Державна політика безпеки дорожнього руху: теоретико-правові та організаційні засади

42

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

УДК 342.951:656.13.025+73.31.17

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Державна політика безпеки дорожнього руху: теоретико-правові та організаційні засади

12.00.07 ? адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Гуржій Тарас Олександрович

Київ - 2011

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Державному науково-дослідному інституті Міністерства внутрішніх справ України, м. Київ.

Науковий консультант - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Заслужений юрист України Ярмиш Олександр Назарович Апарат Ради національної безпеки і оборони України, керівник департаменту з питань діяльності правоохоронних органів.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України Берлач Анатолій Іванович Одеський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу;

доктор юридичних наук, професор Кузьменко Оксана Володимирівна Національна академія внутрішніх справ, начальник кафедри адміністративного права та процесу;

доктор юридичних наук, доцент Заслужений юрист України Подоляка Анатолій Миколайович Міжрегіональна академія управління персоналом в.о. ректора.

Захист відбудеться 25 червня 2011 року о 10-00 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 08.727.02 у Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ за адресою: 49005, м. Дніпропетровськ, проспект Гагаріна, 26.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (м. Дніпропетровськ, проспект Гагаріна, 26). юриспруденція дорожній безпека

Автореферат розісланий 23 травня 2011 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради С.М. Школа.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Безпека дорожнього руху (БДР) - одна з найактуальніших соціально-економічних проблем нашого часу. Щодня на вітчизняних дорогах трапляються десятки дорожньо-транспортних пригод (ДТП), унаслідок яких гинуть від 10 до 15 чоловік, близько 200 - одержують травми різного ступеню тяжкості. За останні двадцять років кількість жертв автоаварій в Україні перевищила 120 тис. чоловік (втричі більше, ніж сукупні втрати людства від тероризму, авіаційних, корабельних та інших техногенних катастроф).

Колосальна шкода завдається економіці країни. Вітчизняні експерти оцінюють річні збитки від ДТП у 16 млрд. гривень, тоді як застосування поширених зарубіжних методик дозволяє визначити їх на рівні 10-12 млрд. доларів США.

Негативна динаміка дорожньо-транспортних пригод в Україні обумовлюється багатьма негативними чинниками: недоліками правового та організаційного забезпечення, зношеністю дорожньої інфраструктури, недосконалістю системи підготовки водіїв, низьким рівнем правосвідомості учасників дорожнього руху тощо. Однак головною детермінантою наявних проблем є відсутність цілеспрямованої, комплексної та послідовної політики безпеки дорожнього руху.

Наразі немає концептуального уявлення про зміст галузевої політики, про механізми її формування та реалізації. Не з'ясовані її цілі, завдання, принципи та пріоритети, не встановлені критерії її ефективності. За браком чітких стратегічних орієнтирів державна діяльність у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху набула безсистемного, неузгодженого та фрагментарного характеру. Програми галузевого розвитку ґрунтуються на сумнівних гіпотезах і недостовірних розрахунках, переслідують суперечливі (почасту - нездійсненні) цілі, виходять з хибної оцінки детермінант безпеки дорожнього руху. Розпорошуються організаційні зусилля, нераціонально витрачаються наявні ресурси. Значною мірою ситуацію ускладнюють системні вади вітчизняного законодавства, архаїчність механізмів моніторингу, публічного адміністрування та контролю на автомобільному транспорті, недостатня ефективність адміністративно-правових засобів охорони безпеки дорожнього руху.

Викладене диктує необхідність формування нової державної політики безпеки дорожнього руху, котра б мала комплексний, міжгалузевий характер, переслідувала конкретні вимірні цілі, базувалася на органічній системі планових документів, підкріплювалась дієвим механізмом реалізації, провадилась у рамках єдиної політики національної безпеки.

Важливі аспекти забезпечення безпеки дорожнього руху досліджувалися багатьма відомими правниками. В основу наукових праць О. М. Бандурки, А. Т. Комзюка, О. М. Мойсюка, В. В. Новікова, А. М. Подоляки та М. І. Попова покладено проблеми профілактики правопорушень на автомобільному транспорті. О. Л. Міленін і Л. М. Кононенко займалися питанням правосвідомості учасників дорожнього руху. Предметом наукових досліджень І. І. Веремеєнка, О. В. Домашенка, С. М. Гусарова, В. В. Єгупенка, Р. А. Сайфуліна, О. Ю. Салманової та О. С. Фролова стала адміністративна діяльність Державної автомобільної інспекції. Управлінський аспект безпеки дорожнього руху розглядали В. М. Бесчастний, В. Й. Развадовський, А. О. Собакарь; нормативно-правовий - А. І. Берлач, А. П. Васильєв, В. К. Гіжевський, Г. В. Джагупов, В. В. Доненко, Г. Н. Клінковштейн, Л. В. Коваль, О. Н. Ярмиш; адміністративно-деліктний - Є. В. Додін, В. І. Жульов, В. К. Колпаков, В. Й. Развадовський, В. К. Шкарупа; кримінально-правовий - І. В. Борисов, М. Й. Коржанський, В. А. Мисливий, Н. М. Ярмиш та ін. Разом з тим, проблематика державної політики безпеки дорожнього руху комплексно не досліджувалась. Переважна більшість вчених у своїх доробках або висвітлюють її фрагментарно, або не торкаються зовсім.

Все вищезазначене свідчить про актуальність обраної теми, а також про необхідність дослідження проблем формування та реалізації державної політики БДР на ґрунтовному, монографічному рівні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Напрями дослідження корелюються з рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 17.11.2010 “Про виклики та загрози національній безпеці України у 2011 році”, введеним у дію указом Президента України від 10.12.2010 № 1119/2010, Концепцією Державної цільової програми підвищення безпеки дорожнього руху на 2009-2012 рр., затвердженою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30.10.2008 № 1384-р, наказом МВС України від 29.07.2010 № 347 “Про затвердження Пріоритетних напрямів дисертаційних досліджень МВС України, що потребують першочергового розроблення і впровадження у практичну діяльність органів внутрішніх справ України, на період 2010-2014 рр.”, а також планом науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт ДНДІ МВС України на 2011 р.

