Адміністративно-правове регулювання вищої освіти в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Харківський національний університет внутрішніх справ

УДК 351.74 (477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Адміністративно-правове регулювання вищої освіти в Україні

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Курко Микола Нестерович

Харків - 2010

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у Харківському національному університеті внутрішніх справ, МВС України.

Науковий консультант: адміністративний правовий освіта

доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук України, Заслужений юрист України Бандурка Олександр Маркович, Харківський національний університет внутрішніх справ, ректор.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Проценко Тарас Олександрович, Державний науково-дослідний інститут МВС України, перший заступник начальника;

доктор юридичних наук Угровецький Олег Петрович, Харківська об'єднана податкова інспекція Державної податкової адміністрації в Харківській області, начальник;

доктор юридичних наук, професор Конопльов В'ячеслав В'ячеславович, Одеський державний університет внутрішніх справ, перший проректор.

Захист відбудеться «28» жовтня 2010 р. о 9.00 год. на засіданні спеціалізованої вченої ради Д.64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Із дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ ( 61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий «28» вересня 2010 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Р.С. Мельник

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Аналіз будь-якої сфери суспільного життя свідчить про динамічний характер розвитку людства. Зміна ідей, знань, технологій відбувається швидше, ніж зміна людського покоління. А це означає, що при звичній, традиційній освіті навчити людину на все життя неможливо. Людство вступило на інноваційних шлях суспільного розвитку, коли мінливість стає ключовою рисою способу життя людини.

Різноманітні зміни, що вимагають світоглядних коректив в освітній сфері, відбуваються у взаємовідносинах людини і світу, держави і світу, людини і держави. З метою реалізації стратегічного курсу України на інтеграцію до Європейського Союзу, забезпечення всебічного входження України у європейський політичний, економічний і правовий простір та створення передумов для набуття Україною членства у Європейському Союзі указами Президента України затверджена Стратегія інтеграції України до Європейського Союзу. Основними напрямами культурно-освітньої і науково-технічної інтеграції визначено впровадження європейських норм і стандартів в освіті, науці і техніці, поширення власних культурних і науково-технічних здобутків у ЄС.

Освіта в сучасних умовах є могутнім чинником розвитку духовної культури Українського народу, відтворення інтелектуальних і продуктивних сил суспільства, запорукою громадянського миру і майбутніх успіхів у зміцненні й утвердженні авторитету України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної та правової держави - повноправного члена європейської та світової спільноти. Освіта і майбутнє - два ключові аспекти, з позицій яких слід розглядати стан справ, що склався в галузі вищої освіти, та визначати її перспективи.

Національна система освіти функціонує у правовому полі, що ґрунтується на Конституції України, законах України «Про освіту», «Про вищу освіту», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про загальну середню освіту», «Про дошкільну освіту», «Про позашкільну освіту», «Про охорону дитинства», «Про професійно-технічну освіту», Національній доктрині розвитку освіти.

Огляд наукових праць з проблем функціонування галузі вищої освіти в Україні свідчить, що і вітчизняні вчені все більше починають приділяти увагу дослідженню даної проблематики. Питаннями організації та розвитку галузі вищої освіти займаються наукові установи Національної академії наук України, Національної академії правових наук України, галузеві науково-дослідні інститути і вищі навчальні заклади. Про це свідчать праці: Н. Абашкіної, І. Агафонова, Ю. Алексєєва, В. Андрущенка, О. Аніщенко, О. Бандурки, В. Бебика, Й. Бескида, В. Боброва, В. Богелюка, Т. Боголіба, В. Буковинського, М. Головатого, І. Голосніченка, О. Грішнової, В. Дуженкова, В. Журавського, Б. Данилишина, М. Євнуха, В. Євтушевського, І. Каленюка, О. Копиленка, К. Корсака, В. Кременя, А. Кузьмінського, К. Левченко, В. Лугового, О. Навроцького, С. Ніколаєнка, Н. Нижник, Т. Оболенської, О. Падалки, М. Панова, О. Сидоренка, О. Сухолиткого, Т. Фінікова, Г. Штейна, В. Юхименка, В. Яблонського та ін. Незважаючи на таке широке висвітлення проблеми науковцями та практиками, багато питань освітянської галузі досліджувалися фрагментарно і потребують комплексного дослідження, напрацювання концептуального підходу до адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні в сучасних умовах.

Зазначене свідчить про актуальність обраної теми дослідження та необхідність подальшого опрацювання організаційних, правових і наукових засад адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження спрямоване на реалізацію положень Державної національної програми «Освіта» («Україна XXI століття»), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України вiд 03.11.1993 р. № 896; Національної програми правової освіти населення, затвердженої Указом Президента України від 18.10.2001 р. № 992/2001; Національної доктрини розвитку освіти, затвердженої Указом Президента України від 17.04.2002 р.; Пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2005-2010 рр., затверджених наказом МВС України від 5 липня 2005 р. № 755; п. 7.2 та 9.3 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 12 грудня 2005 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, системи правового регулювання та практики управління галуззю вищої освіти в Україні визначити адміністративно-правові засади функціонування вищої освіти в Україні, її роль і значення щодо впровадження демократичних і гуманістичних ідеалів та цінностей, міжнародних норм і стандартів; наукове обґрунтування основ загальної теорії адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні та формування процесів підвищення ефективності набуття якісної вітчизняної освіти, розроблення пропозицій і рекомендацій щодо вдосконалення галузі вищої освіти, а також упровадження наукових здобутків у практику діяльності освітянських установ.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі основні завдання:

