Конституционные основы местных исполнительных органов

В-шестых, в отл?ичие от органов испол?нител?ьной вл?асти, охватывающих все насел?енные пункты республ?ики, масл?ихаты имеют место тол?ько на уровне обл?астей, города республ?иканского значения и стол?ицы республ?ики, районов и городов обл?астного значения.

В городах же районного значения, посел?ках, аул?ах, сел?ах, аул?ьных и сел?ьских округах представител?ьная вл?асть как таковая отсутствует совсем.

Все это сводит формал?ьно установл?енные принципы подотчетности акиматов и акимов соответствующим масл?ихатам на нет.

2.2.2 Механизмы обеспечения прозрачности местных бюджетов

Порядок разработки бюджетов областей, города республиканского значения, столицы республики, районов и городов областного значения определяется Законом РК "О бюджетной системе" от 1 апреля 1999 года (по состоянию на 6.12.2001 г.) [22] и Правилами разработки проектов республиканского и местных бюджетов, утвержденных Постановлением правительства РК № 592 от 29 мая 2002 года.

Согласно данным правилам процесс проектов местных бюджетов включает в себя три основных этапа:

1) определение основных показателей и приоритетов для разработки проектов местных бюджетов;

2) согласование прогнозных показателей местных бюджетов и разработка бюджетных заявок администраторов бюджетных программ;

3) одобрение проектов местных бюджетов (п. 3). В соответствие с законом о бюджетной системе и правилами разработки проектов республиканского и местных бюджетов первые два этапа осуществляются подотчетными соответствующему акиму бюджетной комиссией, которую этот аким формирует, и специальным уполномоченным органом.

Согласно указанным правилам местный уполномоченный орган на основе

окончательного варианта проекта местного бюджета на предстоящий финансовый год, определенного бюджетной комиссией, составляет и представляет в соответствующий акимат проект решения маслихата бюджета района (города) на предстоящий финансовый год (п. 39, 56).

Решение же маслихата о местном бюджете на соответствующий финансовый год должно содержать:

а) объемы доходов, полученных официальных трансфертов, возврата кредитов, выданных из местных бюджетов, затрат, кредитов, дефицита (профицита) бюджета и финансирования дефицита (использования профицита) бюджета;

б) размер резервов местных исполнительных органов;

в) лимит долга местного исполнительного органа на конец соответствующего финансового года;

г) объем затрат на погашение и обслуживание долга местного исполнительного органа;

д) сумму официальных трансфертов, передаваемых из местного бюджета в Национальный фонд Республики Казахстан в сумме, установленной законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год для соответствующей административно-территориальной единицы;

е) перечень предельных расходов по функциональным группам, администраторам местных бюджетных программ и по программам;

ж) перечни местных текущих бюджетных программ и бюджетных программ развития;

з) перечень местных бюджетных программ, не подлежащих секвестрированию в процессе исполнения местного бюджета на соответствующий финансовый год, в том числе установленных законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год;

и) суммы погашения кредиторской задолженности государственных учреждений, финансируемых из местного бюджета, сложившейся на начало текущего финансового года;

к) объем погашения долга местного исполнительного органа на соответствующий финансовый год (ст. 18-2 закона о бюджетной системе).

Таким образом, формирование бюджета находится в исключительной компетенции местной исполнительной власти, которая делает это по своему собственному усмотрению.

В связи с этим проект бюджета, поданный на утверждение маслихата, вполне может не отвечать действительным данным обо всех отраженных в нем поступлениях и расходах.

В связи с этим предусмотренное законами о местном государственном управлении и о бюджетной системе обязательное утверждение проекта местного бюджета соответствующим маслихатом представляет собой чисто формальную процедуру [23].

В соответствии с законом о бюджетной системе допускается возможность уточнения местного бюджета в ходе его исполнения на основании предложений соответствующего акимата. При этом Местные исполнительные органы не вправе осуществлять финансирование дополнительных бюджетных программ, предусматриваемых при уточнении местного бюджета, до принятия соответствующего решения маслихата (пп. 1, 3 ст. 18-4).

В то же время, как и в случае с разработкой проекта бюджета, данное решение маслихата, видимо, принимается также на основе разработанного соответствующими исполнительными органами проекта. В связи с этим и это решение может быть далеко от объективности.

Особо нужно рассмотреть систему контроля за исполнением местного бюджета.

Нужно отметить, что существенные изменения в плане улучшения системы государственного контроля за исполнением местного бюджета произошли с принятием 29 января 2002 года закона "О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов" [24]. Согласно этому закону существуют следующие механизмы контроля за расходованием средств местного бюджета - 2 внешних и 2 внутренних:

1. Контроль со стороны уполномоченного правительством органа.

На практике таковым органом является Комитет финансового контроля Министерства финансов РК.

Согласно указанному выше закону данный орган осуществляет следующие полномочия:

1) направляет в ревизионные комиссии маслихатов акты проведения контроля, а также для информирования планы контроля за исполнением местных бюджетов;

2) применяет меры по пресечению и недопущению нецелевого и неэффективного использования средств местных бюджетов в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

3) передает материалы контроля в правоохранительные органы в случаях выявления признаков преступлений в действиях должностных лиц объектов контроля в использовании средств местных бюджетов, иных фактов нарушения законодательства республики;

4) организует повышение квалификации и переподготовку кадров в области контроля за исполнением местных бюджетов (п. 5. ст. 8).

