Правовые основы управления в области бюджета

Надо признать, что бюджет, ориентированный на результат, имеет ряд преимуществ. Он обязывает администраторов бюджетных программ самостоятельно принимать решения по расходу финансовых средств, исходя из изначально ожидаемых результатов. Это дает возможность маневрировать бюджетными средствами для их эффективного использования и достижения конкретных целей, предусмотренных стратегическими планами и бюджетными программами. Вместе с тем, у нас есть опасения, что контроль за расходованием бюджетных средств будет несколько усложнен, поскольку принят трехлетний бюджет на скользящей основе и укрупнена бюджетная классификация.

Внедрение новой системы бюджетного планирования предполагает анализ достижения показателей результатов работы органов государственного управления с обязательной оценкой влияния их деятельности на развитие отдельно взятой отрасли экономики, региона и страны в целом. Такой подход должен положительно повлиять на эффективность использования бюджетных средств и активов государства.

Однако, когда нет конкретики, то трудно определить и виновника. Полное "развязывание рук" администратора бюджетных программ без четких критериев оценки контроля и ответственности чревато глубокими негативными последствиями. Практика нашей контрольной работы не раз показывала: где нет четких правил и порядков в использовании бюджетных средств, там допускается больше всего нарушений.

В этих условиях при смене приоритетов в бюджетном планировании необходимо одновременно совершенствовать существующую систему государственного финансового контроля. К сожалению, новый Бюджетный кодекс, определенно расширив функции органов внешнего финансового контроля, не учел их сегодняшнюю институциональную неподготовленность по их реализации.

Так, в Бюджетном кодексе предусмотрено наличие службы внутреннего контроля в государственном органе, как на центральном, так и на местном уровне, с ориентацией их деятельности преимущественно на принятие превентивных мер по обеспечению эффективного использования бюджетных средств. Такой подход позволит предотвратить факты нарушений на ранних стадиях непосредственного расходования выделяемых средств, снизит риск возможных издержек и в целом повысит эффективность деятельности государственных органов. Однако, без должного внимания остались вопросы повышения роли ревизионных комиссий маслихатов, осуществляющих функции внешнего государственного финансового контроля на местном уровне[30].

Следует отметить, что до настоящего времени не разрешен вопрос относительно статуса ревизионных комиссий маслихатов в качестве полноценного органа финансового контроля, не выработано единое мнение относительно места ревизионных комиссий маслихатов в системе местных государственных органов.

В послании Президента Республики Казахстан отмечается необходимость институционального укрепления ревизионных комиссий маслихатов как независимого института внешнего контроля на местном уровне. Это возможно за счет сокращения численности Комитета финансового контроля Минфина.

Маслихаты на областном и районном уровне разрабатывают и утверждают положение о ревизионной комиссии, которых на сегодня более 200. В этой связи, отсутствует унифицированный подход к организации и осуществлению деятельности ревизионных комиссий. Назрела необходимость утверждения типового положения о ревизионных комиссиях маслихатов. При этом, эта функция уже возложена на Счетный комитет.

Сегодня очевидна необходимость принятия Закона "О Счетном комитете" и внесение изменений в Закон "О местном государственном управлении", поскольку его отдельные нормы противоречат положениям бюджетного законодательства, где определено, что ревизионные комиссии маслихатов являются государственными органами. По нашему мнению, они должны быть самостоятельными и подотчетны маслихатам, а не быть в составе и структуре аппарата маслихата. Председателя ревизионной комиссии должен назначать соответствующий маслихат по согласованию его кандидатуры с высшим органом внешнего контроля. При этом он не должен быть депутатом. Наделение председателя ревизионной комиссии мандатом депутата создаст конфликт интересов, так как он будет вынужден участвовать при утверждении местного бюджета и одновременно готовить заключение об его исполнении. С этим мнением уже считаются многие наши коллеги на местах.

Несвоевременное решение таких вопросов может негативно повлиять на эффективность работы по форсированию бюджетной реформы.

Как уже отмечалось выше, с внедрением новых бюджетных отношений изменился и характер деятельности органов государственного финансового контроля. Произошло смещение акцентов от ныне проводимых видов контроля к контролю эффективности программных документов. Это обусловлено тем, что данный вид контроля выступает как основной инструмент оценки эффективности, результативности и экономичности бюджетных программ, стратегических планов государственных органов, оценки их практической деятельности и уровня влияния на показатели социально-экономического развития страны.

Следует отметить, что в основе контроля эффективности должно быть сотрудничество и партнерство между контролирующими органами и объектами контроля. Полного их взаимодействия не будет до тех пор, пока объект контроля не будет заинтересован в эффективном управлении государственными средствами и не будет понимания важности проведения контроля эффективности, который, в конечном счете, нацелен на создание благоприятных условий для развития и улучшения деятельности объекта контроля. Только при таких условиях государственный финансовый контроль будет способствовать развитию экономики, совершенствованию системы управления деятельностью объектов контроля путем рационального, экономного и эффективного использования бюджетных средств, выделенных на реализацию стратегических планов и соответственно бюджетных программ. Этот подход соответствует нормам Бюджетного кодек-са, которыми расширены полномочия и функции высших органов государственного финансового контроля, направленные в основном на проведение контроля эффективности.

В целом, построение системы государственного финансового контроля в новых условиях должно быть осуществлено с внедрением опыта передовых стран и общемировых тенденций по расширению полномочий государственных органов финансового контроля и аудита.