Тема дисертації затверджена Вченою радою Державного науково-дослідного інституту МВС України (протокол № 3 від 24 червня 2009 року.

Мета та завдання дослідження. Мета дисертації полягає в тому, щоб на основі досягнень вітчизняної юриспруденції, зарубіжного досвіду, аналізу законодавства України, нормотворчої та правозастосовної практики запропонувати концептуальний підхід до вирішення проблеми теоретико-правового та організаційного забезпечення державної політики безпеки дорожнього руху. Вказана мета обумовлює постановку та вирішення наступних завдань:

– з'ясувати ступінь розробленості проблематики безпеки дорожнього руху у вітчизняній юриспруденції, визначити актуальні проблеми науково-правового забезпечення безпеки дорожнього руху, запропонувати шляхи їхнього вирішення;

– вивчити зарубіжний досвід управління в сфері БДР, сформулювати на його основі загальні вимоги до державної політики безпеки дорожнього руху;

– розробити комплекс заходів, спрямованих на вдосконалення вітчизняної системи збору, систематизації та узагальнення інформації про стан БДР;

– окреслити коло реальних і потенційних загроз національним інтересам в дорожньо-транспортній сфері, визначити оптимальні шляхи їх нейтралізації;

– обґрунтувати необхідність визнання безпеки дорожнього руху складовою національної безпеки та одним з головних напрямів державної політики України;

– визначити глобальні світові тенденції в сфері забезпечення безпеки дорожнього руху;

– окреслити коло завдань і пріоритетів державної політики безпеки дорожнього руху;

– запропонувати шляхи підвищення ефективності довгострокового прогнозування, стратегічного планування та цільового програмування в сфері БДР;

– висвітлити актуальні проблеми правового та організаційного забезпечення реалізації державної політики безпеки дорожнього руху, запропонувати дієві способи їхнього вирішення;

– встановити причини низької ефективності профілактики дорожньо-транспортних пригод в Україні, сформулювати рекомендації щодо їх усунення;

– окреслити перспективні напрями вдосконалення публічного контролю в сфері безпеки дорожнього руху;

– виробити комплексний підхід до вирішення актуальних правових, організаційних та інших проблем функціонування інституту адміністративної відповідальності в сфері безпеки дорожнього руху.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини в сфері формування та реалізації державної політики безпеки дорожнього руху.

Предмет дослідження - теоретико-правові та організаційні засади державної політики безпеки дорожнього руху.

Методи дослідження. В основу дисертації покладено діалектичний метод, як загальний науковий метод пізнання соціально-правових явищ в їх протиріччях, розвитку та змінах, що дало можливість дослідити проблеми безпеки дорожнього руху в єдності їх політико-правового та соціально-економічного змісту.

При написанні дисертації використана оптимальна, з точки зору завдань дослідження, сукупність загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання. Метод абстрагування дозволив відійти від несуттєвих властивостей, зв'язків і відношень такого багатогранного явища, як державна політика безпеки дорожнього руху, й зосередитись на найбільш важливих, з точки зору цілей дослідження, його рисах і закономірностях (підрозділи 2.1., 2.2., 2.3. та ін.). За допомогою метода дедукції на основі знань про загальний стан і тенденції розвитку інститутів суспільства, держави та права були окреслені перспективні напрями вдосконалення державної політики безпеки дорожнього руху (підрозділи 2.2., 3.1., 3.2., 3.3.). Індуктивний метод дав змогу висвітлити системні недоліки забезпечення безпеки дорожнього руху в Україні шляхом розкриття конкретних практичних проблем (підрозділи 2.4., 3.1., 3.2.). Метод аналізу використаний в ході розгляду джерел державної політики безпеки дорожнього руху, складових механізму адміністративно-правової охорони БДР, змісту нормативно-правових актів, якими регулюються відносини в кореспондуючій сфері (підрозділи 2.1., 3.1., 4.1.). Метод синтезу найрельєфніше проявився при формулюванні низки загальнотеоретичних положень, визначенні засад міжнародної та вітчизняної політики безпеки дорожнього руху, розробленні пропозицій щодо змін до чинного законодавства (підрозділи 1.4, 1.6., 2.1, 2.2, 2.3). Функціональний метод сприяв визначенню компетенції, функцій і повноважень суб'єктів державної політики безпеки дорожнього руху (підрозділи 2.5, 3.2). Завдяки системному підходу автор отримав можливість дослідити явище державної політики безпеки дорожнього руху, як цілісну множину елементів у сукупності відношень і зв'язків між ними (підрозділи 2.1-2.5, 3.1-3.3). Синергетичний підхід є наріжним каменем стратегічного планування та цільового програмування в сфері безпеки дорожнього руху. На його основі зроблено висновок про те, що загальна ефективність стратегії (плану, програми) підвищення БДР має перевищувати простий сумарний ефект її окремих заходів (підрозділ 2.4). Крізь призму діяльнісного підходу дорожній рух розглядається як динамічна система взаємодії людини із зовнішнім середовищем та, водночас, як специфічна форма людської активності, спрямована на задоволення певних соціально-економічних потреб (підрозділи 1.2-1.4).

