Анализ деятельности главы муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Общие положения о главе муниципального образования

1.1 Понятие главы муниципального образования как органа местного самоуправления

1.2 Место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления

2. Элементы правового статуса главы муниципального образования

2.1 Выборы главы муниципального образования

2.2 Акты главы муниципального образования

2.3 Ответственность главы муниципального образования

Заключение

Литература



Введение

Актуальность темы дипломной работы. Проводимая в России муниципальная реформа конкретно затрагивает интересы каждого гражданина, поскольку с местным самоуправлением связано решение основных масс ежедневных проблем людей. Реформа местного самоуправления в России, как и реформа федеративных отношений, проводится в соответствии с разграничением полномочий всех уровней власти и увеличения эффективности их осуществления, в том числе органами местной власти. В связи с этим определение точной структуры и организации системы органов местного самоуправления и, в том числе, закрепления правового статуса главы муниципального образования, считается одной из актуальных задач муниципальной реформы. Федеральным закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» п. 2 ст. 34 отмечается обязательность наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования. Связанным с обязательностью главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления необходимо обратиться к вопросу правового статуса этого должностного лица в муниципальных образованиях Приволжского федерального округа. Это связано и с тем, что собственно начиная с 1990-х гг. в системе управления на местах заметно усиление властных позиций должностного лица, которое в законодательстве РФ классифицировалось как глава местной администрации, глава местного самоуправления и начиная с 1995 г. как глава муниципального образования.

С принятием Конституции РФ 1993 года, указанная тенденция была обусловлена тем, что вместо единой советской государственной системы в России были созданы два уровня управления обществом: местное самоуправление и государственная власть. Таким образом, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление было выведено из системы государственной власти, которая подразумевала отработанные схемы управления и контролирования над деятельностью должностного лица, исполнявшего основной объем властных функций на местном уровне. В связи с этим в настоящее время главы муниципальных образований заняли основную позицию в системе местного самоуправления, не столько возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне. Свидетельством этому является принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, который существенно изменил систему законодательства о местном самоуправлении и расширил полномочия глав муниципальных образований.

В настоящее время исследование правового статуса главы муниципального образования представляет немалый интерес в научном плане и считается предметом многочисленных споров, как среди ученых, так и среди практических работников, специализирующихся на муниципально-правовой проблематике.

Степень научной разработанности темы. В юридической науке правовому регулированию статуса главы муниципального образования уделялось определенное внимание.

При подготовке и написании работы, мною были использованы работы отечественных и зарубежных ученых-правоведов, исследовавших в своих трудах различные аспекты изучаемой темы: Ю.В. Агибалова, С.А. Авакьяна М. Гетманской,Н. Беляковой, , Н.И. Ерохина, Ю. Шунайловой , Ю. Захватовой, В. Ковалевского, А.М. Кононова, Ю. Конорова, , Г. Райло, А.С. Саломаткина, В.Н. Синицына, С.Г. Соловьева, А. Шахова, Е. Шепелевой, В. Николаева и др.

Объект исследования составляют общественные отношения, складывающиеся в процессе регулирования правового статуса главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют правовые нормы, которые закрепляют правовой статус главы муниципального образования, а также практические вопросы и научно-теоретические, определяющие статус высшего выборного муниципального должностного лица.

Цель и задачи дипломной работы. На базе анализа имеющейся практики, а также обобщения зарубежного и отечественного опыта ставиться цель рассмотреть в данной дипломной работе - главные теоретические положения правового статуса главы муниципального образования, определить наиболее актуальные проблемы в области статуса главы муниципального образования, определить возможные направления по разрешению существующих проблем.

