Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦІЙНА ДІЯЛЬНІСТЬ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право;

інформаційне право

ГУСАРОВ СЕРГІЙ МИКОЛАЙОВИЧ

Київ 2009

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

адміністративний внутрішній справа правовий

Актуальність теми. Розбудова незалежної, демократичної та правової держави потребує нових підходів до вирішення завдань органами внутрішніх справ з охорони громадського порядку та громадської безпеки, захисту прав і свобод громадян. Важливим чинником ускладнення оперативної обстановки в Україні є постійне збільшення правопорушень, з-поміж яких близько 80 % припадає на адміністративні правопорушення. Тільки за останні три роки кількість таких правопорушень збільшилася на 31,8 % (з 7 607 022 у 2006 р. до 10 171 297 - у 2008 р.). Окрім того, приблизно стільки ж правопорушень (від кількості зареєстрованих) залишаються невиявленими, тобто є «латентними», що також суттєво впливає на стан правопорядку в державі. Одним із варіантів розв'язання цієї проблеми на державному рівні та поліпшення забезпечення правопорядку в державі може слугувати чітке визначення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ.

Зважаючи на викладене, в Україні послідовно реалізується комплекс заходів з удосконалення законодавства. Особлива увага приділяється розвиткові адміністративного права, яким здебільшого і передбачена адміністративно-юрисдикційна діяльність органів внутрішніх справ. Однак серед норм адміністративного права є ті, що обмежують адміністративно-юрисдикційну діяльність органів внутрішніх справ. Багато видів правопорушень залишаються поза компетенцією органів внутрішніх справ, що не сприяє забезпеченню належного правопорядку в державі. Перманентні зміни та доповнення до адміністративного законодавства не дають можливості працівникам органів внутрішніх справ ефективно протидіяти адміністративним правопорушенням.

Аналіз чинного адміністративного законодавства та практики його застосування свідчить про те, що його окремі норми не повною мірою відповідають вимогам часу, а також змісту запланованої адміністративно-правової реформи. Слід ураховувати, що відповідна правова база забезпечує належним чином виконання ОВС завдань з охорони громадського порядку на рівні світових стандартів. Це стосується насамперед забезпечення охорони громадського порядку в період проведення в Україні Євро-2012 за масовою участю іноземних громадян як уболівальників своїх команд.

Вирішення зазначених проблем потребує нових наукових досліджень адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС у сучасних умовах, розроблення сучасних вимог до охорони громадського порядку та громадської безпеки. Ефективність цієї роботи залежить від їх організаційного, правового, науково-методологічного забезпечення.

Дослідженню проблем державотворення, адміністративного права й управління органами виконавчої влади у сфері правопорядку приділяли увагу вітчизняні вчені-юристи: В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, М. О. Баймуратов, О. М. Бандурка, В. Т. Білоус, Ю. П. Битяк, В. І. Борисов, А. С. Васильєв, Л. К. Воронова, С. Б. Гавриш, А. П. Гетьман, І. П. Голосніченко, В. Г. Гончаренко, Ю. М. Грошовий, В. Л. Грохольський, М. М. Гуренко-Вайцман, І. М. Даньшин, В. Н. Денисов, О. В. Дзера, Є. В. Додін, В. С. Журавський, О. В. Зайчук, Ю. В. Іщенко, Р. А. Калюжний, А. П. Клюшніченко, А. Т. Комзюк, А. М. Колодій, В. К. Колпаков, О. М. Костенко, О. Л. Копиленко, М. В. Корнієнко, В. В. Костицький, Я. Ю. Кондратьєв, С. Ф. Константинов, О. В. Копан, В. В. Копейчиков, О. П. Корнєєв, В. Д. Кущенко, О. В. Кузьменко, Н. С. Кузнецова, М. П. Кучерявенко, О. М. Литвак, Н. Р. Малишева, А. Р. Мацюк, Н. М. Мироненко, В. В. Мицик, М. П. Недюха, Н. Р. Нижник, В. І. Олефір, Н. М. Онищенко, О. П. Орлюк, П. С. Пацурківський, М. І. Панов, В. П. Пєтков, О. В. Петришин, Д. В. Приймайченко, Д. М. Притика, Н. Ю. Пришва, Т. О. Проценко, Ю. І. Римаренко, О. П. Рябченко, А. О. Селіванов, В. Ф. Сіренко, В. В. Сташис, С. Г. Стеценко, Д. А. Табачник, В. Я. Тацій, В. П. Тихий, Є. А. Тихонова, В. І. Шакун, В. М. Шаповал, М. Я. Швець, А. Є. Шевченко, Ю. С. Шемшученко, В. К. Шкарупа, Х. П. Ярмакі, О. Н. Ярмиш та інші.

Питанням забезпечення прав і свобод громадян у процесі реалізації адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС присвячені наукові праці І. Л. Бородіна, Р. А. Калюжного, Ю. Ф. Кравченка, К. Б. Левченко, О. В. Негодченка, О. І. Дубенко, Р. С. Титикало, В. О. Січкаря та інших.

Удосконаленню структури, форм і методів організації діяльності ОВС з охорони громадського порядку присвятили дослідження О.О. Бандурка, В. О. Заросило, В. В. Ковальська, О. М. Хіміч, А. П. Головін, В. В. Коваленко, В. Ю. Кривенда, В. І. Курило, а місце органів внутрішніх справ України в умовах її інтеграції до Європейського Союзу, світовий досвід роботи поліції досліджували О. М. Капля, В. Л. Фільштейн та інші.

