Формування державної політики соціального захисту населення в умовах макроекономічної нерівноваги

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

РАДА ПО ВИВЧЕННЮ ПРОДУКТИВНИХ СИЛ УКРАЇНИ

Спеціальність 25.00.02 - механізми державного управління

УДК 35.078: 316.42

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора наук з державного управління

ФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ НАСЕЛЕННЯ В УМОВАХ МАКРОЕКОНОМІЧНОЇ НЕРІВНОВАГИ

Халецька

Аліна Анатоліївна

Київ

2010



ДИСЕРТАЦІЄЮ Є РУКОПИС

Робота виконана в Національній академії державного управління при Президентові України.

Науковий консультант -

доктор економічних наук, професор, Заслужений діяч науки і техніки України

БОДРОВ Володимир Григорович,

Національна академія державного управління при Президентові України (м.Київ),

завідувач кафедри економічної теорії та історії економіки.

Офіційні опоненти:

доктор наук з державного управління, доцент

КАРАМИШЕВ Дмитро Васильович,

Національний фармацевтичний університет (м.Харків),

завідувач кафедри менеджменту;

доктор наук з державного управління, доцент

ПАШКО Людмила Андрійовна,

Національна академія державного управління при Президентові України (м.Київ),

професор кафедри державного управління і менеджменту;

доктор наук з державного управління, доцент

ЛИПОВСЬКА Наталія Анатоліївна,

Академія митної служби України (м. Дніпропетровськ),

професор кафедри державної служби та митної справи.Захист відбудеться 23 червня 2010 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.160.03 у Раді по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України за адресою: 01032, м. Київ, бульв. Т. Шевченка, 60, к. 302.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Ради по вивченню продуктивних сил України Національної академії наук України (01032, м. Київ, бульв. Т. Шевченка, 60, к. 202).

Автореферат розісланий 22 травня 2010 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради,

к.держ.упр., с.н.с.

І.О. Драган



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В умовах переходу від патерналістської до ринкової моделі соціально-економічного розвитку набуває актуальності соціальна складова державної політики України, яка ще не може бути охарактеризована з позицій її ефективності. Суспільно-економічні трансформації, пов'язані з переглядом парадигми світового розвитку, впливають на зміну пріоритетів національної політики, досягнення головної мети якої визначається підвищенням рівня і якості життя населення. Державна політика соціального захисту населення в Україні не відповідає сучасному етапу розвитку суспільних відносин та потребує вироблення перехідної моделі в умовах макроекономічної нерівноваги з метою активізації ефективних методів та механізмів державного управління. Соціальний захист населення в цьому контексті розглядається як елемент довгострокової загальнонаціональної стратегії розвитку.

Така галузь науки, державне управління, має чимало здобутків щодо виявлення особливостей функціонування сфери послуг в умовах переходу до постіндустріального інформаційного суспільства, формування соціально орієнтованої ринкової економіки, розбудови соціальної держави й ефективної системи соціального захисту населення. Аналіз літературних джерел дозволяє дійти висновку, що теоретико-методологічні основи проблеми формування соціальної політики держави закладено у працях таких відомих учених, як Ф. Бродель, Л. Вітте, Т. Ганслі, М. Грушевський, Дж.М. Кейнс, В.В. Леонтьєв, К. Маркс, А. Маршалл, А. Печчеі, С.М. Соловйов.

Важливим напрямом досліджень у визначенні концептуальних засад трансформації соціальної сфери України та основ державної регіональної політики, політики соціального захисту стали наукові праці О.І. Амоші, В.Д. Бабкіна, В.Я. Бідак, М.М. Білинської, В.Г. Бодрова, О.О. Веклич, Г.К. Губерної, Б.М. Данилишина, Т.А. Заяць, В.І. Куценко, Л.М. Ліпіч, Ю.В. Макогона.

Серед сучасних українських науковців істотний внесок у розробку проблеми оптимізації соціального забезпечення зробили А.В. Барсуков, Л.В. Батченко, С.О. Біла, В.В. Бурега, М.П. Бутко, Л.Я. Гончарук, С.О. Горбунова-Рубан, О.І. Дацій, А.О. Дєгтярь, Н.Г. Диденко, Д.В. Карамишев, М.Х. Корецький, А.С. Крупнік, Е.М. Лібанова, Н.А. Липовська, А.С. Лисецький, А.М. Непомнящий, Н.Р. Нижник, О.Ф. Новікова, Л.А. Пашко, Л.М. Пісьмаченко.

У той же час існують досить суперечливі погляди щодо визначення організаційно-економічних заходів держави з підвищення доходів, життєвого рівня та соціального захисту населення в умовах ринкових трансформацій національної економіки. У зарубіжній і вітчизняній літературі досі відсутнє усталене визначення соціального захисту населення; нечітко визначено систему заходів, що вживаються державою з метою забезпечення мінімально прийнятного рівня життя незахищеним верствам населення; не надано всебічної характеристики соціально орієнтованої держави, інструментарію державного управління щодо її розбудови, виходячи не з формальних, а з практичних засад. Потреби теорії та практики формування системи соціального захисту також обумовлюють актуальність ґрунтовного наукового дослідження фундаментальних основ та механізмів її трансформації в умовах структурних зрушень.

