Правовые основы управления в области бюджета

В обеих системах, парламентской и президентской, высшая административная власть имеет собственные конституциональные компетенции, которые включают права представлять бюджетные решения на рассмотрение и одобрение в законодательном порядке. В этих системах стадия подготовки бюджета может быть разделена на две подстадии, так называемые:

а) подготовка административного бюджета;

б) подготовка законодательного бюджета [15].

В пределах стадии подготовки административного бюджета можно определить шесть классических фаз:

1) экстраполяция и установление цели административного бюджета;

2) подчинение цели, поставленной агентами администрации;

3) исследование оценки бюджета бюрократией;

4) исследование оценки бюджета агентами по бюджетам;

5) принятия решений высшей административной властью по поводу различий;

6) подчинение административному бюджету законодательной власти.

Подготовка законодательного бюджета менее единообразна, чем подготовка административного бюджета. В этом случае главный фактор - это политика высшей административной власти.

В парламентской системе, эта власть представлена кабинетом, члены которой зависят от доверия к парламенту.

В президентской системе административная власть состоит из отдельных чиновников, которые периодически выбирается электоратом.

Представительское собрание в президентской системе имеет большее воздействие на разработку бюджет, чем в парламентской. Причина этого различия - не в том, что в президентской системе исполнительная высшая власть больше ограничена относительно законодательства, чем в парламентской системе. Различие выявляется в правиле доверия, которое является отличительной характеристикой парламентской системы. При таких обстоятельствах, влияние парламента на бюджетные вопросы скорее зависят от убеждения и неофициального давления, чем от формальной компетентности.

В президентской системе, с другой стороны, угроза вето - часто единственное средство, которыми исполнительная власть может влиять на законодательный процесс. Законодательный процесс более эффективен в президентской, чем в парламентской системах.

Законодательная стадия может быть разделена на следующие фазы:

а) экстраполяция и регулирующая цель со стороны законодательного бюро;

б) исследование исполненного бюджета и предложений по изменению финансового закона в постоянных комиссиях, слушания администраторов агентства;

в) развитие законодательных предложений в постоянных комиссиях;

г) рассмотрение комитетом, предложений в представительской ассамблее и принятие решений;

д) в случае двухпалатной ассамблеи, шаги 1-4 повторяются;

е) исполнительный бюджет одобряется высшей административной комиссией.

Данные процедуры административного и законодательного бюджета могут быть предусмотрены в различных системах правления, который указывает на операционализацию некоторых теоретических концепций.

Возникает вопрос: какие чиновники должны быть внимательны как администраторы агентств в предложении общественных услуг.

- Администратор

- Агентство

Однако в Европейских парламентских системах положение министров довольно отличается от положения в правительстве США. Как члены кабинета, министры сами принимают решения относительно исполнительного бюджета. В этих системах министры обычно видные члены своих партий. Часто они также выбираются членами парламента. Поэтому их мотивация является более политической, чем бюрократической. Можно считать, что министры в парламентской системе независимы, как администраторы, который несут ответственность за общественное предложение.

В большинстве случаев применении модели к этой системе можно считать, что верхушка чиновников Парламента - это ответственные администраторы.

В Великобритании и Нидерландах существует новое движение по направлению к автономизации министра и иных агентств. С другой стороны в большинстве Европейских стран существуют образные административные общественные агентства, которые показывают высокую степень автономии.

В Великобритании такие агентства известны как "квангос" (квази-автономные негосударственные организации). Речь идет об общественных организациях и объединениях. В Швеции и в некоторой степени в Дании есть давняя традиция отдельного, от политических решений, исполнения бюджета оно организовано в независимых общественных агентствах. Это проявляется, тогда, когда чиновники общественных агентств наделены различными степенями автономии, в зависимости от компетентности. Таким образом, в соответствии с критерием. В. Нисканена показано, что чиновники, отвечающие за бюджет, могут рассматриваться как администраторы общественных агентств. Второй аспект нуждается в некотором комментарии, что касается роли администраторов в течение подготовки законодательного бюджета. Различные аналитики законодательного бюджетного процесса отметили, что представители администраторов с одной стороны, они должны представлять интересы своих агентств, с другой, они формально связаны соглашениями с исполнительной властью. Степень, с которой администраторы могут позволять себе защищать интересы их собственных агентств, оказав некоторую формальную поддержку для исполнительного бюджета, изменяется согласно политической культуре, персональной репутации и определенным обстоятельствам. В-третьих, что обозначено в схеме, бюджетные решения приняты не только в форме действий, обычно обозначаемых как "бюджетное законодательство" [16].

Имеются два главных различия между формальной и материальной концепциями бюджета. Первое различие - то, что несмотря на так называемый "принцип универсальности", который был основным принципом государственных финансов, начиная со времени Французской революция, "расходы из бюджета" существуют у всех правительств. Главными источниками их являются налоги, контрибуции и ссуды.

Налоговые расходы не уполномочены действиями ассигнования, они рассматриваются как нормальные расходы. Контрибуционные расходы финансируется платами, взносами или предназначенными налогами (социальные), ставками страхования. Во многих правительствах значительные усилия были сделаны в прошлые годы, чтобы заново включить контрибуционные расходы в регулярный процесс ассигнований. Однако, существенные финансовые потоки этого вида час-, то тратятся из бюджета. С ссудами обращаются различными способами. Ссуды, и гарантии по ссудам рассматриваются как нормальные расходы.

