каких-либо компонентов и деталей, соотношение частей, конструкцию чего-нибудь.

Любое устройство характеризуется не только перечислением своих частей, но и их взаимодействием.

В свете сказанного представляется, что бюджетное устройство включает в себя следующие элементы:

1) бюджетную систему, её составные части и компоненты (звенья бюджетной системы);

2) бюджетное регулирование, что отображает взаимодействие этих частей, механизм упорядочивания функционирования бюджетного устройства в целом и каждого его компонента в отдельности [3].

1.2.1 Бюджетная система как элемент бюджетного устройства

Бюджетная система - это совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему.

Бюджетная система определяется государственным устройством страны.

Так, для федеративных государств характерна трехуровневая бюджетная система: первый уровень - федеральный бюджет; второй уровень - бюджеты субъектов федерации; третий уровень - местные бюджеты.

Для государств унитарного типа, к которым относится и Казахстан, характерна двухуровневая бюджетная система: а) центральный (общегосударственный, республиканский) бюджет; б) местные бюджеты.

Бюджетные системы могут быть двух видов:

1) системы, основанные на принципе бюджетного централизма, когда каждый нижестоящий бюджет входит в состав вышестоящего бюджета. Более мягким проявлением принципа бюджетного централизма является принцип единства бюджетной системы;

2) бюджетные системы, основанные на принципе автономности бюджетов административно-территориальных единиц.

Для бюджетных систем, построенных на принципе бюджетного централизма, характерны централизация управления бюджетами, строгая иерархия бюджетов, общность главных источников получения бюджетных доходов, организация бюджетного планирования по модели "сверху вниз", где каждый нижестоящий бюджетный план базируется на показателях вышестоящего. Такие системы присущи государствам социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственности. По такому принципу была организована бюджетная система бывшего СССР.

При такой организации бюджетной системы бюджеты подразделяются на: а) сводные (или совокупные), которые объединяют в своем составе все бюджеты, действующие на данной территории. К сводным бюджетам относились Государственный бюджет СССР, объединяющий все бюджеты, действующие на территории Союза, государственные бюджеты союзных и автономных республик, включающие в себя все бюджеты, имеющиеся в данных республиках, бюджеты областей, городов и районов;

б) обособленные (или изолированные) бюджеты, которые не включают в себя какие-либо бюджеты и предназначены для финансирования затрат на уровне своей административно-территориальной единицы. Такими в рамках СССР были союзный бюджет, финансирующий мероприятия союзного значения, республиканские, областные, районные, сельские бюджеты.

Преимущество бюджетной системы, организованной на принципе бюджетного централизма, заключается в возможности сосредоточения большей части финансовых ресурсов государства (а практически - и всего общества) в одних руках, распределение их по единому плану, концентрация значительных денежных средств на решающих направлениях, что позволяет добиться - и опыт СССР тому подтверждение - серьезных на них подвижек (например, формирование военного комплекса в СССР, развитие аэрокосмической промышленности, отдельные достижения в области науки) [4].

Недостатком такого рода систем является ее общая негибкость, проявление бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования, отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов, так как источником финансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет.

При построении бюджетной системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными).

Для бюджетных систем, построенных на принципе автономности входящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг от друга, наличие у каждого бюджета собственной доходной базы, самостоятельного аппарата управления, призванного обеспечить сбор доходов, организовать распределение и проконтролировать использование выделенных из бюджета денег, что осуществляется по своему бюджетному плану, не связанному с бюджетными планами, опосредующими другие бюджеты. По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа, чья экономика основана на частной собственности.

Преимуществами бюджетной системы, организованной на принципе автономности бюджетов, являются её мобильность, более хозяйственное отношение к деньгам, наличие стимулов у каждого звена бюджетной системы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополнительных бюджетных доходов, самостоятельность в принятии бюджетных решений, их более прямая ответственность перед населением за результаты своей бюджетной деятельности.