Правовий статус ОВС щодо адміністративної діяльності досліджувався у працях О. П. Рябченко, М. М. Алексійчука, В. М. Цикалевича й інших.

Принципи провадження у справах про адміністративні правопорушення та забезпечення їх реалізації в діяльності ОВС досліджувалися в роботах М. О. Ктіторова, В. В. Коваленка, В. І. Осадчого, Т. О. Проценка.

Більш глибокому дослідженню аналізованих проблем і пошуку шляхів удосконалення правового регулювання, практики реалізації законодавства щодо адміністративних правопорушень сприяло вивчення наукових праць з адміністративно-деліктного права й адміністративного процесу російських учених: С. Б. Анікіна, Д. Н. Бахраха, І. І. Веремієнко, І. А. Галагана, В. В. Денісенко, А. С. Дугінця, М. Є. Єропкіна, В. Р. Кісіна, Н. М. Коніна, А. П. Коренєва, І. Ш. Кілясханова, М. Я. Маслєннікова, В. М. Манохіна, Н. П. Мишляєва, І. В. Панової, М. П. Петрова, М. І. Нікуліна, Л. Л. Попова, В. Д. Рєзвих, Б. В. Россінського, Н. Г. Саліщевої, П. П. Сергуна, Ю. П. Солов'я, В. Д. Сорокіна, Ю. М. Старилова, М. С. Студенікіної, Ю. А. Тихомірова, Н. Ю. Хаманєвої, А. П. Шергіна, В. А. Юсупова, А. Ю. Якімова та інших.

Названими вище й іншими вченими зроблено великий внесок у розвиток адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС, правове регулювання правоохоронної діяльності, дослідження проблем захисту прав і свобод людини та громадянина. Проте низка важливих теоретичних і практичних питань щодо організаційно-правового та наукового забезпечення процесу вдосконалення адміністративно-правового механізму регулювання адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС досліджувалася фрагментарно і потребує комплексного дослідження, вироблення концептуального підходу до адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС у сучасних умовах.

Зазначене свідчить про актуальність обраної теми дослідження та необхідність подальшого опрацювання організаційних, правових і наукових засад адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами.

Дисертаційне дослідження виконане у зв'язку з науковою темою Інституту законодавства Верховної Ради України „Стратегія розвитку законодавства України” (державний реєстраційний номер 0103U007975).

Дисертаційне дослідження спрямоване на реалізацію окремих положень Концепції програми профілактики правопорушень на 2007-2009 рр., затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2006 р. № 1767; Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр. (пп. 8; 14), затверджених наказом МВС України від 5 липня 2004 р. № 755; Програми Кабінету Міністрів України щодо реформування правоохоронних органів (2003-2006 рр.); Замовлення Департаменту громадської безпеки МВС України від 17 листопада 2008 р. на проведення наукового дослідження, на тему «Удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ у сфері забезпечення громадського порядку»; Пріоритетних напрямів наукових досліджень Академії управління МВС, схвалених вченою радою 23 вересня 2008 р.

Тема дисертаційного дослідження розглянута відповідним відділенням координаційного бюро Академії правових наук України та визнана такою, що відповідає спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексне вивчення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ, їх ролі й значення в охороні громадського порядку та громадської безпеки, розроблення пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення такої діяльності, а також упровадження наукових здобутків у практику діяльності органів внутрішніх справ.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити такі завдання:

- здійснити системно-структурний аналіз адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ України в сучасних умовах та сформулювати її визначення, сутність і зміст;

- визначити й охарактеризувати складові механізму адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС з урахуванням завдань і функцій окремих галузевих служб;

- проаналізувати та розкрити зміст принципів адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС і визначити можливість їх ефективного застосування з метою забезпечення належного виконання завдань ОВС;

- визначити та дослідити основні види адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС та особливості їх реалізації;

- проаналізувати стан наукових розробок і визначити наявні проблеми адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС з метою їх конкретизації та дослідження;

- визначити стан та рівень нормативно-правового забезпечення адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС і подати пропозиції щодо його вдосконалення;

- визначити і дослідити найбільш суттєві чинники впливу на ефективність адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС і запропонувати основні заходи щодо нейтралізації негативних і сприяння розвитку позитивних чинників;

- дослідити адміністративно-процесуальний статус суб'єктів провадження в ОВС у справах про адміністративні порушення;

- проаналізувати стан кадрового забезпечення адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС і визначити шляхи його поліпшення;

- розглянути організаційно-правові заходи державних органів та запропонувати нові підходи до адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС;

- визначити стан інформаційно-аналітичного забезпечення адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС і запропонувати шляхи його вдосконалення;

- розглянути систему контролю і нагляду за адміністративно-юрисдикційною діяльністю ОВС та запропонувати шляхи його вдосконалення;

- дослідити стан забезпечення конституційних прав, свобод і гарантій людини й громадянина у процесі адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС;

- вивчити позитивний досвід адміністративно-юрисдикційної діяльності поліції зарубіжних країн та можливість його застосування в Україні;

- вивчити вітчизняний і зарубіжний досвід взаємодії ОВС з іншими правоохоронними органами при забезпеченні охорони громадського порядку під час проведення масових заходів міжнародного характеру і розробити пропозиції щодо охорони громадського порядку під час проведення чемпіонату Європи з футболу „Євро-2012”;

- розробити нові напрями адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС і запропонувати шляхи їх законодавчого розширення.

Об'єкт дослідження становлять суспільні відносини у сфері адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС.