Достигнуть указанной цели возможно после разрешения научно-практических и теоретических задач. Среди них:

- сравнительно-правовое исследование теоретических источников, Конституционных норм Российской Федерации, федеральных, региональных норм и муниципальных нормативно-правовых актов, нацеленных на регулировку статуса главы муниципального образования;

- рассмотрение правовых проблем функционирования механизма выборов главы муниципального образования;

- оценка места главы муниципального образования в современной системе органов местного самоуправления - анализ системы актов главы муниципального образования, особенности их принятия и опубликования; - обоснование механизма ответственности главы муниципального образования;

- характеристика проблемных аспектов правового регулирования статуса главы муниципального образования и поиск возможных путей их решения;

- определение возможности перспектив развития, а также условий и главных направлений совершенствования правового регулирования статуса главы муниципального образования в России.

Методологическую базу исследования составляют общенаучные и специальные правовые методы познания. Общенаучными явились общелогические (синтез, анализ), системный, сравнительный, междисциплинарный, исторический методы исследования. Среди специальных методов использовались формально - юридический метод, теоретико-прогностический и сравнительно-правовой методы научного анализа, метод анализа юридической и философской литературы (документальный метод).

Теоретическую основу дипломной работы составляют выводы и положения, сформулированные в отечественной государственно-правовой науке, также в ряде философских трудов зарубежных и отечественных ученых. Особенностью темы исследования обусловлено привлечением материала конституционного и муниципального права, государственному и муниципальному управлению, по теории и истории государства и права, материала по теории и практике организации местного самоуправления в зарубежных странах и Российской Федерации.

Научная новизна этого исследования содержится в обобщение некоторых практических данных, а так же проанализированы научные взгляды ряда исследователей по изучаемому вопросу. Исследование послужило главной базой решения практических и теоретических вопросов обеспечения прав граждан на осуществление местного самоуправления.

При написании дипломной работы было использовано законодательство субъектов Российской Федерации и также акты органов местного самоуправления. Также была рассмотрена судебная практика в форме актов Конституционного Суда Российской Федерации.

муниципальный правовой самоуправление законность



1. Общие положения о главе муниципального образования

1.1 Понятие главы муниципального образования как органа местного самоуправления

Правовой статус главы муниципального образования - это законодательно закрепленная система взаимосвязанных структурообразующих элементов позволяющих характеризовать его положение как субъекта права, полномочия и ответственность за свою деятельность, место в системе власти. Нормативно - правовые актов, характеризующие выделенные ранее структурные составляющие правового статуса главы муниципального образования включает в себя: Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, и иные нормативные акты федерального уровня, принятые на их основе региональные и муниципальные правовые акты.

Следует заметить, что в разной литературе довольно подробно разработаны понятия «правовой статус субъекта», «правовой статус личности», а категория правового статуса главы муниципального образования, в свою очередь мало исследована в науке конституционного и муниципального права. Определение правового статуса главы муниципального образования является, таким образом, серьезной проблемой, как с теоретической, так и с практической точек зрения.

Нам необходимо первоначально выяснить, можно ли говорить о правовом статусе главы муниципального образования как о статусе специальном. Напомним, что в зависимости от степени общности и характера прав и обязанностей различают общий и специальный статус: общий статус включает в свой состав одинаковые, общие для каждого вида субъектов права и обязанности; специальный статус субъекта права рассматривается как его права и обязанности, конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности, исходя из социального, служебного и иного положения субъекта. Существует точка зрения, согласно которой не каждая социальная роль индивида сможет повлечь за собой появление специального правового статуса. Представляется, что при решении этого вопроса надлежит исходить из того, что, во-первых, права и обязанности главы муниципального образования носят специфический характер. Во-вторых, глава муниципального образования обладает отличительной правосубъектностью по сравнению с общегражданской. В-третьих, в отношении него применяются специфические меры юридической ответственности.

В связи с этим, правовой статус главы муниципального образования - это статус специальный, базирующийся на общем статусе гражданина. Общий и специальный правовой статуса гражданина взаимодействует между собой и может выражаться по двум направлениям: по первому направлению, специальный статус дополняет общий статус личности или гражданина. К примеру, глава муниципального образования обладает и рядом дополнительных прав и гарантий наряду с общими для всех возможностями. А если взглянуть с другой стороны, правовой статус главы муниципального образования может ограничивать общий правовой статус конкретного гражданина, возлагая на него дополнительные обязанности, существуя в определенной системе ограничений, запретов и предписаний.