- здійснити системно-структурну характеристику адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні та визначити роль, сутність і зміст освітянської галузі в сучасних умовах;

- визначити й охарактеризувати складові механізму адміністративно-правового регулювання вищої освіти з урахуванням завдань і функцій, які ставляться перед освітянською галуззю в сучасних умовах;

- охарактеризувати сутність та зміст правосуб'єктності вищих навчальних закладів і визначити можливість ефективного застосування форм вищих навчальних закладів з метою забезпечення належного виконання завдань вищої освіти;

- з'ясувати сутність та структуру адміністративно-правового статусу вищих навчальних закладів та особливості їх утворення для усіх типів і рівнів акредитації;

- здійснити оцінку стану наукових розробок і визначити існуючі проблеми адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні з метою їх конкретизації та дослідження;

- виявити найбільш суттєві чинники впливу на ефективність адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні і запропонувати основні заходи щодо нейтралізації негативних і сприяння розвитку позитивних чинників;

- визначити особливості економіко-правового регулювання діяльності у сфері освіти, показати залежність стану освіти від матеріально-технічного, фінансового та навчально-методичного забезпечення;

- з'ясувати стан та рівень нормативного забезпечення адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні та сформулювати пропозиції щодо його вдосконалення;

- встановити і охарактеризувати основні принципи та джерела фінансування освіти і визначити шляхи його удосконалення;

- окреслити організаційно-правові заходи державних органів, органів місцевого і громадського самоврядування у сфері освіти, та запропонувати нові підходи до адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні;

- визначити стан міжнародної співпраці у сфері освіти і запропонувати шляхи його вдосконалення;

- з'ясувати особливості організаційно-правового механізму фінансування у сфері освіти в Україні та запропонувати шляхи його вдосконалення;

- з'ясувати стан реального забезпечення конституційного права на освіту в Україні;

- вивчити позитивний досвід адміністративно-правового регулювання вищої освіти у зарубіжних країнах та визначити можливості його застосування в Україні;

- охарактеризувати вітчизняний і зарубіжний досвід взаємодії вищих навчальних закладів з іншими державними і громадськими інститутами для надання якісних освітянських послуг в умовах інтеграції до Євросоюзу і розробити пропозиції щодо ефективного впровадження і реалізації норм Болонського процесу в Україні;

- визначити напрями реформування вищої освіти в Україні та запропонувати шляхи їх законодавчого забезпечення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері адміністративно-правого регулювання вищої освіти в Україні.

Предмет дослідження становить адміністративно-правове регулювання вищої освіти в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (розділи 1-5). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження суб'єктного складу галузі вищої освіти (підрозділи 3.1,3.2.,3.3), характеристики правових засад адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні (підрозділ 1.2,1.4,4.3,4.4.,5.3,6.1), розгляду особливостей адміністративно-правового статусу вищих навчальних закладів (підрозділ 2.1), уточнення значення економіко-правового регулювання діяльності у сфері освіти (підрозділи 5.1,5.3), характеристики основних напрямків розвитку конституційного права на освіту (розділ 6). Системно-структурний метод використано для уточнення ролі вищої освіти, визначення сутності адміністративно-правового забезпечення її розвитку, вивчення організаційних засад науково-методичного забезпечення діяльності у сфері освіти, визначення системи принципів та джерел фінансування освіти, засад цільового використання фінансових ресурсів у сфері освіти (підрозділи 1.1, 1.2, 4.2, 5.2, 5.3). Статистичний і документальний аналіз та метод соціологічного опитування застосовувались для визначення недоліків правового та організаційного забезпечення адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні (розділи 1-6).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, в тому числі зарубіжних вчених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади регулювання вищої освіти в Україні. Дисертант звертався також до законодавства деяких інших держав, досвід яких щодо правового регулювання та організації надання якісних освітянських послуг може бути використано в Україні. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичного функціонування галузі вищої освіти у цілому й вищих навчальних закладів, зокрема, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що в дисертації вперше у комплексі порушених питань запропоновано концепцію адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень та висновків. Основні з них такі:

вперше:

- сформульовано основи загальної теорії адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні;

- комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки визначаються проблемні правові та організаційні питання становлення, розвитку і функціонування адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні, подано авторське бачення шляхів їх вирішення;

- основні елементи фінансової діяльності у галузі освіти охарактеризовано у взаємозв'язку з їх метою і завданнями; суб'єктами та об'єктами фінансування; механізмом його реалізації; принципами, формами, методами і джерелами фінансування; механізмом співпраці суб'єктів фінансових ресурсів між собою, органами держави і громадськості; механізмом оцінки ефективності економіко-правового забезпечення;

удосконалено:

- ознаки, які характеризують підвищення ефективності діяльності системи управління освітою, що має постійно модифікуватися через модернізацію моделі управління процесом її децентралізації, налагодження взаємодії між відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями, розвиток автономії навчальних закладів, посилення та постійне вдосконалення системи громадського освітянського самоврядування, розширення повноважень регіональних органів управління освітою;

- розуміння системи правового забезпечення, напрямків та форм взаємодії вищих навчальних закладів з іншим державними установами, органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями, розроблено концепції взаємодії даних суб'єктів;