Второе различие между формальной и материальной концепциями бюджета - то, что независимое законодательство может полностью определять последующее бюджетное законодательство. Расходы, которые эффективно уполномочены предшествующим независимым законодательством, известны как "за кулисные расходы". Закулисный расход отражается в формальном бюджете.

Правила рассмотренные выше, показывают, что политические власти состоят из отдельных чиновников. Вопрос, который нужно затронуть сейчас - то, как эти власти принимают решения относительно сделок на внутренних рынках.

Различают два типа процедурных правил, а именно утверждение правил повестки дня и правил голосования. Правила голосования определяют коллективные решения на основе одного или большого количества индивидуальных решений, определяемых как голоса. Голосование может быть номинальным (единственный выбор или установление альтернатом), порядковым (согласно предпочтению), или кардинальным (числимым). Если необходимо обсудить общественное предложение, то в этом случае, альтернаты должны быть соединены по парам прений друг друга, и голосующее правило должно определить порядок голосования.

Власти, состоящие из отдельных чиновников, используют очевидное правило, что индивидуальное решение чиновника автоматически становится коллективным решением. Власти, являющиеся коллективными органами, принимают решения в соответствии с абсолютным правилом большинства. Часто председатель обладает решающим голосом. Если имеются больше чем две альтернативы, используются двоичные процедуры повестки дня [17].

Для президентской и парламентской систем предусмотрено вовлечение обеих ветвей власти в одобрение бюджетных решений. Существуют отдельные модели бюджетного процесса из-за различных правил распределения компетенции между ветвями власти в различных странах. Исполнительная власть главенствует в парламентской, нежели в президентской системах правления. При президентской форме правления многое зависит от длительности бюджетных решений при неограниченном сроке данного решения позиции президента сильнее, но при необходимости ежегодных корректировок слабее. Может проводиться наложение вето лишь на определенные статьи бюджета. Когда закон остается независимым от вето, усиливается влияние президента.

1.3.3 Бюджетный процесс как элемент управления в области бюджета

Бюджетный процесс - регламентированная бюджетным законодательством РК деятельность государственных органов по планированию, рассмотрению, утверждению, исполнению, уточнению и корректировке бюджета, ведению бухгалтерского учета и финансовой отчетности, бюджетного учета и бюджетной отчетности, государственному финансовому контролю, бюджетному мониторингу и оценке результатов.

Стадии бюджетного процесса:

- планирование проектов бюджета

- рассмотрение проекта бюджета

- утверждение проекта бюджета

- исполнение бюджета

Период времени, в течение которого осуществляется исполнение бюджета начинающийся 1 января и заканчивающийся 31 декабря календарного года называется Финансовый год.

Как было отмечено в первой главе в Казахстане утверждаются, исполняются и являются самостоятельными бюджеты следующих уровней:

1. Республиканский бюджет. (Республиканским бюджетом является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных БКРК, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций центральных государственных органов, подведомственных им государственных учреждений, а также реализации общереспубликанских направлений государственной политики.

2. Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения).

Областной бюджет, бюджеты города республиканского значения, столицы, бюджет района (города областного значения) относятся к местным бюджетам. (Областным бюджетом, бюджетами города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) является централизованный денежный фонд, формируемый за счет поступлений, определенных БКРК, и предназначенный для финансового обеспечения задач и функций местных государственных органов соответствующего уровня, подведомственных им государственных учреждений и реализации государственной политики в соответствующей административно-территориальной единице.

В бюджетном процессе используются следующие:

1) прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров республики или региона;

2) закон о республиканском бюджете, решение маслихата о местном бюджете;

3) стратегические планы государственных органов;

4) операционные планы [18].

Прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров разрабатывается с учетом стратегических и программных документов и представляет собой документ, содержащий:

1) на центральном уровне государственного управления - прогноз макроэкономических показателей, прогноз социальных параметров, тенденции и приоритеты социально-экономического развития Республики Казахстан на пятилетний период;

2) на местном уровне государственного управления - прогноз, тенденции и приоритеты социально-экономического развития региона на пятилетний период;

3) прогноз бюджетных параметров на три года.

Прогноз бюджетных параметров должен содержать:

1) на центральном уровне государственного управления:

- основные направления налогово-бюджетной политики РК;

- прогнозы государственного и республиканского бюджетов, Национального фонда Республики Казахстан, консолидированного бюджета РК;

- прогнозируемые объемы расходов по администраторам республиканских бюджетных программ;

2) на местном уровне государственного управления:

- основные направления налогово-бюджетной политики региона;

- прогнозы соответствующих местных бюджетов;

- прогнозируемые объемы расходов по администраторам местных бюджетных программ.

Прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров разрабатывается центральным и местными уполномоченными органами по государственному планированию ежегодно на скользящей основе. Одобряется Правительством Республики Казахстан или местным исполнительным органом и подлежит опубликованию в СМИ.

Стратегический план государственного органа представляет собой документ, определяющий стратегические направления, цели, задачи, показатели результатов деятельности государственного органа, включающий бюджетные программы (ст.62БКРК).