Основными проблемами, которые предстоит решить для успешного внедрения бюджетного планирования, ориентированного на результат, являются трудности определения целевых индикаторов измерения социально-экономических результатов деятельности государственных органов, сложность выработки единых целей и показателей, отражающих степень их достижения, несовершенство информационного, методического обеспечения и систем учета. Отсутствие утвержденных критериев и показателей эффективности использования бюджетных средств значительно усложнит работу органов государственного финансового контроля, а в отдельных случаях будет невозможно объективно и достоверно оценить эффективность использования бюджетных средств. Поэтому необходимо ускорить разработку критериев эффективности и результативности деятельности министерств и ведомств [31].

В последнее время Правительство большое внимание уделяет вопросам реализации приоритетных национальных проектов и проводит активную политику в области структурных преобразований, формирует институты развития, наделяя их значительными полномочиями и средствами, консолидирует активы в реальном секторе экономики путем формирования холдингов, фондов с участием государства. При этом большие бюджетные средства и государственные активы направлены на капитализацию институтов развития и частно-государственного партнерства. Кроме того, им выделяются значительные финансовые ресурсы Национального фонда и государственного бюджета на мероприятия по стабилизации экономики и преодолению возможных последствий влияния мирового финансового кризиса. бюджет законодательство фонд административный

Поэтому здесь возрастает актуальность государственного финансового контроля. Вместе с тем проведение финансового контроля в данном секторе до недавнего времени было проблематичным. Мы могли реально отследить только использование активов государства получателями бюджетных средств, предназначенных на увеличение их уставного капитала, а вопросы достижения ими конечных результатов оставались вне поля нашего контроля.

Поэтому в новом Бюджетном кодексе Счетному комитету предоставлены дополнительные полномочия в части проведения контроля целевого использования институтами развития бюджетных средств и достижения ими конечных результатов. С принятием нового Бюджетного кодекса появилась возможность информировать общественность об использовании активов государства Фондом национального благосостояния "Самрук - Казына" и дать оценку влияния антикризисных мероприятий на экономику страны.

Теперь представится возможность проверить эффективность управления коммерческими банками целевыми средствами, выделенными Фондом национального благосостояния "Самрук - Казына". Мы убеждены в необходимости постоянного внимания и систематического контроля со стороны высшего органа государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств банками второго уровня, в целях снижения возможных рисков в условиях мирового финансового кризиса. Для нас это является новой сферой контроля и аудита, которая потребует привлечения высококвалифицированных специалистов, обладающих опытом работы по разработке методик, регламентирующих процедуры внешнего контроля за использованием целевых бюджетных средств и активе в этом секторе экономики.

Хотелось бы отметить, что норма Бюджетного кодекса по одновременному предоставлению Правительством отчет: об исполнении республиканского бюджета и Счетным комитетом своего заключения позволит актуализировать оценю исполнения бюджета и обеспечить полноценный переход от стратегии управления ресурсами к стратегии проектно: управления результатами.

Считаем, что государственный финансовый контроль является важной составной частью управления ресурсами, который должен внести свой вклад в создание эффективной системы управления. Поэтому постоянно поднимаеются вопросы о необходимости качественно новых подходов к деятельности высших контрольных органов и служб внутреннего контроля. Система контроля должна работать на принципах управления по конечному результату, а для этого необходимо ее институциональное укрепление, что особенно важно, - повышение квалификации кадров, умение специалистом применить свои знания в новых условиях экономического развития. Назрела необходимость сертификации уровня знания каждого работника государственного финансового контроля [32].

Для совершенствования контрольной деятельности следует обеспечить системный подход к ее организации с использованием всего имеющегося потенциала и внедрением новых методов работы. Одновременно необходимо наладить информационное взаимодействие и сотрудничество органов финансового контроля. В целях исключения дублирования проверок и неэффективного использования средств, необходима общая координация деятельности органов финансового контроля. Тем не менее, реалии завтрашнего дня заставят вновь вернуться к решению данных вопросов, и тогда в любом случае сможем повысить эффективность системы государственного финансового контроля.

Сегодня можно констатировать, что по происшествии многих лет все более четкими становятся контуры казахстанской экономической модели развития, которая доказывает свою успешность.

Сделав ставку на радикальную реформу экономики, в Казахстане в сжатые сроки проведены рыночные реформы, создано соответствующее законодательство. Теперь наше государство имеет реально работающую рыночную экономику.

В 1991 -1995 гг. ежегодный спад ВВП составлял окало 10% к 1990 г., достигнув наиболее низкого уровня в 1995 г. С 1995г. началось восстановление экономики Казахстана.

Если десять лет назад ВВП на душу населения составлял почти 700 долларов США, то в конце 2004 года он достиг уровня 2700 долларов США, и прогнозы на будущее только положительные.

На текущий момент по объемам освоенных прямых иностранных инвестиций на душу населения Казахстан - безусловный лидер среди стран СНГ. В СНГ Казахстану первому присвоен кредитный рейтинг инвестиционного уровня.

Казахстан первым среди стран СНГ создал Национальный фонд для обеспечения стабильного социально-экономического развития, снижения зависимости от неблагоприятных внешних факторов.

Сегодня в Национальном фонде аккумулировано более 5 млрд. долларов США. Золотовалютные резервы страны с учетом Национального фонда в целом превышают 14 млрд. долларов США.

Все вышеуказанное позволяет судить об успешной бюджетной деятельности страны№

В апреле 2004года был принят бюджетный кодекс Республики Казахстан, который сейчас является основным нормативным правовым актом а области финансовой деятельности нашего государства.