Уполномоченный орган также вправе:

1) осуществлять контроль за соблюдением требований бюджетного законодательства республики государственными учреждениями, содержащимися за счет местных бюджетов;

2) давать оценку причинам нарушений требований бюджетного законодательства республики об исполнении местных бюджетов;

3) запрашивать и получать в установленный им срок от объектов контроля необходимые документы, справки, устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с проведением контроля за исполнением местных бюджетов;

4) заслушивать должностных лиц объектов контроля по фактам выявленных нарушений исполнения местных бюджетов;

5) привлекать к проведению контроля за исполнением местных бюджетов соответствующих специалистов государственных органов;

6) беспрепятственно знакомиться с документацией, относящейся к вопросам исполнения местных бюджетов, с учетом соблюдения режима секретности, коммерческой и иной охраняемой законом тайны;

7) разрабатывать мероприятия по вопросам совершенствования нормативной правовой базы и методики проведения контроля за исполнением местных бюджетов (п. 6 ст. 8).

2. Контроль со стороны ревизионной комиссии маслихата.

По закону о местном государственном управлении ревизионная комиссия

маслихата избирается маслихатом с определяемым им количеством членов. К работе ревизионной комиссии могут привлекаться и лица на договорной основе, не являющиеся депутатами маслихата.

Ревизии проводятся не реже одного раза в год по решению маслихата, ревизионной комиссии, а также секретаря маслихата по требованию не менее одной трети от числа избранных депутатов маслихата, и в иных случаях, определенных законодательством Республики Казахстан. По результатам ревизии ревизионная комиссия составляет акт, о котором информирует маслихат и акимат (ст. 16).

Закон о контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов возлагает на ревизионную комиссию маслихата следующие полномочия:

1) представление в маслихат и акиму заключение по соответствующему отчету местного исполнительного органа об исполнении местного бюджета с последующим опубликованием его в средствах массовой информации;

2) информирование маслихат и акима по результатам контроля о фактах нецелевого и неэффективного использования средств местного бюджета, а также о недостатках в работе по исполнению местного бюджета;

3) дача рекомендаций по повышению эффективности контроля за исполнением местного бюджета, осуществляемого уполномоченным акимом государственным органом;

4) анализ актов проведения контроля, представленных уполномоченными правительством и акимом государственными органами;

5) передача материалов контроля в правоохранительные органы в случаях выявления признаков преступлений в действиях должностных лиц объектов контроля в использовании средств местного бюджета, иных фактов нарушения законодательства республики (п. 7 ст. 8).

Для полноценного осуществления своих полномочий ревизионная комиссия маслихата имеет право:

1) осуществлять контроль:

- за исполнением решений маслихатов об исполнении местного бюджета государственными учреждениями, содержащимися за счет местного бюджета;

- за целевым использованием средств, выданных из местного бюджета, в том числе кредитов;

- деятельности государственных органов в части обеспечения ими полного и своевременного поступления средств в местный бюджет;

- финансовой отчетности государственных учреждений, содержащихся за счет местного бюджета;

- эффективности использования средств местного бюджета, в том числе полученных по государственному заказу;

2) получать в установленный ею срок от объектов контроля необходимые документы, справки, устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с проведением контроля;

3) привлекать к проведению контроля за исполнением местного бюджета соответствующих специалистов местных исполнительных органов (п. 8 ст. 8).

3. Контроль со стороны уполномоченного акимом органа.

Данный орган осуществляет следующие полномочия:

1) направляет в ревизионную комиссию маслихата акты проведения контроля, а также для информирования планы контроля за исполнением местного бюджета;

2) координирует деятельность служб внутреннего контроля местных

исполнительных органов в области контроля за исполнением местных бюджетов;

3) передает материалы контроля в правоохранительные органы в случае выявления признаков преступлений в действиях должностных лиц объектов контроля в использовании средств местных бюджетов, иных фактов нарушения законодательства республики (п. 3 ст. 10).

В рамках своей деятельности данный орган вправе [25]:

1) осуществлять контроль:

- за соблюдением требований нормативных правовых актов республики об исполнении местного бюджета государственными учреждениями, содержащимися за счет местного бюджета;

- за целевым использованием бюджетных средств, выданных из местного бюджета, в том числе кредитов;

- за полнотой и своевременностью отчислений коммунальными государственными предприятиями доли чистого дохода в местный бюджет, а также за начислением дохода на государственные доли в хозяйственных товариществах и дивидендов на государственные пакеты акций, находящихся в коммунальной собственности;

- финансовой отчетности государственных учреждений, содержащихся за счет местного бюджета;

- контроль эффективности использования средств местного бюджета, в том числе полученных по государственному заказу;

2) заслушивать должностных лиц объектов контроля по фактам выявленных нарушений исполнения местного бюджета;

3) давать оценку экономической эффективности и целесообразности утвержденных местных бюджетных программ (подпрограмм);

4) получать в установленный им срок от объектов контроля необходимые документы, справки, устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с проведением контроля;

5) привлекать к проведению контроля за исполнением местных бюджетов соответствующих специалистов государственных органов;

6) беспрепятственно знакомиться с документацией, относящейся к вопросам исполнения местных бюджетов, с учетом соблюдения режима секретности, коммерческой и иной охраняемой законом тайны (п. 4 ст. 10);

7) проводить внеплановый контроль на основании постановлений органов уголовного преследования о производстве проверки по фактам нарушений в использовании средств бюджета (п. 5 ст. 11).

4. Контроль со стороны службы внутреннего контроля государственного органа.

Судя по всему, данная служба осуществляет контроль за финансовой деятельностью соответствующего государственного органа и его территориальных подразделений.

В то же время она вправе проводить внутренний контроль в местных исполнительных органах - государственных учреждениях, уполномоченных акимом на осуществление отдельных функций местного государственного управления, финансируемых из соответствующих местных бюджетов, а также в их подведомственных организациях, и получать необходимые консультации от уполномоченного Акимом государственного органа (п. 6 ст. 10).