Стратегические планы подразделяются на:

1) Стратегический план государственного органа, входящего в структуру Правительства РК, утверждается Правительством РК.

2) Стратегический план государственного органа, непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту РК, утверждается Президентом РК или должностным лицом, им уполномоченным.

3) Стратегический план исполнительного органа, финансируемого из местного бюджета, утверждается местным исполнительным органом.

4) Стратегические планы Верховного Суда РК, Хозяйственного управления Парламента РК, Конституционного Совета РК, Центральной избирательной комиссии РК утверждаются в порядке, определяемом Президентом РК.

5) Стратегические планы государственных органов после утверждения соответствующего бюджета дорабатываются, утверждаются до 25 декабря текущего года и подлежат опубликованию в СМИ в течение десяти календарных дней с обеспечением защиты государственных секретов в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Стратегический план государственного органа на плановый период разрабатывается ежегодно

Для реализации стратегического плана государственный орган разрабатывает операционный план.

Операционный план представляет собой документ, содержащий конкретные действия государственного органа в текущем финансовом году, увязанные по ресурсам, ответственным исполнителям и срокам осуществления мероприятий по достижению целей, задач и показателей результатов стратегического плана.

Операционный план разрабатывается ежегодно и утверждается до 10 января текущего финансового года ответственным секретарем (руководителем) государственного органа.

Основы планирования

Республиканский и местный бюджеты ежегодно разрабатываются на плановый период соответственно центральным и местным уполномоченными органами по государственному планированию.

Порядок разработки проекта республиканского бюджета определяется Президентом РК.

Порядок разработки проектов местных бюджетов определяется Правительством РК[19].

Прогнозирование поступлений бюджета осуществляется уполномоченным органом по государственному планированию с учетом прогноза социально-экономического развития и бюджетных параметров.

Для планирования расходов бюджета администраторы бюджетных программ представляют в уполномоченный орган по государственному планированию:

1) проекты стратегических планов;

2) отчеты о реализации стратегического плана за отчетный финансовый год;

3) бюджетные заявки.

Указанные документы представляются до 15 мая текущего финансового года.

Бюджетная заявка представляет собой совокупность документов, составляемых администратором бюджетных программ на очередной плановый период для обоснования объемов расходов.

Расходы бюджета подразделяются на базовые расходы и расходы на новые инициативы.

Базовыми расходами являются расходы постоянного характера, капитальные расходы, а также расходы на начатые (продолжающиеся) бюджетные инвестиционные проекты и концессионные проекты на условиях софинансирования из бюджета.

К расходам на новые инициативы относятся расходы, направленные на:

- реализацию новых приоритетных направлений социально-экономического развития в соответствии со стратегическими и программными документами;

- увеличение базовых расходов, не связанное с изменением макроэкономических и социальных показателей и предусматривающее дополнительные направления расходования бюджетных средств (расширение объема выполняемых государственных функций, полномочий и оказываемых государственных услуг) в рамках существующих бюджетных программ.

Новый бюджетный кодекс содержит нормы регламентирующие процесс разработки проекта закона о республиканском бюджете.

Так, согласно статье 71 бюджетного кодекса Министерство экономического развития и торговли составляет проект республиканского бюджета и вносит его на рассмотрение Республиканской бюджетной комиссии. Бюджетная комиссия создается с целью обеспечения своевременной и качественной разработки проекта бюджета и выработки предложений по уточнению и исполнению бюджета.

Республиканская бюджетная комиссия и бюджетные комиссии областей, города республиканского значения, столицы, района (города областного значения) осуществляют свою деятельность на постоянной основе.

Рассмотрение и определение проекта республиканского бюджета завершаются не позднее 1 августа текущего финансового года.

Текст проекта закона о республиканском бюджете должен содержать на очередной финансовый год:

- объемы доходов, поступления трансфертов, затрат, чистого бюджетного кредитования, сальдо по операциям с финансовыми активами, дефицита (профицита), финансирования дефицита (использования профицита);

- минимальные размеры заработной платы, пенсии, размер месячного расчетного показателя, прожиточного минимума и государственной базовой пенсионной выплаты;

- объемы бюджетных изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет;

- объемы бюджетных субвенций, передаваемых из республиканского бюджета в местные бюджеты;

- объем гарантированного трансферта из Национального фонда РК;

- размер резерва Правительства РК;

- лимит предоставления государственных гарантий РК;

- лимит предоставления поручительств государства;

- лимит правительственного долга;

- лимит концессионных обязательств Правительства РК;

К проекту закона о республиканском бюджете прилагаются:

1) проект республиканского бюджета на плановый период, сформированный отдельными приложениями по каждому году планового периода в соответствии со структурой, определенной настоящим БКРК, и единой бюджетной классификацией.

2) объемы поступлений на очередной финансовый год, направляемых в Национальный фонд РК;

3) перечень республиканских и местных бюджетных программ на очередной финансовый год, не подлежащих секвестру в процессе исполнения бюджета;

4) другие данные.

Министерство экономического развития и торговли РК не позднее 15 августа текущего финансового года представляет проект закона о республиканском бюджете на рассмотрение Правительству РК[20].

Все вышесказанное относится к республиканскому бюджету. В нашем государстве также функционируют местные бюджеты.

Немаловажным в бюджетном процессе является бюджетный учет и отчетность.

