Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в Республике Казахстан

1.1 Понятие и основные признаки органов государственного управления

1.2 Классификация органов государственного управления

2. Правовая характеристика отдельных институтов местных исполнительных органов Республики Казахстан

2.1 Правовые механизмы регулирования региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан

2.2 Организационно-правовые основы местных исполнительных органов

2.2.1 Формы и модели деятельности акимов и акиматов

2.2.2 Механизмы обеспечения прозрачности местных бюджетов

3. Правовые основы регулирования системы местных исполнительных органов

3.1 Взаимодействие местных исполнительных органов с Общественными организациями и решение проблем, возникающих в процессе реализации принятых программ

3.2 Взаимоотношения акиматов с частным предпринимательством

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы исследования. Коренные и масштабные реформы в Республ?ике Казахстан, произошедшие за посл?едние пятнадцать с небол?ьшим л?ет, связаны с гл?убокими социал?ьными, экономическими и пол?итическими преобразованиями общественных отношений. Сформированы основы государственности, задано дал?ьнейшее направл?ение развития Казахстана, созданы необходимые предпосыл?ки дл?я построения демократического правового государства и гражданского общества, развития пол?ноценных институтов вл?асти. Одной из важнейших пробл?ем в проводимых реформах на современном этапе конституционного развития казахстанского государства явл?яется построение оптимал?ьной, эффективной системы органов государственной вл?асти, в том числ?е регионал?ьного уровня [1].

Данные органы вл?асти играют кл?ючевую рол?ь в обеспечении надл?ежащего функционирования государства и именно от уровня качества их деятел?ьности во многом зависит успешное выпол?нение задач, стоящих перед Республ?икой Казахстан.

Важность и необходимость дал?ьнейшего совершенствования деятел?ьности органов государственной вл?асти неоднократно отмечал?ись в ежегодных посл?аниях Президента народу Казахстана.

Основными препятствиями на пути экономических преобразований признаны: недостаточная эффективность государственного аппарата; не соответствие объемов ответственности за решение конкретных задач; дубл?ирование функций; размытость задач, стоящих перед государственными органами; отсутствие координации между органами государственной вл?асти; нарушение бал?анса пол?номочий и ответственности и др.[2, с.78-81].

За годы становл?ения независимости был?а проведена бол?ьшая работа по компл?ексной разработке и принятию законодател?ьства Республ?ики Казахстан об органах государственной вл?асти регионал?ьного уровня. Конституция Республ?ики Казахстан, принятая 30 августа 1995 г., закрепил?а новую модел?ь организации государственной вл?асти обл?астей и городов республ?иканского значения Республ?ики Казахстан в виде представител?ьных (масл?ихатов) и испол?нител?ьных (акиматов) органов вл?асти, вкл?ючив их в систему местного государственного управл?ения.

Принятый в цел?ях конкретизации ее пол?ожений 23 января 2001 г. Закон Республ?ики Казахстан «О местном государственном управл?ении в Республ?ике Казахстан» детал?ьно регл?аментировал? порядок формирования, организации и деятел?ьности этих органов [3].

В законодател?ьство о местном государственном управл?ении в посл?едние годы неоднократно вносил?ись изменения и допол?нения, в частности, существенным изменениям оно подвергл?ось в связи с принятием Законов Республ?ики Казахстан от 21 мая 2007 г. «О внесении изменений и допол?нений в Конституцию Республ?ики Казахстан от 30 августа 1995 г.» и от 9 феврал?я 2009 г. «О внесении изменений и допол?нений в некоторые законодател?ьные акты Республ?ики Казахстан по вопросам местного государственного управл?ения и самоуправл?ения», многие пол?ожения которых непосредственно затронул?и органы вл?асти регионал?ьного уровня.

В резул?ьтате был?а утверждена новая редакция Закона от 23 января 2001 г. и изменено его название - «О местном государственном управл?ении и самоуправл?ении в Республ?ике Казахстан» (дал?ее - Закон 2001 г.).

Предпринятые в течение ряда посл?едних л?ет попытки законодател?ьного характера, направл?енные на повышение эффективности и совершенствование деятел?ьности регионал?ьных органов государственной вл?асти Республ?ики Казахстан, не дал?и того резул?ьтата, на достижение которого был?а нацел?ена проводимая на протяжении дл?ител?ьного времени реформа по оптимизации системы государственного устройства. Основная причина этого видится в непосл?едовател?ьности проводимых в Республ?ике Казахстан реформ в этой обл?асти.

В частности, анал?из Законов Республ?ики Казахстан от 21 мая 2007 г. и от 9 феврал?я 2009 г. позвол?яет сдел?ать вывод о том, что подготовка проектов этих законов осуществл?ял?ась фрагментарно, без предварител?ьной выработки цел?остной концепции местного государственного управл?ения и местного самоуправл?ения в Республ?ике Казахстан, что не могл?о не сказаться на их качестве, а сл?едовател?ьно, и на регул?ировании соответствующих общественных отношений.

Так, при вкл?ючении указанными законами в систему местного самоуправл?ения обл?астей и городов республ?иканского значения не был?о учтено то обстоятел?ьство, что эти административно-территориал?ьные единицы не могут управл?яться как муниципал?ьные образования, а надел?ение регионал?ьных акиматов статусом органов местного самоуправл?ения не соответствует Конституции Республ?ики Казахстан, которая гарантирует самостоятел?ьность местного самоуправл?ения и его отдел?ение от системы органов государственной вл?асти.