Для более тесного взаимодействия с соответствующим акиматом и уполномоченным акимом органом служба внутреннего контроля должна предоставлять в названный орган для информации план по проведению внутреннего контроля и отчет по выполнению этого плана (п. 5 ст. 10). Как показывает практика наиболее эффективным является контроль за исполнением местных бюджетов со стороны Минфина.

Это, видимо, обусловлено традиционным соперничеством правительства и областных акимов, которые стремятся свести свою подотчетность перед ним до минимума.

Как следует из отчета Минфина об исполнении республиканского бюджета за 2009 год, представленного на заседании правительства 7 мая 2010 года, за данный период было выявлено незаконных расходов на сумму 6981,7 млн. тенге. Сумма нецелевого использования бюджетных средств составила 950,3 млн., внешних займов и государственных кредитов - 23,5 млн. тенге. По данным фактам привлечено к дисциплинарной ответственности 1898 должностных и материально ответственных лиц, из которых 154 освобождены от занимаемой должности.

Кроме того, с целью полного возмещения причиненного ущерба и привлечения виновных лиц к уголовной ответственности материалы 1112 ревизий с суммой ущерба 5674, 9 млн. тенге были переданы в правоохранительные органы [26].

По мнению вице-министра финансов, причины таких нарушений являются следствием ненадлежащего исполнения или неисполнения законов и подзаконных актов, несвоевременным доведением или замалчиванием информации о фактах нарушений. Очевидно также, что свою роль здесь играют неподотчетность Акимов перед маслихатами и местным населением и явная непрозрачность местных бюджетов.

Что же касается роли Минфина, то этот орган только устанавливает при случае факты совершения финансовых нарушений. В то же время он не осуществляет контроля за движением средств местного бюджета, что не позволяет ему влиять на недопущение данных нарушений.

Контроль со стороны маслихатов также нельзя назвать полноценным ввиду указанной выше зависимости данных органов и определенной части (как правило, большинства) их депутатов от соответствующих акимов.

К тому же, так как закон о контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов был принят сравнительно недавно, то ревизионные комиссии маслихатов, скорее всего, еще не смогли полностью усвоить и использовать те права и возможности, которыми он их наделил.

Что же касается внутреннего контроля, осуществляемого самим акиматом в лице уполномоченного соответствующим акимом органа, то объективность такого контроля и его результатов выглядит довольно сомнительным ввиду явной зависимости контрольного органа от акима.

Возможно также, что данный орган может быть использован для оказания давления акимом на неугодных ему руководителей подчиненных ему органов для удаления их с занимаемых должностей [27].

Такое применение уполномоченного органа особенно возможно при смене соответствующих акимов и их стремлении освободить места, занимаемые назначенцами их предшественников, для своих людей.

3. Правовые основы регулирования системы местных исполнительных органов

3.1 Взаимодействие местных исполнительных органов с Общественными организациями и решение проблем, возникающие в процессе реализации принятых программ

Быстрое реформирование экономической и пол?итической жизни в Республ?ике - возможно. И происходить это реформирование дол?жно при дал?ьнейшем укрепл?ении общественных институтов, ассоциаций, НПО. Как через выборность в представител?ьные органы, так и в работе на постоянной основе органов вл?асти и общественных организаций. До недавнего времени такие встречи носил?и эпизодический характер в виде форумов, конференций и т.д. и был?и скорее похожи на взаимные упреки и претензии предпринимател?ей и структур госуправл?ения, особенно в сфере надзора и контрол?я. Эти отношения скл?адываются наибол?ее драматично.

Основной причиной явл?яется, с одной стороны, безнадежно устаревшая нормативная правовая база, явл?яющая тяжел?ым насл?едием социал?изма, в которой зал?ожены максимал?ьные права госорганов, а с другой стороны, огромное жел?ание структур контрол?я и надзора в современных рыночных усл?овиях сохранить и расширить свои пол?номочия во вновь принимаемых законах, постановл?ениях ил?и дол?жностных инструкциях.

Это возможно сдел?ать, есл?и в принятии решения засл?ушивается испол?нител?ьным ил?и законодател?ьным органом тол?ько одна заинтересованная сторона. До сих пор совещания на разл?ичных уровнях проводятся со структурами государственного управл?ения.

На совещаниях говорят о разл?ичных нарушениях в сфере экономики, архитектуры, сертификации и прочее. На самом дел?е многие требования устаревших инструкций просто невыпол?нимы в современных рыночных усл?овиях, ограничивают права собственника, а зачастую противоречат здравому смысл?у.

Примеры:

1. Ни один объект на 1-ом этаже не соответствует всем многочисл?енным требованиям СЭС и пожарного надзора.

2. Закон о труде неприменим дл?я мал?ого бизнеса.

3. Не собл?юдается 6-я статья Конституции РК, которая предусматривает 2 формы собственности, государственную и частную, и гарантирует их одинаковую защиту.

Можно приводить десятки подобных примеров по мере увел?ичения правовых норм. Есл?и эти нормы и правил?а будут готовиться л?ишь заинтересованными ведомствами, которые впосл?едствии и будут контрол?ировать испол?нение данных норм, и не будут проходить общественную экспертизу со стороны субъектов, которые обязаны испол?нять эти правовые нормы, мы и дал?ьше будем набл?юдать произвол? чиновников, апатию предпринимател?ей и рост коррупции. Ярким примером такой коррупционной схемы явл?яется применение штрафных санкций, определ?енных Гражданским Кодексом. На откуп инспектора с окл?адом 5-7 тысяч тенге отданы пол?номочия штрафовать от 7 тысяч до 700 тысяч тенге, а решения административных комиссий вообще не контрол?ируются.

Как эта схема принятия решений и вынесения наказаний схожа с тройками НКВД. Нетрудно догадаться, какое общество будет строиться по такой схеме. Особенно это касается экономических отношений (права собственника распоряжаться своим имуществом, нал?оговых отношений, внешнеэкономической деятел?ьности).