Широко використовувались і спеціальні методи наукових досліджень: формально-логічний - при побудові авторських дефініцій і класифікацій; логіко-семантичний - при розробці пропозицій щодо вдосконалення змісту положень законодавства про дорожній рух; логіко-юридичний - при виробленні практичних рекомендацій у сфері нормотворення та правозастосування; історико-правовий - при дослідженні генезису міжнародної політики в сфері безпеки дорожнього руху; порівняльно-правовий - при компаративному аналізі актів вітчизняного та зарубіжного законодавства про дорожній рух; соціологічний - при проведенні анкетувань, інтерв'ювань та опитувань серед учасників дорожнього руху всіх категорій, суддів, працівників ДАІ, інших посадових осіб публічної адміністрації; статистичний - при вивченні соціально-економічних наслідків дорожньо-транспортної аварійності й деліктологічної ситуації на автомобільному транспорті. Емпіричну основу дослідження становлять: акти вітчизняного, міжнародного та зарубіжного законодавства; наукові публікацій (монографії, підручники, посібники, статті); дисертації, автореферати дисертацій; матеріали правозастосовної, зокрема, юрисдикційної практики судів, органів внутрішніх справ, Головної інспекції на автомобільному транспорті; статистичні матеріали МВС України, Міністерства юстиції України, Держкомстату; узагальнені результати вивчення 485 справ про адміністративні проступки в сфері дорожнього руху та 262 скарг на неправомірні дії працівників ДАІ за 2006-2011 рр.; зведені дані опитувань 263 посадових осіб ДАІ МВС України, Міністерства інфраструктури України, Укравтодору, місцевих державних адміністрацій та виконкомів місцевих рад, а також 442 водіїв транспортних засобів усіх категорій; аналітичні звіти ЮНІСЕФ, Всесвітньої організації охорони здоров'я ООН, Світового банку, Економічної комісії Євросоюзу, Європейської комісії з безпеки транспорту, Лейдсхендамського інституту досліджень у сфері безпеки дорожнього руху (Нідерланди), Бельгійського інституту безпеки дорожнього руху, Інституту економіки транспорту (Норвегія) та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим в Україні комплексним монографічним дослідженням проблем формування та реалізації державної політики безпеки дорожнього руху. У дисертації сформульовано ряд концептуально нових положень і висновків, зокрема:

вперше:

– систематизовано головні цілі та пріоритетні напрями державної політики безпеки дорожнього руху, як: “інтегральної системи принципів, завдань, пріоритетів, програм і планових заходів, котрими визначається стратегія й зміст діяльності держави в сфері протидії дорожньо-транспортній аварійності”;

– окреслено коло джерел державної політики безпеки дорожнього руху, зокрема, визначено, що правову основу політики БДР утворюють: Конституція України, закони та міжнародні договори України, укази Президента України, постанови та розпорядження Уряду, акти центральних органів виконавчої влади, а також акти місцевих державних адміністрацій і місцевих рад, в яких відтворюються концептуальні засади державної політики БДР, сформульовані в законах й інших правових актах загальнодержавної дії;

– доведено необхідність визнання безпеки дорожнього руху складовою національної безпеки та одним з головних пріоритетів державної політики, запропоновано: а) включити до переліку загроз національним інтересам (ст. 7 закону України “Про основи національної безпеки”) деструктивні чинники, пов'язані з функціонуваннями дорожньо-транспортного комплексу; б) виходячи з цих загроз, передбачити в законі України “Про основи національної безпеки” (ст. 8) такі напрями державної політики, як: - розбудова й ефективне обслуговування національної мережі міжнародних транспортних коридорів; - адаптація до вимог ЄС технологічних правил, норм і стандартів транспортної безпеки; реконструкція, підтримання в належному технологічному стані та подальша модернізація транспортних комунікацій; - профілактика дорожньо-транспортної аварійності, зменшення її негативного впливу на стан національної економіки; зниження рівня й соціальних наслідків дорожньо-транспортного травматизму; підвищення технологічної надійності систем забезпечення безпеки на транспорті та ін.; в) визначити шляхи й механізми реалізації окреслених напрямів державної політики в Стратегії національної безпеки України;

– обґрунтовано необхідність розробки та здійснення комплексу заходів, спрямованих на підвищення ефективності прогнозування, цільового програмування та стратегічного планування в сфері безпеки дорожнього руху, в тому числі: прийняття Закону України “Про державне регіональне планування”; розробки та затвердження Порядку оцінки ефективності державних цільових програм; запровадження багаторівневої системи цільового планування, яка дасть можливість завчасно узгоджувати основні параметри (тематику, строки дії тощо) загальнодержавних, галузевих і місцевих цільових програм; створення державного реєстру цільових програм; створення механізму ранжування державних цільових програм залежно від очікуваного соціально-економічного ефекту; закріплення засад галузевого прогнозування, планування та програмування в Законі України “Про дорожній рух”; створення та впровадження у практичну діяльність Багатопараметричної інформаційно-аналітичної системи моделювання та прогнозування ситуації в сфері БДР;

– з'ясовано характер і ступінь впливу основних політичних акторів (суб'єктів публічно-владних повноважень, політичних партій, груп інтересів, засобів масової інформації тощо) на формування та реалізацію державної політики безпеки дорожнього руху, визначено перспективні напрями їх взаємодії у сфері протидії дорожньо-транспортній аварійності;

– розроблено проект Стратегії підвищення безпеки дорожнього руху в Україні, яка визначає концептуальні засади державної політики щодо забезпечення стабільного й безпечного функціонування автомобільного транспорту, зменшення ризиків в дорожньо-транспортній сфері, профілактики дорожньо-транспортних пригод та їхніх наслідків, боротьби з правопорушеннями в сфері БДР;

– сформовано цілісну концепцію реформування законодавства України про дорожній рух, покликану гармонізувати його зміст, усунути колізії та неточності, ліквідувати “прогалини” регламентації, ув'язати систему кореспондуючих нормативно-правових актів в інтегральний комплекс з єдиними принципами організації, функціонування та розвитку.

удосконалено:

– нормативно-правове забезпечення безпеки дорожнього руху (ідеї, положення та висновки дисертації були використані при розробці проектів: Закону України від 24.10.2009 “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення регулювання відносин у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху”; рішення РНБО України від 17.11.2010 “Про виклики та загрози національній безпеці України у 2011 році”, а також низки наказів МВС України з питань підготовки водіїв, допуску до керування транспортними засобами, інформування громадян про умови дорожнього руху);

– методичні засади оцінювання соціально-економічних параметрів дорожньої аварійності (зокрема, пропонується запровадити багатоступеневу градацію тяжкості травм, заподіяних унаслідок ДТП, а також прогресивну методику обчислення економічних наслідків дорожнього травматизму, в основі якої лежить готовність суспільства платити за зниження ризиків у сфері дорожнього руху);

– напрями реформування системи управління дорожнім господарством, передбачені Концепцією реформування системи державного управління автомобільними дорогами загального користування, затвердженою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2008 року № 1096-р;