В течение 2003-2004 годов был разработан и принят первый блок законопроектов, направленный на разграничение функций и полномочий, совершенствование финансовых взаимоотношений между всеми уровнями государственного управления. Внесены изменения и дополнения в 150 законов нашего государства, позволившие перераспределить функции между центром и peгионами, в основном в пользу регионов, которым передано почти 1600 функций и полномочий, ранее закрепленных за центральными органами управления [33].

С января 2005г. введен в действие Закон Республики Казахстан "Об объемах официальных трансферт общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами города республиканского значения, столицы на 2005-2007 годы".

Делая анализ вышесказанного задается вопрос, что предусматривается принятыми законами в сфере межбюджетных отношений.

Первое. В отличие от ранее действовавшего порядка осуществлен переход к закреплению размеров межбюджетным трансфертов общего характера на среднесрочный период.

Объемы бюджетных субвенций и изъятий утверждаются в абсолютном выражении на три года и подлежат изменению каждые три года.

Необходимо отметить, что стабильность закрепления размеров межбюджетных трансфертов на средне-срочный период является принципиальным нововведением Бюджетного кодекса.

Так, появляется заинтересованность местных исполнительных органов в расширении налогового потенциала, все регионы будут иметь стабильный размер обязательств, как по передаче бюджетных изъятий, так и по получению субвенций. Обеспечивается стабильность и долгосрочность планирования расходов местных бюджетов. Местные исполнительные органы получают возможность осуществлять формирование проекта местных бюджетов без ожидания составления проекта республиканского бюджета.

Второе. Между уровнями местного государственного управления, то есть областью и районом, законодательно разграничиваются расходные полномочия и доходные источники, за исключением индивидуального подоходного и социального налога, которые распределяются решением областного маслихата.

Таким образом, устанавливается единый механизм межбюджетного регулирования.

Эти изменения позволяют исключить произвольную передачу по уровням местных бюджетов расходных обязательств и доходных источников, обеспечивают стабильность и единообразие межбюджетных отношений на уровне область-район, расширяют самостоятельность районного звена в планировании и принятии решений.

Третье. Внесенные изменения в систему распределения доходов и расходов, новые механизмы межбюджетных трансфертов позволяют в целом перейти всем уровням управления на принципы среднесрочного бюджетного планирования.

Оно будет осуществляться в соответствии с приоритетами среднесрочной фискальной политики, разрабатываемой как на республиканском, так и местном уровнях.

Четвертое. Особое внимание уделено вопросам организации эффективного государственного управления на уровне сельских округов, поселков, городов районного значения, районов в городах, прежде всего их институциональному и функциональному укреплению.

До настоящего времени на этом уровне власти отсутствовали полноценные институты и механизмы государственного управления. Акимы этих административно-территориальных единиц практически не имели самостоятельности в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах. Хотя не требует обсуждения, что государственные услуги населению наиболее эффективно предоставлять на самом ближайшем к ним административном уровне.

В связи с этим, в соответствии с внесенными изменениями в Закон "О местном государственном управлении" в прошлом году уже начато формирование аппаратов акимов сел, поселков с приданием им статуса юридического лица.

С 2005 года началось формирование аппаратов акимов городов районного значения, а также районов в городах. Для повышения эффективности управления в крупных городах численностью свыше 400 тыс. человек созданы районы (в городах Караганда и Шымкент)[34].

В дополнение к существующим функциям за сельским, поселковым, городским (районного значения) и районным в городе уровнем управления закреплен ряд новых функций в хозяйственной сфере (благоустройство, освещение, озеленив населенных пунктов, водообеспечение и др).

Одновременно с этим, для расширения самостоятельности акимов в планировании и исполнении своих расходов, с 2005 года осуществлен переход на финансирование расходов этого уровня по бюджетным программам, администраторами которых будут являться аппараты Акимов соответствующих административно-территориальных единиц.

Вышеназванные меры позволяют расширить полномочия акимов сел, поселков, городов районного значения, районов в городе в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах, обеспечивают финансовую самостоятельность нижнего уровня государственного управления от местных исполнительных органов районного звена.

По мере институционального становления и укрепления сельского, поселкового, городского (районного значения) уровней государственного управления предусматривается расширить перечень закрепляемых за ними функций, а также рассмотреть вопрос наделения этих уровней управления самостоятельными бюджетами.

Таковы основные законодательные изменения в сфере межбюджетных отношений, которые, наряду с мерами по деконцентрации государственных функций, проведены в рамках данного этапа административно-бюджетной реформы в стране.

В предстоящий период предусматривается проведение следующего этапа этой реформы, который будет взаимоувязан с мерами по децентрализации государственных функций.

Несомненно, местное государственное управление, система межбюджетных отношений в Казахстане будут и дальше совершенствоваться, для чего активно изучается мировая практика.

Основная же цель политики реформирования межбюджетных отношений в Республике Казахстан - обеспечение всех уровней государственного управления достаточными финансовыми средствами для полноценного предоставления закрепленных за ними государственных услуг.

3.2 Бюджет ориентированный на результат - новое направление бюджетной системы государства

С 2009 года Казахстан перешел на бюджетирование, ориентированное на результат (далее БОР), и трехлетнее бюджетное планирование. Готова ли система контроля к грядущим изменениям. Какие еще существуют проблемы и разногласия. Эти и другие вопросы волнуют как профессионалов так и обывателей.