Недостаток такого рода систем выступает распыленность (в масштабе страны) бюджетных ресурсов, территориальная неравномерность их размещения (наличие бедных и богатых регионов), многоступенчатость различных видов налогов и других обязательных платежей. Например, в США помимо федеральных налогов, существуют налоги штатов, местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собственными финансовыми ведомствами, не связанными друг с другом. Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан, трудности в сбалансировании отдельных бюджетных фондов, где каждый из них должен рассчитывать только на себя.

К сожалению, история пока не выработала той оптимальной бюджетной системы, которая соединила бы в себе преимущества двух названных её типов, не восприняв в тоже время присущих им недостатков, - каждая из них носит принципиально различный характер, является порождением своего общественно-политического строя, основана на своем виде собственности и внутренне отягощена собственными плюсами и минусами. Вместе с тем следует констатировать, что социалистическая модель финансовой системы, несмотря на присущие ей определенные преимущества, в историческом плане оказалась менее эффективной, чем капиталистическая. Однако фактом своего существования и демонстрацией отдельных преимуществ социалистическая финансовая система оказала положительное воздействие на финансовые системы развитых капиталистических стран (которые в общем-то не следует идеализировать), особенно в плане социальной защищенности трудящихся и в развитии соответствующих финансово-экономических институтов (фонды социального страхования, фонды безработицы, муниципального жилищного строительства и т. п.) [5].

1.2.2 Бюджетное регулирование как элемент бюджетного устройства

Вторым элементом бюджетного устройства выступает бюджетное регулирование.

Бюджетное регулирование - это обеспечение бездефицитности бюджетов, входящих в состав бюджетной системы государства.

Обычно понятием "бюджетное регулирование" обозначаются такие способы обеспечения бездефицитности бюджета, как увеличение его доходной части с помощью регулирующих доходов и дотаций.

Дело в том, что при любом виде бюджетной системы (т. е. построенных как на принципе единства, так и на принципе автономности) существует деление доходов на общегосударственные и местные. Соответственно для центрального (республиканского, федерального) и местных бюджетов эти доходы принято именовать "постоянно закрепленными". Но произведено это деление обычно таким образом, что местных доходов для покрытия расходов местных бюджетов всегда недостаточно. Поэтому вступает в силу механизм бюджетного регулирования, посредством которого республиканский (федеративный) бюджет балансирует нижестоящий за счет общегосударственных доходов. Для местного бюджета эти доходы выступают в качестве так называемых "регулирующих доходов". Но когда и их становится недостаточным для покрытия расходов местных бюджетов, приходится применять такие методы бюджетного регулирования, как предоставления бюджетных дотаций (субвенций, субсидий) и бюджетных ссуд.

Кроме того процесс сбалансирования бюджетов осуществляется не только за счет увеличения доходов, но и путем формирования расходной части бюджетов (перераспределение расходов между отдельными видами бюджетов, прямое сокращение бюджетных расходов и др.).

В этом смысле бюджетное регулирование, выражая взаимодействие различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает следующие явления: а) структуру доходов и расходов бюджетов различных звеньев; б) принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; в) порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета.

Цель бюджетного регулирования - обеспечение надлежащего взаимодействия всех компонентов бюджетной системы, сбалансирование каждого его элемента и всей системы в целом с тем, чтобы данный механизм нормально функционировал и бесперебойно работал.

Методами бюджетного регулирования являются: а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную систему; б) установление постоянно закрепленных доходов для каждого звена бюджетной системы; в) установление доходов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие в целях сбалансирования последних. Данные доходы принято именовать "регулирующие доходы"; г) межбюджетная дотация (субвенция); д) межбюджетное кредитование; е) бюджетные изъятия; ж) сокращение бюджетных расходов, включая секвестирование [6].