дістали подальший розвиток:

– науковий підхід до вирішення актуальних проблем безпеки дорожнього руху, які розглянуті комплексно, з урахуванням системних взаємозв'язків та в контексті загальної проблематики публічного адміністрування, стратегічного планування, правового та організаційного забезпечення державної політики;

– доктринальні концепції кодифікації законодавства України про дорожній рух, зокрема, доведено необґрунтованість включення до Кодексу норм, що визначають матеріально-правові та процесуальні засади юридичної відповідальності за правопорушення в сфері БДР, Правил дорожнього руху (ПДР), а також технічних вимог, регламентів і нормативів безпеки автомобільного транспорту;

– ідея про необхідність централізації публічного адміністрування в сфері безпеки дорожнього руху шляхом створення спеціального органу (підрозділу), першочерговим завданням якого виступатиме реалізація державної політики в сфері безпеки дорожнього руху;

– загальне уявлення про сутність і межі адміністративно-правової охорони БДР. Остання розглядається крізь призму загально-профілактичної функції права, що дозволяє вбачати у ній не тільки засіб протидії деліктності, а й дієвий інструмент профілактики дорожньо-транспортних пригод та їхніх наслідків;

– напрями вдосконалення правозастосовної, зокрема, юрисдикційної діяльності в сфері БДР. Внесено комплекс авторських пропозицій, спрямованих на вдосконалення нормативно-правового, організаційного, матеріально-технічного, кадрового та навчально-методичного забезпечення роботи підрозділів ДПС ДАІ МВС України.

Практичне значення одержаних результатів підтверджується тим, що викладені в роботі висновки та пропозиції були використані в:

– науково-дослідній сфері - при виконанні держбюджетних науково-дослідних робіт (акти впровадження Київського національного торгівельно-економічного університету від 27.04.2011 та Міжвідомчого науково-дослідного центру з проблем боротьби з організованою злочинністю при РНБО України від 14.04.2011);

– сфері правотворчості - при підготовці проектів законодавчих та підзаконних актів з питань безпеки дорожнього руху (акти впровадження РНБО України від 27.04.2011, Національного інституту стратегічних досліджень від 20.04.2011);

– правозастосовній сфері - у ході практичної діяльності підрозділів ДАІ МВС України (акти впровадження Центру безпеки дорожнього руху та автоматизованих систем при МВС України від 5.04.2011, управління ДАІ в Сумській області від 5.03.2011 та ін.);

– навчальному процесі - при викладанні адміністративно-правових дисциплін в Донецькому юридичному інституті ЛДУВС ім. Є.О. Дідоренка (акт впровадження від 2.03.2011), Національній академії внутрішніх справ (акт впровадження від 1.04.2011), Харківського національного університету внутрішніх справ (акт впровадження від 18.04.2011), Херсонського юридичного інституту ХНУВС (акт впровадження від 14.04.2011).

Апробація результатів дисертації. Основні ідеї, положення та висновки дисертаційного дослідження оприлюднено в доповідях і виступах на міжнародних, всеукраїнських, міжрегіональних, регіональних та інших науково-теоретичних, науково-практичних, наукових конференціях і семінарах: “Українське адміністративне право: сучасний стан і перспективи реформування” (м. Сімферополь, 2005 р.), “Забезпечення безпеки дорожнього руху: науково-методичні аспекти, організаційно-практичні проблеми, перспективи та шляхи їх вирішення” (м. Донецьк, 2006 р.), “Проблеми реформування діяльності ДАІ та створення патрульної служби міліції” (м.Київ, 2006 р.), “Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики” (м. Київ, 2006 р.), “Актуальні проблеми розвитку державності та правової системи України” (м. Львів, 2007 р.), “Актуальні проблеми адміністративного права” (м. Суми, 2007 р.), “Актуальні проблеми забезпечення безпеки дорожнього руху” (м. Харків, 2008 р.), “Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів” (м. Сімферополь, 2007-2008 рр.), “Організаційно-правові засади боротьби з правопорушеннями на транспорті” (м.Одеса, 2009 р.), “Безпека дорожнього руху: сучасність та майбутнє” (м. Донецьк, 2008-2010 рр.), “Теорія та практика забезпечення якісного управління у сфері діяльності Міністерства внутрішніх справ” (м. Київ, 2009 р.), “Роль та місце органів внутрішніх справ у розбудові демократичної правової держави” (м. Одеса, 2010 р.), “Система обеспечения безопасности дорожного движения: проблемы реализации и пути совершенствования” (Росія, м. Ульяновськ, 2010 р.).

Публікації. Основні положення та висновки дисертації знайшли відображення в 47 публікаціях: 3 монографіях, 2 навчальних посібниках, 35 наукових статтях у вітчизняних фахових та зарубіжних виданнях, тезах 8 доповідей.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, 5 розділів, 18 підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 553 сторінки, з яких: основний зміст - 396 сторінок, додатки - 79 сторінок, список використаних джерел (660 найменувань) - 78 сторінок.

Основний зміст

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, її зв'язок з науковими планами та програмами, визначено мету, завдання, об'єкт і предмет дослідження, охарактеризовано його методологію, висвітлено наукову новизну основних положень, винесених на захист, розкрито науково-практичне значення роботи, наведено відомості про апробацію результатів дослідження.

Розділ 1. “Безпека дорожнього руху як об'єкт правових досліджень і компаративного аналізу” присвячений дослідженню сучасного стану науково-правового забезпечення державної політики безпеки дорожнього руху та аналізу найбільш ефективних зарубіжних моделей стратегічного управління в сфері БДР.

У підрозділі 1.1 “Питання правового та організаційного забезпечення безпеки дорожнього руху в сучасній правничій думці” розкрито провідну роль вітчизняної юриспруденції у формуванні правових та організаційних засад державної політики безпеки дорожнього руху. Наголошено на тому, що державна діяльність у сфері безпеки дорожнього руху здебільшого протікає в канві, торованій правом, а відтак - значною мірою обумовлюється станом науково-правових досліджень. Останні сприяють вдосконаленню існуючого правового базису, визначають зміст галузевих концепцій, формують загальне уявлення про принципи, цілі, пріоритети, форми та методи втілення державної політики БДР.