Бюджетный учет - упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о бюджетных операциях посредством их непрерывного документального учета. Порядок ведения бюджетного учета определяется центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета.

Данные бюджетного учета являются основой составления отчетности по исполнению бюджета.

Отчетность по исполнению бюджета должна соответствовать следующим качественным характеристикам:

1) достоверности, означающей подлинность совершенных операций и отсутствие ошибок при их отражении в учете;

2) полноте, означающей отражение всей требуемой информации, предусмотренной бюджетным законодательством Республики Казахстан;

3) соответствию, означающему соблюдение положений Бюджетного кодекса и других нормативных правовых актов по составлению отчетности[21].

Поступления в бюджет полученных товаров (работ, услуг) в отчетности по исполнению бюджета отражаются в денежном выражении.

Отчетность по исполнению бюджета включает в себя следующие виды отчетов:

1) отчеты государственных учреждений:

- баланс государственного учреждения;

- отчет об исполнении индивидуальных планов финансирования;

- отчет об исполнении планов поступлений и расходов денег от реализации товаров (работ, услуг);

- отчет о поступлении и расходовании денег от спонсорской и благотворительной помощи;

- другие отчеты, устанавливаемые центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета;

2) отчеты администраторов бюджетных программ:

- отчет о реализации бюджетных программ;

- отчет об исполнении плана финансирования бюджетных программ (подпрограмм);

- отчет об исполнении планов поступлений и расходов денег от реализации товаров (работ, услуг);

- другие отчеты, установленные центральными уполномоченными органами по исполнению бюджета и по бюджетному планированию;

3) отчеты уполномоченного органа по исполнению бюджета:

- отчет об исполнении государственного бюджета и бюджета области (утвержденного, уточненного, скорректированного);

- отчет об исполнении республиканского или соответствующего местного бюджета (утвержденного, уточненного, скорректированного);

- аналитический отчет о реализации бюджетных программ;

- отчет об исполнении сводного плана поступлений и финансирования;

- отчет о состоянии требований и обязательств Правительства Республики Казахстан или местного исполнительного органа;

- отчет о возврате из бюджета сумм поступлений либо их зачете в счет погашения налоговой задолженности;

- другие отчеты, установленные центральными уполномоченными органами по исполнению бюджета и по бюджетному планированию;

4) отчеты Правительства Республики Казахстан, местного исполнительного органа:

- годовой отчет об исполнении республиканского или соответствующего местного бюджета;

- годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан, составляемый Правительством Республики Казахстан совместно с Национальным Банком Республики Казахстан [22].

Формы, периодичность, сроки и порядок составления и представления отчетности устанавливаются центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета за исключением:

1. Порядок составления и представления отчета об исполнении республиканского бюджета определяется Президентом Республики Казахстан.

2. Годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан составляется и представляется в соответствии со статьями 129 и 130 Бюджетного Кодекса.



2. Роль Национального фонда Республики Казахстан в процессе управления в области бюджета.

2.1 Правовое регулирование Национального фонда РК

Национальный фонд Республики Казахстан создан одним из первых на постсоветском пространстве Указом Президента Республики Казахстан от 23 августа 2000 года № 402 "О Национальном фонде Республики Казахстан". Хотя идея копилки, заначки или финансовой страховки для будущих поколений возникла в 1992 году.

Глава пятая бюджетного кодекса посвящена вопросам формирования, использования и управления национальным фондом РК.

Национальный фонд Республики Казахстан представляет собой активы государства в виде финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов.

Национальный фонд Республики Казахстан предназначен для обеспечения социально-экономического развития государства путем накопления финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, снижения зависимости экономики от нефтяного сектора и воздействия неблагоприятных внешних факторов.

Целями его создания является:

- обеспечение стабильного социального экономического развития страны,

- накопления финансовых средств для будущих поколений,

- снижения зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов,

- снижения зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен.

Национальный фонд Республики Казахстан осуществляет сберегательную и стабилизационную функции.

Сберегательная функция обеспечивает накопление финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, и доходность активов Национального фонда Республики Казахстан в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска.

Стабилизационная функция предназначена для поддержания достаточного уровня ликвидности активов Национального фонда Республики Казахстан.

Часть Национального фонда Республики Казахстан, используемая для осуществления стабилизационной функции, определяется в размере, необходимом для обеспечения гарантированного трансферта.

Формирование и использование Национального фонда Республики Казахстан определяются с учетом конъюнктуры мировых и внутренних товарных и финансовых рынков, экономической ситуации в государстве и за рубежом, приоритетов социально-экономического развития республики с сохранением при этом макроэкономической и фискальной стабильности и соблюдением основных целей и задач Национального фонда Республики Казахстан.

Решения по повышению эффективности формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан, а также по объемам и направлениям его использования принимает Президент Республики Казахстан.

Поступление и расходование Национального фонда Республики Казахстан производятся в национальной и иностранной валютах.

Учет и отчетность по операциям Национального фонда Республики Казахстан осуществляются в национальной валюте.

Доверительное управление Национальным фондом Республики Казахстан осуществляет Национальный Банк Республики Казахстан на основании договора о доверительном управлении, заключаемого между Национальным Банком Республики Казахстан и Правительством Республики Казахстан.