Таким чином, актуальною проблемою є розробка механізмів реалізації державної політики соціального захисту населення на основі науково обґрунтованих засад державного управління в соціальній сфері економіки, що визначило мету та завдання дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано за пріоритетними напрямами науково-дослідної роботи за комплексним науковим проектом "Державне управління та місцеве самоврядування" (державний реєстраційний номер 0199U002827) Національної академії державного управління при Президентові України, а саме: науково-дослідної роботи "Державне регулювання інноваційної модернізації промислового комплексу України" (державний реєстраційний номер 0109U003003) та "Удосконалення механізмів державного регулювання розвитку внутрішнього ринку України" на підґрунті результатів НДР за темою: "Методологічні та інституційні засади державного регулювання економіки" (державний реєстраційний номер 0103U006821). Особисто автором проведено аналіз соціальної складової державного регулювання інноваційної модернізації промислового комплексу України, що надало можливість розробити заходи щодо модернізації промислового комплексу, впровадження інноваційних елементів соціального захисту населення.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є розробка й обґрунтування теоретичних і методологічних засад, практичних рекомендацій щодо формування державної політики соціального захисту населення в умовах макроекономічної нерівноваги.

Для досягнення поставленої мети вирішено такі завдання:

обґрунтувати теоретичні засади сутності державної політики соціального захисту населення, виходячи з її особливостей;

визначити роль державної політики соціального захисту населення в забезпеченні національної безпеки, впровадженні відповідних суспільних організаційних форм соціально орієнтованого розвитку України;

дослідити вихідні методологічні передумови формування політики соціального захисту населення в умовах макроекономічної нерівноваги з позиції розуміння масштабів, характеру та меж державного регулювання;

доповнити функції держави у формуванні системи соціального захисту в умовах макроекономічної нерівноваги;

сформулювати й обґрунтувати наукові принципи функціонування системи соціального захисту населення;

оцінити сучасний стан розвитку системи соціального захисту населення;

обґрунтувати стратегічні цілі й завдання соціального захисту населення, визначити пріоритетні напрями відповідної державної політики в умовах суспільно-економічних трансформацій;

удосконалити концептуальні засади та моделі формування механізмів забезпечення соціального захисту населення;

визначити перспективні механізми підвищення соціальної результативності державного регулювання формуванням та розподілом фінансових ресурсів установ соціального захисту населення;

обґрунтувати напрями вдосконалення фінансово-економічного механізму в системі соціального захисту населення.

Об'єктом дослідження є державна політика соціального захисту населення в Україні.

Предмет дослідження - формування державної політики соціального захисту населення в умовах макроекономічної нерівноваги.

Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що за умов формування державної політики соціального захисту населення в умовах макроекономічної нерівноваги відбудеться підвищення фінансово-економічної та соціальної результативності державного управління.

Методи дослідження. Теоретичну і методичну основу дослідження становить використання базових положень економічної теорії, наукових розробок з питань соціальної політики та державної політики соціального захисту населення, що здійснюються в Україні. У процесі дослідження використано такі методи: загальнонаукові - діалектичний, абстрактно-логічний, індукції та дедукції, наукових узагальнень при проведенні аналізу наукової літератури, узагальненні вітчизняного і зарубіжного досвіду засад формування соціальної політики держави у сфері доходів трудових відносин і державної політики соціального захисту населення, уточненні сутності поняття „державна політика соціального захисту", її складових та кореспондуючих понять, визначенні основних принципів розробки і реалізації соціальної політики, а також значення неприбуткових організацій у реалізації державної політики соціального захисту в Україні; комплексного економічного і статистичного аналізу, порівняння, системного аналізу, використання яких дозволило всебічно підійти до вивчення проблеми забезпечення доходів і рівня життя населення, виявити особливості їх прояву в транзитивних умовах до соціально спрямованої економіки, дати оцінку виявленим процесам. Крім того, застосовано методи економіко-статистичного та математичного аналізу, логічного аналізу процесів соціального розвитку, метод теоретичної оцінки емпіричних даних, на підставі яких розкрито особливості механізму державного регулювання економічної діяльності установ соціального захисту; охарактеризовано основні методи й інструменти розподілу фінансових ресурсів між ними відповідно до структури попиту і пропозиції соціальних послуг; розроблено науково-практичні рекомендації з удосконалення механізмів формування політики соціального захисту населення в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є самостійною науковою працею. Конкретний особистий внесок полягає в розробці наукових засад формування державної політики соціального захисту населення в умовах макроекономічної нерівноваги, які дозволяють забезпечити перехід до нової моделі соціального розвитку України.

Наукову новизну дисертаційної роботи визначають такі основні теоретико-методологічні результати:

уперше:

сформульовано й обґрунтовано наукові положення, які покладено в основу концепції формування державної політики соціального захисту населення в умовах макроекономічної нерівноваги, що базуються на основних моделях соціально-економічного розвитку за критерієм ролі держави в регулюванні соціальних процесів, а саме патерналістського та ринкового, та враховують сучасні тенденції взаємодії соціальної та економічної складових державної політики згідно з комплексним підходом до її витрат і вигід, де система соціального захисту розглядається як „продуктивний фактор", здатний підвищити ефективність економіки в цілому;

обґрунтовано методологічні засади розвитку соціальної сфери та інфраструктури, що в умовах макроекономічної нерівноваги потребують урахування принципів переходу від централізації до децентралізації фінансово-економічного забезпечення установ соціального захисту населення, комбінування елементів державного регулювання й участі приватного підприємництва для поєднання економічної результативності та соціальних гарантій;

розроблено методологічні підходи до розв'язання проблеми підвищення соціальної результативності державного регулювання соціального захисту населення на засадах переходу до нової системи встановленого державного замовлення у фінансуванні установ соціального захисту населення через дотримання принципів адресності соціального захисту, децентралізації та регіоналізації, застосування методики розподілу фінансових ресурсів між установами соціального захисту населення з урахуванням структури попиту і пропозиції соціальних послуг, запровадження соціального бюджету як складової частини державного та місцевих бюджетів, створення інформаційної основи діяльності цих установ;