Встановлено, що протягом останніх десятиліть вітчизняна юриспруденція зосереджувала свою увагу на проблемах правового регулювання та системної організації управління безпекою дорожнього руху, юридичної відповідальності за правопорушення на автомобільному транспорті, вдосконалення засобів профілактики дорожньо-транспортного травматизму, функціонування підрозділів ДАІ МВС України, публічного контролю та нагляду в сфері безпеки дорожнього руху, підвищення правосвідомості його учасників тощо.

У даному контексті особлива увага приділяється аналізу творчого доробку Є.В.Додіна, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, В.А.Мисливого та інших правників, ідеї яких послужили теоретичним фундаментом для більшості сучасних науково-правових досліджень з питань безпеки дорожнього руху.

Поряд із здобутками правової науки в сфері забезпечення БДР, висвітлено низку проблем пов'язаних із вузькою спеціалізацією правових досліджень, стереотипністю розроблюваної тематики, пріоритизацією другорядних моментів, недооцінкою стратегічно важливих задач, млявим впровадженням одержаних результатів, відсутністю зворотного зв'язку з практикою тощо. З метою їхнього вирішення пропонується запровадити міжвідомчий моніторинг наукових досліджень з питань безпеки дорожнього руху; визначити на основі замовлень практичних підрозділів, відповідальних за стан дорожньо-транспортної безпеки, коло питань, що потребують першочергового наукового розв'язання та включити відповідну тематику до планів науково-дослідних робіт МВС України та Міністерства інфраструктури України; посилити контроль за впровадженням результатів фундаментальних і прикладних досліджень, котрі фінансуються з Державного бюджету України; стимулювати розробку малодосліджених аспектів БДР шляхом надання іменних грантів (стипендій, премій), організації конкурсів, сприяння в опублікуванні наукових праць; налагодити конструктивну взаємодію між “профільними” навчальними закладами (науково-дослідними установами) та суб'єктами практичної діяльності в сфері дорожнього руху.

У підрозділі 1.2 “Зарубіжний досвід у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху” здійснено компаративний аналіз організаційно-правових засад забезпечення безпеки дорожнього руху в країнах, котрі характеризуються найнижчим у світі рівнем дорожньо-транспортного травматизму та, одночасно, високим коефіцієнтом “щільності” транспортних засобів на душу населення. На підставі проведеного аналізу виділено чинники (детермінанти) високої ефективності державної політики безпеки дорожнього руху. Остання повинна мати надійний економічний фундамент, охоплюватись рамками довгострокової національної стратегії; переслідувати конкретні, вимірні цілі; бути реалістичною, послідовною, гнучкою, толерантною до викликів часу; ґрунтуватися на багаторівневій системі планових документів, інтегрованих у структуру державного соціально-економічного планування; провадитись одночасно на ідеологічному, нормативно-правовому, економічному, соціальному, організаційному, науковому, технічному та освітньому рівнях; спиратись на переконання, як найбільш демократичний та оптимальний метод соціального управління; органічно поєднувати різні аспекти публічного адміністрування: загальнонаціональний і регіональний, відомчий та міжгалузевий, внутрідержавний і зовнішньополітичний.

Констатовано, що висока продуктивність економічної системи не гарантує успіхів у справі профілактики дорожньо-транспортного травматизму. Наочним прикладом може слугувати Катар - країна з рекордним ВНП (145 тис. доларів США на душу населення) та надзвичайно високим рівнем смертності серед учасників дорожнього руху (23,7 загиблих на 100 тис. чол.). Відтак основний акцент при втіленні державної політики БДР повинен робитись на якості стратегічного планування, ефективності організаційно-правового забезпечення, досконалості форм і методів галузевого управління.

Розділ 2. “Соціально-економічні та політико-правові детермінанти державної політики безпеки дорожнього руху” містить 4 підрозділи, у яких висвітлено соціальний, економічний, деліктологічний, внутрішньо- та міжнародно-політичний аспекти забезпечення безпеки дорожнього руху.

У підрозділі 2.1 “Безпека дорожнього руху: соціально-економічний вимір” підкреслюється важливість точного визначення соціальних та економічних параметрів дорожньо-транспортної аварійності. Наголошується, що тільки на основі достовірних статистичних даних можна об'єктивно оцінити ефективність системи забезпечення БДР, встановити закономірності її функціонування, сформулювати реалістичний концепт її розвитку. Натомість, будь-які похибки при здійсненні відповідних розрахунків зумовлюють недостовірність прогнозування, низьку якість галузевих планів, дисбаланси ресурсного забезпечення, послаблення адміністративного контролю. Зрештою руйнується архітектоніка всієї стратегії: розроблювані програми не задовольняють потреб практики, вжиті заходи не приносять відчутних результатів, й без того обмежені ресурси витрачаються марно.

Наразі вітчизняна система збору, систематизації та узагальнення інформації про стан безпеки дорожнього руху значно поступається провідним світовим зразкам. Аналіз основних показників БДР проводиться за застарілими методиками, успадкованими з радянських часів. Суб'єкти статистичної звітності діють розрізнено та розкоординовано, бракує узгодженості й серед їхніх структурних ланок. Глибина аналітичної “проробки” дуже далека від потрібного рівня: десятиліттями поспіль стан БДР оцінюється за вузьким колом параметрів, неспроможних дати всебічне уявлення про соціально-економічний аспект безпеки дорожнього руху. Це, в свою чергу, обумовлює бідність вихідного статистичного масиву та недосконалість розроблених на його основі концепцій, планів і програм галузевого розвитку.

З урахуванням викладеного обґрунтовується необхідність створення в Україні комплексної інформаційно-аналітичної системи оцінювання стану БДР, котра б забезпечила постійний моніторинг дорожньої аварійності; надавала вичерпну інформацію про її масштаби, структуру, динаміку, соціально-економічні наслідки; гарантувала постійне оновлення відповідних статистичних показників; уможливила синхронну кореляцію даних, отриманих через різні канали державної статистики.