Составление годовой финансовой отчетности по результатам доверительного управления Национальным фондом Республики Казахстан осуществляет Национальный Банк Республики Казахстан в соответствии с договором о доверительном управлении[23].

Источниками формирования Национального фонда Республики Казахстан являются:

1) поступления в Национальный фонд Республики Казахстан;

2) инвестиционные доходы от управления Национальным фондом Республики Казахстан;

3) иные поступления и доходы, не запрещенные законодательством Республики Казахстан.

Поступления в Национальный фонд Республики Казахстан состоят из:

1) прямых налогов от организаций нефтяного сектора (за исключением налогов, зачисляемых в местные бюджеты), к которым относятся:

- корпоративный подоходный налог, налог на сверхприбыль;

- налог на добычу полезных ископаемых, бонусы, доля по разделу продукции;

- рентный налог на экспорт;

- дополнительный платеж недропользователя, осуществляющего деятельность по контракту о разделе продукции;

2) других поступлений от операций, осуществляемых организациями нефтяного сектора (за исключением поступлений, зачисляемых в местные бюджеты), в том числе поступлений за нарушения условий нефтяных контрактов (за исключением поступлений, зачисляемых в местные бюджеты);

3) поступлений от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям;

4) поступлений от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения.

К организациям нефтяного сектора относятся юридические лица, занимающиеся добычей и (или) реализацией сырой нефти, газового конденсата, а также заключившие контракты на разведку сырой нефти, газового конденсата.

Перечень организаций нефтяного сектора на очередной финансовый год утверждается к 20 декабря текущего финансового года совместно центральным уполномоченным органом по исполнению бюджета и государственным органом, осуществляющим государственное регулирование в области проведения нефтяных операций, заключения и исполнения контрактов.

Инвестиционные доходы от управления Национальным фондом Республики Казахстан образуются от размещения Национального фонда Республики Казахстан в финансовые инструменты, за исключением нематериальных активов.

Национальный фонд Республики Казахстан расходуется:

1) в виде гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет;

2) в виде целевых трансфертов, передаваемых из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет на цели, определяемые Президентом Республики Казахстан;

3) на покрытие расходов, связанных с управлением Национальным фондом Республики Казахстан и проведением ежегодного аудита.

Национальный фонд Республики Казахстан размещается в разрешенные финансовые инструменты, за исключением нематериальных активов, в целях обеспечения:

1) сохранности Национального фонда Республики Казахстан;

2) поддержания достаточного уровня ликвидности Национального фонда Республики Казахстан;

3) высокого уровня доходности Национального фонда Республики Казахстан в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска;

4) получения инвестиционных доходов в долгосрочной перспективе.

Перечень разрешенных финансовых инструментов, за исключением нематериальных активов, определяется Правительством Республики Казахстан совместно с Национальным Банком Республики Казахстан по предложению Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан.

Национальный фонд Республики Казахстан не может использоваться на кредитование физических и юридических лиц и в качестве обеспечения исполнения обязательств.

Порядок зачисления активов в Национальный фонд Республики Казахстан и использования Национального фонда Республики Казахстан определяется Правительством Республики Казахстан.

Активы, поступающие в Национальный фонд Республики Казахстан или изымаемые из Национального фонда Республики Казахстан, подлежат конвертации или реконвертации в порядке, установленном Национальным Банком Республики Казахстан.

Гарантированным трансфертом из Национального фонда Республики Казахстан являются невозвратные поступления в республиканский бюджет из Национального фонда Республики Казахстан.

Размер гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан определяется в абсолютном фиксированном значении и утверждается законом Республики Казахстан[24].

Не перечисленную за отчетный финансовый год сумму гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет Правительство Республики Казахстан по предложению Республиканской бюджетной комиссии и в соответствии с утвержденным Правительством Республики Казахстан порядком имеет право использовать в текущем финансовом году для финансирования бюджетных программ развития, утвержденных в республиканском бюджете истекшего финансового года, в объеме не более суммы неоплаченных зарегистрированных обязательств по соответствующим бюджетным программам посредством корректировки бюджета.

Привлечение не перечисленной за отчетный финансовый год суммы гарантированного трансферта из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет осуществляется на сумму разницы неоплаченной части зарегистрированных обязательств истекшего финансового года по бюджетным программам развития и остатков бюджетных средств на начало финансового года [25].

Наличие Национального фонда способствует фискальной устойчивости Казахстана, и сбережение средств в Национальном фонде соответствует принципу равномерного распределения природных богатств между поколениями.

2.2 Правовой порядок управления Национальным фондом Республики Казахстан

Управление Национальным фондом осуществляет консультативно-совещательный орган при Президенте Республики Казахстан - Совет по управлению Национальным фондом, основной задачей которого является оказание содействия и выработка рекомендаций Президенту Республики Казахстан по вопросам использования Национального фонда.

За Президентом Республики Казахстан закреплена прерогатива давать обязательные для исполнения указания Совету, Правительству Республики Казахстан и Национальному Банку по вопросам Национального фонда - осуществлять контроль за деятельностью по управлению Национальным фондом, другие полномочия.

Совет по управлению Национальным фондом Республики Казахстан является консультативно-совещательным органом при Президенте Республики Казахстан, вырабатывающим предложения по эффективному использованию Национального фонда Республики Казахстан и его размещению в финансовые инструменты, за исключением нематериальных активов (см. Приложение Б).