- заходи щодо розвитку українського науково-освітнього інформаційного простору, а також національних телекомунікаційних мереж. Сформульовано пропозицію щодо розроблення як цільових програм інформації для всіх без винятку навчальних закладів незалежно від форм власності, так і практичних механізмів їх реалізації;

- механізми ліцензування та акредитації навчальних закладів, а також у цілому системи атестації та оцінювання знань студентів, обґрунтовано пропозицію про доцільність запровадження сучасної національної системи оцінки та моніторингу якості освіти, яка б максимально поєднувала в собі вимоги міжнародних та державних стандартів, практики та національні традиції;

- порядок підготовки кадрів у вищих навчальних закладах за державні кошти, а також врегулювання земельних відносин в освітній сфері, зокрема щодо віднесення ділянок, закріплених за державними вищими навчальними закладами, до земель державної власності, які не можуть передаватися у комунальну або приватну власність;

дістали подальшого розвитку:

- обґрунтування необхідності організації навчання відповідно до потреб особистості та ринку праці на базі навчальних закладів різних типів, розвиваючи при цьому нові освітянські технології, державної підтримки інституту безперервної освіти, навчання протягом життя, зорієнтованих на основні соціально-економічні зрушення в суспільстві та світові тенденції розвитку освіти, врахування змін на ринку праці;

- характеристика міжнародної співпраці навчальних закладів на дво- і багатосторонній основі з міжнародними організаціями та установами (ЮНЕСКО, ЮНІСЕФ, Європейським Союзом, Радою Європи), Світовим банком, зарубіжними освітянськими фондами, іншими міжнародними організаціями, яка має здійснюватися з обов'язковим врахуванням національних інтересів, постійного розвитку та збереження інтелектуального потенціалу нації;

- напрями удосконалення законодавства у сфері фінансування освіти, зокрема, щодо: а) чіткого окреслення підстав та механізму прийняття рішення про запровадження платного навчання та надання платних додаткових послуг державним закладом; б) встановлення доцільного обсягу платних послуг, який може надавати державний навчальний заклад, з тим, щоб при цьому не створювалися перешкоди для якості процесу навчання в межах бюджетного фінансування; в) запровадження механізму формування ціни на платні послуги з навчання, підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації фахівців, додаткові освітні послуги та більш чіткого порядку використання навчальними закладами державної власності (будівель, обладнання, навчально-методичної літератури тощо) при наданні платних послуг в навчальному процесі;

- характеристика проблемних питань правових та соціальних гарантій права на освіту, уточнено ознаки та окреслено перспективні шляхи їх вдосконалення;

- сформульовано ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні, у тому числі щодо уточнення ряду положень законодавчих та підзаконних актів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що:

- у науково-дослідній сфері ці результати, які у сукупності становлять основи загальної теорії адміністративно-правового регулювання галузі вищої освіти, можуть бути основою для подальшої розробки теоретико-правових та організаційних питань становлення, розвитку і функціонування освітянської сфери в Україні;

- у сфері правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів, які регулюють функціонування вищої освіти в Україні, при доповненні чинних законодавчих актів конкретними правовими нормами в частині укладення державних контрактів між замовником і виконавцем та визначенні інших істотних умов договорів між вищим навчальним закладом та студентом;

- у правозастосовній діяльності використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність функціонування вищої освіти в Україні, зокрема при розробці цільових програм інформатизації, визначенні обґрунтованих нормативів фінансування вищої освіти та визначенні механізму розрахунку потреби держави у фахівцях певних спеціальностей;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників і навчальних посібників з дисципліни «Адміністративне право України», а також при впровадженні сучасної національної системи оцінки та моніторингу якості освіти. Вони уже використовуються під час проведення занять із зазначеної дисципліни у Міжрегіональній академії управління персоналом. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених автором та за його участю.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на 14-ти міжнародних та науково-практичних конференціях і конгресах. Основні з них такі: «Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування» (Харків, 2005), «Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики» (Київ, 2006), «Інтернет-Освіта-Наука» (Вінниця, 2008), «Бізнес і освіта: неминучість співпраці» (Київ, 2008), «Європейський шлях розвитку України: плани і реалії» (Київ, 2009), «Освіта без кордонів: реалії сьогодення» (Стамбул, 2010), «Запровадження засад Болонського процесу в Україні: аналітична оцінка, здобутки, перспективи» (Київ, 2010), «Освіта впродовж життя: досвід та перспективи розвитку» (Київ, 2010), «Освіта та наука в умовах глобальних викликів» (Сімферополь, 2010), «Державне управління: стратегія і тактика, формування сучасного управлінця» (Київ, 2010) та ін.

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в індивідуальній монографії «Адміністративно-правове регулювання вищої освіти в Україні», 22 наукових статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, а також тезах доповідей і наукових повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається із переліку умовних позначень, вступу, шести розділів‚ поділених на підрозділи, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 388 сторінок. Список використаних джерел складається із 329 найменувань і займає 34 сторінки.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Теоретичні засади формування адміністративно-правового регулювання вищої освіти в Україні» присвячено з'ясуванню ролі вищої освіти в умовах утвердження соціальної та правової держави, уточненню поняття та принципів забезпечення розвитку вищої освіти, аналізу правотворчої діяльності щодо забезпечення розвитку системи вищої освіти, характеристиці правового регулювання бюджетного фінансування вищої освіти в контексті реформування системи освіти.