Если говорить о соседних государствах, то можно отметить, что в Российской Федерации система БОР была внедрена в 2004 году. Практика показала, что для приближения к модели "Высший орган финансового контроля орган налогоплательщиков" в условиях БОР необходимо:

- определить правовой статус внутреннего и внешнего контроля;

- изначально акцентировать внимание не на финансовом контроле, а на проверке налаженности работы системы финансового контроля на объекте;

- нормативно утвердить критерии и показатели эффективности бюджета;

- сделать доступными результаты проверок через представление дополнительной информационной справки к каждому акту проверки;

- давать альтернативную оценку деятельности государственных органов аудиторами высшего органа финансового контроля на парламентских слушаниях.

В России Счетная палата обеспечивает подконтрольность всех организаций независимо от организационно-правовой формы, чья деятельность финансируется из бюджетных средств и направлена на достижение государственных целей. Она также непосредственно участвует в контроле за целевым и своевременным использованием государственных средств, направленных на стабилизацию экономики в условиях сложившегося финансового кризиса [35].

Достигнутые результаты связаны с эффективным планированием и с эффективным контролем. Поэтому следующие инновации в работе Счетной палаты, пока не закрепленные законодательно, получили политическое одобрение:

- внедрение проектного подхода (системы управления проектами) с целью контроля за расходованием средств на особо крупные проекты и обеспечения их высокой эффективности;

- внедрение стратегического аудита. Он отличается от финансового аудита и аудита эффективности оценкой реализуемости и финансовой обеспеченности разрабатываемых проектов.

В Казахстане переход на БОР пройдет поэтапно: начиная с 2009 года на эту систему переходят все центральные государственные органы, а с 2010 года - местные исполнительные органы.

Для успешного внедрения новой системы государственного управления работа ведется с 2007 года: разработаны методологические документы, оптимизированы соответствующие программные документы, их взаимосвязь и иерархия.

При этом остается много нерешенных вопросов по осуществлению финансового контроля на местах, что актуально в условиях повышения самостоятельности администраторов бюджетных программ.

Во-первых, это статус, роль и компетенция ревизионных комиссий маслихатов.

Во-вторых, в регионах не совсем четко представляют, как проводить контроль при новой системе планирования. Это вопросы методологического обеспечения, индикаторов оценки деятельности объектов контроля и понимания сути реформы, ее целей. Государственные органы уделяли больше внимания разработке индикаторов и показателей. Вопросы сбора информации об их исполнении, механизмах мониторинга и реализации, недостаточно продуманы. Значение этих показателей в БОР велико, поскольку это не только прогноз развития отрасли, но и инструмент для осуществления государственного финансового контроля.

И, в-третьих, усиление кадрового потенциала органов финансового контроля, особенно в регионах. В настоящее время в системе образования Казахстана нет механизма подготовки кадров для государственного финансового контроля, нет системы повышения квалификации. Это напрямую сказывается на эффективности работы органов финконтроля. Данные проблемы, по аналогии с российским опытом, будут решены путем открытия соответствующих специальностей в вузах, а повышение квалификации - Центром по исследованию финансовых нарушений Счетного комитета.

"Красной нитью" проходит проблема значимости общественного контроля. В зарубежных странах необходимость предоставления информации не закрепляется законом, однако существует значительное количество профессиональных объединений (ассоциаций, организаций и т. д.), рекомендации которых строго и неукоснительно выполняются всеми субъектами общественных финансов. Неисполнение требований и условий указанных организаций может повлечь за собой негативные последствия для региональных и местных администраций, поскольку общественное мнение формируется на основе информации ассоциаций. Именно таким представляется целевой индикатор развития системы общественного контроля в Казахстане [36].

Главное отличие ранее действующей системы бюджетирования от настоящей системы бюджет ориентированный на результат (далее БОР) состоит в том, что БОР стимулирует государственные органы сосредоточить внимание на целях и результатах их деятельности. Так, отправной точкой БОР является определение конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей, то есть удовлетворенность благополучателей качеством оказанных услуг.

Нынешняя модель (затратный метод) распределяет общий объем расходов между бюджетополучателями (ведомствами), в то время как БОР увязывает объем и структуру расходов бюджета с приоритетами госполитики и ее социально - значимыми ожидаемыми и фактическими результатами. При затратном методе ответственность госорганов идет за целевое использование средств, а БОР - за повышение качества государственных услуг.

Система БОР преследует общую цель повышения эффективности управления государственным сектором. Так, результатом БОР должно стать более эффективное распределение государством бюджетных ресурсов между приоритетными направлениями государственной политики (между конкурирующими статьями расходов) и повышение эффективности их использования.

Для общества ценность БОР состоит в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько они отвечают потребностям населения и, в какой степени правительству удается достичь поставленных целей.

Основными критериями оценки работы госорганов по БОР являются экономическая эффективность государственных программ (соотношение объема предоставленных услуг и затрат на их предоставление) и социальная эффективность (степень достижения конечных результатов, последствий, социальных эффектов программ).

Отличительной особенностью БОРа является гибкость, которая заключается в том, что администратор программы может корректировать годовой финансовый план по итогам системного мониторинга результативности управления, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию государственного управления, а также для поощрения субъектов, достигших наилучших значений показателей.

Кроме того, переход к формированию бюджета, ориентированного на результат, дает возможность повысить прозрачность бюджетных расходов и их ориентацию на достижение конечных результатов. А значит, это позволит не допускать недоосвоения бюджетных средств.

Проекты республиканского и местных бюджетов будут разрабатываться и утверждаться по принципу "скользящей трехлетки".