Функциями Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан являются:

1) выработка предложений по повышению эффективности формирования и использования Национального фонда Республики Казахстан;

2) рассмотрение и выработка предложений по объемам и направлениям использования Национального фонда Республики Казахстан;

3) выработка предложений по перечню разрешенных финансовых инструментов, за исключением нематериальных активов, для размещения Национального фонда Республики Казахстан.

Решение о создании Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан, его состав и положение о нем утверждаются Президентом Республики Казахстан

Делегирование членами Совета своих полномочий иным должностным лицам не допускается. Решения Совета принимаются простым большинством голосов от общего количества членов Совета и в установленном законодательством порядке реализуются актами Президента Республики Казахстан. При разделении голосов поровну голос председателя является решающим.

Правительство Республики Казахстан при управлении Фондом осуществляет следующие полномочия:

- разрабатывает и утверждает правила составления отчетности, порядок зачисления денег в Фонд и использования Фонда;

- разрабатывает, совместно с Национальным банком Республики Казахстан, и утверждает график представления информационных материалов и финансовой отчетности по деятельности, связанной с управлением Фондом;

- обеспечивает представление отчета о формировании и использовании Фонда Президенту и информации о деятельности по формированию и использованию Фонда Парламенту Республики Казахстан;

- обеспечивает проведение ежегодного внешнего аудита Фонда;

- обеспечивает осуществление бухгалтерского учета формирования и использования Фонда.

Национальный банк Республики Казахстан осуществляет доверительное управление Фондом на основании договора о доверительном (управлении, заключаемого между Национальным банком и Правительством Республики Казахстан и на этой основе осуществляет:

- самостоятельное инвестирование Фонда, включая передачу его части в управление внешним управляющим;

- разработку и утверждение правил осуществления инвестиционных операций;

- представление Правительству Республики Казахстан отчета о результатах доверительного управления Фондом.

В целях обеспечения эффективности доверительного управления Фондом решением правления Национального банка Республики Казахстан определяется специальное должностное лицо (на уровне не ниже заместителя председателя Национального банка Республики Казахстан), в полномочия которого входит оперативное принятие решений по доверительному управлению Фондом от имени Национального банка Республики Казахстан (полномочный представитель).

В целях обеспечения прозрачности деятельности, связанной с управлением Национальным фондом Республики Казахстан, ежегодно проводится аудит.

Выбор аудиторской организации осуществляется на конкурсной основе в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Правительство Республики Казахстан обеспечивает организацию проведения ежегодного аудита Национального фонда Республики Казахстан.

Годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан составляется Правительством Республики Казахстан совместно с Национальным Банком Республики Казахстан ежегодно до 1 апреля года, следующего за отчетным, с включением результатов аудита Национального фонда Республики Казахстан.

Годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан должен содержать:

1) отчет о поступлениях и использовании Национального фонда Республики Казахстан;

2) отчет о деятельности Национального Банка Республики Казахстан по доверительному управлению Национальным фондом Республики Казахстан;

3) иные данные по управлению Национальным фондом Республики Казахстан.

Годовая финансовая отчетность по результатам доверительного управления Национальным фондом Республики Казахстан подписывается Председателем и главным бухгалтером Национального Банка Республики Казахстан.

Формы и порядок составления годового отчета о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан утверждаются Правительством Республики Казахстан по согласованию с Национальным Банком Республики Казахстан.

Правительство Республики Казахстан совместно с Национальным Банком Республики Казахстан ежегодно не позднее 1 мая текущего года представляет годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан на утверждение Президенту Республики Казахстан [26].

Правительство Республики Казахстан после утверждения Президентом Республики Казахстан годового отчета о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан представляет его в порядке информации в Парламент Республики Казахстан.

Информация о годовом отчете о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан и результатах проведения аудита публикуется в средствах массовой информации и размещает на официальном сайте Министерства финансов.

2.3 Актуальные проблемы деятельности Национального фонда РК в процессе управления бюджетов

В целях совершенствования деятельности Национального фонда, с учетом складывающейся ситуации в экономике, разработана Концепция формирования и использования средств Национального фонда на среднесрочную перспективу, которая была одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 1 сентября 2005 года №1641.

В Концепции предложен переход на метод сбалансированного бюджета, в котором все доходы от нефтяного сектора направляются в Национальный фонд. Это означает, что государство в перспективе должно обходиться без доходов от нефти. В свою очередь повышается роль и значение обрабатывающего сектора, так как без его динамичного развития не будет роста поступлений в государственный бюджет. Метод сбалансированного бюджета обеспечивает стабильный уровень расходов бюджета. Поскольку нефтяные доходы перечисляются в Национальный фонд, а из Национального фонда в бюджет направляется гарантированный трансферт, то расходы бюджета уже не зависят от роста или снижения цен на нефть в краткосрочной и среднесрочной перспективе. В долгосрочной перспективе сумма гарантированного трансферта будет не больше суммы дохода, полученного от управления Национальным фондом [27].