У підрозділі 1.1 «Роль вищої освіти в умовах утвердження соціальної та правової держави» зазначається, що основні риси сучасної парадигми освіти визначено в Загальній декларації прав людини, проголошеній і затвердженій Генеральною Асамблеєю ООН, де відзначається, що освіта має бути спрямована на загальний розвиток людини. Це принципове положення присутнє майже у всіх сучасних зарубіжних програмах розвитку освіти, і в Україні також.

Наголошується, що основна мета освіти полягає в тому, щоб засобами різних форм та методів навчання і виховання підготувати студентів до активної участі в соціальному житті; створити умови для розвитку особистості, здатної не тільки практично оцінювати ситуацію і адаптуватися до соціальних змін, а й оригінально мислити, генералізувати і реалізувати ідеї, продукувати власні, визначати шляхи позитивних перетворень, проявляти ініціативу і творчість.

Розглянуто питання інтелектуальної міграції в якому зазначено, що крім першої складової - від'їзд фахівців за кордон, існує й значна за обсягом друга - фахівці з системи освіти переходять до інших сфер діяльності, зокрема комерційної. Для вищої школи найпробленішим є те, що залишають її найчастіше молоді та обдаровані особистості.

Визначено значення освіти для держави взагалі і враховуючи особливості сучасного стану розвитку українського суспільства, запропонована така класифікація основних функцій вищої освіти: гуманістична, аксіологічна, соціокультурна, соціально-адаптивна, соціально-мобільна (стратифікаційна), інноваційна, соціально-інтегративна, прогностична. Вища освіта зорієнтована на людину, забезпечення її існування, розвитку, самореалізації; є цінністю світової і національної культур; допомагає людині оволодіти культурою свого народу на основі врахування зв'язків з національними культурами інших народів і світової культури загалом; сприяє адаптації людини до соціуму, що динамічно змінюється, а також до професійної діяльності; змінює статусно-рольові форми взаємодії людей; оновлює арсенал знань і способів діяльності людини, формує базис її науково-дослідницької діяльності; залучає людей до інтегративної освітньо-науково-виробничої діяльності, надає досвід інтеграції навчальних, наукових, практичних знань і вмінь, відкриває значні потенційні можливості цього процесу; розкриває сутність майбутньої професії, стабілізує потребу людини в її отриманні, сприяє прояву перспективи професійного розвитку і особистісного зростання людини.

Зроблено висновок, що витрати на підготовку кваліфікованого персоналу для країни та наукові дослідження за своїм економічним змістом є аналогом капіталовкладень, що спрямовуються на розширення основних фондів. Формування трудових ресурсів та утворення основних фондів потребує значних витрат, ефект від яких суспільство отримує протягом кількох десятків років.

У підрозділі 1.2 «Правове забезпечення розвитку вищої освіти України» наголошується на тому, що актуальною для України на даному етапі є глибока та всебічна модернізація сфери вищої освіти з надходженням необхідних для цього ресурсів та створенням механізмів їх ефективного застосування. При цьому, особливо значимим є перехід країни на євроінтеграційний шлях розвитку. Для успішного здійснення процесів модернізації освітньої сфери важливого значення набуває її правове забезпечення, яке стає дієвим інструментом розвитку вітчизняної освітянської галузі.

Основними складовими нормативної бази реформування вищої освіти в Україні є: Конституція України, Державна національна програма «Освіта» («Україна ХХІ століття»), Національна доктрина розвитку освіти та Закон України «Про вищу освіту»

Науковці неодноразово звертали увагу на те, що ряд положень зазначених законів залишаються невиконаними. Зокрема, не відбулося децентралізації управління освітою. Через недосконалі правові умови приватний сектор розвивається повільно, а отже, не створює альтернативи та конкуренції державним закладам освіти. Державні стандарти освіти до сих пір не є гнучкими та не враховують регіональних особливостей.

Не створено також умов для участі громадськості в процесі розробки та прийняття рішень в сфері підвищення якості освіти, забезпечення її доступності. Незважаючи на те, що Програма «Освіта» передбачає впровадження державно-громадської системи управління нею, за якої громадськість і держава рівноправні партнери, й досі не існує механізмів громадського контролю за діяльністю навчальних закладів, звітності державних органів управління освітою перед суспільством, участі громадськості в прийнятті важливих рішень в процесах освітянської діяльності.

Вивчаючи нормативно-правові акти щодо реформування вищої освіти, в дисертації звертається увага на такі не врегульовані, законодавчо, проблеми як: видання вітчизняних наукових робіт в недостатній кількості, що створює несприятливі умови для розвитку науки, техніки, культури і чинить перешкоди для розвитку національної освіти; разом з новими рівнями акредитації в Україні існують залишки старої освітньої системи - в результаті в державі чотири рівні акредитації: молодшого спеціаліста (середня спеціальна школа), бакалавра, спеціаліста і магістра; низка законодавчих актів стосовно працевлаштування студентів захищає права молоді, відкриває для неї широкі перспективи, але в реалії не має досконалого правового механізму і випускники ВНЗ, здебільшого, повинні самостійно шукати собі робочі місця; нормативні документи в галузі освіти, в основному, мають характер пристосування до економічних обставин в яких функціонує держава та відображають скорочення Державного бюджету на освіту.

Зроблено висновок, що участь вітчизняної системи вищої освіти в євроінтеграційних перетвореннях має бути спрямована лише на її розвиток, набуття нових якісних ознак, а це можливо забезпечити шляхом проведення модернізації нормативно-правової бази освітянської діяльності та створення програми послідовного зближення її з європейським освітнім і науковим простором.