Трехлетний бюджет будет сформирован следующим образом - на очередной финансовый год по действующему порядку, на последующие два финансовых года в законе (решении маслихата) будут утверждаться объемы расходов постоянного характера.

В категорию расходов постоянного характера входят затраты на обеспечение деятельности госоргана на оказание перечня услуг, расходы, расчет которых производится на основе формул (пенсии, пособия, обслуживание и погашение госдолга, трансферты и субсидии), расходы на продолжающиеся инвестиционные проекты.

Напомним, что новый Бюджетный кодекс был введен в действие с 1 января 2009 года. БК в новой редакции был разработан с целью внедрения системы государственного управления, ориентированного на результат.



Заключение

Существование бюджета в качестве самостоятельной сферы распределения объективно предопределено самим обществом, развитие которого нуждается в соответствующих централизованных ресурсах. Централизация денежных средств необходима для организации бесперебойного кругооборота фондов в масштабах всего народного хозяйства для обеспечения функционирования экономики. Развитие экономики требует перераспределения материальных, трудовых и финансовых ресурсов между составляющими его звеньями в интересах достижения оптимальной структуры производства.

Распределительный процесс осуществляется, как известно, в двух формах: натурально-вещественной и стоимостной. При стоимостном распределении участвуют разные экономические категории: финансы, налоги, бюджет и т.д. Специфика финансов состоит в том, что распределительный процесс, осуществляемый с их помощью, чрезвычайно многогранен, охватывает как первичное распределение, так и многочисленные стадии перераспределения. Следовательно, финансы выражают более общие финансовые отношения, чем бюджет.

Существование специфической бюджетной среды стоимостного распределения обусловлено также природой и функциями государства. Именно оно нуждается в централизованных средствах для финансирования областей, развивающихся ускоренными темпами, для проведения социально-культурных мероприятий в масштабах всего общества, решения задач оборонного характера, покрытия общих издержек государственного управления. Поэтому. На наш взгляд, совокупность этих финансовых отношений выражается через экономическую категорию "государственный бюджет", объективная необходимость которой обуславливается потребностями расширенного воспроизводства, природой и функциями государства.

В государственном бюджете реально воплощен принцип финансовой централизации, который осуществляется государством. Централизованные финансовые ресурсы позволяют государству обеспечивать запланированные темпы и пропорции общественного воспроизводства, добиваться совершенствования его отраслевой и территориальной структуры, формировать в необходимых размерах средства для первоначального развития прогрессивных отраслей экономики, проводить крупные социальные преобразования. Благодаря финансовой централизации денежные средства сосредотачиваются на решающих участках экономического и социального развития, подготавливая условия для успешной реализации экономической и социальной политики государства.

Как особая область стоимостного распределения государственных бюджет выполняет специфическое общественное назначение - служит удовлетворению общегосударственных потребностей. За счет бюджетных средств осуществляются затраты по расширению производства, связанные с необходимостью ускорения научно-технического прогресса и достижения запланированных сдвигов в отраслевой и территориальной структуре общественного производства; образуются резервные фонды в общегосударственном масштабе; покрываются общие, не относящиеся к производству издержки управления; производятся затраты по совместному удовлетворению коллективных потребностей и формированию фондов для содержания нетрудоспособных, расходы по охране границ государства, содержанию армии, затраты, связанные с развитием интеграции и т.д.

Государственный бюджет характеризуется следующими чертами:

- является особой экономической формой распределительных отношений, связанной с обособлением части стоимости общественного продукта, национального дохода, валового внутреннего продукта в руках государства и использованием ее на удовлетворение общегосударственных потребностей;

- предназначен для перераспределения стоимости между отраслями народного хозяйства, территориями страны, секторами экономики, в отличие от финансов хозяйствующих субъектов, опосредствующих процесс создания и производственного потребления стоимости и финансов непроизводственной сферы, обслуживающих потребление стоимости;

- выражает такую стадию стоимостного распределения, которая непосредственно не связана с движением общественного продукта в его товарной форме и осуществляется в известном "отрыве" от нее, в то время как в материальном производстве и непроизводственной сфере финансовые отношения тесно переплетаются с товарно-денежными;

- пропорции и формы бюджетного распределения стоимости общественного продукта определяются потребностями расширенного воспроизводства в целом и задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе его развития;

- область бюджетного распределения занимает центральное место в составе финансов, выполняя ведущую роль по отношению к другим звеньям финансовой системы (финансам хозяйствующих субъектов, налогам и т.д.). Это обусловлено теснейшей взаимосвязью бюджета с другими звеньями финансовой системы, ее ключевым положением среди них (с его помощью обеспечиваются денежными средствами решающие участки экономического, социального и оборонного строительства); высокой степенью влияния бюджета на стоимостную структуру общественного производства и развитие непроизводственной сферы [37].

Таким образом, государственный бюджет, как и любая другая экономическая категория, выражает производственные отношения в денежной форме и имеет соответствующее им материально-вещественное воплощение: бюджетные отношения материализуются (осуществляются) в централизованном фонде денежных средств государства. В результате реальные экономические (распределительные) процессы, происходящие в обществе, получают свое выражение в потоках мобилизируемых и используемых государством денежных средств - бюджетных ресурсах.

Бюджетные ресурсы - это экономическая форма движения той части общественного продукта и национального дохода, которая прошла известные стадии стоимостного распределения и поступила в распоряжение государства для удовлетворения потребностей производства, социально-культурных потребностей населения, обороны и управления. Формирование и использование бюджетных ресурсов выражает процесс движения стоимости в связи с ее распределением и перераспределением.