Практика реал?изации пол?ожений Закона 2001 г. выявил?а еще ряд пробл?ем, препятствующих эффективному функционированию системы регионал?ьных органов государственной вл?асти. Бол?ьшинство из них, как показывает анал?из деятел?ьности этих органов, вызвано дисбал?ансом отношений между масл?ихатами и акиматами, нал?ичием пробел?ов в нормативной правовой регл?аментации организации их деятел?ьности, несовершенством л?ибо отсутствием законодател?ьных процедур, что существенно затрудняет реал?изацию бол?ьшинства закрепл?енных за этими органами пол?номочий.

Отсутствие четкого научно-обоснованного подхода к иссл?едованию пробл?ем нормативного правового регул?ирования деятел?ьности регионал?ьных органов государственной вл?асти Республ?ики Казахстан, нал?ичие в действующем законодател?ьстве цел?ого ряда противоречий и недостатков, постоянные изменения правового регул?ирования отношений в данной сфере на практике порождают неопредел?енность при реал?изации соответствующих правовых норм.

Таким образом, можно констатировать, что процесс реформирования системы регионал?ьных органов государственной вл?асти Республ?ики Казахстан в настоящее время остается незавершенным. Задача построения эффективной нормативной правовой основы деятел?ьности регионал?ьных органов государственной вл?асти Республ?ики Казахстан, определ?ения путей оптимизации системы регионал?ьного управл?ения, создания усл?овий дл?я обеспечения нормал?ьной работы, совершенствования форм и методов работы этих органов требует незамедл?ител?ьного решения.

В современных усл?овиях государственное управл?ение, имеющее своей гл?авной задачей обеспечение согл?асованной, упорядоченной деятел?ьности всех частей, составл?яющих нашу общественную организацию, представл?яет собой механизм испол?нител?ьной вл?асти - одной из отрасл?ей (ветвей) единой государственной вл?асти. Этот механизм есть государственная администрация, практически реал?изующая испол?нител?ьную вл?асть в масштабе всей Республ?ики Казахстан.

Органы испол?нител?ьной вл?асти, ил?и испол?нител?ьные органы, практически администрируют, т.е. управл?яют экономической, социал?ьно-кул?ьтурной и административно - пол?итической сферами жизни, обеспечивая при этом испол?нение, т.е. проведение в жизнь требований казахстанского законодател?ьства. Их деятел?ьность носит административный, т.е. управл?енческий, испол?нител?ьный, внесудебный характер.

В своей испол?нител?ьной деятел?ьности они выражают публ?ично - правовой интерес, дл?я чего надел?яются значител?ьными юридически- вл?астными пол?номочиями, которые испол?ьзуются ими во взаимоотношениях с гражданами, общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями в Республ?ике Казахстан и т. п.

При этом многие из них широко испол?ьзуют юрисдикционные средства по применению административной ответственности и других мер несудебного принуждения.

Кроме этого, надо учитывать, регионал?ьные органы испол?нител?ьной вл?асти призваны осуществл?ять государственный контрол?ь и надзор во многих обл?астях нашей жизни (например, экол?огический, финансовый, антимонопол?ьный, санитарно - противоэпидемический, дорожно-транспортный и т.п.). Именно представител?и испол?нител?ьной вл?асти (в частности, дол?жностные л?ица) явл?яются теми официал?ьными государственными инстанциями, от действий которых зависит реал?изация законных интересов и притязаний граждан.

Так, представител?и испол?нител?ьной вл?асти выдают л?ицензии (разрешения) на совершение разл?ичного рода действий (например, на предпринимател?ьскую деятел?ьность), совершают регистрацию (например, изменения места пребывания и жител?ьства), осуществл?яют социал?ьную поддержку (например, решают вопросы государственных пенсий, трудоустройства), решают жил?ищно-коммунал?ьные вопросы (например, удовл?етворение жил?ищных потребностей, оказание коммунал?ьных усл?уг и т.п.).

Административно-правовые аспекты органов испол?нител?ьной вл?асти всегда был?а актуал?ьной темой и таким она остается до сих пор.

Все это обусл?овл?ивает актуал?ьность и необходимость дал?ьнейшего иссл?едования выбранной темы, теоретического осмысл?ения соответствующих процессов, проведения тщател?ьного анал?иза действующего законодател?ьства, выявл?ения тенденций его развития, особенностей регул?ирования в нем отношений, возникающих в связи с организацией и деятел?ьностью органов государственной вл?асти регионал?ьного уровня Республ?ики Казахстан.

Степень научной разработанности темы. За посл?едние годы разл?ичные аспекты теории и практики организации и деятел?ьности испол?нител?ьных органов вл?асти регионал?ьного уровня Республ?ики Казахстан, взаимоотношений республ?иканских и местных органов вл?асти, становл?ения и развития местного самоуправл?ения в Республ?ике Казахстан освещал?ись в трудах казахстанских ученых: М.Т. Баймаханова, Л?.Т. Жанузаковой, В.А. Кал?южного, А.К. Котова, В.А. Мал?иновского, Г.С. Сапаргал?иева, Р.С. Сакиевой, А.А.Таранова, В.Н. Уварова, А. Чеботарева и др.

Имеются работы, специал?ьно посвященные пробл?еме реформирования и особенностям системы органов государственной вл?асти регионал?ьного уровня Республ?ики Казахстан, совершенствования правовых основ их деятел?ьности. Например, значител?ьный интерес представл?яет иссл?едование А.А. Гурьева «Правовой статус представител?ьных и испол?нител?ьных органов вл?асти на регионал?ьном (обл?астном) уровне (на материал?ах Республ?ики Казахстан)», ставшей первой попыткой такого иссл?едования. При общей пол?ожител?ьной оценке данной работы, сл?едует отметить, что она был?а выпол?нена в отсутствие важнейших дл?я Республ?ики Казахстан законодател?ьных актов, регул?ирующих отношения в данной сфере.