У підрозділі 1.3 «Характеристика правотворчої діяльності щодо забезпечення розвитку системи вищої освіти» акцентується увага на тому, що законодавство про освіту як окрема галузь складається з ряду великих нормативних блоків, які регламентують дошкільне виховання, загальну середню освіти та позашкільне виховання; професійно-технічну освіту; середню спеціальну освіту; вищу освіту, разом з тим зовсім не згадують про правові норми, які повинні регулювати відносини в таких сферах, як післядипломна освіта, аспірантура, докторантура, самоосвіта. Звичайно, ці блоки правового забезпечення не такі великі за обсягом як попередні, але перераховані підсистеми освіти є не менш важливими і потребують, також, правової регламентації.

Підкреслено, що новий етап для правотворчої діяльності в галузі вищої освіти розпочався 12 грудня 1991 року, коли Указом № 2 Президент України
створив Міністерство освіти України, ліквідувавши при цьому Міністерство народної освіти і Міністерство вищої освіти.

Зроблено висновок, що державне регулювання дефіцитної вищої освіти має бути замінено ринковим регулюванням попиту і пропозиції на ринку освітніх послуг.

Запропоновано органу законодавчої влади та Центральному органу виконавчої влади в системі освіти в змісті навчання за спеціальністю враховувати і зміст навчання в європейських університетах. Стандарти спеціальностей повинні носити рекомендаційний характер та мати масштаб використання, який визначається на добровільній, асоціативної основі. ВНЗ формує стандарт, його використовує, а споживач обирає, де і чому він буде вчитися і на яких умовах.

Дипломи повинні мати не єдиний державний зразок, а видаватися самим університетом, як у США, щоб кожен університет оберігав своє ім'я (як репутацію) на тепер уже глобальному конкурентному ринку освітніх послуг і ніс за нього відповідальність перед споживачем. При цьому викладачі, студенти, адміністрація закладу освіти, випускники та інші зацікавлені структури несуть солідарну відповідальність за підтримку авторитету навчальної установи, за якість освіти, рейтингові позиції.

Необхідна перебудова системи фінансування ВНЗ. Доцільно перекласти частину відповідальності за фінансування на споживачів - організації, сім'ї та самих студентів. Не може бути безкоштовною освіта в ринковій економіці, де знання - є товар з одного боку і, з іншого боку - продукт, що вимагає певних витрат на своє виробництво і матеріалізацію. Безкоштовність - фактор низької відповідальності всіх учасників освітнього процесу - студентів, керівництва, викладачів за зміст, якість і результат. Молоді люди повинні заробляти свої знання, вносячи свій внесок в реалізацію цієї можливості.

Необхідний баланс інтересів постачальників і споживачів послуг освіти - щоб попит був збалансований пропозицією. Введення певної (можливо, диференційованої) плати для раніше повністю безкоштовного, бюджетного прийому збільшить доступ до освітніх послуг більш широких верств населення.

Основною перешкодою для розширення підготовки у закладах освіти є дефіцит місць підготовки за спеціальностями визначеними ринком.

Підготовка по незатребуваним, застарілим спеціальностями та дисциплінам - «даремні затрати» - студенти не працюють по неіснуючій спеціальності на скасованих робочих місцях. Молодь влаштовується на реальні робочі місця, що надаються реальним ринком і знову приходять на перенавчання, тепер уже за свої гроші, або знову на бюджетні місця.

Система органів правотворчої діяльності у галузі вищої освіти повинна бути реорганізована відповідно до реалій ринкових відносин, на основі інтеграції механізмів ринкового регулювання у внутрішнє середовище закладів освіти.

У підрозділі 1.4 «Нормативно-правове регулювання бюджетного фінансування вищої освіти в контексті реформування системи освіти» зазначається, що система освіти, вже досить тривалий час фінансується за залишковим принципом, це небезпечна для суспільства з економічного боку традиція. Оскільки інертність освітніх систем є достатньо високою, то зменшення фінансування відчувається лише через декілька років, це створює хибне уявлення про непотрібність витрат на освіту з боку держави.

Модернізація освіти в Україні є одним з найважливіших компонентів соціально-економічних перетворень останнього десятиліття. Реформи української освіти ускладнюються нестачею необхідного досвіду, матеріальних і кадрових ресурсів.

Існує кілька підходів до зміцнення системи бюджетного фінансування освіти: встановити мінімальні частки витрат державного і місцевого бюджетів на освіту; ввести цільові податки або встановити в рамках існуючих податків і податкових ставок певної частки податкових надходжень виключно цільового призначення; встановити мінімальні нормативи державних витрат, обчислених у грошовому еквіваленті на одну особу, або як частка ВВП на сферу освіти в цілому; розширити перелік видів видатків, що входять до поняття захищених статей бюджету, видатками на освіту.

За результатами авторських досліджень розроблені на національному рівні нормативи витрат на освіту мають передбачати для кожного регіону свій обсяг фінансування. Для цього на регіональному рівні потрібно встановити, по-перше, нормативи витрат за окремими статтями витрат ВНЗ; по-друге, нормативи витрат, необхідних для надання переліку освітніх послуг з розрахунку на одного студента. Водночас головною причиною невиконання затвердженої системи соціальних нормативів у регіонах була і залишається слабка їх реалізація через не розробленість відповідного механізму впровадження.

Розділ 2 «Адміністративна правосуб'єктність вищих навчальних закладів: загальні положення» присвячено характеристиці правового статусу вищих навчальних закладів, розгляду загально-понятійних ознак вищих навчальних закладів, вивченню організаційно-правових форм вищих навчальних закладів.