Таким образом, все бюджетные ресурсы должны быть четко спланированы при использовании. Правильное и грамотное планирование использование бюджетных средств это нелегкий процесс. В результате чего возникает необходимость в управлении бюджетом.

Подводя итоги нашего исследования можно отметить, что в процессе исследования цель и задачи достигнуты. Были раскрыты правовые основы бюджетного устройства Республики Казахстан. Изучено бюджетное устройства. Бюджетная система и бюджетное регулирование. Определены актуальные проблемы бюджетного устройства РК.

Для нормального функционирования бюджетной системы необходим четко урегулированный нормами права бюджетный процесс.

Поэтому в дипломной работе была рассмотрена эволюция бюджетного процесса можно выделить ряд основных моментов. Так, по нашему мнению проблемы государственно-правового регулирования бюджетного процесса в Казахстане возникают из-за разнонаправленности тенденций движения двух составляющих частей государственного бюджета: одна тенденция выражается в том, что доходная часть бюджета систематически падает; вторая же тенденция выражается в том, что расходная часть государственного бюджета, напротив возрастает. В результате возникают условия, порождающие и воспроизводящие условия бюджетного неравновесия (дефицита) и препятствующие установлению бюджетного равновесного состояния.

Таким образом, главным по важности фактором бюджетного процесса становится не социально-экономический (то есть не изменения в формах собственности, в характере труда, или появлении частных финансовых потоков), а институционально-экономический фактор - развитость рыночных институтов инфраструктуры, в том числе и в пределах общественного сектора. Его размеры и взаимосвязь с частным сектором обеспечивают механизм налоговой диверсификации и максимизации бюджетных поступлений. Следствием же этого является необходимость выстраивания системы современных финансовых институтов и бюджетных норм. А для развития данных институтов в переходной среде необходимы изменения в самой методологии бюджетного процесса. В первую очередь, это переход от бюджетной политики нацеленной на минимизацию дефицита к профицитно-ориентированной политики.

Вторая глава посвящена Национальному фонду РК как основному элементу в управлении бюджетом. Изучение законодательства позволяет сделать конкретные выводы и определить проблемы правового положения национального фонда. Так, имеются определенные сомнения с точки зрения его подконтрольности обществу и эффективной реализации его функций. В соответствии с Бюджетным кодексом управление Национальным фондом осуществляется Правительством республики совместно с Национальным банком по предложению Совета по управлению Национальным фондом. Статус Совета по управлению - консультативно-совещательный орган при Президенте Республики Казахстан. Поэтому фактическое управление Национальным фондом осуществляется узким кругом лиц без участия не только общественности, но и Парламента.

На первый взгляд, действующий механизм формирования доходов Национального фонда строго определен и является достаточно прозрачным.

Однако он подвергается справедливой критике, т.к. создает предпосылки для злоупотреблений и коррупции. Так, перечень предприятий сырьевого сектора казахстанской экономики, которые должны осуществлять платежи в Национальный фонд, является непостоянным, а ежегодно формируется правительством страны и утверждается Парламентом при принятии очередного бюджета. В этой связи действующий механизм формирования доходов Национального фонда продолжает оставаться непрозрачным. В этих условиях прогнозирование доходов фонда невозможно из-за неустойчивости их источников.

Разработанная правительством новая концепция формирования доходов Национального фонда, с нашей точки зрения, также не решает проблемы прозрачности и устойчивости формирования доходов Национального фонда. В соответствии с предлагаемым методом сбалансированного бюджета в Национальный фонд будут зачисляться все поступления от нефтяных операций.

В соответствии с действующим законодательством и грядущими изменениями почему-то из числа плательщиков Национального фонда выпадают другие отрасли минерально-сырьевого комплекса страны - черная и цветная металлургия, что противоречит тому, что казахстанский народ является собственником всех полезных ископаемых на территории страны.

Так, по нашему мнению основным и стабильным источником доходов Национального фонда должна стать природная рента.

Сущность природной ренты состоит в том, что разные месторождения обладают различными качествами - глубиной залежания, сложностью добычи, качеством сырья, содержанием полезных компонентов, близостью к потребителям, инженерной обустроенностью территории и т.п. В этой связи на лучших участках или месторождениях владельцы имеют дополнительный доход, который не вызван результатами его деятельности, а является природным даром. Поэтому оно должно принадлежать всем гражданам республики.

Изъятие природной ренты нельзя рассматривать как повышение налогового бремени на предприятия добывающего сектора, как предполагают многие. Изъятие природной ренты выравнивает условия деятельности предприятий с разными горно-геологическими условиями. В этой связи равно эффективными оказывается освоение не только крупных, но и мелких месторождений, более полное извлечение запасов полезных ископаемых.

Возражения, что механизм изъятия природной ренты проводится посредством роялти, на наш взгляд, являются несостоятельными, т.к. ставка роялти определялась не посредством рентной оценки месторождений, а произвольно. В этой связи доля роялти в бюджетных поступлениях от добывающих предприятий незначительна и носит чисто символический характер.

Вместе с тем, природная рента могла бы существенно пополнить бюджет страны независимо от конъюнктуры цен на сырье на мировом рынке, повысить собственные источники инвестирования национальной экономики, решить многочисленные социальные и экологические проблемы, восстановить государственную систему управления воспроизводством минерально-сырьевой базы.