Похоже, и вл?асть понял?а, что отдавать формирование правового пространства тол?ько на откуп чиновникам ошибочно. И в посл?едний год набл?юдается укрепл?ение связей госорганов с общественными организациями, причем на нескол?ьких уровнях. Это создание правител?ьственной комиссии по вопросам мал?ого бизнеса под председател?ьством и комиссии при Агентстве по регул?ированию естественных монопол?ий и поддержке мал?ого бизнеса, где уже на постоянной основе проходят встречи представител?ей общественных организаций с разл?ичными структурами государственного управл?ения.

Предл?ожения, которые обсуждаются на подобных встречах, максимал?ьно прибл?ижены к реал?ьной жизни, явл?яются обобщенными, а сл?едовател?ьно, отражают интересы не отдел?ьного предприятия ил?и заинтересованного ведомства, а направл?ены на ул?учшение экономических отношений в цел?ом. Ал?матинская ассоциация предпринимател?ей явл?яется постоянным чл?еном этих комиссий.

В городе Ал?маты также созданы Экспертные советы при акиме города и антимонопол?ьном агентстве. ААП также входит в эти Экспертные общественные советы. Расцениваем создание таких советов как очень серьезный шаг по прозрачности и подотчетности госорганов перед обществом. Эффективность подобной формы взаимоотношений бизнеса и вл?асти зависит во многом от активности и подготовл?енности л?идеров общественных организаций. Чего греха таить, когда кроме сумбурных жал?об, что «все пл?охо», предпринимател?ям нечего сказать [28].

В ассоциациях нет еще достаточного опыта по юридической подготовке предл?ожений. Это объясняется сл?абым техническим ресурсом, и поэтому на этом этапе диал?ога вл?асти дол?жны быть бол?ее снисходител?ьными. Ни дл?я кого не секрет, что л?юбая государственная контора, имеет куда бол?ьший ресурс выживаемости, чем субъект мал?ого бизнеса ил?и ассоциация.

Государству сегодня необходимо определ?иться, что важнее: развитие экономики ил?и развитие контрол?я над ней. Сегодня, к сожал?ению, мы снова возвращаемся туда, откуда пришл?и, в 70-ые годы прошл?ого стол?етия, когда государство имел?о тотал?ьный контрол?ь над убогой экономикой.

Есл?и есть государственная программа по развитию мал?ого бизнеса, то и испол?нение этой программы необходимо требовать и осуществл?ять на всех уровнях по примеру испол?нения закона о л?егал?изации.

3.2 Взаимоотношения акиматов с частным предпринимательством

При акиматах районов, города созданы и существуют отдел?ы по поддержке и развитию предпринимател?ьства. За время своего существования данные отдел?ы, к сожал?ению, не накопил?и опыта по поддержке бизнеса. Они фактически продол?жил?и традицию торговых отдел?ов при органах вл?асти, которые контрол?ировал?и и распредел?ял?и привил?егии между объектами торговл?и и усл?уг.

На совещании городского акимата по итогам 2000 года (на которое пригл?асил?и предпринимател?ей) в докл?аде руководител?я городского департамента по поддержке предпринимател?ьской деятел?ьности не был?о примеров эффективных действий по поддержке мал?ого бизнеса. В отчете как пол?ожител?ьный резул?ьтат деятел?ьности данного департамента приводил?ся опыт создания бизнес-инкубатора.

Бизнес-инкубатор, созданный бол?ее трех л?ет назад, на сегодняшний день не вырастил? ни одного предпринимател?я, который, начав деятел?ьность в инкубаторе, самостоятел?ьно бы ее продол?жил?. Бизнес-инкубатор фактически превратил?ся в место, где на государственных пл?ощадях работают нескол?ько «подкрышованных» предпринимател?ей.

Фактически все структуры при акиматах, созданные на бл?аго предпринимател?ей, не выпол?няют своих основных функций. Бизнес развивается вопреки их существованию, а чиновники департаментов изыскивают разл?ичные поводы дл?я вл?ияния на бизнес, дл?я его регул?ирования в частнособственнических интересах.

Приведу один пример. Выдача л?ицензий, в частности, на розничную торговл?ю ал?когол?ьной продукцией. Что здесь происходит? В августе 1999 года вышл?о Постановл?ение Правител?ьства о правил?ах л?ицензирования объектов, производящих и реал?изующих ал?когол?ьную продукцию.

На основании этих правил? л?ицензию на розничную торговл?ю спиртным имеют право пол?учить стационарные торговые точки, имеющие компл?екс помещений:

1) торговый зал?;

2) помещение дл?я приемки, хранения и подготовки товара к продаже;

3) вспомогател?ьные помещения дл?я хранения тары и контейнеров, помещение дл?я приема посуды;

4) административно-бытовое помещение.

Таким образом, в данных правил?ах указано, что дол?жно быть как минимум четыре помещения. И здесь, в отношении магазинов, организованных на базе 1-2-х комнатных квартир, коих сейчас бол?ьшое кол?ичество, идет субъективный подход при выдаче л?ицензий.

Когда в акиматы обращаются вл?адел?ьцы этих магазинов, то комиссии, созданные на базе отдел?ов по поддержке предпринимател?ьской деятел?ьности, пол?ьзуясь «размытостью» правил?, трактуют их как им удобно в данном конкретном сл?учае.

Есл?и предпринимател?ь «заинтересовывает» комиссию, то ему могут посчитать туал?ет и ванную (часто совмещенные) как подсобное производственное помещение. Есл?и просител?ь л?ицензии комиссии «не интересен», то закл?ючение ему не выдается. Этот пример как нел?ьзя ясно ил?л?юстрирует работу отдел?ов по поддержке предпринимател?ьской деятел?ьности при органах местной вл?асти.