У підрозділі 2.1 «Становлення та розвиток вищих навчальних закладів: історико-правовий аспект» зазначається, що процеси реформування вищої освіти завжди супроводжувалися зростаючою потребою людей пізнати минуле, щоб зрозуміти сенс подій, що відбуваються. Ретроспективний погляд на розвиток вищої освіти, вивчення історичних джерел його становлення та розвитку сприятиме не лише якісному пошуку ефективних способів реформування системи вищої освіти України, але й усвідомленню взаємозв'язку урядового освітнього курсу з реалізацією планів по реорганізації суспільства.

Зроблено короткий екскурс в історію розвитку освіти і науки в Україні свідчить, про активне становлення і розвиток наукових і освітніх закладів вищого рівня, які стали центром розвитку науки в різних регіонах держави, створили надійні підвалини для нових поступів у царині освіти та науки у наші часи.

У підрозділі 2.2 «Види вищих навчальних закладів» наголошується на тому, що глобальний ринок освітніх послуг на теперішній час становить понад 2,5 трильйона доларів США і має стійку тенденцію до розширення. Лібералізація торгівлі освітніми послугами перетворює їх на важливу складову світової економіки. Університети розглядаються в якості важливих суб'єктів національної конкурентоздатності. Стратегії розвитку «університетського сектору» стають базовими елементами національних політик економічного розвитку.

Зазначено, що законодавець визначає ВНЗ через поняття «освітній заклад», при цьому не надає визначення останнього в жодному нормативно-правовому акті. Не зовсім коректно використані слова «освітній» і «навчальний», оскільки вони можуть тлумачитися як тотожні. Також, не врегульовані питання, які ж саме ознаки притаманні освітньому закладу, за якими можна виокремити ВНЗ з-поміж інших аналогічних суб'єктів.

Для врегулювання організаційно-функціональних засад діяльності вищої школи запропоновано прийняти Закон України «Про вищий навчальний заклад».

Підкреслено, що на сьогодні можна провести таку класифікацію вищих навчальних закладів: публічні (державні і муніципальні), приватні (недержавні), галузеві (підвідомчі центральному органу управління), відомчі (підлеглі органам управління різних галузей). За інституційністю і спеціалізацією можна виділити: класичні, технічні університети і ін.; за сферою діяльності: інженерні, медичні, педагогічні і ін.

Крім того існують архітектурно-будівельні, економіко-правові, фізичної культури, авіаційно-космічні та ті, що пов'язані за спеціалізацією - лісовою, гірською і металургійною, нафтовою і газовою, хімічною промисловістю, художньо-промисловою галуззю.

Таке видове різноманіття ВНЗ, їх диверсифікація, потребує детального регулювання правового статусу вищої школи з одночасним вираховуванням спеціалізації, у тому числі і в регулюванні.

Зроблено висновок, що для ефективного і оптимального регулювання особливостей адміністративно-правового статусу вищих навчальних закладів, вважаємо за необхідне:

1) закріпити засади адміністративно-правого статусу - конкретизоване чітке поняття вищого навчального закладу, їх види, завдання і функції, права і обов'язки, форми взаємодії з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та громадськістю Законом України «Про вищі навчальні заклади»;

2) розробити та прийняти типові Положення по кожному виду вищих навчальних закладів;

3) розробити та запровадити Типові статути по кожному типу вищого навчального закладу відповідно до його видової класифікації;

4) навчальний процес у ВНЗ формувати відповідно до попиту ринку праці;

5) провести дії щодо розмежування академічної й професійної спрямованості вищої освіти в Україні.

У підрозділі 2.3 «Організаційно-правові форми вищих навчальних закладів» зазначено, що необхідність легалізації діяльності освітніх установ тісно пов'язана з тим, що будь-якій організації повинна бути надана визначена законом правова форма. Законодавство України забороняє створювати установи форми діяльності яких ним не передбачені. Організаційно-правова форма визначається складом засновників вищої школи.

Історично склалося, що організаційною формою державних ВНЗ є установи, оскільки саме така форма є найбільш прийнятною для участі некомерційної юридичної особи, яка переслідує соціальну мету - надання якісно освітніх послуг населенню.

Питання ж організаційно-правової форми приватних ВНЗ залишається і досі невизначеним. Підґрунтям для створення в Україні приватних ВНЗ стали дві причини. По-перше, це науково-освітні потреби суспільства, які на даному етапі громадянського становлення та розвитку не могли вже задовольнятися лише діяльністю державних закладів освіти. І, по-друге, відсутність належного фінансування діяльності державних освітніх установ.

Визначено, що найбільшою проблемою приватних ВНЗ є віднесення їх до суб'єктів підприємництва, відсутність законодавчо закріпленої за ними організаційно-правової форми навчального закладу, дуалізм у нормативному регулюванні діяльності, ігнорування розв'язання зазначених завдань може призвести до «самоліквідації» приватного сектору української вищої школи.

Діяльність ВНЗ, яка здійснюється поряд з основною і у більшості випадків спрямована на її забезпечення, не є за своєю сутністю «підприємницькою».

По-перше, підприємництво має риси самостійності суб'єкта при його здійсненні. Натомість, ВНЗ не може самостійно її здійснювати, оскільки це можливо лише у випадку закріплення цього права у статуті. Отже, засновник може позбавити ВНЗ можливості здійснювати підприємницьку діяльність.