Предметом дослідження є нормативно-правове й організаційне забезпечення адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх використання зумовлене системним підходом, що дозволяє дослідити проблему в єдності її соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено поняттєвий апарат щодо складових адміністративно-правового механізму юрисдикційної діяльності ОВС (підрозд. 1.1); порівняльно-правовий метод використано для визначення та дослідження суб'єктів системи органів внутрішніх справ (підрозд. 2.2; п. 4.1.2; 4.1.3; 4.1.4), характеристики правових засад діяльності структурних підрозділів міліції (розд. 4), уточнення значення контролю й нагляду в забезпеченні законності в адміністративно-юрисдикційній діяльності ОВС (підрозд. 5.4), характеристики місця та значення кадрового, матеріально-технічного й фінансового забезпечення (розд. 5).

Системно-структурний метод застосовано для уточнення сутності адміністративно-юрисдикційної діяльності та ролі цієї діяльності в дотриманні прав і свобод людини як її головного завдання (підрозд. 2.3), за допомогою структурного методу досліджено сукупність відносин у сфері застосування норм адміністративного права. Метод структуралізму використано під час дослідженні правових норм щодо адміністративної відповідальності за порушення громадського порядку, правил дорожнього руху, а також відомчих правових актів, які визначають внутрішню компетенцію ОВС щодо адміністративно-юрисдикційної діяльності (підрозд. 2.1, розд. 4).

Статистичний і документальний аналіз та метод соціологічного опитування дозволити виявити та дослідити недоліки у застосуванні норм адміністративного права в адміністративно-юрисдикційній діяльності ОВС (дод. А).

Метод абстрагування дозволив у загальному масиві наукової інформації і правового забезпечення виявити істотне для адміністративно-юрисдикційної діяльності, визначити закономірності, за якими вона здійснюється, тобто розкрити її наукову сутність (підрозд. 1.1, 1.3).

За допомогою системного методу (системний аналіз або системний підхід) як універсального інструменту пізнавальної діяльності встановлено недосконалість окремих норм права та відомчих нормативних документів (підрозд. 3.1).

Використання порівняльно-правового методу дозволило вивчити тенденцію розвитку адміністративного законодавства в інших країнах та запозичити позитивний досвід щодо його вдосконалення (підрозд. 5.2).

Емпіричну базу дисертації становлять статистичні дані й аналітичні довідки МВС України, узагальнення практичної діяльності ОВС, а також дані проведеного анкетування 457 працівників підрозділів міліції, які здійснюють адміністративно-юрисдикційну діяльність.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертаційній роботі вперше в Україні проведене комплексне, системне дослідження адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС. На підставі проведеного дослідження запропоновано рішення, спрямовані на вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС. Сукупність положень, висновків і рекомендацій, які містить дисертаційне дослідження, створює новий напрям у вченні про адміністративно-юрисдикційну діяльність ОВС, цілісне, самостійне і перспективне дослідження одного з найважливіших напрямів діяльності ОВС, що має важливе соціальне значення. До найбільш вагомих і значущих результатів дослідження, які характеризують особистий внесок дисертанта в розробку зазначеної проблеми, належать такі:

Уперше:

- обґрунтовано положення про те, що вдосконалення системи ОВС полягає у їх інституційній та функціональній перебудові, визначенні нових напрямів їх адміністративно-юрисдикційної діяльності, перетворені в результаті реформування з механізму переслідування та репресій на механізм захисту, охорони й відновлення порушених прав громадян, надання адміністративних послуг;

- визначено із застосуванням комплексної теоретико-управлінської методології зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС як системної категорії, а також як об'єкт адміністративно-правової науки;

- науково обґрунтовано і визначено критерії формування компетенції (прав і обов'язків) працівників ОВС щодо застосування норм адміністративного права;

- сформульовано основи загальної теорії адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС.

Удосконалено:

- критерії оцінювання результатів адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС, до яких віднесено реальний стан забезпечення охорони громадського порядку на рівні надання адміністративних послуг населенню, надійний захист законних прав, свобод та інтересів людини і громадянина, а також результати виконання покладених на ОВС основних завдань у кількісному та якісному вимірах;

- підходи до розроблення заходів з посилення контролю і нагляду за забезпеченням законності в адміністративно-юрисдикційній діяльності ОВС;

- обґрунтування доцільності впровадження в Україні концепції вдосконалення адміністративного права шляхом прийняття нових Кодексу України про адміністративні правопорушення та Адміністративно-процесуального кодексу України;

- досліджено місце, роль і зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС у системі заходів з охорони громадського порядку, конкретизовано функції працівників цих органів;

- концептуально узагальнено та систематизовано правові основи забезпечення прав і свобод громадян у процесі здійснення адміністративної діяльності ОВС;

- охарактеризовано адміністративно-правові закономірності формування галузевих підрозділів міліції в окремих сферах застосування норм адміністративного права, їх структуру, форми організації роботи та контролю за їх діяльністю;

- запропоновано авторські визначення понять: „адміністративно-правовий механізм юрисдикційної діяльності ОВС”, „адміністративний проступок у сфері громадської безпеки”, „суб'єкт і об'єкт адміністративно-юрисдикційної діяльності”;

- розроблено законопроекти та відомчі нормативно-правові акти з удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС, зокрема щодо розширення повноважень цієї діяльності ОВС у сфері охорони навколишнього природного середовища, безпеки руху, обігу зброї тощо.