Процесс бюджетного регулирования начинается с того, что все виды государственных расходов распределяются по различным звеньям и уровням бюджетной системы. Например, устанавливается, что судебная система будет финансироваться за счет республиканского бюджета, а школы - будут содержаться за счет местных бюджетов. Одновременно все виды бюджетных доходов также распределяются по различным видам и звеньям бюджетной системы. Например, устанавливается, что налог на добавленную стоимость будет зачисляться в доход республиканского бюджета, а подоходный налог с физических лиц - в доход местных бюджетов. При разработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях бюджетной системы производится подсчет ожидаемых доходов и планируемых расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т. е. ожидается профицит бюджета. Тогда в пределах допустимого можно несколько увеличить расходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают расходов, что является более типичной ситуацией. Решить эту проблему в принципе можно двумя путями: увеличить доходы или уменьшить расходы. Для республиканского бюджета главными способами увеличения доходов выступает либо увеличение размера налоговых поступлений (путем введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так и внешнего). Конечно, в распоряжении государства остается и такой способ, получения дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы увеличения бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличение налогового бремени приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для республиканского бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов.

Несколько в другом положении находятся местные бюджеты: если денежных средств, собранных посредством постоянно закрепленных за этими бюджетами доходов не хватает для покрытия расходов, то данные бюджеты могут рассчитывать на финансовую помощь из вышестоящего бюджета. Собственно в разграничение доходов и расходов между республиканским и местными бюджетами заложен именно этот принцип: закрепленных за местными бюджетами доходов заведомо не хватает для покрытия их расходов, поэтому включается "в работу" такой метод бюджетного регулирования, как выделение этим бюджетам регулирующих доходов. Суть этого метода заключается в том, что вышестоящий бюджет вроде бы как делится своими постоянно закрепленных доходами с нижестоящим бюджетом. Например, в законе об утверждении республиканского бюджета на соответствующий год оговаривается, что в определенный областной бюджет передается 30 процентов собранного на территории этой области налога на добавленную стоимость. Та часть постоянно закрепленного дохода вышестоящего бюджета, которая передается нижестоящему бюджету, носит для последнего характер "регулирующего дохода". Поскольку размер регулирующего дохода, идущего на нужды нижестоящего бюджета, выражается в процентах от общей суммы этого дохода, собранного на данной территории, то в практике бюджетной деятельности этот метод бюджетного регулирования именуется как "метод установления процентных отчислений от регулирующих доходов".

Следует также иметь в виду, что, скажем, областной бюджет может регулировать нижестоящие бюджеты (бюджеты районов и городов) не только за счет своих постоянно закрепленных доходов, но и за счет тех регулирующих доходов, которые ему предоставил республиканский бюджет. В данном случае будет иметь место вторичное перераспределение постоянно закрепленных доходов республиканского бюджета: сначала республиканский бюджет их выделил областному бюджету, а затем областной бюджет их перераспределяет в пользу своих нижестоящих бюджетов -бюджетов районов и городов. Отметим также, что в практике бюджетного планирования некоторые виды государственных доходов традиционно выступают в качестве регулирующих доходов и именно в этом качестве они обозначаются бюджетным законодательством.

Попутно отметим, что для бюджетных систем, основанных на принципе автономности бюджетов, никаких регулирующих доходов не существует -каждый бюджет должен обходиться теми деньгами, которые он собирает за счет своих постоянно закрепленных доходов. Правда, в этом случае распределение государственных доходов между звеньями бюджетной системы должно быть осуществлено таким образом, чтобы обеспечить каждый бюджет таким набором доходных источников, который был бы достаточным для обеспечения основных финансовых потребностей соответствующего административно-территориального образования.

Если денежных средств, собранных посредством постоянно закрепленных и регулирующих доходов, все-таки недостаточно для покрытия расходов того или иного местного бюджета, то вступает в силу такой метод бюджетного регулирования, как предоставление субвенций.

Субвенции - официальные трансферты, передаваемые вышестоящими бюджетами в нижестоящие в пределах сумм, утвержденными законодательными актами, утвержденных законодательными актами или решениями маслихатов. Субвенции предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основе.

В некоторых странах помимо субвенции в данной ситуации применяются такие методы бюджетного регулирования, как дотации и субсидии.