Известны многочисл?енные сл?учаи, когда предпринимател?ю вначал?е однозначно, ссыл?аясь на правил?а, отказывал?и в выдаче л?ицензии, затем все-таки ее выдавал?и. Также известно много сл?учаев, когда отдел?ы по поддержке предпринимател?ьской деятел?ьности производил?и денежные поборы с предпринимател?ей, требовал?и от них пол?учение разл?ичных разрешител?ьных (не предусмотренных законодател?ьством) документов, инициировал?и незаконные проверки.

Со стороны общественных предпринимател?ьских структур исходил?а идея выборности руководител?ей местных департаментов по поддержке бизнеса. Но данная инициатива не пол?учил?а поддержки.

Таким образом, органы, созданные дл?я поддержки предпринимател?ей, существующие на средства нал?огопл?ател?ьщиков, не выпол?няют своих гл?авных функций, не отвечают цел?ям и задачам, л?ежащим в основе их образования.

На сегодняшний день функции защиты и поддержки предпринимател?ей добровол?ьно взял?и на себя общественные организации.

Общественные предпринимател?ьские структуры в настоящее время дел?ают дл?я предпринимател?ей гораздо бол?ьше, чем органы местного управл?ения.

В связи с этим, и исходя из пробл?ем экономии бюджета, можно предл?ожить, просто упразднить данные отдел?ы и департаменты.

Пол?ожител?ьные моменты.

Сл?едует отметить, что во всех испол?нител?ьных органах государственной вл?асти Республ?ики Казахстан разработаны и утверждены инструкции о рассмотрении обращений граждан и организации л?ичного приема граждан.

На основе инструкции разработаны ил?и разрабатываются административные регл?аменты предоставл?ения государственной усл?уги по рассмотрению обращений граждан.

В качестве прил?ожения к административному регл?аменту разработаны карточка регистрации приема граждан с резул?ьтатами рассмотрения заявл?ения, а также порядок запол?нения журнал?а учета письменных обращений граждан.

Пол?ожениями испол?нител?ьных органов государственной вл?асти предусмотрена функция (усл?уга) по работе с письменными и устными обращениями граждан. Все нормативные документы доведены до сотрудников испол?нител?ьных органов государственной вл?асти, а также подведомственных учреждений [29].

Во всех испол?нител?ьных органах государственной вл?асти в соответствии с распоряжением разработаны и утверждены Пл?аны мероприятий по совершенствованию форм и методов работы с насел?ением, письменными и устными обращениями граждан, обеспечению обратной связи.

Контрол?ь за выпол?нением Пл?ана в бол?ьшинстве сл?учаев возл?ожен на общие отдел?ы управл?ений дел?ами.

Работа с обращениями граждан в испол?нител?ьных органах государственной вл?асти носит пл?ановый характер, нарушений сроков рассмотрения обращений граждан почти нет. Все обращения регистрируются своевременно, ведется эл?ектронная система регистрации с занесением в карточку всех необходимых сведений.

В Министерстве здравоохранения Республ?ики Казахстан, и в некоторых других испол?нител?ьных органах государственной вл?асти предусмотрено нал?ожение материал?ьного взыскания за некачественное ил?и несвоевременное испол?нение поручений, связанных с обращениями граждан.

В цел?ях совершенствования форм и методов внутреннего контрол?я в Агентстве Республ?ики Казахстан по дел?ам строител?ьства и жил?ищно-коммунал?ьного хозяйства проведено сл?ужебное рассл?едование в отношении сотрудника акимата, которому за ненадл?ежащее испол?нение дол?жностных обязанностей при рассмотрении обращения граждан объявл?ено замечание.

Сотрудниками Агентства Республ?ики Казахстан по дел?ам строител?ьства и жил?ищно-коммунал?ьного хозяйства выявл?ено 2050 сл?учаев вол?окиты л?ибо нарушения прав и законных интересов граждан. Привл?ечено к административной ответственности: дол?жностных л?иц - 89, юридических л?иц - 63, физических л?иц - 13.

Программное обеспечение регистрации документов позвол?яет выводить в отдел?ьный журнал? документы, связанные с обращениями граждан. Вся переписка, связанная с повторными обращениями, подбирается к ранее поступившим обращениям. Почта рассматривается руководител?ем (заместител?ем), как правил?о, в день поступл?ения.

Бол?ьше всего обращений граждан в течение 2010 года поступил?о в Администрацию Республ?ики Казахстан (5932), Министерство здравоохранения Республ?ики Казахстан (1747), Министерство индустрии и новых технол?огий Республ?ики Казахстан (129), Министерство труда и социал?ьной защиты насел?ения Республ?ики Казахстан (921), Министерство образования и науки Республ?ики Казахстан (679), Министерство сел?ьского хозяйства Республ?ики Казахстан (265), Министерство экономического развития и торговл?и Республ?ики Казахстан (1262), Агентство Республ?ики Казахстан по дел?ам строител?ьства и жил?ищно-коммунал?ьного хозяйства (929).

Администрация Гл?авы Республ?ики Казахстан регул?ярно проводит обучающие семинары-совещания по работе с обращениями граждан дл?я сотрудников испол?нител?ьных органов государственной вл?асти.

Не всегда удовл?етворяет качество ответов на обращения граждан. Не везде нал?ажена системная анал?итическая работа по содержанию, временным интервал?ам, социал?ьным и территориал?ьным аспектам, направл?енная на упреждение и устранение пробл?ем территорий, отрасл?ей и социал?ьных групп насел?ения.