Дістало подальшого розвитку:

- дослідження підходів до виокремлення суб'єктивних, предметних і функціональних сфер організаційно-правового регулювання адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС як обов'язкової умови ефективної профілактики правопорушень;

- теоретичні підходи до вирішення проблеми формування та функціонування системи МВС із залученням до неї міграційної та прикордонної служби, підрозділів МНС України тощо;

- шляхи впровадження в Україні позитивного досвіду інших держав з охорони громадського порядку, зокрема у сферах надання адміністративних послуг, зі створення місцевої міліції, активізації участі населення в охороні громадського порядку, інформаційного забезпечення адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС, визначення суб'єктів охорони громадського порядку в державі та обґрунтування провідного місця ОВС серед цих суб'єктів як органу виконавчої влади, спеціально створеного для виконання окреслених завдання;

- пропозиції щодо реформування системи відомчої освіти та вдосконалення професійної підготовки, в тому числі підвищення кваліфікації працівників міліції;

- розроблення конкретних рекомендацій, зорієнтованих на підтримання дисципліни та законності, порядку притягнення працівників міліції до дисциплінарної відповідальності.

Практичне значення одержаних результатів. Дисертаційне дослідження має теоретичне та практичне значення, більшість сформульованих у ньому теоретичних положень, висновків і пропозицій використані у різних сферах діяльності, зокрема для підготовки Законів України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо підвідомчості справ про адміністративні правопорушення на транспорті», «Про внесення змін до Закону України «Про контррозвідувальну діяльність», «Про систему досудового слідства в Україні», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо попередження несанкціонованого прослуховування телефонних розмов», «Про амністію», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо проведення оперативно-розшукової діяльності та прокурорського нагляду», «Про обіг зброї невійськового призначення», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за порушення правил дорожнього руху», «Про внесення змін до Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо впорядкування відповідальності за злочини проти інтелектуальної власності», «Про внесення змін до статей 298 та 298-1 Кримінального кодексу України», «Про приватну детективну діяльність», «Про Національну міліцію», «Про органи внутрішніх справ», «Про внесення змін до Закону України «Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України»», «Про внесення змін та доповнень до деяких Законів України щодо інформування керівниками правоохоронних органів громадськості про стан законності та заходи щодо її зміцнення», «Про внесення змін до статті 9 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України», «Про внесення змін до Закону України «Про міліцію»» (акти впровадження Верховної Ради України № 04-19/14-400 від 17.02.2009 та № 04-19/14-2777 від 24.09.2009); підготовки нормативно-правових та розпорядчих актів МВС України (акт впровадження МВС України від 05.10.2009); розробки нової навчальної дисципліни «Адміністративна юрисдикція ОВС», викладання навчальних дисциплін «Теорія та практика управління ОВС», «Стратегія управління ОВС», «Теорія та практика кадрового забезпечення ОВС» «Адміністративна діяльність ОВС», «Діяльність органів внутрішніх справ щодо виявлення і документування адміністративних правопорушень», «Адміністративний процес», «Організація і тактика діяльності міліції громадської безпеки», «Дозвільна система», підготовки курсових та магістерських робіт, проведення науково-практичних конференцій, семінарів, засідань «круглого столу» (акт впровадження Академії управління МВС від 25.09.2009 та Навчально-наукового інституту підготовки кадрів громадської безпеки та психологічної служби КНУВС від 30.09.2009).

Наукове і практичне значення роботи полягає також у тому, що теоретичні положення та практичні рекомендації, висвітлені в дисертації, можуть і в подальшому використовуватися: у наукових розробках, спрямованих на вдосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ; удосконалені нормативно-правової бази, що регламентує адміністративно-юрисдикційну діяльності органів внутрішніх справ; підготовці підручників, навчальних, навчально-методичних посібників та інших навчально-методичних матеріалів для навчального процесу у вищих навчальних закладах МВС України.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконане автором самостійно з використанням останніх досягнень теорії адміністративного права та практики управління. Усі сформульовані в ньому положення, висновки та пропозиції обґрунтовані на основі особистих досліджень автора. У дисертації ідеї, доробки, які належать співавторам наукових праць, не використовувалися. Автором для аргументації власних положень і висновків використовувалися напрацювання інших учених, на які обов'язково робилися посилання.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації обговорювалися на засіданнях відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.

Основні положення та висновки дисертаційного дослідження оприлюднені в доповідях та виступах дисертанта, які отримали підтримку й опубліковані в матеріалах міжнародних, всеукраїнських наукових та науково-практичних конференцій, семінарів, засідань «круглого столу» тощо, зокрема: «Міжнародна поліцейська асоціація: минуле, сьогодення, майбутнє» (м. Київ, 31 травня 2008 р.); «Управлінські, правові та психологічні аспекти запобігання масовим порушенням громадського порядку та проявам тероризму» (м. Київ, 26-28 червня 2008 р.); «Роль та місце ОВС у розбудові демократичної правової держави» (м. Одеса, 10 квітня 2009 р.); «Становление, современное состояние и перспективы развития управленческого образования в МВД России» (г. Москва, 10-12 сентября 2009 г.); «Развитие науки и перспективы внедрения ее достижений в деятельность органов внутренних дел Республики Беларусь» (г. Минск, 29 октября 2008 г.); «Принципи діяльності правоохоронних органів у контексті адміністративної реформи в Україні» (м. Київ, 2007 р.); «Проблеми дотримання прав людини в діяльності ОВС України» (м. Харків, 22-23 червня 2008 р.); «Забезпечення громадської безпеки під час проведення чемпіонату Європи з футболу Євро-2012» (м. Донецьк, 18 червня 2009 р.); «Взаємодія правоохоронних органів з муніципальними і неурядовими організаціями в питаннях профілактики правопорушень і злочинів» (м. Кам'янець-Подільський, 22-23 травня 2009 р.); «Зміна законодавства України щодо дорожнього руху: початок шляху до європейських стандартів» (м. Донецьк, 12 червня 2009 р.); «Удосконалення кримінального законодавства та практики застосування заходів, альтернативних ув'язненню, в контексті міжнародних зобов'язань України» (м. Київ, 14 квітня 2009 р.); «Шляхи посилення впливу галузі наук державного управління на реформування державної служби та державного управління в Україні» (м. Ялта, 7-10 жовтня 2009 р.); «Безпека дорожнього руху: сучасність і майбутнє» (м. Донецьк, 23 жовтня 2009 р.); «Актуальні питання управління органами внутрішніх справ у сучасних умовах» (м. Київ, 30 жовтня 2009 р.) на щорічних науково-методичних конференціях, засіданнях вченої ради, кафедр Академії управління МВС.