Принятый же Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во многом по другому и более подробно определяет статус главы муниципального образования. Глава муниципального образования - это высшее должностное лицо местного самоуправления. Избирается он на эту должность на соответствующих муниципальных выборах населением, либо представительным органом из своего состава.

В п. 2 статьи 34 Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) считается неотъемлемым, кроме случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Федеральный закон от 6 октября 2003 года в ст. 36 установил зависимость статуса главы муниципального образования от способа его избрания:

1) он является председателем представительного органа муниципального образования в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию в случае избрания на муниципальных выборах населением.

Глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, имеет правом вето на решения представительного органа, которое тот может преодолеть квалифицированным большинством голосов депутатов.

В свою очередь, наложен запрет на совмещение функций председателя представительного органа и главы местной администрации, главой муниципального образования. В тех случая, когда муниципальное образование находиться в поселении где численность населения составляет менее 1000 человек и в котором глава муниципального образования может являться как председателем так и главой администрации данного поселения в одно и тоже время, установленные ограничения не распространяются на данный орган. (п. 3 ст. 36).

По контракту представительного органа, муниципальное образование может возглавлять нанятый, в тех случаях, когда этого не может сделать глава муниципального образования. Это относится также к случаю, когда представительный орган муниципального района не избран, а сформирован из представителей поселений, так как в данном случае глава муниципального района является председателем представительного органа независимо от способа своего избрания.

Основаниями досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования является: смерть; отставка по собственному желанию; отрешение от должности; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращение гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыв избирателями; (п. 6 ст. 36).

Глава муниципального образования - это символ единства действия всех органов местного самоуправления, который «властвует, но не правит», представляя в необходимых случаях муниципальное образование. Но тогда названия этой должности как «возглавляющей деятельность органов местного самоуправления» теряет смысл. В связи с этим считаем, что следует вообще отказаться в Федеральном законе от определения главы муниципального образования как возглавляющего деятельность органов местного самоуправления.

Практика пошла именно по указанному пути устранения данного противоречия: в новой редакции закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» года указано, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления, а формулировка «возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления» исчезла из содержания статьи 36 данного закона.

До появления Федерального Закона 1995года № 154 « Об общих принципах организации местного самоуправления» значительную распространенность имели понятия « глава местного самоуправления», «глава местной администрации». Однако, данные понятия не имели четкого толкования. В свою очередь, А.Н. Кокотов и И.В. Выдрин отмечают что термин «глава муниципального образования» стал использоваться после его введения Федеральным законом от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ.

С одной стороны, можно предполагать, что это аналогичные понятия. К примеру, А.Н. Кокотов и И.В. Выдрин утверждают, что данные понятия являются тождественными, в связи с тем, что на определенной стадии развития муниципального права они использовались в законодательстве Российской Федерации для обозначения одного и того же правового института. С другой - что наименование зависит именно от способа вступления в должность: если лицо избирается населением, его следует именовать главой муниципального образования, в случае назначения -- это глава местной администрации. Наконец, возможно провести и такое разграничение: в границах территорий, где функционирует представительный орган и данное лицо возглавляет этот орган, действует глава местного самоуправления; там, где данное лицо руководит исполнительным органом - глава местной администрации.

Считаем возможным согласиться с точкой зрения О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, Е.М. Ковешникова, которые разводят содержание данных понятий.

Однако, следуя положениям федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», большинство авторов в своих исследованиях используют термин «глава местного самоуправления» как синоним понятия «глава муниципального образования». Косвенно, данный вывод подтверждает ч. 2 ст. 2 от 06.10.2003г. № 131-ФЗ, в которой закрепляется, что в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении. В науке муниципального права данная позиция широко распространена. Вместе с тем данный вывод не является бесспорным.