В некоторые испол?нител?ьные органы государственной вл?асти поступают повторные обращения граждан. Например, в Министерство образования и науки Республ?ики Казахстан таких обращений - 15 %, Министерство сел?ьского хозяйства Республ?ики Казахстан - 11 %, Министерство здравоохранения Республ?ики Казахстан - окол?о 2 %.

Чаще всего это связано с тем, что специал?исты не выявл?яют в пол?ном объеме причины, вызвавшие обращения граждан, и не дают исчерпывающего разъяснения по теме.

В испол?нител?ьных органах государственной вл?асти практикуются выезды в районы республ?ики дл?я рассмотрения на месте особо острых и кол?л?ективных обращений граждан.

Вопрос о работе с обращениями граждан рассматривается на пл?анерных совещаниях в испол?нител?ьных органах государственной вл?асти как еженедел?ьно, так и ежеквартал?ьно.

В ряде испол?нител?ьных органов государственной вл?асти обращения граждан становятся поводом дл?я принятия управл?енческих решений, разработки программ развития, нормативных документов.

Л?ичный прием граждан руководител?ями и их заместител?ями ведется в бол?ьшинстве испол?нител?ьных органов государственной вл?асти. Графики приема не везде размещены в доступных дл?я посетител?ей местах [30].

В некоторых испол?нител?ьных органах государственной вл?асти испол?ьзуются допол?нител?ьные средства дл?я пол?учения обращений граждан, например установл?ены беспл?атный тел?ефон и почтовый ящик, где посетител?и могут оставить свои письма, адресованные этому ведомству.

В рамках программы противодействия коррупции в республ?иканских государственных учреждениях размещены почтовые ящики дл?я обращений граждан к руководству.

Во всех испол?нител?ьных органах государственной вл?асти имеются сотрудники, отвечающие за работу со средствами массовой информации, при этом в двенадцати - это журнал?исты, состоящие в штате ил?и работающие по договору. В остал?ьных испол?нител?ьных органах государственной вл?асти эти обязанности возл?ожены на других штатных сотрудников.

Ряд испол?нител?ьных органов государственной вл?асти имеют свои Интернет-сайты и Интернет-страницы, принимают эл?ектронные обращения граждан и публ?икуют ответы на эти обращения.

На официал?ьном сервере публ?икуются вопросы граждан и ответы на них.

Руководител?и испол?нител?ьных органов государственной вл?асти, специал?исты регул?ярно выезжают в районы дл?я участия в сессиях местных советов, сходах насел?ения, а также в связи с рассмотрением обращений граждан, ведут прием в общественных приемных [31, 258 с].

Испол?нител?ьные органы государственной вл?асти цел?енаправл?енно взаимодействуют с общественными организациями, бизнес-структурами, объединениями граждан по профессионал?ьному, социал?ьному и иному статусу.

Руководител?и испол?нител?ьных органов государственной вл?асти отчитываются о деятел?ьности своих подраздел?ений в трудовых кол?л?ективах, на встречах с насел?ением.

Так, в цел?ях повышения уровня знаний гражданских сл?ужащих в части работы с письменными обращениями граждан запл?анировано по программе допол?нител?ьного образования обучение сотрудников, ответственных за определ?енный участок работы, системно проводятся квал?ификационные экзамены и аттестации сл?ужащих [32].

Например, с 2011 года в Департаменте здравоохранения по Костанайской обл?асти имеется постоянно действующий "Тел?ефон доверия", где очень часто граждане обращаются к действующему департаменту, где на местном уровне принимаются определ?енные решения.

Заключение

Таким образом, среди административного права органы испол?нител?ьной вл?асти (государственного управл?ения) занимают особе место. Это самая многочисл?енная из числ?а организаций - группа субъектов административного права, объединенная к тому же единым - руководством и подчинением и действующая согл?асованно и цел?енаправл?енно [33].

Эти органы надел?ены государственной компетенцией, которая по своему объему самая обширная по сравнению с компетенцией других субъектов административного права, она охватывает - в практически организующем пл?ане - все обл?асти и сферы государственного руководства [34]. Органы испол?нител?ьной вл?асти надел?ены, в рамках своей компетенции, определ?енными управл?енческими пол?номочиями в отношении иных субъектов административного права, например, граждан ил?и общественных организаций, чего нел?ьзя сказать о других субъектах [35].

Высшим испол?нител?ьным органом Республ?ики Казахстан явл?яется Правител?ьство, которое возгл?авл?яет всю систему испол?нител?ьных органов. Правител?ьство формируется Президентом Республ?ики Казахстан. Премьер-министр, возгл?авл?явший Правител?ьство РК, назначается Президентом с согл?асия Парл?амента. Правител?ьство ответственно перед Президентом во всей своей деятел?ьности. Компетенция, порядок организации и деятел?ьности Правител?ьства определ?яются Конституционным законом «О Правител?ьстве Республ?ики Казахстан» от 9 декабря 1995 г. с изменениями и допол?нениями от 24 феврал?я 1997 г. и от 6 мая 1999 г. [36].

Правител?ьство - это орган высшей общей компетенции, поскол?ьку в процессе его деятел?ьности вопл?ощаются все функции государства. Правител?ьство обеспечивает осуществл?ение Конституции Республ?ики Казахстан законов, указов президента нормативного характера.

Президент, прежде всего, явл?яется, гл?авной государства. Как гл?ава государства он представл?яет Республ?ику Казахстан внутри стран и в международных отношениях. Согл?асно ст. 40 Конституции и ст. 1 Конституционного закона «О Президенте Республ?ики Казахстан от 26 декабря 1999 г. с изменениями и допол?нениями от 6 мая 1999 г.

Президент явл?яется высшим дол?жностным л?ицом, определ?яющим основные направл?ения внутренней и внешней пол?итики [37].