С 1 июля 2006 года осуществлен переход к новому методу формирования накоплений Национального фонда в соответствии с Концепцией Национального фонда, когда он стал частью консолидированного бюджета. В настоящее время на ежедневной основе проводится перечисление в Национальный фонд поступлений прямых налогов от 55-ти предприятий нефтяного сектора по утвержденному перечню, от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям, и от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения.

Так, после перехода на новые ориентиры на 1 января 2006 года активы Национального фонда Республики Казахстан превысили четырнадцать миллиардов долларов США (14 039,06 млн. долларов США) или 1 788 млрд.тенге.

За 2006 год в Национальный фонд перечислено 699 млрд. тенге, из них в первом полугодии 2006 года - 197 млрд. тенге, а с 1 июля 2006 года по новому механизму формирования Национального фонда перечислено 502 млрд. тенге. Увеличение активов Национального фонда во втором полугодии 2006 года связано с изменением схемы формирования Национального фонда, а также с увеличением перечня предприятий нефтяного сектора (с 6 до 55 предприятий).

Как уже отмечено выше, часть средств Национального фонда может направляться в республиканский бюджет в виде гарантированного трансферта только на покрытие бюджетных программ развития т.е. на реализацию инвестиционных проектов и программ. Не перечисленную за прошедший финансовый год сумму гарантированного трансферта из Национального фонда в республиканский бюджет Правительство Республики Казахстан имеет право использовать в текущем финансовом году для финансирования республиканских бюджетных программ развития предыдущего года. Объем гарантированного трансферта из Национального фонда в республиканский бюджет на 2009 год утвержден в сумме 76,6 млрд. тенге. Вместе с тем, исполнение доходной части республиканского бюджета в 2009 году позволило вообще не привлекать гарантированный трансферт из Национального фонда.

Доходная часть республиканского бюджета исполнена в сумме 1 848 млрд. тенге или 109,8 % от плана при уточненном и скорректированном бюджете в сумме 1 683 млрд. тенге [28].

Одним из основных принципов Национального фонда является обеспечение прозрачности деятельности, связанной с управлением Национальным фондом. Следуя данному принципу, Министерство финансов на постоянной основе (квартальной, годовой) публикует в Статистическом бюллетене отчеты о результатах управления Национальным фондом. Необходимая информация о деятельности Национального фонда, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность Национального фонда, а также информация о текущем состоянии Национального фонда размещаются на официальном сайте Министерства финансов РК.

Действующий порядок формирования и использования Национального фонда определяется Правительством республики. Кроме того, Правительство имеет возможность компенсировать бюджетные потери за счет Национального фонда без уточнения республиканского бюджета с согласия Совета по управлению Национальным фондом, который является только консультативно-совещательным органом.

Несмотря на то, что средства Национального фонда быстро растут, вызывает сомнение устойчивость источников формирования Национального фонда. Успешное наполнение Национального фонда связано во многом с благоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, в частности высокими мировыми ценами на нефть.

Источниками Национального фонда в соответствии с казахстанским законодательством являются официальные трансферты из республиканского бюджета - 10% от планируемых поступлений в республиканский бюджет от сырьевых отраслей, а также объем превышения фактических поступлений в бюджет от предприятий сырьевого сектора над запланированными. Кроме того, в Национальный фонд зачисляются средства от приватизации государственной собственности, относящейся к горнодобывающей промышленности, а также инвестиционные доходы самого фонда и другие поступления (см. Приложение В).

На первый взгляд, действующий механизм формирования доходов Национального фонда строго определен и является достаточно прозрачным.

Однако он подвергается справедливой критике, т.к. создает предпосылки для злоупотреблений и коррупции. Так, перечень предприятий сырьевого сектора казахстанской экономики, которые должны осуществлять платежи в Национальный фонд, является непостоянным, а ежегодно формируется правительством страны и утверждается Парламентом при принятии очередного бюджета. Уже были прецеденты, когда из этого перечня выпали такие крупные плательщики как Донской ГОК, "Казахмыс", "Казахцинк", ТОО "Тенгизшевройл" и некоторые другие. Кроме того, правительством могут быть представлены предприятиям сырьевого сектора другие льготы, например, ускоренную амортизацию, освобождение от уплаты роялти и т.п. путем освобождения их от отчислений в Национальный фонд. Так, в текущем году плательщиками фонда являются только шесть нефтедобывающих компаний, а остальные предприятия добывающего сектора платят только налоги в бюджет республики.

В этой связи действующий механизм формирования доходов Национального фонда продолжает оставаться непрозрачным. В этих условиях прогнозирование доходов фонда невозможно из-за неустойчивости их источников.

Действительно, ежегодный пересмотр перечня предприятий-плательщиков фондов существенно влияет на объемы поступлений средств в Национальный фонд от сырьевого сектора экономики. Средства от приватизации государственной собственности являются разовыми и их также нельзя рассматривать как постоянный источник доходов Национального фонда в долгосрочном периоде. Размеры трансфертов из республиканского бюджета при длительном снижении цен на нефть, черные и цветные металлы могут значительно уменьшиться и, более того, при неблагоприятной внешнеэкономической ситуации потребуется компенсировать за счет средств Национального фонда бюджетные потери.

Разработанная правительством новая концепция формирования доходов Национального фонда, с нашей точки зрения, также не решает проблемы прозрачности и устойчивости формирования доходов Национального фонда. В соответствии с предлагаемым методом сбалансированного бюджета в Национальный фонд будут зачисляться все поступления от нефтяных операций.