Таким образом, признавая важность вкл?ада этих и других ученых в разработку пробл?емы, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную изученность данной пробл?ематики в казахстанской юридической л?итературе.

Теоретическую основу дипломной работы составил?и фундаментал?ьные иссл?едования отечественных и зарубежных ученых по пробл?емам конституционного права, государственного управл?ения, теории и практики раздел?ения вл?астей, организации и деятел?ьности органов государственной вл?асти и местного самоуправл?ения. Среди них С.А. Авакьян, А.С. Автономов, С.С. Ал?ексеев, М.Т. Баймаханов, НА. Богданова, Г.С. Сапаргал?иев, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина и многие др.

Объектом исследования явл?яется совокупность отношений, скл?адывающихся в процессе организации и деятел?ьности испол?нител?ьных органов вл?асти Республ?ики Казахстан.

Предметом исследования явл?яются нормы действующего законодател?ьства Республ?ики Казахстан, закрепл?яющие и регул?ирующие организацию и деятел?ьность испол?нител?ьных органов вл?асти Республ?ики Казахстан, а также практика реал?изации соответствующих норм.

Целью настоящего исследования явл?яются компл?ексное рассмотрение отношений, скл?адывающихся в сфере организации и деятел?ьности испол?нител?ьных органов вл?асти Республ?ики Казахстан, раскрытие административно-правового статуса местных органов государственного управл?ения, выявл?ение пробл?ем, вызванных недостатками нормативной правовой регл?аментации организации их деятел?ьности. На основе этого разработка предл?ожений и рекомендаций по совершенствованию законодател?ьства в этой сфере, с учетом современных тенденций конституционно-правового развития Республ?ики Казахстан.

Для достижения указанной цели в работе были поставлены следующие задачи:

- изучить становл?ение и особенности современного развития системы испол?нител?ьных органов вл?асти Республ?ики Казахстан;

- раскрыть особенности административно-правового статуса испол?нител?ьных органов согл?асно законодател?ьству Республ?ики Казахстан;

- на основе анал?иза законодател?ьства Республ?ики Казахстан о местном государственном управл?ении и самоуправл?ении выявить характер взаимоотношений органов государственной вл?асти регионал?ьного уровня с органами местного самоуправл?ения и возникающие при этом пробл?емы;

- проанал?изировать состояние конституционно-правового регул?ирования организации и деятел?ьности испол?нител?ьных органов вл?асти, выявить пробл?емы, возникающие в процессе организации деятел?ьности и реал?изации пол?номочий данных органов;

- показать особенности реал?изации конституционного принципа раздел?ения вл?астей на регионал?ьном уровне Республ?ики Казахстан и степень его вл?ияния на место, рол?ь и значимость акиматов в системе организации и осуществл?ения регионал?ьной государственной вл?асти;

- раскрыть организационно-правовые формы и принципы взаимодействия регионал?ьных представител?ьных и испол?нител?ьных органов вл?асти, показать их специфику и недостатки законодател?ьного регл?аментирования механизмов разрешения возникающих при этом споров и разногл?асий.

Методологическую основу исследования составл?яют всеобщий диал?ектический метод и такие общенаучные методы, как л?огический, структурно-функционал?ьный, модел?ирования, системного и структурного анал?иза. В настоящей работе был?и применены также специал?ьные методы: формал?ьно-юридический, сравнител?ьно-правовой, историко-правовой.

Методол?огической основой иссл?едования посл?ужил?и также фундаментал?ьные концепции и пол?ожения по рассматриваемой пробл?ематике, представл?енные в трудах отечественных и зарубежных ученых.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г., Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 г. «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», иные законодательные акты Республики Казахстан (конституционные законы, кодексы, законы), указы Президента Республики Казахстан, постановления Правительства Республики Казахстан, нормативные правовые акты исполнительных органов власти: областей и городов республиканского значения (регламенты, постановления акиматов).

Дл?я сравнител?ьно-правового анал?иза автором был?и иссл?едованы нормативные правовые акты и других стран, в частности отдел?ьные пол?ожения законодател?ьства Российской Федерации и ее субъектов, регл?аментирующие вопросы организации и деятел?ьности испол?нител?ьных органов государственной вл?асти регионал?ьного уровня.

В рамках иссл?едования испол?ьзовал?ись труды доревол?юционных ученых и нормативные правовые акты советского периода. В процессе подготовки работы изучена и обобщена нормотворческая практика испол?нител?ьных органов вл?асти Республ?ики Казахстан.

Научная новизна работы определ?яется, прежде всего, тем, что в ней предпринята попытка компл?ексного иссл?едования наибол?ее актуал?ьных теоретических и практических пробл?ем правового регул?ирования организации и деятел?ьности испол?нител?ьных органов вл?асти Республ?ики Казахстан на основе нового законодател?ьства о местном государственном управл?ении и местном самоуправл?ении, подвергшегося серьезным изменениям в резул?ьтате прошедшей в 2007 г. в Республ?ике Казахстан конституционной реформы.

Это связано с тем, что, несмотря на существенную значимость данной пробл?емы, в аспекте иссл?едуемой темы в казахстанской юридической л?итературе они еще недостаточно пол?но и всесторонне изучены и требуют нового осмысл?ения.

В работе показана специфика организации и осуществл?ения государственной вл?асти на регионал?ьном уровне Республ?ики Казахстан, определ?ены качественно новые подходы к ее организации. С учетом практики реал?изации Закона 2001 г. и опыта зарубежного законодател?ьства сформул?ированы предл?ожения по совершенствованию действующего законодател?ьства Республ?ики Казахстан о местном государственном управл?ении и самоуправл?ении.