В связи со сказанным, если рассматривать буквальное значение словосочетания «глава местного самоуправления» (в прямом значении слов) в соответствии с действующим законом, то речь идет о «возглавляющем деятельность населения по решению вопросов местного значения», но в законе от 06.10.2003г. № 131-ФЗ речь уже идет о непонятном феномене «глава формы осуществления народом своей власти». Поэтому термин «глава местного самоуправления» можно использовать как синоним главы муниципального образования только до 1 января 2009 года - момента вступления в силу закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ. В данном акте используется только термин глава муниципального образования. По-видимому, данное наименование законодатель считает общефедеральным для обозначения высшего должностного лица. И мы будем придерживаться данного подхода.

Что касается таких понятий как «председатель представительного органа» и « глава местной администрации», то законодательство определяет: глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, либо с правом решающего голоса включается в состав местного самоуправления и является его председателем. Федеральный закон от 2003 года не предусматривает других вариантов. Отсюда следует, «глава муниципального образования, председатель представительного органа» это наименование руководителя местной Думы. В свою очередь, «глава муниципального образования, глава местной администрации» это наименование лица возглавляющего местную администрацию.

Закон от 6 октября 2003 года в ч. 3 ст. 34 предусматривает, что конкретные наименования главы муниципального образования устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Конституционная направленность главы муниципального образования выражается в то, что руководители местного самоуправления призваны, прежде всего, на своем местном уровне признавать, соблюдать и охранять человека, его права и свободы, признавать его высшей ценностью, защищать его, в том числе и от государственного произвола. На главу муниципального образования наряду с государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами возлагается такая конституционная обязанность как соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Нарушая свободы и права личности и гражданина Российской Федерации орган или должностное лицо не может функционировать. Конституционность должностного лица местного самоуправления - это не только то, что предполагает соответствие его создания и деятельности нормам Конституции Российской Федерации, а так же и то, что он обязан сопоставляя, местные и государственные интересы, формировать и облачать в правовые формы интересы местного сообщества, избирать формы и возможности своей правовой деятельности.

В соответствие с законом главы муниципального образования должностное лицо местного самоуправления должно направлять свою деятельность на исполнение законов, в соответствии с этим же законом он избирается и функционирует, несет определенные виды ответственность за результаты своей деятельности. Все это проявляет законность должностного лица местного самоуправления. Статус главы муниципального образования урегулирован законодательством в большей или меньшей степени. При изучение норм федеральных, региональных законов и муниципальных актов, можно заметить, что некоторые аспекты статуса данного должностного лица либо конкретизированы и определены, либо обозначаются, в общем, не конкретизированном виде в зависимости от конкретного муниципального образования или субъекта Российской Федерации.

Что касается, самостоятельности главы муниципального образования как должностного лица то тут возникает много вопросов, так как проблема самостоятельности системы местного самоуправления в последнее время является предметом особо пристального внимания ученых муниципального права.

В настоящее время в России, вместо единой советской государственной системы, имеются два уровня управления обществом - государственная власть и местное самоуправление. В Конституции Российской Федерации сказано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст.3); местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Отсюда следует, что Конституция Российской Федерации, подтверждая самостоятельность местного самоуправления, выводит его, а значит и главу муниципального образования, из системы государственной власти.

Однако нужно признать, что весь опыт работы по введению местного самоуправления на принципах полной самостоятельности глав муниципальных образований и при фактическом отсутствии у них финансово-экономической базы свидетельствует о недостаточной продуманности стартовых позиций, на которых начато формирование системы местного самоуправления. Обоснованно, поэтому некоторые ученые прямо отмечают, что «такой подход представляется неперспективным и неконструктивным».

Самостоятельность глав муниципальных образований не должна восприниматься как абсолютная самостоятельность, т.е. независимость от государства, несмотря на то что он является элементом системы местного самоуправления, гарантированным Конституцией РФ.