Основное отличие дотации от субвенции заключается в том, что субвенция носит целевой характер, дотация же может быть использована по усмотрению того бюджета, которому она предоставлена (т. е. предоставленные деньги не носят целевого характер).

По законодательству некоторых стран субсидия, применяемая как метод бюджетного регулирования, - это бюджетный средства, предоставляемые вышестоящим нижестоящему, на условиях долевого финансирования целевых расходов. Таким образом, субсидию объединяет с субвенцией то, что оба вида предоставления денежных средств носит целевой характер, а также то, что они осуществляются на безвозвратной и безвозмездной основе. Однако субсидия выражает долевое участие вышестоящего бюджета в финансировании того или иного мероприятия или бюджетной программы, т. е. часть расходов будет покрываться вышестоящим бюджетом, а часть-нижестоящим. Однако необходимо иметь в виду, что по бюджетному законодательству Республика Казахстан субсидия означает безвозмездные и безвозвратные выплаты из бюджета коммерческим организациям и, следовательно, как метод бюджетного регулирования не используются [7].

Таким образом, понятия "дотация", "субвенция" и "субсидия" не имеют точно устоявшегося и единообразного значения и в разных странах в них могут закладывать разный смысл. Отсюда их различное использование в качестве методов бюджетного регулирования.

Помимо движения сумм из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, может иметь место противоположная картина, когда деньги из нижестоящего бюджета идут в вышестоящий. То есть в данном случае нижестоящие бюджеты за счет своих доходов балансируют вышестоящий бюджет. Такого рода движение денежных средств бюджетное законодательство Республики Казахстан именует "бюджетные изъятия".

Бюджетное изъятие - официальные трансферты, передаваемые областными бюджетами и бюджетами городов Астаны и Алматы республиканскому бюджету в пределах сумм, определенных законодательным актом или официальные трансферты, передаваемые из бюджетов районов и городов областному бюджету, в пределах сумм, определенных решениями маслихатов.

Отметим, что применение таких изъятий в качестве метода бюджетного регулирования означает, что бюджетная система Казахстана применительно к местным бюджетам не знает такой разновидности доходов, как "постоянно закрепленные доходы". Характерной особенностью этих доходов выступает правило, в соответствии с которым они не могут быть ни изъяты вышестоящим органом государственной власти, ни перераспределены в пользу вышестоящего бюджета. Это правило применялось даже в советские времена, когда бюджетная система была основана на принципах единства и централизма.

Этим, однако, перечень методов бюджетного регулирования не исчерпывается и в случаях временного недостатка денежных средств тот или иной бюджет может прибегнуть к займу (взять ссуду) у другого бюджеты (как у вышестоящего, так и у расположенного на одном уровне).

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные одним бюджетом другому на возвратной, безвозмездной или возмездной основе. Срок предоставления бюджетной ссуды ограничивается, как правило, текущим бюджетным годом.

Наконец, если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название "секвестирование бюджетных расходов".

Секвестр (от лат. seguestrum - ограничение) - специальный механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов[8].

Перечисленные методы являются теоретической основой бюджетного устройства, которые успешно реализуются на практике.

1.3 Бюджетная система РК в рамках действующего законодательства

В период становления Республики Казахстан в качестве суверенного государства было решено перейти от принципа бюджетной централизации построения бюджетной системы на другой принцип - принцип автономности. Этот принцип, надо подчеркнуть, больше соответствует условиям рыночной экономики, на которую уже было ориентировано государство.

Однако позже произошел определенный откат от принципов либерально-рыночной экономики и возобладало стремление усилить централизованное начало в бюджетной системе.

В итоге было провозглашено, что бюджетная система Республики Казахстан "основывается на принципах единства и самостоятельности всех бюджетов" и в республике "самостоятельно функционируют республиканский бюджет и местные бюджеты в своей совокупности составляющие государственный бюджет".

Следует сказать, что принцип единства и принцип самостоятельности - это взаимоисключающие принципы, и если бюджеты являются самостоятельными, то сводного, некоего "государственного бюджета", быть просто не может, поскольку такие категории, как "самостоятельный" и "сводный (единый)" бюджеты - это персонажи бюджетных систем, построенных на различных принципах.