По-друге, підприємництво, за загальним визначенням, здійснюється з метою отримання прибутку з подальшим його перерозподілом між засновниками.

Враховуючи соціальну спрямованість діяльності ВНЗ та її конституційно-правову обумовленість, необхідно говорити про додаткову діяльність, яку ВНЗ здійснює для матеріального забезпечення можливості здійснювати статутну діяльність.

Підкреслено, що Закон України «Про вищу освіту» вказує на те, що керівник ВНЗ відповідає за провадження освітньої діяльності у ВНЗ, за результати фінансово-господарської діяльності, стан і збереження будівель та іншого майна.

Разом з тим Закон не деталізує, які саме санкції повинні застосовуватися до керівника у разі здійснення ним порушень, і яких саме. Доцільно деталізувати цю статтю закону, і передбачити повну майнову відповідальність ректора ВНЗ за недобросовісне здійснення своїх повноважень щодо управління його діяльністю, зокрема за втрату майна та майнових прав ВНЗ.

Розділ 3 «Правові основи державного регулювання у галузі освіти» присвячено характеристиці системи державних органів управління у сфері освіти, аналізу повноважень органів місцевого самоврядування у галузі освіти, визначенню місця органів громадського самоврядування в управлінні освітою.

У підрозділі 3.1 «Система органів державного регулювання у сфері освіти» наголошується на тому, що сучасна система регулювання освітою належить до порівняно нового інституту державного регулювання. Інститут державного регулювання прийнято розглядати як здійснення державної політики через систему адміністративних установ.

Говорячи про такий напрям державного регулювання освітянської сфери як впровадження в життя освітніх та наукових програм відродження і розвитку національної культури, української мови та мов національних меншин, національно-культурних традицій корінних народів та національних меншин в Україні, то в цій частині необхідно, щоб це питання спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері освіти тільки координував і контролював, а організаційне його вирішення вбачається доцільним передати місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування.

Наголошено, що до вирішення питань підготовки кадрів, інформатизації освітньої сфери, для організації наукових досліджень на базі навчальних закладів, для організації з'їздів, конференцій, семінарів, нарад центральний орган управління має залучати спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств (за погодженням з їх керівниками), вчених і практиків. Із залученням цих осіб мають утворюватися координаційні комісії, експертні та робочі групи для науково-організаційного супроводу виконання державних програм і проектів. Крім того, позитивною має бути практика залучення на основі контрактів (договорів) вітчизняних і зарубіжних вчених та спеціалістів до роботи в згаданих комісіях (групах), а також для надання консультацій, проведення аналізу стану та складання прогнозів розвитку освітнього потенціалу України.

Зазначено, що місцеві органи виконавчої влади мають разом з центральними органами влади організовувати психологічні служби для дітей та молоді, консультативні пункти з питань професійного консультування молоді та професійної орієнтації учнів.

Підкреслюється, що на регіональному рівні органи державної влади повинні визначати потреби й обсяги, розробляти пропозиції щодо державного замовлення на підготовку спеціалістів та робітничих кадрів для регіону.

Відзначаються також недоліки, що гальмують розвиток освіти в Україні. Так, у системі регулювання вищою освітою ігноруються вимоги про надання можливості вищим навчальним закладам самостійно розпоряджатися власними доходами.

Невизначені, на жаль, реальні потреби загальнодержавного та регіональних ринків праці. Майже половина вищих навчальних закладів не проводить науково-дослідні та дослідно-конструкторські розробки. На державні програми, в яких беруть участь вищі навчальні заклади, припадає лише близько 20 відсотків. На ці питання звертається особлива увага. Кожний навчальний заклад, особливо вищий, має стати науковим осередком.

Обмежуються права вищих навчальних закладів на здійснення фінансово-господарської діяльності, що не дозволяє залучати додаткові джерела фінансування для підвищення заробітної плати працівникам, придбання техніки, обладнання, літератури тощо, розміщувати тимчасово вільні кошти на депозитних рахунках. Автономія вищих навчальних закладів розвивається повільно і, фактично, є суто формальною. Потребує належного розвитку і набуття нового демократичного характеру та змісту громадське самоврядування у сфері освіти.

Стримуючим фактором розвитку освіти, а також таким, що негативно впливає на якість освітньої діяльності, є наявність великої кількості філій, малопотужних за освітнім і науковим потенціалом вищих навчальних закладів, підпорядкованість їх більш як двадцяти міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади.

У підрозділі 3.2 «Органи місцевого самоврядування та їх повноваження у сфері освіти» акцентується увага на тому, що органами місцевого самоврядування створюються відповідні органи управління освітою, діяльність яких спрямовується на: управління закладами освіти, що є комунальною власністю; організацію навчально-методичного забезпечення закладів освіти, вдосконалення професійної кваліфікації педагогічних працівників, їх перепідготовку та атестацію у порядку, встановленому Міністерством освіти і науки України; координацію дій педагогічних, виробничих колективів, сім'ї, громадськості з питань навчання і виховання дітей; визначення потреб, розроблення пропозицій щодо державного контракту і формування регіонального замовлення на педагогічні кадри, укладання договорів на їх підготовку; контроль за дотриманням вимог щодо змісту, рівня і обсягу освіти, атестацію закладів освіти, що є комунальною власністю.

Відзначено, що важливими принципами в діяльності органів місцевого самоврядування є забезпечення органічного зв'язку із світовою та національною історією, культурою, традиціями; забезпечення незалежності освіти від політичних партій, громадських і релігійних організацій, її світський характер (крім закладів освіти, заснованих релігійними організаціями).