удосконалено:

класифікацію принципів функціонування системи соціального захисту населення шляхом доповнення такою складовою, як державність, що, на відміну від основних (комплексності гарантій та норм, диференційованого підходу до різних соціально-демографічних груп населення, інтегрованості системи соціального захисту), забезпечує ефективне функціонування відповідної системи через визначення ролі держави як головного гаранта, активного організатора та координатора економічних зусиль за рахунок встановлення оптимальних цілей, об'єктивних пропорцій централізованого планування і ринку, державної та приватної власності, створення механізмів їх досягнення в умовах макроекономічної нерівноваги;

методичні підходи до визначення регулюючих функцій держави за етапами циклу формування політики соціального захисту населення: ініціювання - визначення суспільних проблем та цілей політики; формування - її розробка та легітимація; реалізація та моніторинг; оцінка та регулювання відповідно превентивного, реагуючого та кризового підходів до вироблення політики з виокремленням функцій надання соціальної допомоги і соціального обслуговування через створення інституціональних та організаційних структур, що надають соціальні послуги громадянам, суть яких в умовах суспільно-економічних трансформацій потребує уточнення трактування соціальної послуги як специфічного різновиду товару, який складається з вартості, що реалізується за вільними цінами (як приватний товар), і вартості, оплачуваної з бюджету за нормативами через державний сектор (як суспільне благо);

систему інтегральної оцінки забезпеченості регіонів України об'єктами інфраструктури за показниками соціального призначення, соціального захисту та фінансування соціального забезпечення через застосування методу багатовимірної класифікації на підставі кластерного аналізу, що дозволяє визначити основні бар'єри, які обмежують конкурентоспроможність соціальної сфери (недостатність вартісної оцінки економічної спроможності галузей соціального призначення; відсутність урахування особливостей розвитку сільської місцевості; нерозвиненість багатоканальних джерел фінансування установ соціального захисту населення), та виявити можливості формування інноваційного потенціалу системи соціального захисту населення (врахування особливостей соціально-економічної структури соціальної сфери в сільській та міській місцевості; адаптації до ринкових відносин на основі попиту та пропозиції соціальних послуг та залучення додаткових джерел фінансування відповідних установ; реформування інститутів функціонування соціальної сфери до ринкового господарського механізму);

дістали подальшого розвитку:

обґрунтування протиріч при формуванні державної політики соціального захисту населення, які зумовлюють змістові дефекти чинної моделі соціально-економічного розвитку (відсутність компенсаційних механізмів підвищення фінансово-економічної та соціальної результативності), та найвагоміших загроз соціальної безпеки з позиції необхідності їх попередження за рахунок розробки механізмів консолідації держави, приватного бізнесу, суспільства та їх реалізації через розвиток відповідних суспільних організаційних форм за їх впливом як інституційних інвесторів і розширення економічних основ соціальної діяльності установ соціального захисту населення;

сутність стратегічних цілей і завдань державної політики соціального захисту населення, що в умовах суспільно-економічних трансформацій випливає із: створення та підтримки конкурентного середовища в системі соціального захисту населення; зниження частки тіньового сектору в наданні соціальних пільг; дебюрократизації управління зазначеною системою; зростання соціальної ефективності системи соціального захисту населення; модернізації соціальної сфери в сільській місцевості (стимулювання розвитку недержавного сектору у сфері послуг через створення пільгових умов для юридичних і фізичних осіб, які диференціюються залежно від величини і віддаленості сільського пункту; відновлення системи гарантування пільг та компенсацій працюючим фахівцям галузей соціальної інфраструктури, які працюють на селі; відшкодування витрат недержавним соціально-культурним установам, що одержали державну акредитацію, за рахунок бюджетних коштів);

концептуальні засади формування державної політики соціального захисту населення в межах перехідної моделі соціально-економічного розвитку через визначення спрямованості державного регулювання доходів на подолання економічної та соціальної бідності, реформування системи оплати праці та виділення основних положень концепції, а саме: підвищення мінімального розміру оплати праці та перехід до галузевих систем оплати праці працівників бюджетної сфери, оптимізації чисельності працівників установ соціального захисту населення;

методичні підходи до обґрунтування напрямів удосконалення фінансово-економічного механізму в системі соціального захисту населення через: переведення більшості пільг, встановлених державним законодавством, в єдину допомогу з нужденності; нормативне визначення сфери фінансової відповідальності органів виконавчої влади державного, регіонального і місцевого рівнів за реалізацію законів соціального характеру; врахування різної вартості життя за регіонами країни і нерівномірного розподілу об'єктів соціальної допомоги при розподілі фінансування бюджетам регіонів; розробку об'єктивних нормативів бюджетного фінансування витрат на соціальний захист населення та єдиних нормативів забезпеченості регіонів установами соціального захисту населення; реформування механізму планування та прогнозування чисельності одержувачів соціальної допомоги; переорієнтацію інвестицій у пріоритетні галузі соціальної сфери; встановлення контролю за відповідністю витратних соціальних зобов'язань державного бюджету, бюджетів регіонів і можливостей щодо їх фінансування; розробку соціального бюджету як складової частини державного та місцевих бюджетів на засадах залучення внутрішніх та зовнішніх інвестицій у фінансування пріоритетних державних соціальних програм.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані широким загалом фахівців і науковців, які в галузі державного управління розв'язують комплексну проблему формування державної політики соціального захисту населення.