У підрозділі 2.2 “Деліктологічний аспект безпеки дорожнього руху” досліджується стан, структура й динаміка правопорушень проти безпеки дорожнього руху. Узагальнення юрисдикційної практики судів та ДАІ МВС України за 2001-2010 р.р. свідчить про стабільно високий рівень дорожньо-транспортної деліктності. Протягом вказаного періоду працівниками Державтоінспекції було складено 58 млн. протоколів про порушення Правил дорожнього руху. Найменша кількість адміністративних проступків проти БДР мала місце в 2001 р. (4,2 млн.), максимальна - в 2007 та 2008 р.р. (7,7 млн. та 8,1 млн. відповідно).

Найпоширенішими деліктами проти безпеки дорожнього руху є: перевищення встановлених обмежень швидкості, недодержання вимог дорожніх знаків, розмітки проїзної частини доріг, правил перевезення вантажів, буксирування, зупинки, стоянки, проїзду пішохідних переходів та інші порушення, передбачені ч. 1 ст. 121 КУпАП. Середньорічна кількість названих порушень коливається в межах 3-4,5 млн., що становить близько половини від загального числа дорожньо-транспортних деліктів. Традиційно масовий характер також мають порушення, передбачені: ч. 2 ст. 122 КУпАП (порушення правил проїзду перехресть і зупинок, обгону, зустрічного роз'їзду, безпечної дистанції, інтервалу, руху автомагістралями, користування зовнішніми освітлювальними приладами та ін.) - від 0,7 до 1,1 млн. випадків щороку; ч. 1 ст. 127 КУпАП (порушення правил дорожнього руху пішоходами) - 0,3-0,45 млн.; ч. 1 ст. 130 КУпАП (керування транспортними засобами в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп'яніння) - 0,3-0,4 млн.

Протягом останнього десятиліття в Україні було вчинено 147,7 тис. злочинів у сфері дорожньої безпеки (14,2 тис. - в 2000р., 13,8 тис. - 2001р.; 12,1 тис. - 2002р., 14,6 тис. - 2003р., 14,8 тис. - 2004р., 16 тис. - 2005р., 16,1 тис. - 2006 р., 17,7 тис. - 2007 р., 15,7 тис. - 2008 р., 12,7 тис. - 2009 р.). Даний різновид злочинів належить до числа найпоширеніших кримінально-караних діянь: злочини проти БДР складають 2% від усіх злочинів, вчинюваних на території нашої держави, та понад 3,5% - від злочинів загально-кримінальної спрямованості. У загальній структурі злочинності делікти цього типу посідають третє місце, після крадіжок та грабежів.

Аналіз стану й динаміки правопорушень у сфері БДР змушує констатувати, що переважна більшість кореспондуючих деліктологічних показників перебувають на дуже високому рівні. Епізодичні спади деліктності здебільшого неглибокі та нестійкі: як правило, вони тривають не більше 1-2 років, після чого розпочинається зворотній процес. Особливу тривогу викликає велика кількість грубих порушень Правил дорожнього руху, зокрема, повторних, пов'язаних із створенням аварійних ситуацій, обумовлених вживанням алкогольних напоїв.

Здолати негативні тенденції можна тільки у рамках цілеспрямованої політики, котра б ґрунтувалась на засадах плановості, комплексності, послідовності, соціально-економічної обґрунтованості. З цією метою профілактика деліктів проти безпеки дорожнього руху має бути оголошена стратегічним пріоритетом забезпечення БДР, а відповідний напрям діяльності - знайти відображення в транспортному законодавстві, актах галузевого планування, а також у політичних рішеннях керівництва держави.

У підрозділі 2.3. “Безпека дорожнього руху як складова національної безпеки” обґрунтовується необхідність визнання безпеки дорожнього руху інтегральним елементом національної безпеки та одним з головних пріоритетів державної політики. Даний висновок ґрунтується на тому, що:

по-перше, загрози у сфері БДР носять реальний, “опредметнений” характер. Кожні 10-15 хвилин на дорогах країни трапляється дорожньо-транспортна пригода. Щодня в автокатастрофах гинуть і одержують травми десятки наших співгромадян, з яких 85% - представники середньої вікової категорії, 2,5% - діти й неповнолітні. Економічні втрати, обумовлені дорожньою аварійністю сягають 2% ВНП;

по-друге, будучи основним способом транспортування пасажирів і вантажів, дорожній рух виступає запорукою соціально-економічного прогресу. Підвищення надійності автотранспортних перевезень збільшує просторову й професійну мобільність соціуму, стимулює його економічну активність, сприяє інноваційним процесам. Безпека дорожнього руху - об'єктивний показник рівня державного розвитку, якості життя громадян, а також одна з передумов інтенсифікації виробництва й зростання національного добробуту;

по-третє, сфера дорожнього руху є осереддям пріоритетних національних інтересів. Значною мірою саме від стану та безпечних умов її функціонування залежать: ефективність реалізації конституційних прав і свобод; розвиток громадянського суспільства; конкурентоспроможність економіки; наявність екологічно й техногенно безпечних умов життєдіяльності, збереження природного середовища; інтеграція України в світовий цивілізаційний простір;

по-четверте, характерні для сфери дорожнього руху чинники небезпеки загрожують практично всім групам (рівням) національних інтересів. Їхній вплив прослідковується на індивідуальному, мікросоціальному, загальносуспільному та державному рівнях. Вони перешкоджають реалізації основних конституційних прав людини, завдають відчутної шкоди суспільству (починаючи з його первинної ланки - сім'ї, та закінчуючи масштабними економічними інститутами), стають на заваді євроінтеграційним устремлінням держави;

по-п'яте, безпека дорожнього руху перебуває в тісному взаємозв'язку з більшістю секторів національної безпеки. Умови функціонування дорожньо-транспортної системи істотно визначають ефективність індустріального комплексу, демографічну ситуацію, екологічну стабільність, мобільність військових з'єднань, а також низку інших факторів, якими обумовлюється поточний стан соціальної, економічної, воєнної, екологічної безпеки.