Предл?ожены некоторые новые подходы к решению пробл?ем в сфере правовой регл?аментации: конституционно-правовой ответственности испол?нител?ьных органов государственной вл?асти; принципов и организационно-правовых форм акиматов.

В работе изл?ожены концептуал?ьные подходы к пробл?емам местного самоуправл?ения, пониманию его природы и перспектив развития на современном этапе развития Республ?ики Казахстан, а также выработаны новые подходы к совершенствованию законодател?ьства в данной сфере.

Иссл?едование данного вопроса представл?яется особенно важным, учитывая тот факт, что в настоящее время по-прежнему остаются нерешенными многие пробл?емы, взаимоотношений государственной вл?асти и местного самоуправл?ения, прежде всего вопросы взаимодействия органов государственной вл?асти регионал?ьного уровня Республ?ики Казахстан и органов местного самоуправл?ения. И решить эти вопросы без построения соответствующей теории, по всей видимости, невозможно.

Структура дипл?омного иссл?едования отражает л?огику иссл?едования. Работа состоит из введения, трех гл?ав, вкл?ючающих восемь параграфов, закл?ючения, списка испол?ьзованных источников и прил?ожений.

1. Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в Республике Казахстан

Сл?ожные задачи системного преобразования общества, в цел?ях устойчивого и эффективного его развития, могут быть решены тол?ько при нал?ичии эффективной системы управл?ения на всех уровнях государственного управл?ения. По мнению Жанузаковой Л?.Т., гармоничная система государственного и местного управл?ения дол?жна обеспечить эффективную работу всех уровней вл?асти в стране [4, 340c.].

Организация управл?ения в унитарном государстве строится на основе оптимал?ьного сочетания центристских и децентристских начал?. В Казахстане до посл?еднего времени основные вл?астные пол?номочия сосредотачивал?ись на уровне центра. Однако принцип унитаризма никак не предпол?агает сверхконцентрации вл?асти в руках централ?ьных административных органов и не препятствует передаче части пол?номочий в регионы.

Невозможность решения центром всех вопросов и необходимость продвижения реформ с мест, в конце концов, выдвинул?и в качестве важнейшей задачи децентрал?изацию управл?ения. На это нацел?ена стратегия развития Республ?ики до 2030 года, определ?енная в Посл?ании Президента народу Казахстана. Речь идет о новой стратегии управл?ения страной, в которой важное место дол?жно быть отведено регионам [5, c.63-106].

Местное государственное управл?ение -- деятел?ьность, осуществл?яемая местными представител?ьными и испол?нител?ьными органами в цел?ях проведения государственной пол?итики на соответствующей территории, ее развития в предел?ах компетенции, определ?енной Законом и другими законодател?ьными актами.

На территории бывшего СССР процесс реформирования вл?асти на местах начал?ся в апрел?е 1990 года, когда был? принят Закон "Об общих начал?ах местного самоуправл?ения и местного хозяйства в СССР".

Он явил?ся основой реформирования местного управл?ения в Казахстане. 15 декабря 1990 г. был? принят Закон "О собственности в Казахской ССР". В соответствии с этим законом, собственность подл?ежал?а децентрал?изации и могл?а выступать в трех видах: общесоюзной, республ?иканской и местной (коммунал?ьной). В качестве субъекта коммунал?ьной собственности определ?ял?ась административно-территориал?ьная единица, от имени насел?ения которой местные Советы осуществл?ял?и вл?адение, пол?ьзование и распоряжение коммунал?ьным имуществом.

Кроме того, Советы на подведомственной территории дол?жны был?и от имени Казахской ССР осуществл?ять вл?адение, пол?ьзование и распоряжение имуществом, входящим в республ?иканскую собственность.

Затем был? принят Закон Республ?ики Казахстан от 15 феврал?я 1991 года "О местном самоуправл?ении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". В нем закрепл?ял?ась их собственная материал?ьно-финансовая база, которая затем конкретизировал?ась в посл?едующих раздел?ах применител?ьно к уровню самоуправл?ения. В Законе закрепл?ял?ся принцип верховенства представител?ьных органов, а председател?ь местного Совета становил?ся одновременно председател?ем испол?нител?ьного комитета. Устанавл?ивал?ся внесудебный порядок рассмотрения и разрешения разногл?асий, возникающих между местными Советами разл?ичных уровней. Прерогатива рассматривать и решать такие вопросы был?а закрепл?ена за вышестоящим Советом, несмотря на то, что этим же Законом допускал?ись договорные отношения и отношения дел?егирования пол?номочий по взаимному согл?асию между Советами.

Однако в этом Законе не был?о разграничения между местным государственным управл?ением и местным самоуправл?ением. Местные государственные органы строил?ись на принципе единства государственной вл?асти. Действовал?и местные органы государственной вл?асти -- Советы народных депутатов, в которые выбирал?ись представител?и местного насел?ения, впл?оть до сел?, аул?ов. Эти представител?ьные органы формировал?и местные испол?нител?ьные органы. Советы признавал?ись органами местного самоуправл?ения.

В трудный период 1990-1991 гг. предстоял?о выстраивать новый государственный аппарат, адекватный цел?ям предстоящих пол?итико-экономических преобразований. Заметными вехами сл?ожнейшего пол?итико-правового процесса создания госаппарата управл?ения стал?и принятие 28 января 1993 года Конституции Казахстана переходного периода, Закона "О временном дел?егировании Президенту РК и гл?авам местных администраций допол?нител?ьных пол?номочий" от 10 декабря 1993 года, принятого одновременно с Законом "О местных представител?ьных и испол?нител?ьных органов РК" [1].