Матеріали дослідження оприлюднені в газеті «Голос України» (2005. - 20 січня; 2006. - 28 листопада - № 225 (3975); 2007. - 23 листопада; 2008. - 7 жовтня - № 190; 2009. - 27 березня - № 55).

Публікації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано монографію, підручник (у співавторстві), 3 навчальних посібники (у співавторстві), 7 навчально-методичних посібників (у співавторстві), 26 наукових статей у фахових виданнях та 10 доповідей (виступів) у матеріалах міжнародних, всеукраїнських науково-практичних конференцій, семінарів.

Структура та обсяг дисертації відповідає предмету, меті, завданням та методології дослідження теми. Дисертація складається зі вступу, п'яти розділів, які містять 15 підрозділ, висновків до кожного підрозділу та загального висновку, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації становить 462 сторінки, з них основний текст дисертації - 385 сторінок, на 46 сторінках розміщено список використаних джерел, що складається з 356 найменувань та додатків на 31 сторінці.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації. Подається загальна характеристика роботи, зокрема визначені її мета й завдання, об'єкт і предмет. Розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів.

У Розділі І «Методологія дослідження адміністративно-юрисдикційної діяльності» викладено сутність адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС, визначено форми, методи та функції цієї діяльності, надано їх характеристику, а також досліджено організаційно правові засади діяльності міліції щодо забезпечення охорони громадського порядку та громадської безпеки.

У підрозділі 1.1. «Поняття та зміст адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ» зазначається, що в Україні впродовж останніх років здійснюється перманентне реформування системи МВС України, зумовлене низкою проблем з організації й підвищення ефективності діяльності ОВС. Кожний з видів юрисдикції характеризується властивими йому специфічними особливостями, зберігаючи водночас спільні основні ознаки. Це насамперед державно-владна специфіка (юрисдикційний захист суспільних відносин є перш за все прерогативою компетентних державних органів), підзаконність (юрисдикційна діяльність завжди здійснюється в чітко регламентованих законом рамках), правозастосовний та правоохоронний характер (у процесі здійснення юрисдикційної діяльності не встановлюються нові норми права, а лише використовуються та застосовуються відповідні чинні норми права, які характеризуються своїм правоохоронним спрямуванням).

Як різновид юрисдикційної діяльності в цілому адміністративна - зберігає всі її головні ознаки, перелічені вище, і водночас є складовою виконавчо-розпорядної діяльності відповідних органів державної виконавчої влади. У процесі здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності ці органи та інші вповноважені суб'єкти забезпечують захист суспільних відносин, що складаються у сфері державного управління, провадять боротьбу з найбільш численним різновидом порушень права, якими є  адміністративні правопорушення. Отже, предметом і змістом адміністративно-юрисдикційної діяльності є переважно розгляд справ про адміністративні правопорушення й ухвалення у цих справах відповідних рішень.

Адміністративна юрисдикція залежить від особливостей суб'єкта, вповноваженого її здійснювати. За цим критерієм можна виокремити адміністративну юрисдикцію, що здійснюється або безпосередньо органами виконавчої влади (посадовими особами), тобто у позасудовому порядку, або судовими органами. Отже, спеціального суб'єкта адміністративної юрисдикції в нашій державі немає. Функції юрисдикції в адміністративних справах реалізуються як у судовому, так і у позасудовому порядку.

З огляду на наявні визначення юрисдикційної діяльності, дисертант надає власне визначення цього поняття з урахуванням специфіки адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС. Також зазначається, що розгляд справ, установлення та доведення фактів, їх юридична оцінка здійснюється юрисдикційним органом у межах особливої процесуальної форми, регламентованої процесуальними нормами. Цей процес повинен забезпечити активність не тільки вповноваженого органу (посадової особи), у провадженні якого знаходиться справа, а й інших його учасників (відповідача, потерпілих, експертів, захисника), яким процесуальними нормами надаються широкі можливості для обстоювання (захисту) своїх прав і законних інтересів.

Запропоновано в чинному законодавстві дати визначення поняття «проступок», а до розряду проступків віднести незначні кримінальні злочини, що дозволить оперативно ухвалювати рішення стосовно правопорушників та притягнення їх до відповідальності. За умови позитивного вирішення зазначеної проблеми можна буде порушувати питання про більш конкретні напрями реформування структурних підрозділів системи МВС, які займаються юрисдикційною діяльністю.