Государственные доходы распределены между республиканским и местными бюджетами таким образом, что основная доля этих доходов попадает в республиканский бюджет, а те доходы, которые закреплены за местными бюджетами, не покрывают их самых минимальных расходов. Поэтому приходится включать механизм бюджетного регулирования, то есть перераспределять доходы республиканского бюджета в пользу местных бюджетов посредством регулирующих доходов и бюджетных ссуд. Это ставит каждый местный бюджет в зависимость от вышестоящего, в силу чего говорить об автономности и самостоятельности бюджетов, особенно низших ступеней, нет оснований.

Сегодня в Республике Казахстан бюджетная система создается и функционирует на основе определенных принципов, закрепленных бюджетным кодексом.

Изменения в экономической и политической сферах, связанные с переходом на рыночную экономику, принятие новой Конституции 30 августа 1995 г., введение в 1995 г. нового налогового законодательства, а также создание органов Казначейства обусловили подготовку закона Республики Казахстан "О бюджетной системе", который был принят 24 декабря 1996 г.

По сути, осуществление основных реформ бюджетной системы Казахстана началось с принятия данного закона. В нем был установлен принцип единства бюджетной системы государства: формирование единой правовой базы, использование единой бюджетной классификации, единство формы государственной финансовой статистики, передаваемой с одного уровня бюджета на другой. В законе были установлены такие принципы бюджетной системы, как полнота, реальность, гласность и самостоятельность. Более подробно регламентирован порядок составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения и контроля за его исполнением.

В бюджетную систему страны были введены такие новые понятия, как субвенции, субсидии, официальные трансферты, дефицит (профицит) бюджета, государственная гарантия, государственные займы, заимствование и долг, резервы правительства и местных исполнительных органов и др. Законом доходы государственного бюджета разделены на общегосударственные налоги, сборы, платежи и местные налоги и сборы. Сбалансированность местных бюджетов обеспечивалась за счет отчислений от общегосударственных налогов, сборов и платежей, при недостаточности которых местным бюджетам предусматривались субвенции из республиканского бюджета. Нормативы отчислений от общегосударственных налогов, сборов и платежей и размеры субвенций в местные бюджеты устанавливались законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год. Разграничение общегосударственных налогов, сборов и платежей между областным бюджетом и бюджетами районов и городов областного значения определялись местными исполнительными органами, рассматривались и утверждались соответствующими представительными органами.

Важный аспект бюджетной реформы - законодательное установление жесткого лимитирования государственного заимствования. Ведь в этот период шел процесс поиска системы управления государственным долгом, который использовался для покрытия масштабного бюджетного дефицита страны. До 1998 г. практиковалось прямое кредитование дефицита бюджета Национальным банком. Однако инфляционное эмиссионное финансирование дефицита бюджета не соответствовало целям проводимых правительством реформ по достижению макроэкономической стабилизации, а также жесткой денежно-кредитной политики Национального банка на снижение уровня инфляции, поддержание стабильности курса тенге[9].

С принятием в апреле 1999 г. третьего закона "О бюджетной системе" в стране ознаменован новый этап реформирования бюджетной системы. Именно этим законом в целях дальнейшего обеспечения сбалансированности местных бюджетов было введено единое для всех регионов распределение доходов и установлен механизм бюджетных изъятий и субвенций. Данные нововведения были предназначены для обеспечения принципа единства бюджетной системы, предоставления одинакового уровня государственных услуг населению по всей территории республики и выравнивания диспропорций между регионами.

Также было проведено разделение доходной части между республиканским и местными бюджетами по видам поступлений; разграничены государственные функции, финансируемые соответственно из республиканского и местных бюджетов. Было определено, что сбалансированность местных бюджетов будет строиться на основе долговременных размеров официальных трансфертов между республиканским и местными бюджетами.