В настоящее время в Казахстане природная рента рассматривается как часть прибыли добывающих предприятий. В этой связи она практически приватизирована владельцами добывающих компаний и вывозится за пределы страны, главным образом в промышленно развитые страны, где размещаются штаб-квартиры.

Изъятие природной ренты, образованной в национальной экономике возможно путем изменения внутреннего законодательства. Для этого уже сейчас необходимо принятие ряда конкретных мер, в частности восстановить функций государства по владению, распоряжению и управлению природными ресурсами. Требуется также решение ряда теоретических и методических вопросов, в частности должны быть разработаны:

- Методы и механизмы оценки природной ренты в целом и по конкретным пользователям природных ресурсов.

- Методы и механизмы изъятия природной ренты, их аккумулирования в системе общественных финансов.

Направления использования природной ренты для обеспечения устойчивого развития страны.

На современном этапе развития Республики Казахстан одной из актуальных проблем является бюджетное устройство.

И в этой связи, несомненно, подходы к исследованию значимости бюджетного устройства в государстве будет еще долгое время оставаться предметом многократного обсуждения правовой науки, это означает, что исследователям необходимо будет вновь "браться за перо".

В Бюджетном кодексе можно отметить недостаточную регламентацию процедур взаимодействия государственных структур, которые должны обеспечить качественную проработку государственного бюджета на этапе планирования. Это, в свою очередь, не исключает практику корректировок бюджета в течение календарного года.

Внедрение новой системы бюджетного планирования предполагает анализ достижения показателей результатов работы органов государственного управления с обязательной оценкой влияния их деятельности на развитие отдельно взятой отрасли экономики, региона и страны в целом. Такой подход должен положительно повлиять на эффективность использования бюджетных средств и активов государства.

Однако, когда нет конкретики, то трудно определить и виновника. Полное "развязывание рук" администратора бюджетных программ без четких критериев оценки контроля и ответственности чревато глубокими негативными последствиями.

Как показывает практика контрольной работы в государстве (по отчетам Счетного комитета), что когда нет четких правил и порядков в использовании бюджетных средств, там допускается больше всего нарушений.

В этих условиях при смене приоритетов в бюджетном планировании необходимо одновременно совершенствовать существующую систему государственного финансового контроля. К сожалению, новый Бюджетный кодекс, определенно расширив функции органов внешнего финансового контроля, не учел их сегодняшнюю институциональную неподготовленность по их реализации.

Также без должного внимания остались вопросы повышения роли ревизионных комиссий маслихатов, осуществляющих функции внешнего государственного финансового контроля на местном уровне.

Следует отметить, что до настоящего времени не разрешен вопрос относительно статуса ревизионных комиссий маслихатов в качестве полноценного органа финансового контроля, не выработано единое мнение относительно места ревизионных комиссий маслихатов в системе местных государственных органов.

Выделяя все перечисленные проблемы в сфере государственного финансового контроля нужно отметить, что бюджетный кодекс закрепляет лишь основы проведения государственного финансового контроля, поэтому на сегодня очевидна необходимость принятия дополнительных нормативных актов.

В результате обозначения актуальных проблем в работе нами сделано предложение для совершенствования управления в области бюджета, так для эффективной реализации планирования необходимо конкретизировать полномочия государственного органа. Требуется дальнейшее совершенствование системы управления государственными финансами, включая механизмы планирования, финансирования и контроля за использованием бюджетных ресурсов.

Необходимо разработать государственную программу по научному и теоретическому исследованию проблем государственно-правового регулирования бюджетного процесса в Республике Казахстан. Так как современные тенденции в организации бюджетного процесса предусматривают переход к среднесрочному планированию бюджета, росту институциональных норм и четкой методологии бюджетных полномочий.

Из этого следует, что именно в переходный к рынку период, возрастает роль институциональных регуляторов бюджетного процесса, регуляторов, роль которых в рыночной экономике изучена явно недостаточно.

На современном этапе развития Республики Казахстан одной из актуальных проблем является управление в области бюджета.

И в этой связи, несомненно, подходы к исследованию значимости бюджетного устройства в государстве будет еще долгое время оставаться предметом многократного обсуждения правовой науки, это означает, что исследователям необходимо будет вновь "браться за перо".



Список использованных источников

1. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997г.

2. Платонова Е., Новиков А. Финансовое право. Конспект лекций. М, 2000г.

3. Найманбаева С.С. Финансовое право. Астана - "Данекер", 2005г. 256с.

4. Худяков А.И. Финансовое право РК. (особенная часть). - Алматы, ТОО "Издательство "Норма-К", 2002, 344с.

5. Бурлаченко С. Структура государственного бюджета в свете бюджетного законодательства // Саясат, 2008, №3, С.13

6. Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Учебник - М., 2000г. 304c.

7. Конакбаев С.К. Оптимизация бюджетного процесса в условиях обеспечения устойчивой экономики: Автореферат. дис. ...к.э.н. Алматы, 2006.

8. Кудайбергенова С.К. Развитие внутрирегиональных межбюджетных отношений в Республике Казахстан на современном этапе /Монография, Караганда, 2006. - 150 с.

9. Утибаев Б.С. Государственный бюджет: Учебник /Б.С. Утибаев, Р.М. Жунусова, В.А. Саткалиева - Алматы: экономика, 2006. - 412 с.

10. Брайчева Т.В. Государственные финансы: Учебное пособие.- Санк-Петербург: Питер 2001. -288с.