Более подробный анализ плюсов и минусов новой концепции управления Национальным фондом был приведен выше. Но уже сейчас, по первому впечатлению, эта концепция не совсем удовлетворяет требованиям прозрачности формирования и эффективности использования средств Национального фонда.

Во-первых, ненефтяной бюджетный дефицит составит не менее 7-8% ВВП, учитывая, что нефтяные доходы государства превышают четверть всех бюджетных доходов. Для его снижения правительство будет стремиться сократить государственные расходы, что приведет к росту социальной напряженности в стране, поставит в тяжелое положение перерабатывающие отрасли промышленности, несвязанные с нефтяным сектором.

Во-вторых, из числа плательщиков Национального фонда выпадают другие отрасли минерально-сырьевого комплекса страны - черная и цветная металлургия, что противоречит тому, что казахстанский народ является собственником всех полезных ископаемых на территории страны.

В-третьих, государство обязано выполнять свои функции, а общество для этого финансирует его деятельность путем уплаты налогов в бюджет страны, которые предусмотрены Налоговым кодексом. Исключения из этого правила не должно быть.

Наконец, новые источники поступления в Национальный фонд также не являются устойчивыми в долгосрочной перспективе, т.к. их объем зависит от внешней конъюнктуры [29].

Непрозрачность формирования доходов Национального фонда как при действующем, так и при новом механизме заключается не столько в совершенствовании самого механизма, как бы это не было важно само по себе, сколько в решении принципиально важной проблемы возможно полного изъятия сверхдоходов добывающих компаний в пользу общества

Современное состояние активов Национального фонда РК

По состоянию на 31 декабря 2009 года средства Национального фонда составляли 4 500 703 126 тыс. тенге. Чистые активы Национального фонда на 31 декабря 2009 года составляли 4 009 528 878 тыс. тенге (методом начисления согласно аудированной финансовой отчетности).

За 2009 год в Национальный фонд Республики Казахстан поступило 1 378 100 414 тыс. тенге, из них за счет поступлений прямых налогов от организаций нефтяного сектора (за исключением налогов, зачисляемых в местные бюджеты) - 1 371 362 802 тыс. тенге, из которых 467 377 170 тыс. тенге (эквивалент 3 329 148 тыс. долларов США) являются поступлениями в иностранной валюте, зачисленные на соответствующий счет Национального фонда в тенге путем проведения операции последовательной конвертации/реконвертации день в день, других поступлений от операций, осуществляемых предприятиями нефтяного сектора (за исключением поступлений, зачисляемых в местные бюджеты) 6 083 054 тыс. тенге, поступлений от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения - 654 091 тыс. тенге, поступлений инвестиционных доходов от управления Национальным фондом - 919 317 487 тыс. тенге.

Со счета за 2009 год произведены расходы, связанные с управлением Национальным фондом и проведением ежегодного внешнего аудита, в общей сумме 2 898 030 тыс. тенге.

Согласно Закону Республики Казахстан от 25 ноября 2006 года № 189 "О гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан на 2007-2009 годы" за 2009 год из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет было перечислено 843 100 000 тыс. тенге в виде гарантированного трансферта на покрытие расходов бюджета развития при плане 843 100 000 тыс. тенге, что составляет 100% от годового плана.

В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 27 марта 2009 года № 777 "О целевом трансферте из Национального фонда Республики Казахстан в республиканский бюджет было перечислено 261 500 000 тыс. тенге в виде целевого трансферта для обеспечения занятости, недопущения существенного роста уровня безработицы и создания условий для устойчивого посткризисного развития при плане 347 900 000 тыс. тенге, что составляет 75,2% от годового плана.



3. Актуальные проблемы управления в области бюджета

3.1 Роль государственного финансового контроля в процессе управления в области бюджета

В целях реализации выбранного Казахстаном политического курса, проведена работа по формированию нормативно-правовой базы для развития системы государственного управления, основанной на принципах результативности, прозрачности и подотчетности обществу.

Внедрение системы государственного бюджетного планирования, предусматривающего новые подходы к разработке и содержанию планов и программных документов повышение самостоятельности государственных органов при принятии решений. Одновременно предусматривается усиление их ответственности.

Теперь деятельность всех органов государственного управления ориентирована на достижение стратегических целей и заданных результатов. Финансовые ресурсы будут распределяться исходя из целей, задач и функций государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых конечных результатов от использования бюджетных средств. Это отражено в новом Бюджетном кодексе, предусматривающем взаимосвязанные методы планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета.

В новом Бюджетном кодексе можно отметить недостаточную регламентацию процедур взаимодействия государственных структур, которые должны обеспечить качественную проработку государственного бюджета на этапе планирования. Это, в свою очередь, не исключает практику корректировок бюджета в течение календарного года.

В настоящее время на стадии реализации более 120 государственных и отраслевых программ развития. Многие из них, к сожалению, в свое время были сформированы с ориентацией разработчиков на максимальное выбивание средств из бюджета без определения критериев результативности. По всей вероятности по ряду программ потребуется их актуализация исходя из новых подходов к бюджетному планированию.

Кроме того, ожидается не повышение, как предполагает Правительство, а некоторое снижение прозрачности бюджетного процесса.