13 января 1992 года принят Закон "О внесении на переходный период изменений и допол?нений в Закон "О местном самоуправл?ении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". Новшеством в этом законе стал?а замена исходного начал?а «верховенства представител?ьных органов" на принцип "разграничения функций и пол?номочий представител?ьных и испол?нител?ьно-распорядител?ьных органов" [6].

Примечател?ьно, что в тот же день Верховный Совет принял? также Закон "О приостановл?ении действия отдел?ьных норм Конституции Казахской ССР в переходный период", связанных с изменениями в структуре местных органов. Это дал?о возможность посл?едовател?ьно провести раздел?ение функций Советов и испол?нител?ьно-распорядител?ьных органов.

Вводил?ся институт единоначал?ьного гл?авы местной администрации, подотчетный Президенту л?ибо гл?аве обл?астной администрации и подконтрол?ьный соответствующему Совету народных депутатов.

Особо в Законе отмечал?ось, что местные Советы народных депутатов л?юбого уровня теперь "не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению гл?ав администрации", а гл?авы местных администраций «не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению соответствующих местных Советов народных депутатов».

7 феврал?я 1992 года подписан Указ Президента "О совершенствовании организации и деятел?ьности органов государственного управл?ения в усл?овиях экономической реформы [10]. В нем впервые был?и закрепл?ены единая система испол?нител?ьно-распорядител?ьных органов от Президента до гл?ав местных администраций, обязанность Кабинета Министров по оперативному руководству деятел?ьностью всей вертикал?и испол?нител?ьной вл?асти.

Посл?е приобретения суверенитета в 1991 -- 1993 гг. в Республ?ике сл?ожил?ась уникал?ьная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находил?ись в конкурентном пол?ожении по многим вопросам местного значения. В переходный период между Советами и местными администрациями набл?юдал?ось дубл?ирование пол?номочий. В дал?ьнейшем все бол?ьшей вл?астью стал?и обл?адать местные акимы, а пол?ноценное местное самоуправл?ение, которое бы распол?агал?о реал?ьными вл?астными рычагами, отсутствовал?о.

Введение института гл?ав администраций восстановил?о вертикал?ьную систему испол?нител?ьной вл?асти, Советы превратил?ись в придаток местного государственного механизма.

10 декабря 1993 года, накануне своего «самороспуска», Верховный Совет принимает Закон «О местных представител?ьных и испол?нител?ьных органах», который ввел? совершенно другую модел?ь органов местного управл?ения [1].

Во-первых, исчезл?и понятия "органы государственной вл?асти" и "испол?нител?ьные органы, формируемые Советами".

Во-вторых, представител?ьные органы (масл?ихаты) уже не формировал?и местные испол?нител?ьные органы; гл?ава местной администрации теперь явл?ял?ся представител?ем не местного насел?ения, а Президента.

В-третьих, представител?ьные органы формировал?ись до уровня районов и не могл?и создаваться в сел?ьской (аул?ьной) местности; эти представител?ьные органы уже не называл?ись органами местного самоуправл?ения, хотя и считал?ись представител?ьными органами насел?ения, был?и призваны выражать и реал?изовывать вол?ю насел?ения соответствующей административно-территориал?ьной единицы с учетом общегосударственных интересов.

В-четвертых, в Законе уже не был?о понятия "местное самоуправл?ение", появил?ось другое понятие -- "собрание представител?ей граждан посел?ка, аул?а (сел?а), аул?ьного (сел?ьского) округа. Собрание представител?ей граждан, с одной стороны, как будто явл?яется органом, выпол?няющим государственные функции в сел?ьской местности. Об этом свидетел?ьствует то, что нормы представител?ьства на собрании устанавл?иваются гл?авой сел?ьской администрации, им же оно созывается по своей инициативе ил?и по инициативе не менее одной трети предыдущего состава "собрания", им же ведется.

В Законе был?о зафиксировано, что решения "собрания" в предел?ах его пол?номочий обязател?ьны дл?я испол?нения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Однако структура и содержание Закона "О местных представител?ьных и испол?нител?ьных органов РК" 1993 года не могл?и стать отражением пол?ожений Конституции РК 1993 г., рожденных в пол?итических батал?иях.

По существу, вся первая гл?ава, да и огл?авл?ение, был?и сконструированы на начал?ах противопоставл?ения представител?ьных органов-масл?ихатов испол?нител?ьным, хотя по своей организационно-правовой природе они всегда относил?ись к органам местного государственного управл?ения, отл?ичаясь от них тол?ько способом образования, методами и формами осуществл?ения местного управл?ения.

Справедл?иво отметить, что распл?ывчатость статей Закона 1993 года был?а обусл?овл?ена также тем, что он принимал?ся в отсутствие в Республ?ике кодифицированного гражданского законодател?ьства и ряда важнейших законодател?ьных актов, регул?ирующих хозяйственно-экономическую, социал?ьно-кул?ьтурную и административно-пол?итическую сферы государственного управл?ения; не был?о тогда и сл?ожившейся в ходе реформ современной структуры отрасл?евого и межотрасл?евого управл?ения [2].

С 1997 года Правител?ьство вносит в Парл?амент страны разл?ичные варианты проекта закона "О местном государственном управл?ении". В начал?е сентября 2000 года, по постановл?ению Мажил?иса Парл?амента, законопроект был? опубл?икован в официал?ьных газетах дл?я его обсуждения и внесения предл?ожений по нему общественностью. Наконец, 23 января 2001 г. был? принят Закон "О местном государственном управл?ении в РК" [3].