Зазначається, що органам місцевого самоврядування варто приділити належну увагу забезпеченню наукового характеру вищої освіти. Місцеве самоврядування мало б забезпечити невтручання у навчально-виховний процес закладів освіти політичних партій та релігійних організацій, що має місце на практиці. Слід не забувати про законодавче закріплення принципу неприпустимості залучення учнів, студентів до участі в політичних акціях і релігійних заходах під час навчально-виховного процесу.

Не забезпечується належним чином органами місцевого самоврядування і такий важливий принцип як інтеграція навчання з наукою і виробництвом.

Зроблено висновок, що у процесі реформування освіти в Україні органи місцевого самоврядування мають отримати більше повноважень у питаннях управління освітою. Самим же органам місцевого самоврядування необхідно вивчати потреби регіону, області, району у спеціалістах відповідної кваліфікації і встановлювати відповідно обсяги набору студентів у вищі навчальні заклади та визначати напрями й обсяги структур з перепідготовки спеціалістів, вивільнених із різних галузей.

У підрозділі 3.3 «Місце органів громадського самоврядування в управлінні освітою» зазначається, що в умовах демократизації суспільства важливого значення як прояв народовладдя в гуманітарній сфері, зокрема у сфері освіти, набуває громадське самоврядування. Вони створюються в Україні для управління освітою нарівні із системою державних управлінських органів.

Метою громадського самоврядування в управлінні галуззю освіти є сприяння захисту прав і забезпечення виконання обов'язків учасників навчально-виховного процесу, гармонійного розвитку особистості, формування практичних навичок організатора - керівника навчального закладу.

Важливим вбачається те, що органи студентського самоврядування сприяють гармонійному розвитку особистості студента і формуванню у нього навичок майбутнього організатора, керівника.

Зроблено висновок, що питання громадського самоврядування вимагають належного законодавчого врегулювання. На нашу думку, доцільним є розроблення окремого проекту Закону України «Про органи громадського самоврядування у галузі освіти».

Розділ 4 «Удосконалення адміністративно-правового регулювання організаційної діяльності у сфері освіти» присвячено особливостям утворення навчальних закладів усіх типів і рівнів акредитації, характеристиці організаційних засад науково-методичного забезпечення діяльності у сфері освіти, правовій регламентації організації та проведення державного інспектування навчальних закладів, вивченню особливостей організації міжнародної співпраці у сфері освіти.

У підрозділі 4.1 «Особливості діяльності навчальних закладів усіх типів і рівнів акредитації» наголошується на тому, що основною ланкою у сфері освіти є навчальний заклад. Потреба у вищих навчальних закладах незалежно від форм власності та їх мережа визначаються Кабінетом Міністрів України.

Підкреслено, що регулювання суспільних відносин у сфері освіти (у сферах навчання, виховання, професійної, наукової, загальнокультурної підготовки громадян України) здійснюється відповідно до законодавства України про освіту. Зазначено, що серед гуманітарних сфер на сьогодні саме освіта в Україні має найбільш потужну законодавчу базу, тобто є однією із найкраще регламентованих сфер діяльності. Прийнято Закон України «Про освіту» та профільні закони України «Про професійно-технічну освіту», «Про загальну середню освіту», «Про позашкільну освіту», «Про дошкільну освіту», «Про вищу освіту» та ін. Ці нормативно-правові акти встановлюють правовий статус навчальних закладів, засади наукової, навчально-виховної, господарської діяльності, порядок ліцензування, атестації, акредитації в системі освіти, регламентують діяльність громадського самоврядування, міжнародну співпрацю в галузі освіти тощо.

Організація навчального процесу здійснюється навчальними підрозділами навчального закладу. Навчальний процес у навчальних закладах - це система організаційних і дидактичних заходів, спрямованих на реалізацію змісту освіти на певному освітньому або кваліфікаційному рівні відповідно до державних стандартів освіти.

Він має організовуватися з урахуванням можливостей сучасних інформаційних технологій навчання та орієнтуватися на формування освіченої, гармонійно розвиненої особистості, здатної до постійного оновлення наукових знань, професійної мобільності та швидкої адаптації до змін і розвитку в соціально-культурній сфері, в галузях техніки, технологій, системах управління та організації праці в умовах ринкової економіки.

Форми навчання в навчальних закладах здійснюється за такими формами: денна (стаціонарна), вечірня, заочна (дистанційна), екстернат. Можливе також й поєднання різних форм навчання.

Підкреслено, що в сучасних умовах, коли студенти змушені поєднувати навчання з працею, необхідно звернути увагу на таку форму навчання, як екстернат. Нагадаємо, що екстернат є особливою формою навчання осіб, які мають відповідний освітній (кваліфікаційний) рівень, для здобуття ними певного рівня освіти або кваліфікації шляхом самостійного вивчення навчальних дисциплін і складання у вищому навчальному закладі заліків, екзаменів та інших форм підсумкового контролю, передбачених навчальним планом. Доцільно напевно розробити спеціальні методичні посібники для навчання за цією формою для оптимального її використання.

Особливої уваги потребує післядипломна освіта, що є формою спеціалізованого вдосконалення освіти та професійної підготовки особи шляхом поглиблення, розширення й оновлення її професійних знань, умінь та навичок або отримання іншої професії, спеціальності на основі здобутого раніше освітньо-кваліфікаційного рівня та практичного досвіду.