Глава муниципального образования самостоятелен в пределах своих полномочий, в силу предоставленной ему правовыми актами компетенции при выполнение каких-либо функций. Из этого следует, что действия должностного лица за рамками предела компетенции влекут наступление определенных видов ответственности. Порядок и виды ответственности главы муниципального образования это уже отдельный вопрос, и к нему мы еще обратимся более подробно при дальнейшем исследовании.

А пока следует отметить, что применительно к правовому положению главы муниципального образования актуальностью обладает вопрос о том, возможно ли совмещение в одном властном субъекте признаков муниципального органа и должностного лица?

А.А. Замотаев утверждает, что понятие единоличного органа власти принципиально важно. В одном случае глава муниципального образования - орган, а в другом случае он - должностное лицо. И.В. Бабичев также указывает, что в некоторых действиях (к примеру, участвуя в гражданско-правовых отношениях от имени муниципального образования) глава муниципального образования выступает как орган местного самоуправления. В связи с этим, глава муниципального образования как субъект местного самоуправления обладает двойственной правовой природой - должностного лица и органа местного самоуправления.

Учитывая выше сказанное, а также аргументы, приведенные нами возможно с большой степенью достоверности заключить то, что правильнее будет рассматривать правовой статус муниципального образования при его характеристике как совмещение одного властного субъекта в статусе признаков единоличного муниципального органа и должностного лица.

Тем не менее не следует смешивать и отождествлять статус органа и должностного лица, так как в правовом положении муниципального органа не могут присутствовать такие достаточно важные юридически значимые характеристики главы муниципального образования, как ограничения и гарантии, связанные с исполнением своих должностных обязанностей, состояния здоровья.

Ряд законодательных актов субъектов Российской Федерации увеличивают перечень ограничений, связанных с занятием должности главы муниципального образования. Так, например, закон Ханты-Мансийского автономного округа «О статусе главы муниципального образования» от 24 марта 2005 года, содержит ограничительные нормы, которые составляют ст. 7 «Ограничения, связанные с осуществлением главой муниципального образования своих полномочий», в соответствии с которым он не вправе:

1. получать в связи с исполнением своих полномочий денежное вознаграждение, оплату отдыха, ссуды, услуги транспортных расходов и иные незаконные вознаграждения от юридических лиц и граждан, в том числе иностранных, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных минимальных размеров оплаты труда;

2. выезжать в командировки за счет граждан и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых по договоренности органов местного самоуправления с иными органами власти, международными и иностранными организациями на взаимной основе;

3. принимать участие в забастовках, если забастовка создает реальную угрозу основам конституционного строя, правам и законным интересам других лиц, здоровью граждан, а также осуществлять иные действия, приводящие к нарушению функционирования муниципальных органов;

4. использовать информацию после прекращения полномочий , которая стала ему известна в связи с исполнением должностных полномочий и составляет государственную, служебную или иную, охраняемую федеральными законами, тайну, сведения о частной жизни граждан;

5. получать гонорары за выступления в качестве главы муниципального образования и публикации.

Законно ли установление нормативно-правовым актом данного субъекта Российской Федерации ряд таких дополнительных ограничений к федеральным?

Следует учитывать, при решении данного вопроса, правовую позицию Конституционного Суда, высказанную им в ряде Определений, согласно которым ограничения для занятия выборной должности являются допустимыми в качестве условий приобретения особого публично-правового статуса. Конституционный Суд указал, что гражданин, пожелавший реализовать свое право быть избранным в органы власти, добровольно принимает условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица.

Таким образом, при специфическом статусе, который приобретает избранное лицо, установленные запреты, связанные с таким статусом не могут быть неправомерными ограничивающими конституционные права данного лица, в том числе и в связи с тем, что они не затрагивают общеправовой статус личности.

В связи с этим, возможно и вполне законно самостоятельное установление субъектами Российской Федерации норм, определяющих те или иные ограничения для правового статуса главы муниципального образования, если они не являются чрезмерными. Поэтому, считаем необходимым ст. 40 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» дополнить положением, содержащимся в законе от 28 августа 1995 года, согласно которому статус высшего выборного муниципального должностного лица и ограничения, связанные с его статусом, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Подводя итог рассмотрению данного вопроса, сформулируем следующие основные выводы.