Окремі положення дисертаційної роботи використано:

Міністерством аграрної політики України при підготовці матеріалів з проблем забезпечення соціальної інфраструктури сільського господарства; створенні сприятливих умов для його ефективного функціонування; активізації діяльності напівурядових експертно-консультаційних організацій; формуванні та реалізації ефективної економічної та соціальної політики по відношенню до сільського господарства в системі державного управління (довідка про впровадження № 37-09/138 від 19.02.2010 р.) з урахуванням обґрунтованих і наданих пропозицій щодо вдосконалення концептуальних основ формування інфраструктури цілісної системи соціального захисту вразливих груп населення в сільській місцевості;

Центром перспективних соціальних досліджень Міністерства праці та соціальної політики України, Національної академії наук України при розрахунках вартості набору регіональних пільгових послуг (зв'язку, житлово-комунальних, транспортних послуг) на базі ЕДРП України (номер держреєстрації 0109U005196), формулюванні та запровадженні цільових програм для забезпечення надійності функціонування системи субсидування пільгових послуг в Україні (довідка про впровадження № 01/1-137 від 23.12.2009 р.) з урахуванням розроблених методик прогнозно-аналітичної оцінки, інструментарію оцінювання регіональних еквівалентів вартості набору пільгових послуг;

Донецькою обласною державною адміністрацією при виконанні основних заходів з реалізації Стратегії соціального розвитку Донецької області до 2015 року з урахуванням запропонованих методик прогнозно-аналітичної оцінки соціальної інфраструктури на основі кластерного підходу та розрахунків споживчих бюджетів, визначення нормативів забезпеченості об'єктами соціальної інфраструктури на регіональному рівні, врахування різної вартості життя за регіонами та нерівномірного розподілу об'єктів соціального захисту при розподілі трансфертів (довідка про впровадження № 08/17я-0402 від 15.02.2010 р.);

Східним регіональним центром інноваційного розвитку Держагенства з інновацій та інвестицій при визначенні пріоритетних ініціатив для інноваційної модернізації економічної діяльності установ соціального захисту населення з урахуванням розробленої методики розподілу фінансових ресурсів між установами соціального захисту населення з урахуванням структури попиту і пропозиції соціальних послуг (довідка про впровадження № 01/02-13-305-Н від 28.04.2010 р.);

Донецьким державним університетом управління Міністерства освіти і науки України при розробці науково-методичного забезпечення в підготовці магістрів з державної служби, зокрема, при викладенні дисциплін „Державне управління" та спеціалістів з муніципального менеджменту при викладенні дисциплін „Основи державного управління", „Реформи та моделі державного регулювання" (довідка № 01-12/147 від 16.02.2010 р.) з урахуванням теоретичних, методичних та практичних положень і висновків автора щодо обґрунтування пропозицій з формування державної політики соціального захисту населення.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, містить отримані особисто автором нові результати в галузі науки державного управління. У дисертації не використовувались ідеї або розробки інших дослідників, у співавторстві з якими були опубліковані окремі праці.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дисертації доповідалися та були схвалені на щорічних конференціях професорсько-викладацького складу за підсумками науково-дослідної роботи Донецького державного університету управління (м. Донецьк, 2002 - 2010 рр.) та науково-практичних конференціях: "Методологічні проблеми розвитку бізнес-освіти" (м. Донецьк, 2003 р.); "Інформаційні технології у сучасному діловому адмініструванні" (м. Житомир, 2006 р.); "Стратегія регіонального розвитку: формування та механізми реалізації" (м. Одеса, 2007 р.); "Стратегии развития Украины в глобальной среде" (м. Сімферополь, 2007 р.); "Актуальні проблеми інноваційно-інвестиційного розвитку економіки України" (м. Харків, 2007 р.); "Стратегія реформування системи державного управління на засадах демократичного реформування" (м. Київ, 2007 р.); "Актуальні проблеми економіки 2007" (м. Київ, 2007 р.); "Інноваційні стратегії економіки регіонів" (м. Київ, 2007 р.); "Стратегія забезпечення сталого розвитку України" (м. Київ, 2008 р.); "Макроекономічне регулювання інвестиційних процесів та впровадження стратегії інновативно-інноваційного розвитку в Україні" (м. Київ, 2008 р.); "Управління сьогодні та завтра" (м. Хмельницький, 2008 р.); "Соціально-економічна політика та розвиток регіонів в умовах переходу до постіндустріального суспільства" (м. Дніпропетровськ, 2008 р.); "Державне управління та місцеве самоврядування" (м. Харків, 2008 р.); "Новітні тенденції розвитку демократичного врядування: світовий та український досвід" (м. Київ, 2008 р.); "Макроекономічне регулювання інвестиційних процесів та впровадження стратегії інновативно-інноваційного розвитку в Україні" (м. Київ, 2008 р.); "Інвестиційна складова сталого розвитку регіону" (м. Харків, 2008 р.); "Сучасні суспільні проблеми у вимірі соціології управління" (м. Донецьк, 2009 р.); "Розвиток продуктивних сил України: від В.І. Вернадського до сьогодення" (м. Київ, 2009 р.); "Удосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування" (м. Київ, 2009 р.); "Механізми формування соціально-ефективної державної економічної політики" (м. Донецьк, 2009 р.); "Фінансово-бюджетна політика в контексті соціального розвитку регіонів" (м. Дніпропетровськ, 2009 р.); "Государственное регулирование экономики и повышение эффективности деятельности субъектов хозяйствования" (м. Мінськ, 2009 р.); "Демократичне врядування: наука, освіта, практика" (м. Київ, 29 травня 2009 р.); на щорічних конференціях професорсько-викладацького складу за підсумками науково-дослідної роботи Національної академії державного управління при Президентові України (м. Київ, 2008 - 2010 рр.).