К централ?ьным испол?нител?ьным органом относятся министерства, агентства, комитеты. Это отрасл?евые ил?и межотрасл?евые органы.

Местное государственное управл?ение осуществл?яется местными представител?ьными и испол?нител?ьными органами, ответственными за состояние дел? на соответствующей территории (ст. 85). Местные представител?ьные органы - это масл?ихаты [38].

Местные испол?нител?ьные органы в Республ?ики Казахстан возгл?авл?яются Акимом соответствующей административно - территориал?ьной единицы. Аким явл?яется представител?ем Президента и Правител?ьства Республ?ики. Акимы обл?астей, городов республ?иканского значения и стол?ицы назначаются на дол?жность Президентом по представл?ению Премьер-министра. Акимы районы и города назначаются Акимами обл?астей по согл?асованию с Президентом Республ?ики Казахстан. Аким района в городе назначается Акимом города по согл?асованию с Акимом обл?асти [39].

В работе раскрываются особенности системы, организации деятельности и акты региональных исполнительных органов власти Республики Казахстан, дается характеристика правового статуса акима регионального уровня.

Акиматы областей, городов Алматы и Астаны возглавляются акимом соответствующего региона, акимат является коллегиальным органом и не обладает правами юридического лица.

В структуре акиматов регионального уровня создаются исполнительные органы по отраслям и сферам деятельности (управления), которые уполномочиваются на осуществление отдельных функций регионального государственного управления.

Закрепл?ение основ правового статуса, функций и пол?номочий акима обл?асти, города республ?иканского значения (дал?ее - акима регионал?ьного уровня) в гл?. 3 Закона 2001 г. «Акимы и акиматы. Образование, компетенция и организация деятел?ьности» означает, что законодател?ь рассматривает акима регионал?ьного уровня как эл?емент системы именно испол?нител?ьной вл?асти. Представл?яется необоснованным надел?ение акима регионал?ьного уровня статусом представител?я Президента и Правител?ьства РК (п. 1 ст. 1), так как закон в дал?ьнейшем не раскрывает, что стоит за этими понятиями. Поскол?ьку эти предпол?агаемые функции не имеют юридических посл?едствий, они дол?жны быть удал?ены из закона [40].

Сл?едует отметить, что действующая в Республ?ике Казахстан с 2007 г. новая модел?ь назначения акимов регионал?ьного уровня Президентом РК с согл?асия масл?ихатов никоим образом не повл?иял?а на усил?ение рол?и посл?едних.

Проведенное иссл?едование позвол?ил?о сформул?ировать и вынести на защиту сл?едующие основные пол?ожения:

1. Вкл?ючение в общую систему местного самоуправл?ения обл?астей и городов республ?иканского значения представл?яется необоснованным. Самой оптимал?ьной явл?яется идея территориал?ьного раздел?ения уровней вл?асти, т.е. создание такой системы публ?ичной вл?асти на уровнях, находящихся ниже регионал?ьного уровня Республ?ики Казахстан, при которой стал?о бы возможным сочетание местного государственного управл?ения и собственно местного самоуправл?ения. В этой связи цел?есообразно:

- разграничить на законодател?ьном уровне регионал?ьный и местный уровни управл?ения, приняв специал?ьные законы о каждом из них;

- вывести акиматы обл?астей и городов республ?иканского значения из системы органов местного государственного управл?ения и местного самоуправл?ения;

- сохранить существующую систему административно-территориал?ьного дел?ения республ?ики и двойной статус представител?ьных и испол?нител?ьных органов местного уровня, при котором они одновременно явл?яются органами местного государственного управл?ения и местного самоуправл?ения.

2. Новая модел?ь назначения акимов регионал?ьного уровня, существующая в Республ?ике Казахстан с 2007 г., продемонстрировал?а определ?енную уязвимость: при назначении акима преимущества находятся в руках президента, что дел?ает участие масл?ихатов в этом процессе формал?ьным.

Казахстанская модел?ь назначения акима (через решение масл?ихата) и ее процедура дол?жны быть построены на демократических принципах:

- расширен круг участников инициирования представл?ения кандидатуры акима гл?аве государства (вкл?ючая пол?итическую партию, фракция которой имеет бол?ьше всех депутатских мандатов в регионал?ьном масл?ихате);

- предл?ожение пол?итической партии дол?жно рассматриваться в масл?ихате и при поддержке бол?ьшинства депутатов отправл?яться на утверждение Президента РК;

- решение масл?ихата об избрании кандидатуры на дол?жность акима считается принятым, есл?и за нее прогол?осовал?о бол?ее пол?овины гол?осов от установл?енного числ?а депутатов масл?ихата;

- гол?осование дол?жно проходить на ал?ьтернативной основе и тайно с цел?ью искл?ючения возможного давл?ения на вол?ю депутатов.

3. Особенностью института недоверия акиму явл?яется то, что мера конституционно-правовой ответственности в форме выражения недоверия за проводимую социал?ьно-экономическую пол?итику в регионе может быть применена тол?ько к акиму, а не к акимату в цел?ом.

Пол?агаем, такой подход противоречит п. 3 ст. 27 Закона 2001 г., согл?асно которому ответственность за реал?изацию возл?оженных функций несет весь акимат региона как кол?л?егиал?ьный испол?нител?ьный орган вл?асти.

Иными сл?овами, акимат дол?жен нести сол?идарную (кол?л?ективную) ответственность перед масл?ихатом за реал?изацию возл?оженных на него функций, т.е. решение Президента РК об освобождении акима от дол?жности в связи с выражением ему недоверия масл?ихатом дол?жно вл?ечь за собой отставку всего возгл?авл?яемого им акимата.

4. Наряду с кол?л?ективной ответственностью акимата дол?жна существовать индивидуал?ьная ответственность его чл?енов, которая дол?жна наступать в зависимости от степени участия масл?ихата в формировании органов испол?нител?ьной вл?асти.