Институт главы муниципального образования - совокупность юридических норм, регулирующих правовое положение высшего выборного должностного лица муниципального образования, избираемого гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и муниципально-правовыми актами и наделяемого уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Установление ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требований об ограничениях для глав муниципальных образований в целом должно быть оценено положительно. Разработать процедуры контроля за исполнением данной нормы главами муниципальных образований и реальные механизмы ответственности за ее нарушение является главной задачей данной нормы.

Нуждаются в совершенствовании и изменении федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, определяющие правовой статус главы муниципального образования. Здесь необходимо преодолеть противоречивость в регламентации статуса данного должностного лица:

1. стремясь к совершенствованию законодательства России , особенно регионального, следует стремиться к единому понятию наименования главы муниципального образования. Возможно, предложить такой вариант, как по примеру нового федерального законодательства отказаться от употребления термина «глава местного самоуправления» и закрепить в уставах данных муниципальных образованиях, понятие главы местной администрации (если возглавляет исполнительный орган местного самоуправления) или председателя представительного органа (если руководит Думой), понятие главы муниципального образования.

2. следует отказаться от мнения необходимости или необязательности главы муниципального образования в системе местного самоуправления. А в нормативных актах муниципальных и региональных образований следует включить должность главы муниципального образования и более точно определить роль в структуре местной власти и его правовой статус.

3. следует определить главу муниципального образования муниципальным должностным лицом (должностным лицом муниципального образования) и отказаться от определения его как должностного лица местного самоуправления. Ввиду конкретизации статуса главы муниципального образования считаем целесообразным внести соответствующие изменения в региональные и муниципальные правовые акты, регулирующие организацию местной власти, а также ряд статей (напр., 2, 34, 40) закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 г.

4. считаем целесообразным внести изменения в редакцию и еще ряд статей указанного Федерального закона (а именно 1 и 36 статью) в связи с ликвидацией двойственности в определении сущности и понятия статуса глава муниципального образования. Также определить главу муниципального образования как высшее выборное муниципальное должностное лицо или высшее выборное должностное лицо муниципального образования.

В заключение рассмотрения этого вопроса хотелось бы подчеркнуть, что о достаточно полной определенности в отношении правового статуса главы муниципального образования говорить еще рано.

1.2 Место главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления

Система местного самоуправления в России характеризуется наличием определенных элементов, а так же отношениями между ними. В этой системе, как уже отмечалось, выделяются три основных элемента. К ним относятся: глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, исполнительный орган местного самоуправления. Проанализируем, какое же место занимает главы муниципального образования среди данных органов в системе местного самоуправления.

Изучив различные уставы органов муниципального образования можно сделать вывод, что в данное время место главы муниципального образования и его роль в большей степени зависят от той или иной выбранной модели организации власти в данной муниципальном образовании. Ученые в сфере муниципального права разделяют от 5 до 26 моделей . Следует провести сравнительный комплексный анализ выделенных моделей организации муниципальной власти, чтобы определить роль и место главы в системе местного самоуправления.

Первая модель («комиссионная») не предполагает наличие главы муниципального образования. Статья 16 закона от 28 августа 1995 г., закрепляет, что «уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования...», то есть её наличие не отмечается как обязательное. Е. С. Шугрина указывает на комиссионную форму организации местного самоуправления, в соответствии с которой население избирает выборных представителей - комиссионеров, являющихся депутатами и непосредственно управляющих каким-либо структурным подразделением местной администрации, курирующим определенный вопрос местного значения. Из этого следует, что в совокупности они образуют единый орган управления муниципальным образованием - комиссию, которая единолично решает все вопросы местного значения.

Во второй модели («Совет - Мэр») глава муниципального образования выбирается населением, выступает одновременно высшим должностным лицом муниципального образования, его официальным представителем, а так же главой администрации. Глава муниципального образования не входит в состав представительного органа и подотчетен ему как руководитель администрации.