Публікації. Основні положення та наукові результати дисертаційної роботи викладено в 40 наукових публікаціях, з них 1 одноосібна монографія і 26 статтей у наукових фахових виданнях з державного управління.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, п'яти розділів, висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 429 сторінок, з них 373 сторінки основного тексту, у т.ч. 26 таблиць, 6 рисунків, 3 додатків, список використаних джерел, який налічує 310 найменувань.



ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається стан наукової розробки проблеми, з'ясовується зв'язок роботи з науковими програмами, планами і темами Національної академії державного управління при Президентові України, розкривається її мета, завдання, об'єкт, предмет, методи дослідження, формулюється наукова новизна отриманих результатів та їх значення, наводяться відомості щодо апробації результатів дослідження.

Наукове значення роботи визначається тим, що одержані результати і висновки дисертаційного дослідження створюють передумови для обґрунтування теоретико-методологічних засад формування державної політики соціального захисту населення та актуальних напрямів підвищення її ефективності в умовах макроекономічної нерівноваги.

У першому розділі „Теоретичні основи державної політики соціального захисту населення" визначено теоретичні засади сутності державної політики соціального захисту населення та її особливості, роль державної політики соціального захисту населення в забезпеченні національної безпеки, впровадженні суспільних організаційних форм соціального захисту населення соціальноорієнтованого розвитку України.

Суспільно-економічні трансформації, що пов'язані з переходом України від патерналістської до ринкової моделі соціально-економічного розвитку, зумовлюють його соціальну „ціну" - руйнування попередньої системи, фактичну відсутність нової. Тенденції до послаблення ролі держави в процесі її перебудови призвели до кризи самої державності, а саме: фактичної втрати регулюючого впливу держави як на характер і динаміку економічних процесів, так і на суспільне життя в цілому. При цьому механізми саморегулювання в економіці та суспільстві не запрацювали. Усі фактори та елементи, що складають функціональноспроможну ринкову економіку, а саме - конкуренцію дій та результатів як інструмент координації, практично відсутні.

Дослідження сутнісних ознак загального поняття „державна політика" та її складових - „соціальної політики" та „політики соціального захисту населення" - показує, що такі видатні вітчизняні вчені, як М.М. Білинська, В.Г. Бодров, В.І. Куценко, Л.М. Ліпіч, О.Ф. Новікова, Г.С. Одинцова вважають, що модель соціально-економічного розвитку в Україні відноситься до пом'якшеного варіанта соціальної політики лібералізму, яким є модель державної політики соціального забезпечення. Провідні зарубіжні вчені Т.Ганслі та Е.Елгар розглядають соціальну політику як основу держави "загального добробуту". Сучасні тенденції щодо трактування зазначених понять повинні враховувати взаємодію та врегулювання соціальної і економічної складових відповідно до комплексного підходу щодо витрат і вигод державної політики, де система соціального захисту може розглядатися як „продуктивний фактор", а також витрат і ефективності державної політики у врахуванні специфічних впливів економіко-інституціональних факторів у забезпеченні соціальної безпеки та захисту населення в формуванні відповідної політики.

Аналіз теоретичних здобутків сучасних зарубіжних вчених М. Абрамовиця, Дж. Блау, М. Мюлларда, Л. Сандерструма, П. Страйкера показав, що існуюча система соціального захисту населення виступає не як додаткове джерело та стимулятор суспільного розвитку, а, скоріше, як дестимулятор, через переважання патерналістського, а не продуктивного підходу до неї з боку держави. Соціальний захист має розглядатися як такий, що виконує пряму роль соціального обмежувача та модифікатора ринкового механізму, як умова життєздатності моделі соціально-економічного розвитку та гарант її збереження.

Аналіз позитивних сторін світового соціального досвіду, основними характеристиками якого є забезпечення соціальної стійкості (Японія), надання соціальних гарантій (Швеція), додержання принципу тісної солідарної відповідальності всіх економічних суб'єктів за соціальний розвиток при наявності персональної відповідальності за ефективність праці (Німеччина), свідчить, що зарубіжні країни значно просунулися уперед у напрямі підвищення якості життя і демонструють значний прогрес у вдосконаленні способу життя. Не дивлячись на концентрацію багатства у небагатьох, в розвинених країнах світу серед основної маси населення майно та доходи розподіляються відносно равномірно, загальна картина життєвого рівня визначається не стільки відривом багатої частини суспільства, скільки відносно прийнятним рівнем задоволення потреб більшості населення при розвинутих системах соціального захисту. На цих засадах існує досить значна консолідація суспільства. В різних формах проявляється соціальна солідарність: як через діяльність держави, так і в роботі приватних структур і у вигляді масової доброчинності. Позитивний досвід зарубіжних країн є відображенням сучасних тенденцій моделі соціального захисту населення, який має впроваджуватися в українські реалії з урахуванням національної специфіки.

Зроблено висновок, що саме в умовах макроекономічної нерівноваги зміна підходів до формування державою політики соціального захисту населення та внесення змін в цикл політики є можливими та доречними. Хвильовий характер макроекономічних циклів в умовах нерівноваги актуалізує вирішення проблеми визначення ролі держави та її регулюючого впливу на соціальну сферу економіки, необхідності перегляду самої концепції формування політики соціального захисту населення. Модифікація концепції потребує визначення якісних параметрів державного регулювання соціального захисту населення, держава виступає як головний гарант життєдіяльності та ефективного функціонування економічної системи, одночасно активного організатора та координатора економічних зусиль, який визначає оптимальні цілі та параметри суспільного розвитку, створюючи умови та механізми їх досягнення. Доведено можливість та необхідність вироблення перехідної моделі, яка б витікала з об'єктивних потреб суспільства та спиралася на провідний світовий досвід. Підгрунтям її розробки виступає сама природа розвинутого ринку, який здатен створювати матеріальні передумови для соціальної орієнтації економіки і вирішення соціальних завдань. Існуюча модель здатна враховувати прогресивні тенденції суспільного розвитку, проте на практиці вступає в протиріччя з ним.