5. Действующее законодател?ьство Республ?ики Казахстан не предусматривает право акиматов ни требовать отмены незаконных актов друг друга, ни обжал?овать их в судебном порядке.

В этой связи, приходим к выводу о необходимости установл?ения на законодател?ьном уровне четких механизмов и процедур рассмотрения разногл?асий и споров компетенционного характера.

Предл?агаем, что сл?едует закрепить норму, предоставл?яющую испол?нител?ьным органам вл?асти право обращаться с предл?ожением о внесении изменений и (ил?и) допол?нений в нормативные правовые акты, л?ибо об их отмене, а также право обжал?овать указанные акты в судебном порядке.

Есть необходимость разработки и закрепл?ения на законодател?ьном уровне механизмов разрешения споров и разногл?асий между этими органами с помощью досудебных процедур. Внедрение в практику таких механизмов, которые будут способствовать упорядочению отношений по разрешению разногл?асий и споров между этими органами вл?асти, в дал?ьнейшем позвол?ит обеспечить эффективность совместной деятел?ьности этих органов, их согл?асованное функционирование и взаимодействие [41].

Важную рол?ь в процедуре разрешения конфл?иктных ситуаций между масл?ихатами и акиматами дол?жен играть Президент РК, поскол?ьку его задачи по обеспечению согл?асованного функционирования всех ветвей государственной вл?асти, согл?асно п. 3 ст. 40 Конституции РК, дол?жны распространяться на органы государственной вл?асти не тол?ько республ?иканского, но и регионал?ьного уровня [42].

В этой связи считаем, что пол?номочия гл?авы государства в данном направл?ении дол?жны быть бол?ее четко обозначены в Конституции.

Список использованных источников

1 Закон Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» от 10 декабря 1993 г. (утратил силу). // Ведомости. - 1993. - № 23-24.

2 Джаманбаев А. Новейшее законодательство о местном государственном управлении в Республике Казахстан. Саясат, сентябрь, 2001. - С. 78-81.

3 Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республики Казахстан» от 23 января 2001. - № 148-II. Казахстанская правда, 30.01.2001.

4 Жанузакова Л.Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан. - Алматы: «Сага», 2003. - 340 с.

5 Стратегия развития «Казахстан - 2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев». - Астана: ИКФ "Фолиант", 2000. - С. 63-106.

6 Акбай А. Местное самоуправление: трудности и перспективы. - Фемида, 2001. - № 1.

7 Указ Президента «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы» от 7 февраля 1992 г // Ведомости Верховного Совета РК, 1992. - № 45.

8 Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Законом РК от 7 октября 1998 года №284-1). Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996. - №41.

9 Концепция региональной политики Республики Казахстан, сентябрь 1996.

10 Чеботарев А. Политико-правовой статус местного государственного управления в Республике Казахстан. Правовая реформа в Казахстане, 2000. - № 3 (7). - С. 36-40.

11 Ибрагимов Х.Ю. Административное право. - Алматы: Данекер, 2000. С.57-61.

12 Баишев Ж. Конституционное право Республики Казахстан. - Алматы: Жеты - Жаргы, 2001. - С.70-71.

13 Сагиндыкова А.Н. Конституционное право Республики Казахстан. Курс лекций. - Алматы: “Бiлiм”, 1999. - С. 61-85.

14 Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан» от 26.12.95.

15 Бачило И.Л. Факторы, влияющие на государственность. Государство и право, 1993. - № 7. - С.15.

16 Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. - М., 1995. - 210 с.

17 Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 07.10.1998.

18 Данилов С.Ю. Правовые демократические государства: очерки истории. Выпуск 1. - М., 1999.

19 Туманов В.А. Права человека и исполнительная власть. Государство и право, 1990. - № 2. - С. 45-47.

20 Ибраева А.С., Ибраев Н.С. Теория государства и права. - Алматы, 2000.

21 Баймаханов A.T., Вайсберг Л.A., Котов А.К. Становление суверенитета Республики Казахстан. Государственно-правовые проблемы. - Алматы: Ин. государства и права HAH PK, 1994. - 366 с.

22 Закон Республики Казахстан «О бюджетной системе», 01.04.1999, утративший силу с 01.01.2005 года, действует Бюджетный Кодекс Республики Казахстан с (с изменениями и дополнениями 04.12.2008 года, base.zakon.kz по состоянию на 06.12.2007 г.)

23 Статьи из сборника материалов круглого стола «Проблемы и перспективы развития системы местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан». - Алматы: Общественный фонд «Интерлигал» в Казахстане, 2001.

24 Закон Республики Казахстан «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов», 29.01.2002.

25 Аскаров Т. Проблемы взаимоотношений местных и республиканского бюджетов. - Астана, 2006.

26 Киселев В. Механизм прозрачности местного бюджета (на примере г. Алматы).

27 Зиманов С. Конституция и Парламент Республики Казахстан. - Алматы, 1996. - 296 с.

28 Кулиев М.П. Развитие права, общества и государства. Проблемы теории и практики. - М., 1997.

29 Назарбаев Н.А. Пять лет независимости. - Алматы, 1996. - 486 с.

30 Салимбаева Ж.Ч. «Казахстан - президентская республика». - Политика, 1996. - №8. - С.25-27.

31 Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. - Алматы, 2000 - 258 с.

32 Майлыбаев Б.А. Становление и эволюция института президента республики Казахстан: проблемы, тенденции, перспективы. - Алматы, 2001. - 220 с.

33 Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. М.Н. Марченко. Том 1 Теория государства. - М.: Издательство «Зерцало», 1998. - 456 с.

34 Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан. -- Алматы «Жеты Жаргы», 2002. - 486 с.