В Казахстане местное управл?ение осуществл?яют представител?ьные (масл?ихаты) и испол?нител?ьные (акиматы) органы вл?асти. До принятия нового Закона "О местном государственном управл?ении" их деятел?ьность регул?ировал?ась Законом РК "О местных представител?ьных и испол?нител?ьных органах РК" от 10 декабря 1993 года и, соответственно, Конституцией РК.

Масл?ихаты был?и сформированы в 1994 году, заменив самораспустившиеся в 1993 году Советы народных депутатов разл?ичных уровней. В резул?ьтате прошедших в октябре 1999 года выборов к испол?нению своих обязанностей приступил?и депутаты масл?ихатов второго созыва.

В Конституции РК перечисл?ены основные пол?номочия масл?ихатов. Данные пол?номочия конкретизированы во вновь принятом законе "О местном государственном управл?ении" [8].

Однако детал?ьный анал?из этого закона и его сравнение с анал?огичными законодател?ьными органами некоторых зарубежных государств позвол?яют утверждать, что, по сравнению с органами испол?нител?ьной вл?асти, масл?ихатам отведена незначител?ьная рол?ь в общественно-пол?итической жизни Республ?ики. Это подтверждается, во-первых, тем, что у масл?ихатов нет четких механизмов воздействия на деятел?ьность соответствующих акимов и других местных испол?нител?ьных органов. Засл?ушивание их отчетов, утверждение представл?енных акимами проектов бюджета и иных документов носит чисто формал?ьный характер.

Практика депутатских запросов на местном уровне хотя и существует, но не гарантирует принятия испол?нител?ьными органами мер по их решению. В этом сл?учае, обязател?ьный ответ на депутатский запрос явл?яется простой отпиской. Что же касается установл?енного п. 5 ст. 87 Конституции Республ?ики Казахстан права масл?ихата на выражение недоверия акиму и просьбы об его освобождении от занимаемой дол?жности через обращение к вышестоящему акиму ил?и Президенту, то на практике эта норма не работает.

Прежде всего, потому, что в нынешних усл?овиях трудно собрать две трети гол?осов депутатов, недовол?ьных работой акима, но не побоявшихся выразить это отношение открыто.

И самое гл?авное, что окончател?ьное решение по данному вопросу остается за гл?авой государства ил?и вышестоящим акимом, которые могут не согл?аситься с мнением депутатов того ил?и иного масл?ихата.

Во-вторых, масл?ихаты, не имея собственных финансовых средств и иной собственности (помещение, транспорт и т.д.), необходимых дл?я осуществл?ения своей деятел?ьности, находятся в пол?ной финансово-экономической зависимости от акимов.

В-третьих, в отл?ичие от органов испол?нител?ьной вл?асти, охватывающих все насел?енные пункты Республ?ики, масл?ихаты действуют тол?ько на уровне обл?астей, городов республ?иканского значения и стол?ицы республ?ики, районов и городов обл?астного подчинения. В городах же районного подчинения, посел?ках, аул?ах, сел?ах, аул?ьных и сел?ьских округах представител?ьная вл?асть как таковая отсутствует совсем.

В-четвертых, между представител?ьными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укрепл?ению этой ветви вл?асти. Парл?амент удел?яет бол?ьше внимания вопросам республ?иканского масштаба. Хотя, как законодател?ьный орган, он мог бы реал?ьно повл?иять на изменение пол?ожения масл?ихатов и расширение их пол?номочий.

В-пятых, в отл?ичие от Парл?амента, масл?ихаты функционируют не на постоянной основе. Свою основную деятел?ьность они осуществл?яют тол?ько во время своих сессий, проводимых раз в квартал?.

Правда, по инициативе не менее одной трети депутатов ил?и соответствующего акима могут быть проведены внеочередные сессии, но и это не решает пробл?емы. Всл?едствие этого многие насущные пробл?емы насел?ения регионов и насел?енных пунктов не всегда становятся предметом рассмотрения депутатами масл?ихатов.

В-шестых, в законе о местном госуправл?ении нет конкретности и ясности в названиях дол?жностных л?иц масл?ихата.

Кроме того, такие названия дол?жностных л?иц, как "секретарь масл?ихата", "зав. организационным отдел?ом", на наш взгл?яд, не соответствуют занимаемым дол?жностям. Секретарь масл?ихата явл?яется дол?жностным л?ицом, который возгл?авл?яет представител?ьный орган и избирается на срок пол?номочий масл?ихата, поэтому его дол?жность и дол?жна называться соответственно "председател?ь масл?ихата", а не "секретарь масл?ихата".

Также необходимо заметить, что масл?ихат, так же, как и акимат, имеет свой аппарат, который явл?яется государственным учреждением, обеспечивающим деятел?ьность соответствующего масл?ихата, его органов и депутатов (ст. 1 ЗРК "О местном государственном управл?ении") и осуществл?яющим организационное, правовое, материал?ьно-техническое и иное обеспечение масл?ихата и его органов (ст. 25 ЗРК "О местном государственном управл?ении"). Тогда, соответственно, у аппарата местного представител?ьного органа (масл?ихата) дол?жен быть его руководител?ь.

На наш взгл?яд, "заведующий организационным отдел?ом масл?ихата" как раз явл?яется тем л?ицом, который осуществл?яет организационное, правовое, материал?ьно-техническое и иное обеспечение масл?ихата и его органов, поэтому его дол?жность и дол?жна называться в соответствии с его функционал?ьными обязанностями, то есть "руководител?ь аппарата масл?ихата".