Основним завданням державної політики соціального захисту стає формування ефективної системи соціального захисту та її функціонування. Для забезпечення подальшого розвитку системи соціального захисту населення державі необхідно додержуватися динамічної рівноваги економічних і соціальних цілей, яка в сучасних умовах не забезпечується ринковим саморегулюванням, тим більше в державному секторі економіки. Для держави важливо визначити межі взаємодії соціального економічного, та їх врегулювання. Порушення балансу між ними стає руйнівним для досягнення стратегічної мети держави - побудови соціально спрямованого ринкового господарства та забезпечення соціальної орієнтації економіки, збереження людського, трудового та інтелектуального потенціалу, їх розвитку, захисту соціальних інтересів громадянина, суспільства, держави.

Інтегральним показником балансу соціальної і економічної складових державної політики соціального захисту населення виступає рівень соціальної безпеки. У Стратегії національної безпеки України зазначено, що життєво важливі національні інтереси України реалізуються у складному внутрішньому та зовнішньому середовищі, яке характеризується низкою викликів та загроз. Стратегія спрямована на вирішення проблем, визначення яких впливає на формування стратегічних цілей державної політики. Головним критерієм розвитку економіки стає рівень забезпечення соціальної безпеки, достатність якого досягається через підвищення: ступеня функціонування елементів системи соціального захисту населення; ролі та функцій держави в гарантуванні законодавчих, нормативно-правових і організаційних умов стабілізаційного розвитку суспільства. Дестабілізуючим чинником соціального розвитку є наповнене ризиками суспільство, яке і детермінує майбутнє. Виробництво ризиків поступово витісняє виробництво благ. Як результат, ризики стають рутинною щоденністю, тому безпека, а не розвиток, стає нормою та організує структуру поведінки суспільства.

В умовах суспільно-економічних трансформацій виникає необхідність запобігання виникненню критичного стану небезпеки. Розв'язання проблем, які стосуються соціальної безпеки, має здійснюватись за такими основними напрямками державної політики, а саме: забезпечення соціального захисту населення; регулювання його доходів, рівня та якості життя; податкове і фінансово-бюджетне регулювання соціальної сфери економіки; державне регулювання цін і тарифів; соціальне партнерство. Дослідження соціальної безпеки дозволяють визначати найвагоміші загрози з огляду на те, що завчасне їх попередження ефективніше, ніж ліквідація наслідків. Апробовані методи державного управління сектором соціальної безпеки в умовах суспільно-економічних трансформацій, що пов'язані з переходом України від патерналістської до ринкової моделі соціально-економічного розвитку, виявились неефективними через наявність протиріч між системами забезпечення безпеки і соціально-економічними відносинами, а саме: характером впливу зовнішнього та внутрішнього середовища, що змінюється з високою швидкістю і ускладнює прогнозування стану сектора безпеки; реакцією соціальної сфери економіки, що є неадекватною макроекономічним процесам.

Попри існування нерівноважного макроекономічного стану рамковими умовами зменшення амплітуди коливань стають рівень розвитку громадянського суспільства і ступінь участі неприбуткових організацій у формуванні політики соціального захисту населення, соціальне партнерство. Ключовими принципами у реалізації зазначеної політики виступають забезпечення соціальної справедливості та посилення державності.

Аналіз суспільних організаційних форм соціального захисту населення показав, що в Україні вироблення державної політики соціального захисту населення потребує застосування „змішаної" моделі розробки державної політики, яка поєднує централізовану та демократичну моделі за критерієм відносини по лінії „центр - регіони" і приорітерної ролі громадянського суспільства у висуненні цілей та завдань такої політики.

„Змішана" модель є оптимальною в українських реаліях, оскільки містить механізми залучення до вироблення політики суспільних груп та організацій, що беруть участь у розробці та реалізації різноманітних програм та проектів, при сильному централізованому управлінні. Необхідна соціальна орієнтація економічних реформ, розширення економічних основ соціальної діяльності неприбуткових організацій, перш за все, за рахунок становлення і активної підтримки середнього класу, який може стати рушійною силою економічного зростання, побудови громадянського суспільства. Некомерційні неприбуткові організації виступатимуть інституційними інвесторами, що не належать до державного або комерційного секторів, проте є суб'єктами і невід'ємними елементами нормально функціонуючого ринкового господарства.

Зроблено висновок, що прогресивною є така модель соціального захисту, яка базується на приватному інтересі, приватній власності, функціонує на засадах конкуренції ринкових відносин, поєднує соціальні гарантії та економічний примус, ринкові механізми та державне регулювання, свободу індивіда, упорядкованість і організованість суспільного життя.

Формування механізмів соціального захисту повинно відбуватися не на основі державної добродійності, а як сукупність державних гарантій, що надаються кожному і що забезпечують дотримання прав людини. Система соціального захисту має бути інтегрованою, багаторівневою, дієвою на всіх рівнях з чітким визначенням прав, відповідальності та функцій кожного.

У другому розділі „Методологічні засади формування державної політики соціального захисту населення в умовах макроекономічної нерівноваги" визначено вихідні методологічні передумови формування політики соціального захисту населення з позиції розуміння масштабів, характеру та меж державного регулювання; сформулювано та обгрунтувано наукові принципи функціонування системи соціального захисту населення; досліджено функції держави у формуванні визначеної системи в умовах макроекономічної нерівноваги.