Третья модель («Мэр - совет - управляющий») предусматривает, что глава муниципального образования, избираемый населением, соединяет в себе полномочия высшего должностного лица муниципального образования и руководителя представительного органа. Главой администрации, реализующим исполнительные функции, является управляющий, занимающий эту должность по контракту.

Вторая и третья модель организации власти ограничивает роль главы с помощью компетенции органа, который данная глава возглавляет.

В четвертой модели («Сильный мэр - слабый совет») главу муниципального образования избирает все население. Здесь он выступает в качестве единоличного руководителя администрации и депутата, высшего должностного лица местного самоуправления. Данная модель предусматривает несколько вариантов. По первому варианту глава имеет право решающего голоса в представительном органе, либо он лишен данного права. По второму варианту данной модели он может одновременно являться председателем представительного органа, либо отказаться от данного права. По данной модели глава муниципального образования имеет на решение представительного органа право отлагательного вето. В свою очередь, совету для соблюдения равенства дается право квалифицированным большинством голосов депутатов преодолеть вето главы муниципального образования.

Эта модель предусматривает изменения роли главы муниципального образования в системе местного самоуправления. Он имеет контроль над всей системой местной власти, а именно над разработкой, принятием и реализацией правовых актов исполнительных и представительных органов местного самоуправления. В связи с этим, в большинстве случаях, правотворческий процесс становиться не эффективным, так как возрастает роль интересов и личной точки зрения главы муниципального образования.

В этой модели глава муниципального образования непосредственно влияет на принятие правовых актов представительным органом и в пределах своей компетенции издает постановления нормативного характера по вопросам местного значения, распоряжения, касающиеся внутриорганизационной деятельности органов местного самоуправления.

Пятая модель («Сход - Мэр») действует в муниципальных образованиях с малой численностью населения, где возможно проведения схода (собрания) всего дееспособного населения. Главой при данной модели является председатель (староста) избираемый всем дееспособным населением того или иного муниципального образования на сходе (собрание). К его полномочиям относиться возглавление деятельности всех органов по осуществлению местного самоуправления, кроме утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. Применение данной модели будет реализовываться в поселениях с малой численностью жителей, где есть возможность осуществления функций представительного органа непосредственно населением.

Еще одна модель организации местной власти это «Слабый мэр - сильный совет». Здесь глава будет избираться из числа депутатов, что приводить к сильной зависимости главы от местного представительного органа.

Глава местного самоуправления подконтролен и подотчетен представительному органу. Он лишен права вето и граница его самостоятельности по выполнению служебных функций ограничены решениями совета. К примеру, требуется обязательное получение согласия представительного органа на принятие отдельных правовых актов.

Также существует модель, в пределах которой глава муниципального образования не является ни непосредственным руководителем местной администрации, ни руководителем представительного органа. В данной модели мы видим усеченную систему, действующую на федеральном уровне, которая дополняет принцип разделения властей новым элементом. Этим элементом является «арбитр» - глава государства, который координирует деятельность судебной, исполнительной и законодательной власти, обеспечивает их эффективное взаимодействие.

Н.Л. Пешин отмечает, что эта система проявляет себя в отношении муниципального уровня в том, что на данном этапе вводиться должность главы администрации, что отделяет ее от системы исполнительных органов. Данной должности отводиться роль должностного лица, стоящего над «ветвями» муниципальной власти.

Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 года внес некоторые изменения в систему муниципальной власти. Он более подробно определяет структуру местного самоуправления , регулирует статус главы муниципального образования, оставляя меньше возможностей для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В силу указанной причины количество возможных моделей организации местного самоуправления несколько сократилось.

Первая модель («комиссионная») в Российской Федерации могла законно существовать лишь до 1 января 2009 года - срока вступления в силу новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это связанно с тем, что ст. 34 указывает: «наличие в структуре органов местного самоуправления … главы муниципального образования, … является обязательным». Отсюда следует, что с 1 января 2009 года глава муниципального образования как высшее должностное лицо должен быть избран во всех без исключения муниципальных образованиях.