Таким чином, доцільність розгляду безпеки дорожнього руху крізь призму захисту національних інтересів продиктована актуальними потребами практики. Без визнання БДР інтегральною складовою національної безпеки, уявлення про останню буде усіченим і неповним, а кореспондуючий напрям державної політики - недостатньо розробленим та ефективним.

У підрозділі 2.4. “Правові засади міжнародної політики безпеки дорожнього руху в умовах глобалізації” досліджено ґенезу та сучасний стан міжнародного законодавства про дорожній рух. Зазначається, що до 80-х рр. ХХ ст. основна увага міжнародної спільноти була зосереджена на уніфікації правил дорожнього руху, розробці універсальних технічних регламентів, вдосконаленні обліку автомобілів, спрощенні бюрократичних процедур, пов'язаних із закордонними перевезеннями, розбудові глобальних транспортних мереж.

Ситуація змінилася приблизно чверть століття тому, коли соціальні та економічні наслідки дорожньо-транспортних пригод набули величезних масштабів: лік жертв ДТП пішов на мільйони, супутні економічні збитки почали обчислюватись сотнями мільярдів доларів. Усвідомлюючи згубність подібних тенденцій, найвпливовіші міжнародні структури сучасності (ООН, ЄС та ін.) розгорнули кампанію за кардинальне підвищення рівня дорожньої безпеки.

Істотним поштовхом до вирішення цієї задачі стала Маастрихтська угода 1992р. Названий документ не тільки поклав початок ЄС та новій універсальній валюті - Євро, але й запровадив на європейських теренах єдину транспортну політику. Угода наділила Єврокомісію повноваженнями встановлювати загальні правила транснаціональних сполучень, визначати умови надання транспортних послуг “водіям-нерезидентам”, вживати заходи щодо підвищення безпеки руху. При цьому оптимальною формою організації відповідних заходів визнано довгострокові галузеві програми.

У рамках формування міжнародної стратегії БДР Єврокомісія прийняла низку послідовних програм, спрямованих на підвищення дорожньої безпеки: 1) Програму дій у сфері безпеки дорожнього руху на 1993-1997 р.р. - “Road safety: action programme” (COM/93/0246); 2) Програму підвищення БДР на 1997-2002 р.р. - “Promoting road safety in the EU” (COM/97/0131); 3) Програму заходів БДР на 2004-2010 р.р. - “European Road Safety Action Programme: Halving the number of road accident victims in the European Union by 2010: a shared responsibility” (COM /2003/311); 4) Програму підвищення безпеки дорожнього руху ЄС на 2010-2020 р.р. “Road Safety as a right and responsibility for all”.

На підставі аналізу цих документів зроблено висновок про те, що головними пріоритетами міжнародної політики БДР сьогодні є: розвиток міжнародного співробітництва; розробка національних стратегій підвищення БДР, включення питань дорожньої безпеки до змісту державних цільових програм; імплементація міжнародних регламентів (правил, нормативів) з питань діяльності автомобільного транспорту; модернізація дорожнього господарства, збільшення пропускної здатності доріг і вулиць; посилення технічних вимог щодо безпеки транспортних засобів; стимулювання розвитку громадського транспорту; удосконалення систем статистичного обліку ДТП; централізація управління сектором дорожньої безпеки; всебічна підтримка діяльності “профільних” громадських організацій; підвищення ефективності медичного забезпечення БДР; активізація боротьби з порушеннями правил дорожнього руху; застосування прогресивних методик водійської підготовки; підвищення правосвідомості учасників дорожнього руху.

Резюмується, що окреслені пріоритети повинні стати наріжним каменем функціонування та розвитку вітчизняного автотранспорту. На їх основі мають ґрунтуватися організаційні заходи й технічні стандарти, просвітницька робота та правозастосування, облік і статистика, а також будь-які інші види діяльності, спрямованої на захист інтересів суспільства в дорожньо-транспортній сфері.

Розділ 3. “Цілепокладання державної політики безпеки дорожнього руху”, який містить п'ять підрозділів, присвячено визначенню концептуальних засад формування політики держави в сфері безпеки дорожнього руху.

У підрозділі 3.1. “Джерела державної політики безпеки дорожнього руху”, виходячи з розуміння джерел державної політики, як “системи правових і політичних актів, котрі відображають цілі, пріоритети й принципи діяльності держави в тій або іншій сфері суспільних відносин”, визначається, що правову основу політики БДР формують: Конституція України, закони та міжнародні договори України, укази Президента України, постанови та розпорядження Уряду, акти профільних міністерств і відомств (Міністерства інфраструктури України, Міністерства внутрішніх справ України, Державної служби автомобільних доріг України та ін.), а також акти місцевих державних адміністрацій і місцевих рад, в яких відтворюються концептуальні засади державної політики БДР, сформульовані в законах і правових актах загальнодержавної дії.

Водночас, політичними джерелами державної політики безпеки дорожнього руху здебільшого слугують публічні заяви керівництва держави (Президента, глави Уряду, спікера Парламенту), керівників центральних органів виконавчої влади та представників політичних сил, що входять до складу Парламенту.

Контент-аналіз основних джерел державної політики безпеки дорожнього руху змушує констатувати наявність цілого ряду проблем, пов'язаних з їх формуванням, систематизацією та узгодженням. Наразі немає чіткої системи в прийнятті концептуальних і програмних документів з питань безпеки дорожнього руху. Зокрема, не визначено, які питання мають регулюватися на законодавчому рівні, а які - на рівні підзаконних актів. Не розмежована компетенція суб'єктів владних повноважень щодо прийняття політико-правових рішень. Не встановлено, яким типом правових актів відповідні рішення повинні оформлюватись.

В результаті глибокі пласти відносин у сфері безпеки дорожнього руху залишаються без правової регламентації. Багато важливих аспектів політики БДР регулюються вибірково, фрагментарно та з серйозними порушеннями юридичної техніки. Нормативний матеріал використовується нераціонально. Мають місце численні колізії законодавства, випадки дублювання юридичних норм. Прийняті концепції не завжди підкріплюються відповідними цільовими програмами, тоді як останні - потерпають через відсутність дієвого механізму реалізації. Невизначеність ієрархії джерел галузевої політики “дезорієнтує” суб'єктів правозастосування. За даними проведених анкетувань, понад 80% працівників ДАІ МВС України (194 з 238 респондентів) в своїй службовій діяльності готові керуватися неправовими джерелами (зокрема, негласними вказівками керівництва), навіть якщо ті йдуть у розріз із вимогам чинного законодавства.