Визначено, що стан нерівноваги як етап макроекономічного циклу ініціював відтворення важливих задач, що характерні для даного періоду, але з урахуванням цілої низки ускладнюючих обставин, головним з яких є ситуація системної кризи у всіх сферах суспільного життя. Наявність цих обставин зумовила дослідження вихідних методологічних передумов розробки перехідної моделі соціального захисту населення як такої, що створює необхідні та розширювальні передумови для етапу соціального прогресу. Така модель носить універсальний характер при наявності ознак стану макроекономічної нерівноваги, що об'єктивно та періодично повторюється. .

Проведене дослідження показало, що вихідними методологічними передумовами формування політики соціального захисту населення в умовах макроекономічної нерівноваги є розуміння масштабів, характеру та меж державного регулювання відповідними процесами. Загострення протиріч між зростаючими потребами людей і обмеженістю ресурсів для їх задоволення потребує: залучення державних і недержавних суб'єктів забезпечення соціального захисту населення з метою підвищення рівня функціонування відповідної системи, посилення ролі та функцій держави в гарантуванні законодавчих, нормативно-правових і організаційних умов стабілізації та забезпечення суспільно-економічного розвитку.

Методологія пізнання циклу політики удосконалюється та трансформується відповідно до зростання обсягу та ускладнення характеру об'єкта, що досліджується. Як наслідок, вирішення наукової проблеми формування державної політики соціального захисту населення потребує обґрунтування загальнотеоретичних та методологічних аспектів суті соціальної сфери та інфраструктури, специфіки їх регулювання, функціонування та розвитку з метою підвищення ефективності суспільного виробництва і поліпшення життя людей. Визначення, які дають цим поняттям різні автори, суперечливі. Досліджено, що найбільшого поширення в науковій літературі набули погляди на виділення соціальної сфери як цілісної системи, що забезпечує життєдіяльність суспільства і орієнтована на задоволення потреб у матеріальних і духовних благах. Відповідно до інституційного підходу, функції і відносини соціальної сфери реалізуються через діяльність соціальних інститутів малого та великого рівня формалізації. Інститути великого рівня формалізації, регулювання яких здійснюється через спеціальні органи управління (організації та установи соціальної сфери і відповідні органи їх управління), утворює соціальну сферу як сукупність народногосподарських і управлінських галузей. Тому соціальну сферу необхідно визначити як сукупність галузей, програм і заходів, спрямованих на досягнення соціальних цілей і результатів, покликаних підвищити суспільний добробут і поліпшити якість життя населення.

Виходячи з цього, обґрунтовано концепцію формування державної політики соціального захисту населення, яка відповідає перехідній моделі соціального захисту і здатна враховувати наступні принципові положення.

Надійний та оптимальний механізм здійснення державної політики соціального захисту населення в Україні ще не є сформованим. Умовою підвищення його ефективності є перехід від централізації до децентралізації у здійсненні соціальної політики і фінансово-економічному забезпеченні соціального захисту населення країни відповідно принципу субсидиарності. Проте зарубіжний досвід показує, що соціальне забезпечення може бути достатньо ефективним не тільки при солідарній, а і при накопичувальній системі, але за умов достатньо високих трудових доходів.

Роль державного регулювання в період загострення кризових явищ в економіці країни полягає у визначенні ефективних пропорцій централізованого планування ринку, державної і приватної власності. Досвід країн світу свідчить про існування різноманітних систем щодо надання фінансово-економічної підтримки установам, що забезпечують соціальний захист населення. Комбінування елементів державного регулювання і участі приватного підприємництва дозволяють дійти поєднання економічної результативності і соціальних гарантій.

Становлення структури установ соціального захисту населення в Україні проходить дуже складно, що пояснюється нестачею ресурсів та відсутністю належної соціально-економічної результативності від діяльності органів соціального захисту населення, потребує розробки концептуальних основ їх функціонування. Механізм реалізації цього завдання включає нормативно-правові, організаційно-управлінські, фінансово-економічні та соціальні засоби та методи впливу на керований об'єкт, передбачає наявність необхідних ресурсів, створення управлінських структур та вироблення відповідних рішень.

Визначено, що регулюючі функції держави в системі цілей, засобів та пріоритетів державної політики соціального захисту населення досить ґрунтовно вивчені у вітчизняній та зарубіжній літературі, власне, як і вплив держави на визначення циклу політики. Значний внесок у дослідження масштабів та меж державного втручання в економіку зробили видатні зарубіжні вчені (Л.Бальцерович, Л.Ерхард, Дж.Кейнс, Я.Корнаї, К.Макконел, К.Маркс, Л.Мізес, А.Сміт, Дж.Стиглиць, Ф.Хайек) та вітчизняні дослідники (В.Бодров, Г.Губерна, М.Корецький, А.Стеченко та інші). Водночас в цих дослідженнях недостатньо виділеним є значення соціальної сфери як цілісної системи, що забезпечує життєдіяльність суспільства і орієнтована на задоволення потреб в матеріальних і духовних благах.

Досліджені державні методи формування системи соціального захисту населення, до яких віднесено три напрями державного регулювання: адміністративне, економічне і соціальне. Цілі адміністративного державного регулювання полягають у забезпеченні правового і соціального середовища, яке сприяє ефективному функціонуванню ринкових відносин, відповідальності за підтримку ринкової конкуренції, перерозподіл доходу за допомогою системи податкових і трансфертних платежів. Цілями економічного державного регулювання є захист суспільства від ринкової влади природних монополій шляхом регулювання цін, якості обслуговування. Серед інструментів, що широко застосовуються в системі державного управління, виділено розробку та реалізацію цільових програм, що потребує постійного моніторингу, як процесу регулярного збирання та аналізу інформації з метою спостереження та контролю. Оцінка процесу реалізації програм державного регулювання системи соціального захисту населення включає вивчення методів управління, їх ефективності, здатності та можливостей організаційних структур вирішувати поставлені завдання, здатність мобілізовувати наявні ресурси.