Важнейшим шагом в реформировании бюджетного процесса стала реорганизация в 2002 году Агентства по стратегическому планированию, Министерства экономики и торговли, Министерства государственных доходов и Министерства финансов соответственно в Министерство экономики и бюджетного планирования и Министерство финансов. Тем самым были разделены функции планирования и исполнения бюджета, а процессы стратегического, экономического и бюджетного планирования, наоборот, были консолидированы.

В Бюджетном кодексе закреплена совершенно новая бюджетная система и ее структура. Так во второй главе указанного кодекса содержаться виды и уровни бюджетов (см. Приложение А).

В Республике Казахстан утверждаются, исполняются и являются самостоятельными бюджеты следующих уровней:

- республиканский бюджет;

- областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы;

- бюджет района (города областного значения).

Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения) относятся к местным бюджетам.

Также в Республике Казахстан в случаях, установленных бюджетным кодексом, может разрабатываться, утверждаться и исполняться чрезвычайный государственный бюджет.

В Республике Казахстан составляются государственный и консолидированный бюджеты, бюджет области, используемые в качестве аналитической информации и не подлежащие утверждению.

Государственным бюджетом является централизованный денежный фонд государства, объединяющий республиканский и местные бюджеты без учета взаимопогашаемых операций между ними.

Консолидированным бюджетом является централизованный денежный фонд государства, объединяющий республиканский бюджет, бюджеты областей, города республиканского значения, столицы и поступления, направляемые в Национальный фонд Республики Казахстан, без учета взаимопогашаемых операций между ними.

Бюджетом области является централизованный денежный фонд, объединяющий областной бюджет, бюджеты районов (городов областного значения) без учета взаимопогашаемых операций между ними.

В соответствии со статьей 7 Бюджетного кодекса республиканским бюджетом является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений, а также реализации общереспубликанских направлений государственной политики.

Республиканский бюджет на соответствующий финансовый год утверждается законом Республики Казахстан.

Далее статья 8 Бюджетного кодекса предусматривает, что областным бюджетом, бюджетом города республиканского значения, столицы является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов областного уровня, города республиканского значения, столицы, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.

Областной бюджет, бюджет города республиканского значения, столицы на соответствующий финансовый год утверждаются решением маслихата области, города республиканского значения, столицы.

Третий уровень бюджетной системы Казахстана раскрывается в статье 9 Бюджетного кодекса. Бюджетом района (города областного значения) является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных кодексом, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов района (города областного значения), подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующем районе (городе областного значения)[10].

Бюджет района (города областного значения) на соответствующий финансовый год утверждается решением маслихата района (города областного значения).

Из сказанного видно, что все уровни бюджетов формируются за счет поступлений, определенных Бюджетным кодексом. Данные поступления образуют структуру бюджета. Структура бюджета является элементом бюджетного устройства.

В Бюджетном кодексе предусматривается отдельный вид бюджета - это Чрезвычайный государственный бюджет.

Чрезвычайный государственный бюджет формируется на основе республиканского и местных бюджетов и вводится в случаях чрезвычайного или военного положения в Республике Казахстан.

Чрезвычайный государственный бюджет разрабатывается центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию и утверждается в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, Указом Президента Республики Казахстан.

Основанием для введения и прекращения действия чрезвычайного государственного бюджета является Указ Президента Республики Казахстан о введении и отмене на всей территории Республики Казахстан чрезвычайного или военного положения.

О принятии чрезвычайного государственного бюджета незамедлительно информируется Парламент Республики Казахстан.

На время действия чрезвычайного государственного бюджета действие закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и решений маслихатов о бюджетах всех уровней местного бюджета на соответствующий финансовый год приостанавливается.

Чрезвычайный государственный бюджет действует в течение срока, на который введено чрезвычайное или военное положение.

С прекращением действия чрезвычайного государственного бюджета исполнение республиканского и местного бюджетов осуществляется в соответствии с законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и решениями маслихатов о бюджетах всех уровней местного бюджета на соответствующий финансовый год.

В случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Республики Казахстан чрезвычайный государственный бюджет не вводится.

Введение чрезвычайного положения на территории нескольких регионов Республики Казахстан одновременно может являться основанием для введения чрезвычайного государственного бюджета лишь в случае, когда последствия чрезвычайного положения могут создать реальную угрозу национальным интересам и экономической безопасности республики.

Обобщая все сказанное по поводу бюджетной системы Казахстан, можно утверждать, что в целом бюджетная система тяготеет к финансовой централизации, хотя элементы определенной самостоятельности местных бюджетов все-таки существуют.

1.3.1 Теоретические аспекты бюджетной системы

Бюджетная система определяется государственным устройством страны.

Так, для федеративных государств характерна трехуровневая бюджетная система: первый уровень - федеральный бюджет; второй уровень - бюджеты субъектов федерации; третий уровень - местные бюджеты.

Для государств унитарного типа, к которым относится и Казахстан, характерна двухуровневая бюджетная система: а) центральный (общегосударственный, республиканский) бюджет; б) местные бюджеты.

Бюджетные системы могут быть двух видов:

1) системы, основанные на принципе бюджетного централизма, когда каждый нижестоящий бюджет входит в состав вышестоящего бюджета. Более мягким проявлением принципа бюджетного централизма является принцип единства бюджетной системы;

2) бюджетные системы, основанные на принципе автономности бюджетов административно-территориальных единиц [11].

Для бюджетных систем, построенных на принципе бюджетного централизма, характерны централизация управления бюджетами, строгая иерархия бюджетов, общность главных источников получения бюджетных доходов, организация бюджетного планирования по модели "сверху вниз", где каждый нижестоящий бюджетный план базируется на показателях вышестоящего. Такие системы присущи государствам социалистического типа, чья экономика основана на государственной собственности. По такому принципу была организована бюджетная система бывшего СССР.

При такой организации бюджетной системы бюджеты подразделяются на: а) сводные (или совокупные), которые объединяют в своем составе все бюджеты, действующие на данной территории. К сводным бюджетам относились Государственный бюджет СССР, объединяющий все бюджеты, действующие на территории Союза, государственные бюджеты союзных и автономных республик, включающие в себя все бюджеты, имеющиеся в данных республиках, бюджеты областей, городов и районов;

б) обособленные (или изолированные) бюджеты, которые не включают в себя какие-либо бюджеты и предназначены для финансирования затрат на уровне своей административно-территориальной единицы. Такими в рамках СССР были союзный бюджет, финансирующий мероприятия союзного значения, республиканские, областные, районные, сельские бюджеты.

Преимущество бюджетной системы, организованной на принципе бюджетного централизма, заключается в возможности сосредоточения большей части финансовых ресурсов государства (а практически - и всего общества) в одних руках, распределение их по единому плану, концентрация значительных денежных средств на решающих направлениях, что позволяет добиться - и опыт СССР тому подтверждение - серьезных на них подвижек (например, формирование военного комплекса в СССР, развитие аэрокосмической промышленности, отдельные достижения в области науки) [12].

Недостатком такого рода систем является ее общая негибкость, проявление бюрократического централизма, жесткость и мелочность бюджетного планирования, отсутствие заинтересованности местных государственных органов в активной работе по сбору общегосударственных налогов и поиску дополнительных источников бюджетных доходов, так как источником финансирования нижестоящего бюджета выступает вышестоящий бюджет.

При построении бюджетной системы на принципе автономности все бюджеты являются обособленными (изолированными).

Для бюджетных систем, построенных на принципе автономности входящих в них бюджетов, характерны их относительная независимость друг от друга, наличие у каждого бюджета собственной доходной базы, самостоятельного аппарата управления, призванного обеспечить сбор доходов, организовать распределение и проконтролировать использование выделенных из бюджета денег, что осуществляется по своему бюджетному плану, не связанному с бюджетными планами, опосредующими другие бюджеты. По такому принципу обычно организованы бюджетные системы развитых стран либерально-демократического типа, чья экономика основана на частной собственности.