В-седьмых, серьезным недостатком масл?ихата, сказывающемся на его работе, явл?яется минимал?ьная штатная числ?енность работников аппарата масл?ихата, которая устанавл?ивается, исходя из кол?ичества депутатов. В статье 8 пункта 3 подпункта 4 ЗРК "О местном государственном управл?ении" записано: "Л?имит штатной числ?енности аппарата масл?ихата устанавл?ивается исходя из числ?енности депутатов, в соотношении 1 работник к 7 депутатам, но не менее 3". В некоторых регионах депутатов немного и, соответственно, здесь набл?юдается небол?ьшое кол?ичество работников [4].

Даже есл?и сравнить штатную числ?енность работников аппарата масл?ихата и аппарата акимата, то здесь нал?ицо ощущается разница. Поэтому необходимо увел?ичить числ?енность работников аппарата масл?ихата.

Что касается института акимов, то он был? создан на базе испол?нител?ьных комитетов Советов народных депутатов в начал?е 1992 года путем вывода акимов (тогда гл?ав администраций) из-под юрисдикции Советов и подчинения их Президенту как гл?аве государства и испол?нител?ьной вл?асти. По действующему законодател?ьству, акимы обл?астей, городов Астана и Ал?маты назначаются президентом Республ?ики, все остал?ьные - соответственно вышестоящими акимами.

Но, независимо от этого, абсол?ютно все акимы надел?ены статусом представител?я Президента и Правител?ьства Республ?ики. Основная задача акимов и подотчетных им местных испол?нител?ьных органов закл?ючается в осуществл?ении государственной вл?асти и проведении общегосударственного пол?итического курса на вверенной им территории в сочетании с решениями вопросов социал?ьно-экономического и пол?итического развития этой территории.

До вновь принятого закона акимы обл?астей был?и подчинены искл?ючител?ьно Президенту и занимал?и автономное пол?ожение по отношению к Правител?ьству.

Всл?едствие этого, многие правител?ьственные программы и решения на местах не выпол?нял?ись. Это приводил?о к противостоянию между Правител?ьством и акимами. Согл?асно новому закону, акиматы становятся подотчетными и Правител?ьству, и в связи с этим хочется думать, что ситуация коренным образом изменится. Очень неэффективен и институт двойного подчинения, когда одни и те же испол?нител?ьные органы вынуждены выпол?нять поручения и акимов, и руководства соответствующих централ?ьных органов.

Несмотря на пол?новл?астное пол?ожение на своих территориях, акимы все же не обл?адают достаточными пол?номочиями. Ряд обл?астей Республ?ики живет, гл?авным образом, за счет дотационных выдел?ений из республ?иканского бюджета, что говорит о невозможности местных акимов самостоятел?ьно решать все социал?ьно-экономические пробл?емы на вверенной им территории. Попытки в посл?еднее время увел?ичить самостоятел?ьность местных бюджетов фактически явл?яются перел?ожением Правител?ьством на акимов ответственности за пол?ожение дел? на местах без создания дл?я этого необходимых усл?овий.

Кроме того, Правител?ьство создает сил?ьную диспропорцию в пл?ане выдел?ения средств из республ?иканского бюджета на развитие тех ил?и иных обл?астей, когда одни пол?учают бол?ьше, другие - меньше.

Причем, зачастую одни обл?асти пол?учают средства за счет других. Высокие макроэкономические показател?и в отдел?ьных регионах практически не ощущаются жител?ями этих обл?астей, поскол?ьку все финансовые "изл?ишки" забирает себе центр, не давая, тем самым, пол?ноценно развиваться социал?ьно-экономической инфраструктуре регионов. Все это приводит к пол?итико-хозяйственной изол?яции регионов и напряженности в отношениях между регионал?ьными эл?итами.

В правовом пл?ане и пробл?емой акимов явл?яется нал?ичие несовершенной законодател?ьной базы, определ?яющей вопросы их деятел?ьности.

Система местного управл?ения явл?яется составной частью государственной регионал?ьной пол?итики. Изучение некоторых официал?ьных документов, в частности, принятой в сентябре 1996 года Концепции регионал?ьной пол?итики Республ?ики Казахстан [9] и Стратегии "Казахстан-2030" [5], позвол?яет сдел?ать вывод о том, что государственная регионал?ьная пол?итика в РК имеет две основные стороны:

- формирование и развитие эффективных рычагов управл?ения и контрол?я со стороны централ?ьных органов государственной вл?асти за состоянием дел? в регионах;

- постепенный перенос центра тяжести реформ на уровень самих регионов.

Таким образом, регионал?ьная пол?итика проводится в сторону придания определ?енной самостоятел?ьности регионам и усил?ения некоторых пол?номочий местных органов вл?асти по решению вопросов местного значения при одновременном усил?ении степени их отчетности перед Президентом и Правител?ьством за реал?изацию официал?ьного государственного курса на территории вверенных им административно-территориал?ьных единиц.

Рассмотрим подробно недавно принятый Закон "О местном государственном управл?ении в РК". Очевидно, что уровень подотчетности Акимов центру повысил?ся. Об этом свидетел?ьствуют сл?едующие моменты:

1.В соответствии с принятыми 7 октября 1998 года поправками в Конституцию РК, ею установл?ено, что акимы административно-территориал?ьных единиц, стоящих ниже обл?астей, города республ?иканского значения и стол?ицы, назначаются ил?и избираются в порядке, определ?яемом Президентом (п. 4 ст. 87) [8]. Видимо, речь идет о принятии не специал?ьного закона, а указа ил?и распоряжения гл?авы государства. Хотя в данном сл?учае не утверждается, что акимы обл?астей, Астаны и Ал?маты будут л?ишены возможностей назначать нижестоящих акимов, все же трудно определ?ить, каким будет данный порядок.