Встановлено, що існує значний розрив між програмами та планами щодо соціального захисту населення і надання якісних соціальних послуг особам, які їх потребують, та їх практичним втіленням. Проведено класифікацію принципів функціонування системи соціального захисту населення, на яких будується система соціального захисту населення в Україні, а саме: диференційований підхід до різних соціально-демографічних прошарків і груп населення; комплексність гарантій та норм; інтегрованість системи; суттєву роль особистих доходів у підвищенні рівня життя населення та його захищеності.

Для успішного функціонування перерахованих механізмів пропонується проводити соціально-економічну експертизу законодавства з метою встановлення меж регулятивного втручання держави в соціально-економічні процеси та відмовитися від заходів, що не мають чітко вираженого цільового характеру, а також оптимізувати структуру виконавчих органів влади на всіх рівнях через підсилення програмно-цільового підходу до планування і фінансування їх діяльності.

Формування державної політики може відбуватися з урахуванням існуючих підходів, а саме: превентивного; реагуючого; кризового. Зроблено висновок, що в умовах макроекономічної нерівноваги в Україні необхідним є застосування кризового підходу в державному інструментарії з метою активізації населення на локальному рівні для поповнення місцевих бюджетів.

Оцінка різноманітних аспектів державної політики в межах макроекономічних циклів, а також дій учасників, що включені в процес її реалізації на усіх етапах, виходить з визначення суспільних проблем та цілей політики (ініціювання політики); розробки та легітимації (формування політики); реалізації та моніторингу (реалізація політики); оцінки та регулювання (оцінки політики). До основних типів оцінок державної політики відносяться: оцінка процесу реалізації програм; оцінка результатів політики; оцінка наслідків програм; оцінка економічної ефективності. До державних методів формування системи соціального захисту населення відносяться три напрями державного регулювання: адміністративне, економічне і соціальне. Серед інструментів, що широко застосовуються в системі державного управління, розробка та реалізація цільових програм. Ефективна їх реалізація потребує постійного моніторингу, як процесу регулярного збирання та аналізу інформації з метою спостереження та контролю за розвитком будь-якого соціального явища або процесу.

Оцінка процесу реалізації програм державного регулювання системи соціального захисту населення включає вивчення методів управління, їх ефективності, здатності та можливостей організаційних структур вирішувати поставленні завдання, здатність мобілізовувати наявні ресурси. Спостерігається значний розрив між програмами та планами щодо соціального захисту населення, надання якісних соціальних послуг особам, які їх потребують, та їх практичним втіленням. Оцінка результатів політики передбачає вивчення того, якою мірою були виконані поставлені завдання та цілі. Оцінка наслідків програми є найбільш складним типом оцінки, хоча її часто використовують на практиці, особливо при вивченні наслідків економічного регулювання. Державні економічні програми при їх розробці повинні проходити соціальну адаптацію, тобто бути дослідженими на предмет соціального попиту. Подібна експертиза може проводиться фахівцями з соціальної політики, представниками неприбуткових організацій. Оскільки соціальний захист є суспільним явищем, то, як у будь-якого суспільного феномена, його сутність міститься не в ньому самому, а в суспільстві. Тому сутність соціальної оцінки полягає в розкритті характерних ознак суспільства, етапів його розвитку, взаємозв'язків системи соціального захисту та суспільства, висвітленні ролі держави та існуючих протиріч. В умовах макроекономічної нерівноваги сама існуюча система соціального захисту населення виявляє виділення соціальної сутності від самого суспільства. Відбувається розподіл суті соціальної послуги на соціальну та економічну, що дозволяє розглядати її як соціальне благо і як товар. Саме на етапі переходу до ринкової моделі соціально-економічних відносин цей розподіл може бути встановлений.

Оцінка економічної ефективності державного регулювання з урахуванням принципу "витрати-вигоди", показала, що реальна практика функціонування системи соціального захисту населення свідчить про необхідність доповнення її принципом державності, недодержання якого унеможливлює самостійне забезпечення ефективного перевиробництва. Цей принцип, на відміну від виділених, забезпечує ефективне функціонування системи соціального захисту населення через визначення ролі держави як головного гаранта, активного організатора та координатора економічних зусиль за рахунок встановлення оптимальних цілей, об'єктивних пропорцій централізованого планування і ринку, державної і приватної власності; створення умов та механізмів їх досягнення в умовах макроекономічної нерівноваги.

У третьому розділі „Аналіз впливу макроекономічної нерівноваги на систему соціального захисту населення" проведено оцінку сучасного стану розвитку системи соціального захисту населення, проаналізовано конкурентоздатність зазначеної системи, визначені особливості формування та розподілу фінансових ресурсів установ соціального захисту населення для ефективного використання результатів їх економічної діяльності.

Розробка концепції формування державної політики соціального захисту населення в межах перехідної моделі соціально-економічного розвитку передбачає виділення стратегічних напрямів зазначеної політики. Диверсифікація цілей політики держави в забезпеченні соціального захисту населення може бути забезпечена шляхом розвитку соціальної сфери з урахуванням регіональних особливостей. В основу стратегії соціального захисту населення запропоновано покласти методологію розрахунку інтегральної оцінки розвитку системи соціального захисту через оцінку забезпеченості регіонів України об'єктами інфраструктури (соціального призначення, соціального захисту та фінансування соціального забезпечення) та застосування методу багатомірної класифікації на підставі кластерного аналізу.