Наголошено, що істотні збої в організації джерельної бази не є чимось іманентним, властивим виключно політиці безпеки дорожнього руху. Вони лише віддзеркалюють загальні негативні процеси, якими характеризується формування державної політики в цілому. Виходячи з цього, обґрунтовується необхідність розробки та прийняття спеціального закону, який би чітко визначив ієрархію правових документів, установив єдині вимоги щодо їх форми та змісту, закріпив алгоритм їх реалізації, врегулював правила розв'язання юридичних колізій.

У підрозділі 3.2 “Цілі державної політики безпеки дорожнього руху” зроблено наголос на доцільності чіткого визначення та законодавчого закріплення цілей державної політики безпеки дорожнього руху.

З урахуванням викликів і загроз, що виникають у сфері БДР, а також системних особливостей (проблематики, закономірностей, тенденцій розвитку тощо) функціонування дорожньо-транспортного комплексу, автор виділяє наступні цілі державної політики безпеки дорожнього руху: забезпечення особистої безпеки учасників дорожнього руху; забезпечення захисту та реалізації прав і свобод громадян в сфері дорожнього руху; прогнозування та мінімізація негативного впливу загроз у сфері безпеки дорожнього руху; поліпшення економічних показників, обумовлених станом дорожнього руху; протидія деліктності в сфері дорожнього руху; вдосконалення системи управління забезпеченням безпеки дорожнього руху; зміцнення законності та правопорядку в сфері дорожнього руху; інтеграція вітчизняного дорожньо-транспортного комплексу в європейську автотранспортну систему; попередження шкідливого впливу дорожньо-транспортних пригод та їх наслідків на навколишнє середовище.

У підрозділі 3.3. “Пріоритетні напрями державної політики безпеки дорожнього руху” підкреслюється, що в умовах гострого дефіциту ресурсів забезпечення дорожньо-транспортної безпеки пов'язане з постійним перерозподілом сил і засобів, їх концентрацією на найбільш важливих напрямах розвитку. Дана обставина зумовлює постановку питання про те, які саме напрями галузевої політики повинні вважатися пріоритетними й такими, що потребують першочергової реалізації.

Виходячи із загальних соціально-економічних тенденцій та актуальних проблем забезпечення безпеки дорожнього руху, в якості пріоритетних напрямів державної політики БДР визначені: - розвиток та вдосконалення законодавства про дорожній рух; - оптимізація системи галузевого управління; - поліпшення технічного стану, експлуатаційних характеристик та пропускної спроможності автодоріг; - забезпечення високої якості підготовки водіїв; - підвищення правосвідомості та культури учасників дорожнього руху; - підвищення надійності та безпечності транспортних засобів; - удосконалення медичного забезпечення безпеки дорожнього руху; - створення ефективної системи наукового забезпечення БДР; - сприяння впровадженню інноваційних технологій, методик та інших досягнень науково-технічного прогресу в систему забезпечення безпеки дорожнього руху; активізація міжнародного співробітництва в сфері безпеки дорожнього руху.

Обґрунтовується необхідність закріплення окреслених пріоритетів в чинному законодавстві України про дорожній рух. На думку автора, такий крок дозволить оптимізувати державну діяльність у сфері безпеки дорожнього руху, допоможе скерувати її у потрібне русло, забезпечить першочергове вирішення стратегічно важливих задач.

У підрозділі 3.4. “Прогнозування, стратегічне планування та цільове програмування в сфері безпеки дорожнього руху”, зазначається, що прогнозування, планування та програмування в державній політиці - це послідовні, взаємопов'язані етапи прийняття стратегічних рішень, на яких набувають формального (числового, відсоткового) вираження абстрактні політичні цілі; остаточно окреслюється перелік державних і галузевих пріоритетів; конкретизується зміст організаційно-правових заходів, визначаються їх виконавці, джерела фінансування, строки реалізації. Від якості прогнозування, планування та програмування залежать обґрунтованість державної політики, її цілеспрямованість, реальність, ефективність. Разом з тим, навіть дрібні погрішності в ході їх здійснення можуть обернутися серйозними проблемами при вирішенні важливих політичних завдань.

Особливо чітко дана закономірність простежується на прикладі державної політики БДР. Остання тривалий час ґрунтується на, хибних прогнозах, невірних розрахунках, нездійсненних планах, розрізнених і неузгоджених програмах. Підсумок закономірний: кількість автомобільних аварій та їх жертв зростає з року в рік (у 2001 році було зафіксовано 34,5 тис. ДТП з потерпілими; у 2004 - 45,6 тис.; у 2008 - 51,2 тис.). Періодичні спади негативної динаміки обумовлені застосуванням разових кардинальних заходів, і не є результатом планомірного, комплексного підходу до вирішення питань дорожньо-транспортної безпеки. Як наслідок, досягнуті успіхи виявляються скороминущими, а здобуті перемоги - ілюзорними.

Як свідчить проведений аналіз, такий стан справ обумовлений багатьма негативними чинниками, зокрема, вадами нормативно-правового забезпечення, браком комплексних наукових розробок, низьким рівнем інформатизації, дефіцитом ресурсів, відсутністю дієвих механізмів контролю тощо. З метою їх усунення автор пропонує низку організаційно-правових заходів, спрямованих на забезпечення послідовності, безперервності й комплексності прогнозування, планування та програмування в сфері безпеки дорожнього руху; оптимізацію структури й змісту планових (програмних) актів; підвищення достовірності офіційних прогнозів; удосконалення якості планових (програмних) розрахунків; забезпечення гласності та відкритості всіх стадій планового процесу; стимулювання участі в реалізації державних цільових програм, збалансоване фінансування передбачених ними інвестиційних заходів; визначення критеріїв ефективності планових прогностичних і планових документів; посилення контролю за ходом їх реалізації.