У підрозділі 1.2. «Функції та методи адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ» акцентується увага на тому, що юрисдикцію як самостійний вид діяльності взагалі й адміністративно-юрисдикційну діяльність зокрема необхідно характеризувати за притаманними їй ознаками та функціями, за допомогою яких вона здійснюється. Вбачається важливим не тільки розкрити змістовий аспект юрисдикційної діяльності, що дозволить виокремити це явище з низки інших, але й з'ясувати призначення цього феномена та його функції. За своїм змістом адміністративна юрисдикція є діяльністю з реалізації відповідних функцій і здійснюється у встановлених формах та визначеними методами.

Охоронна функція зумовлена завданнями законодавства про адміністративні правопорушення, визначеними у ст. 1 КУпАП як першочергові (з урахуванням відповідних політичних та економічних змін у державі): охорона державного устрою, власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, а також прав та законних інтересів підприємств, установ і організацій, установленого порядку управління, державного та громадського порядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного і неухильного дотримання Конституції України та законів, поваги до прав, честі та гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання обов'язків, відповідальності перед суспільством.

Нагальним видається розгляд Верховною Радою України декількох законопроектів про започаткування в Україні своєрідного аналога муніципальної поліції. Цей вітчизняний орган відрізнятиметься від зарубіжного за кількома важливими позиціями. Головна відмінність полягає в тому, що його працівники матимуть право (як представники державного органу виконавчої влади - міліції) носити і застосовувати вогнепальну зброю, а компетенція цього органу в багатьох напрямах фактично дублюватиме повноваження, делеговані районним або міським відділам внутрішніх справ. Влада на місцях (залежно від криміногенної обстановки) має самостійно визначатися з чисельністю територіальної або місцевої поліції та її керівництвом. І саме від виваженої позиції розробників законопроектів, парламентарів і фахівців, що працюють у відповідних комітетах, залежить чи в Україні з'явиться ще одна точка протистояння - тепер між „державною” та „місцевою” міліціями, ми отримаємо жаданий інструмент допомоги і сприяння правоохоронним органам у боротьбі зі злочинністю.

Регулятивна функція адміністративно-юрисдикційної діяльності визнана похідною від відповідної функції права і відображає її управлінський аспект.

Залежно від змісту виконуваних дій убачається доцільним виокремити три напрями регулятивної функції адміністративно-юрисдикційної діяльності: вдосконалення правотворчої, правозастосовної та правоохоронної діяльності. Як головні складові адміністративно-юрисдикційної діяльності ці категорії стають юридичним способом зовнішнього вираження та внутрішньої організації управлінської діяльності. Вони спрямовані на організацію виконання конкретними суб'єктами своїх прав і обов'язків. Кожна з них вирізняється специфічним змістом та особливим юридичним оформленням відповідних дій.

Удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС, на думку автора, має бути нерозривно пов'язане з визнанням верховенства права у системі нормативних актів і всіх актів реалізації права; забезпеченням єдиної спрямованості правотворчості, правозастосування і правоохорони; необхідністю вибору чітко в межах закону найбільш оптимальних варіантів здійснення правотворчої, правозастосовної та правоохоронної діяльності, що відповідають цілям і завданнями органів внутрішніх справ; неприпустимістю протиставлення законності та доцільності, і нарешті - з досягненням оптимального ступеня правової регламентації управлінських відносин, фактичного виконання правових розпоряджень в усіх видах управлінської діяльності та невідворотністю відповідальності за будь-яке їх порушення.

Безумовно важливою є превентивна функція адміністративно-юрисдикційної діяльності, яка повинна реалізовуватися не тільки вибором виду та розміру адміністративного стягнення відповідно до принципів законності та індивідуалізації, але й усім перебігом розгляду справи. Функції адміністративно-юрисдикційної діяльності ОВС реалізуються за допомогою відповідних методів.

Адміністративна юрисдикція, як це безпосередньо випливає з її ознак, нерозривно пов'язана з функціонуванням інституту адміністративної відповідальності. Адміністративні стягнення як засіб реалізації адміністративної відповідальності практично можуть бути застосовані лише у процесі здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності, тобто лише в межах адміністративної юрисдикції.

У підрозділі 1.3. «Класифікація форм адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ та їх характеристика» зазначається, що адміністративно-юрисдикційна діяльність компетентних суб'єктів здійснюється в регламентованих законом процесуальних формах і порядку. Так, деякі адміністративісти залежно від характеру індивідуальних адміністративних справ виокремлюють у межах єдиного інституту адміністративно-юрисдикційної діяльності певні її види - адміністративні провадження, кожен з яких вирізняється своєрідністю, конкретним призначенням, організаційно-правовими формами, суб'єктами тощо. Вважаючи сукупність адміністративних проваджень базовою характеристикою адміністративної юрисдикції, вчені виділяють такі їх види: провадження у справах про адміністративні правопорушення, дисциплінарне провадження, провадження за скаргами, узгоджене провадження.

Особливості адміністративної юрисдикції значною мірою визначають і специфіку правових актів, що видаються за результатами розгляду справ про адміністративні порушення. Досліджувана галузь виконавчо-розпорядної діяльності за своїми правовими ознаками є підзаконною, правозастосовною, правоохоронною. Отже, за юридичними властивостями постанова органу адміністративної юрисдикції є підзаконним, правоохоронним актом застосування права у конкретній розглянутій справі про правопорушення.