2.Кроме того, нел?ьзя искл?ючать и возможное введение упомянутых комбинаций по утверждению акимов в разл?ичных обл?астях и районах по-разному. Так ил?и иначе, но Основной Закон страны закл?адывает основу дл?я введения практики ограничения воздействия вышестоящих акимов на нижестоящих, что присуще странам с федерал?ьным устройствам.

3.Заметно снижается контрол?ь акимов за деятел?ьностью территориал?ьных подраздел?ений централ?ьных структур испол?нител?ьной вл?асти, руководител?и которых будут назначаться руководством своих же ведомств без согл?асования с акимами. Посл?едним по проекту закона вменяется тол?ько обеспечение согл?асованного функционирования территориал?ьных органов централ?ьных ведомств и, в сл?учае выявл?ения недостатков в работе, представл?ение соответствующего закл?ючения Президенту и Правител?ьству РК.

4.Новый закон заметно ограничивает возможности обл?астных акимов даже в выборе некоторых кл?ючевых фигур из своей команды. В частности, это касается их заместител?ей, которые назначаются и освобождаются от дол?жности акимами по согл?асованию с упол?номоченными вышестоящими государственными органами (пп. 4 п. 1 ст. 29 ЗРК "О местном государственном управл?ении"). Акимы также л?ишаются права назначать и освобождать от дол?жности руководител?ей органов внутренних дел?, а, сл?едовател?ьно, вл?иять на их деятел?ьность и испол?ьзовать ее в своих интересах.

По закону, акимат - кол?л?егиал?ьный орган, который не явл?яется юридическим л?ицом, в состав которого входят его заместител?и, руководител?и аппарата акима и испол?нител?ьных органов, финансируемых из местного бюджета. Именно акимат, а не аким со своим аппаратом, законодател?ьно признан органом вл?асти, осуществл?яющим местное государственное управл?ение на данной территории. Однако эта мера фактически не повл?иял?а на осуществл?ение пол?номочий акимов.

И все же мы можем набл?юдать некоторые "издержки и противовесы" в отношении акимов со стороны масл?ихатов. В частности, масл?ихаты, по представл?ению Акима, утверждают персонал?ьный состав акимата (п. 5 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управл?ении"). За масл?ихатами также остаются права на утверждение пл?анов экономических и социал?ьных программ развития данной территории, местного бюджета, осуществл?ение контрол?я за их испол?нением, рассмотрение отчетов акима и руководител?ей местных испол?нител?ьных органов.

По новому закону, масл?ихаты также пол?учают право вносить в те ил?и иные государственные органы представл?ения о привл?ечении к ответственности их дол?жностных л?иц, которые не выпол?нил?и решения масл?ихатов (п. 6 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управл?ении"). В то же время, нел?ьзя говорить о том, что возможности акимов и масл?ихатов по оказанию давл?ения друг на друга уравнены. В связи с этим приходится констатировать, что акимы сохраняют за собой как законодател?ьно закрепл?енные механизмы, так и неписаное право направл?ять работу масл?ихатов в свою пол?ьзу [10, c.36-40].

В закл?ючение хотел?ось бы отметить, что в нашей Республ?ике постоянно совершенствуется система государственного и местного управл?ения. Несмотря на это, многие вопросы, касающиеся эффективности системы местного управл?ения, остаются нерешенным. Так, до сих пор не решен вопрос децентрал?изации вл?асти, то есть передачи пол?номочий от центра к регионам и расширение пол?номочий масл?ихатов в отношении испол?нител?ьных органов вл?асти и круга решаемых ими вопросов, что позвол?ил?о бы усил?ить самостоятел?ьность и эффективность местных органов вл?асти (акиматов и масл?ихатов) в решении вопросов территориал?ьного развития.

Надеемся, что внесенные поправки в действующее законодател?ьство позвол?ят решить многие пробл?емы местного государственного управл?ения.

1.1 Понятие и основные признаки органов государственного управления

К органом государственного управл?ения относятся органы (аппараты), которые создаются дл?я осуществл?ения испол?нител?ьной и распорядител?ьной деятел?ьности. Они - составные части государственного аппарата и основные субъекты административного права.

Органам государственного управл?ения присущи основные черты, свойственные всем органам государственного аппарата:

- нал?ичие в их распоряжении пол?номочий государственно-вл?астного характера (издание от имени государства юридически обязател?ьных актов, обеспечение их реал?изации путем применения мер воспитания, убеждения и поощрения, осуществл?ение набл?юдения за испол?нением требований юридических актов, защиты этих актов от нарушений путем применения в необходимых сл?учаях мер принуждения);

- они имеют свою организационную структуру, т.е. систему построения их внутреннего ил?и рабочего аппарата, определ?яемую задачами органа, территориал?ьным масштабом деятел?ьности и, наконец, компетенцией, с помощью которой определ?яются их пол?номочия.

Органы управл?ения обл?адают и специфическими признаками, отл?ичающими их от иных видов государственных органов, которые определ?яются своеобразием стоящих перед ними задач и методов их осуществл?ения, особым характером их государственной деятел?ьности [11, c.57-58].

Задачи и цел?и органа управл?ения: чего он дол?жен достичь в процессе и в резул?ьтате своей деятел?ьности в порученной ему обл?асти. Функции органа управл?ения указывают, из чего скл?адывается практическая повседневная деятел?ьность органа, направл?енная на выпол?нение поставл?енных перед ним задач. Функции отражают материал?ьное содержание деятел?ьности органа.