11. Дуйсенгалиева. М. Этапы формирования бюджетной системы Казахстана и дальнейшие направления укрепления финансовой дисциплины //Финансы Казахстана, 2010, №5/6, с. 32-37

12. Кудайбергенова С.К. к.э.н., КЭУ. Тенденции развития межбюджетных отношений в республике Казахстан на современном этапе. //Саясат-2010, №1, с. 84-88.

13. Шаекин Р.М. Бюджетные трансферты в фискально-распределительном механизме Республики Казахстан /Монография, Караганда: Изд-во Арко, 2004. -123 с.

14. Абдешов Д.Д. Противоречия действующего механизма межбюджетного регулирования в Республике Казахстан //Материалы Международной научно-практической конференции "Инновации и проблемы модернизации финансовой системы Республики Казахстан". Интернет-ресурс www.spros.kz

15. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управления региональными финансами. Опыт. Проблемы. Перспективы. - М: Дело. 2002. -608 с. с.45-53

16. Жуйриков К.К. д.э.н., профессор. Зарубежный опыт и практика организации и функционирования местных бюджетов //Банки Казахстана, 2011,- № 3, с. 24-28

17. Бурлаченко С.Н. Региональные бюджеты в Республики Казахстан: проблемы разделения полномочий между центром и регионами// Финансы Казахстана - 2011, 30 с.

18 Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 04.12.2008 г. СПС "Юрист"

19. Ершин Е. Аспирант Павлодарского университета. Влияние изменений в налоговом законодательстве на социально-экономическое развитие регионов //Транзитная экономика №3, 2010, с. 65-71

20. Баймухаметова А.С. Укрепление доходной базы местных бюджетов как фактор конкурентоспособности регионов // Материалы Международной научно-практической конференции "Инновации и проблемы модернизации финансовой системы Республики Казахстан".Интернет-ресурс www.enu.kz

21. Нам О. Региональная экономика как часть национальной стратегии социально-экономического развития //Транзитная экономика №3,2011, с. 72-74

22. Османов Ж. Республиканский бюджет и местные бюджеты: проблемы межбюджетных отношений //Евразийское сообщество № 2 (86), 2010, с. 81-87

23. Указ Президента Республики Казахстан от № 402 "О Национальном фонде Республики Казахстан" от 23.08. 2000 г. СПС "Юрист"

24. Сайт Министерства финансов РК. Правовой порядок функционирования Национального фонда РК. 12.05.2005. www.minfin.kz.

25. Указ Президента Республики Казахстан "Концепция формирования и использования средств Национального фонда на среднесрочную перспективу" от 01.09.2005г. №1641. СПС "Юрист"

26. Сайт Министерства экономического развития и торговли РК: "Основные подходы к децентрализации государственных функций в Республике Казахстан" // Материалы круглого стола - 14.09. 2009г. www.minplan.kz

27.Сайт Министерства финансов РК: О состоянии активов Национального фонда РК за 2006 год и 2009 год в отдельности. www.minfin.kz.

28. Сайт Министерства финансов РК: Отчет Национального Банка о поступлениях и расходах Национального фонда за 2011год. 07.05.2011г. www.minfin.kz.

29. Сайт Министерства финансов РК: Б.Б. Жамишев. Перспекивы развития доходной части Национального фонда РК. 05.05.2011г. www.minfin.kz.

30. Кудайбергенова С.К., к.э.н. Современный механизм бюджетного регулирования на внутрирегиональном уровне //Финансы Казахстана, № 1, 2010.

31. Кудайбергенова С.К. Совершенствование методики распределения налоговых поступлении внутри региона //Материалы Международной научно-практической конференции "Инновации и проблем модернизации финансовой системы Республики Казахстан". Банки Казахстана, 2011 №4.

32. Идимов К.Т. Актуальные вопросы развития местных бюджетов //Вестник КазНУ, серия экономическая №4 (44), 2004, с. 104-109

33. Каракупова М., Тимофеева О. Развитие регионов Казахстана за годы независимости //Экономика и статистика №5, 2011, с. 160-168

34. Среднесрочная фискальная политика Правительства Республики Казахстан на 2011-2012 годы /Утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 июня 2011 года, №660 /htpp://minplan.kz

35. Садыков Д., Айгазин Ж. Современные аспекты межбюджетных отношений на современном этапе ускоренного социально-экономического развития Республики Казахстан //Экономика и статистика №28, 2011, с. 74-79

36. Горохова М.В. Вопросы планирования государственной политики в области повышения эффективности социально-экономического развития малых городов Казахстана //Финансы Казахстана 2010, №5

37. Подпорина И.В. Современные проблемы бюджетного регулирования// Саясат - 2010г. - №7. - 11-13с.



Приложение А



Приложение Б. Состав совета по управлению Национальным фондом РК

1) Президент Республики Казахстан;

2) Премьер-Министр Республики Казахстан;

3) Председатель Сената Парламента Республики Казахстан (по согласованию);

4) Председатель Мажилиса Парламента Республики Казахстан (по согласованию);

5) Руководитель Администрации Президента Республики Казахстан;

6) Председатель Национального банка Республики Казахстан;

7) Заместитель Премьер-министра Республики Казахстан;

8) Министр финансов Республики Казахстан;

9) Председатель Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета.

Управление Национальным фондом осуществляет консультативно-совещательный орган при Президенте Республики Казахстан - Совет по управлению Национальным фондом, основной задачей которого является оказание содействия и выработка рекомендаций Президенту Республики Казахстан по вопросам использования Национального фонда.

Рабочим органом Совета является Администрация Президента Республики Казахстан.



Приложение В. Источники доходов Национального фонда Республики Казахстан

Размещено на Allbest.ru