З погляду юридичної природи, постанова органу адміністративної юрисдикції є актом застосування права. У ньому відображається застосування норм про адміністративну відповідальність за відповідний вид правопорушення у конкретних ситуаціях. Такий правозастосовний акт має ознаки, властиві актам державного управління. Водночас він є особливим управлінським актом - юрисдикційним. Постанова у справі про адміністративне правопорушення істотно відрізняється від інших актів державного управління за підставами виникнення (фактичними та юридичними), порядком видання та виконання, юридичними наслідками й іншими ознаками.

Ці підстави зумовлені самою природою адміністративної юрисдикції, призначенням якої є вирішення справ про правопорушення. Тому фактичною підставою цього акта можуть бути тільки обставини діянь, що порушують відповідні приписи правових норм. Більшість актів державного управління не стосується правопорушень, владні приписи цих документів спрямовані на врегулювання суспільних відносин у різних галузях управління.

Юридичною підставою постанови у справі про адміністративне правопорушення є насамперед норма, що передбачає адміністративну відповідальність за це правопорушення. Не випадково законодавець вимагає обов'язкового зазначення в протоколі про адміністративне правопорушення нормативного акта, що передбачає відповідальність за цей вид порушення.

На відміну від інших актів державного управління, постанова органу адміністративної юрисдикції про вчинення правопорушення пов'язана із застосуванням санкції, передбаченої нормою про адміністративну відповідальність за відповідне правопорушення. Застосування адміністративного стягнення на підставі винесеної за справою постанови призводить відповідних правових наслідків для винного. З моменту ухвалення рішення про накладення адміністративного стягнення особа, до якої застосована ця санкція, вважається покараною в адміністративному порядку.

Виконати свою соціальну функцію юридична санкція здатна лише в тому разі, коли її застосовано до винного і він, відповідно, зазнав негативних наслідків, передбачених у цій санкції. Якщо ж постанову про накладення адміністративного стягнення винесено, але фактично не виконано, то про ефективність санкції не може йтися. Тому ефективність розглянутих заходів правоохорони залежить як від діяльності юрисдикційних органів, так і від організації та процедури здійснення накладених ними стягнень. Виконавче провадження не має єдиної процедури щодо адміністративних стягнень і залежить від виду стягнення, яке накладається.

У Розділі ІІ «Правові основи адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ» надано характеристику правового забезпечення компетенції ОВС щодо адміністративно-юрисдикційної діяльності з охорони громадського порядку, визначено адміністративно-правовий механізм реалізації статусу ОВС у зазначеній сфері.

У підрозділі 2.1. «Загальна компетенція органів внутрішніх справ з питань адміністративно-юрисдикційної діяльності» зазначається, що відповідно до ст. 7 Закону України „Про міліцію” міліція здійснює адміністративну, профілактичну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну функції (на договірних засадах). Адміністративній діяльності у цьому переліку належить чільне місце, зважаючи на її значення й обсяг - до її реалізації залучена більшість працівників ОВС. Близько 90 % завдань і дій, які виконують працівники міліції, належить до сфери адміністративної діяльності, адміністративного припинення протиправної поведінки. Роль цієї діяльності в роботі міліції особлива, оскільки саме завдяки їй міліція має можливість безпосередньо втручатися в ситуацію, припиняти небезпечні дії суб'єкта, усувати причини й умови, що можуть призвести до тяжких наслідків, захищати належним чином права громадян та держави. Чим активніше міліція використовуватиме права адміністративного впливу, тим вищою буде ефективність охорони громадського порядку, тим менше буде умов, за яких може бути вчинено злочин.

ОВС як одному з органів виконавчої влади, покликаному головне навантаження у сфері правоохоронної діяльності держави, в тому числі щодо боротьби з найбільш поширеною категорією протиправних проявів, якими є адміністративні правопорушення, відведено особливе місце серед повноважних суб'єктів адміністративної юрисдикції. Це зумовлюється насамперед двома важливими обставинами: більшим, порівняно з іншими суб'єктами, обсягом суспільних відносин, які охороняються цими органами, що відображається значною кількістю підвідомчих їм справ про адміністративні правопорушення, а також значно ширшими повноваженнями щодо застосування ними різних адміністративних стягнень та складання протоколів про адміністративні правопорушення.

У підрозділі 2.2. «Статус органів внутрішніх справ як суб'єктів реалізації адміністративно-правової юрисдикції у сфері охорони громадського порядку та громадської безпеки» наголошується на тому, що правовий статус суб'єкта адміністративної юрисдикції є складною логіко-юридичною конструкцією, що містить у собі низку елементів, до яких належать: 1) цільовий блок (мета, завдання, функції органу); 2) компетенція; 3) організаційний блок; 4) відповідальність.

Аналіз нормативної основи правового статусу ОВС як суб'єктів адміністративної юрисдикції (передусім КУпАП) дозволяє зробити висновок про те, що метою діяльності цих органів адміністративної юрисдикції є захист особи, її прав і свобод, власності, громадського порядку, встановленого порядку управління.

Ця мета досягається шляхом реалізації таких завдань, як своєчасне, всебічне, повне й об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її на підставі закону, забезпечення виконання винесеної постанови, виявлення причин та умов, що сприяють учиненню адміністративних правопорушень, а також запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі додержання законів, зміцнення законності (ст. 245 КУпАП).