Преимуществами бюджетной системы, организованной на принципе автономности бюджетов, являются её мобильность, более хозяйственное отношение к деньгам, наличие стимулов у каждого звена бюджетной системы в лице соответствующих финансовых органов к изысканию дополнительных бюджетных доходов, самостоятельность в принятии бюджетных решений, их более прямая ответственность перед населением за результаты своей бюджетной деятельности.

Недостаток такого рода систем выступает распыленность (в масштабе страны) бюджетных ресурсов, территориальная неравномерность их размещения (наличие бедных и богатых регионов), многоступенчатость различных видов налогов и других обязательных платежей. Например, в США помимо федеральных налогов, существуют налоги штатов, местные налоги, которые существенно различаются в зависимости от региона страны. При этом каждый уровень бюджетной системы обслуживается собственными финансовыми ведомствами, не связанными друг с другом. Это не только приводит к раздуванию государственного аппарата, но и создает неудобства для предпринимателей и граждан, трудности в сбалансировании отдельных бюджетных фондов, где каждый из них должен рассчитывать только на себя.

К сожалению, история пока не выработала той оптимальной бюджетной системы, которая соединила бы в себе преимущества двух названных её типов, не восприняв в тоже время присущих им недостатков, - каждая из них носит принципиально различный характер, является порождением своего общественно-политического строя, основана на своем виде собственности и внутренне отягощена собственными плюсами и минусами. Вместе с тем следует констатировать, что социалистическая модель финансовой системы, несмотря на присущие ей определенные преимущества, в историческом плане оказалась менее эффективной, чем капиталистическая. Однако фактом своего существования и демонстрацией отдельных преимуществ социалистическая финансовая система оказала положительное воздействие на финансовые системы развитых капиталистических стран[13].

1.3.2 Анализ теоретических аспектов структуры бюджетного процесса

Анализ бюджетного процесса на основе скорее позитивной, чем нормативной теории - это краеугольный камень теории общественного выбора, развитой еще в 1950-1960 годы Ж. Буканом, А. Доунсом, М. Олсоном и Г. Туллоком [14].

Основные вопросы заключаются в следующем: а) какие власти принимают решения по поводу спроса и предложения на внутренних и внешних рынках, согласно преобладающим правилам компетентности, и б) какие процедурные правила применяются к этим решениям.

Итак, разумно будет начать с описания стадий и фаз бюджетного процесса, которые являются обычными для правительства. Бюджетное принятие решения - циклический процесс.

Обычно, бюджет отражает расходы и доходи в течение года. Следовательно, циклы следуют друг за другом с перерывом в один год. Так как продолжительность каждого цикла - по крайне мере, три года, наблюдаются большие накладки между последующими циклами. Если все проходит своевременно, первая стадия цикла, а именно подготовка бюджета, заканчивается в начале бюджетного года. После начала бюджетного года следуют еще две стадии, а именно - выполнение бюджета и ревизия.

Различия между подготовкой бюджета, с одной стороны, и выполнением бюджета и ревизией, с другой, заключается в необходимости разработки каждым домашним хозяйством плана доходов и расходов на год. Иначе придется приспосабливать решения по годовому доходу к решениям по расходам. Процесс придания законодательной формы проекту бюджета называется "подготовкой бюджета"; процесс формирования дохода и его распределения называется "выполнением бюджета".

Растет популярность практики управления бюджетным процессом на основе участия населения и подотчетности. Речь идет об инициативах гражданского общества, направленных на проверку государственных расходов и в некоторых случаях на участие в составлении официальных бюджетов. Решения, принимаемые в процессе составления государственного бюджета, имеют особое значение для неимущих граждан, зависящих от государственных ассигнований (школьное образование, медицинское обслуживание, дороги, водо- и электроснабжение). Рядовые граждане, как правило, оказывают лишь незначительное влияние на разработку бюджета. В большинстве стран бюджетный процесс является почти исключительной прерогативой бюрократов и органов исполнительной власти.