Відповідно до визначених мети та завдань ОВС здійснюють такі функції: забезпечують охорону прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина, охорону громадського порядку, здійснюють роботу дозвільної системи, забезпечують паспортний режим і перебування в державі іноземців та осіб без громадянства, провадять контроль за безпекою дорожнього руху транспорту і пішоходів, забезпечують охорону об'єктів, запобігають адміністративним правопорушенням та припиняють їх, здійснюють провадження у справах про адміністративні правопорушення в межах установленої законом компетенції, вживають заходів щодо забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, забезпечують виконання винесених у справах про адміністративні правопорушення постанов, виявляють і вживають заходів щодо усунення причин та умов, що сприяють учиненню адміністративних правопорушень тощо.

Констатується, що встановлення підвідомчості - це розмежування компетенції між органами (посадовими особами). Кожен орган або посадова особа вправі розглядати і вирішувати лише ті питання, які віднесено до їх відання. Установлення підвідомчості справ - це засіб визначення компетенції.

Відповідно до чинного адміністративного законодавства ОВС є суб'єктами юрисдикційних повноважень у справах, що перебувають у їх підвідомчості. Посідаючи специфічне місце в системі суб'єктів адміністративної юрисдикції, ОВС виконують і специфічні завдання, пов'язані з їх особливим правовим статусом.

До компетенції ОВС у сфері здійснення адміністративної юрисдикції належать повноваження щодо вирішення індивідуально-конкретних підвідомчих адміністративних справ. Зміст зазначеного поняття включає інші складові, які не охоплюються поняттям адміністративної юрисдикції, наприклад, право щодо затримання, особистого огляду, вилучення речей та документів, приводу, притягнення до відповідальності.

Відповідальність повинна стати невід'ємною частиною правового статусу суб'єкта адміністративної юрисдикції, який зобов'язаний її нести у разі порушення законності, прав особи в процесі здійснення своїх повноважень.

У підрозділі 2.3. «Дотримання прав і свобод людини як головне завдання адміністративно-юрисдикційної діяльності органів внутрішніх справ» наголошується на тому, що основні права людини - це відповідні можливості, необхідні для її нормального існування і розвитку в конкретних історичних умовах та об'єктивно визначаються досягнутим рівнем розвитку суспільства і закріплені в нормах міжнародного права.

Роль Конституції України, міжнародно-правових актів з прав людини полягає в тому, щоб запобігти свавіллю держави, вказавши законодавчій владі межі втручання в автономію людини (ст. 22 Конституції України); зобов'язавши виконавчу владу виконувати вимоги Конституції України, інших законів, дотримуватися прав та свобод громадян (ст. 19, 113 Конституції України).

Принципове значення у визначенні засад системи правового регулювання відносин за участю суб'єктів адміністративної юрисдикції мають закріплені Конституцією України загальні положення, по-перше, про відповідальність держави за свою діяльність перед людиною, а по-друге, про те, що утвердження та забезпечення прав, свобод людини є головним обов'язком держави (ст. 3 Конституції України).

Важливим для правового регулювання діяльності суб'єктів адміністративної юрисдикції, а також усієї правозастосовної практики повинно стати положення ч. 2. ст. 8 Конституції України про те, що її норми є нормами прямої дії. Завдяки цьому, в разі порушення конституційних прав і свобод громадян як іншими фізичними чи юридичними особами, так і будь-якими державними органами (у тому числі ОВС як суб'єктом адміністративної юрисдикції), ці громадяни можуть звертатися за захистом до суду безпосередньо на підставі Конституції України, причому таке звернення гарантується навіть за відсутності інших нормативно-правових актів, які б визначали його процедуру.

Принцип пріоритету захисту прав і свобод людини є визначальним в організації діяльності ОВС. Водночас варто підкреслити провідне місце ОВС у системі державних органів, на які покладається цей захист.

Міліція у своїй діяльності як орган виконавчої влади не може виходити за межі своїх повноважень, однак на місцях на неї покладають не властиві їй функції. Тому виконання інших завдань, не передбачених цим Законом, може бути покладене на міліцію тільки в законодавчому порядку.

Так, забезпечення особистої безпеки громадян як одне з головних завдань міліції здійснюється через низку заходів у межах наданих повноважень, спрямованих на запобігання загрозі життю, здоров'ю, честі, гідності та майну громадян, що виникає внаслідок протиправних дій або бездіяльності з боку будь-яких осіб. Захист з приводу порушених прав, свобод і законних інтересів полягає в тому, що громадяни мають право звертатися до ОВС, а її представники, пересвідчившись у наявності фактів порушення, повинні вжити заходів щодо припинення протиправних дій, встановити та притягти до відповідальності винних, забезпечити відновлення порушених прав і свобод громадян.

Вимога охорони та забезпечення громадського порядку означає підтримання встановлених правовими актами правил поведінки і відносин між людьми, які перебувають у громадських місцях, запобігання загрозі їх життю, здоров'ю та майну з боку джерел підвищеної небезпеки (транспортні засоби, вогнепальна зброя та інші) чи непередбачених дій натовпу або внаслідок аварій, пожеж, стихійних лих, катастроф та інших надзвичайних подій. Останнє фактично означає також сприяння з боку міліції у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, установам та організаціям у виконанні покладених на них законом обов'язків.

Розділ ІІІ «Внутрішня компетенція органів внутрішніх справ у сфері адміністративно-юрисдикційної діяльності» складається з трьох підрозділів, у яких досліджується процес нормотворчої діяльності в системі ОВС щодо видання актів управління юрисдикційного характеру, а також окреслюється роль і місце індивідуальних актів. Розглядається також адміністративне провадження за актами юрисдикційного характеру, виокремлюються його стадії, визначаються проблеми правозастосування.