Также существует лишь до вступления в силу нового закона модель, в рамках которой глава муниципального образования не является ни непосредственным руководителем местной администрации, ни руководителем представительного органа, а ему придается роль должностного лица, стоящего над «ветвями» муниципальной власти. Согласно ч. 2 ст. 36 указанного федерального закона, глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. То есть, с введением в действие закона от 6 октября 2003 года, должность главы муниципального образования как независимого должностного лица должна быть упразднена.

Исходя из способа избрания главы муниципального образования представляется возможным выделить три общих модели организации местного самоуправления.

В первой модели глава муниципального образования избирается населением путем прямых выборов и возглавляет местный исполнительный орган. Здесь, к примеру, можно рассмотреть Устав муниципального образования - города Медногорска Оренбургской области. В нем определяется статус главы муниципального образования:

1. Глава наделяется Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и является высшим должностным лицом муниципального образования (ч.1 ст. 22).

2. Глава города избирается на муниципальных выборах сроком на 5 лет и возглавляет администрацию города (ч. 2 ст. 22).

3. Глава города подотчетен и подконтролен городскому Собранию депутатов и населению (ч. 8 ст. 22).

4. Полномочия главы города:

- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

- подписывает решения городского Собрания депутатов и обнародует их;

- представляет на утверждение городскому Собранию депутатов проект бюджета города, отчет о его исполнении в соответствии с положением о бюджетном процессе;

- представляет городскому Собранию депутатов проекты решений, предусматривающие осуществление расходов из средств бюджета города, установление, изменение или отмену местных налогов и сборов, или свое заключение по указанным проектам решений;

- представляет на утверждение городскому Собранию депутатов программы и планы развития города, организует их исполнение;

- от имени муниципального образования приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности, выступает в суде без доверенности;

- разрабатывает и представляет на утверждение городскому Собранию депутатов структуру администрации города;

- по запросам городского Собрания депутатов представляет отчеты и сведения по деятельности администрации города;

- вносит в соответствии с законодательством Российской Федерации, Челябинской области в городское Собрание депутатов предложения об образовании и составе комиссий: административных, наблюдательных, по делам несовершеннолетних и защите их прав, по охране памятников истории и культуры и иных в сфере местного самоуправления, осуществляет общее руководство их работой;

- закрывает и открывает счета в банках, распоряжается средствами администрации города, подписывает финансовые документы, договоры;

- руководит деятельностью администрации города;

- утверждает положения о структурных подразделениях администрации города; устанавливает штаты структурных подразделений администрации города в пределах средств, предусмотренных в бюджете города; принимает решение о создании, ликвидации структурных подразделений администрации города в соответствии со структурой администрации города, утвержденной городским Собранием депутатов (ст. 23).

5. Глава города издает постановления по вопросам местного значения и по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, законами Оренбургской области, а также распоряжения по вопросам организации работы администрации города (ст. 25).

Представительный орган и глава муниципального органа, таким образом, при данной модели взаимодействуют между собой с помощью системы противовесов и сдержек, а также самостоятельны между собой в пределах своих полномочий.

Во второй модели глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, а также является его председателем, избирается также на муниципальных выборах населением.

В качестве примера второй модели, рассмотрим Устав города Светлинского поссовета. Данный документ содержит следующие положения:

- глава поселка Светлый входит в состав Светлинского поссовета с правом решающего голоса и является ее председателем. Глава поселка Светлый является высшим должностным лицом муниципального образования поселок Светлый, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования;

- глава представляет Светлый во взаимоотношениях с органами государственной власти, муниципальными образованиями, гражданами и организациями, а также с зарубежными партнерами, без доверенности действует от имени муниципального образования;

- глава поселка является гарантом самостоятельности местного самоуправления, согласованности и законности действий органов и должностных лиц местного самоуправления, их ответственности перед населением поселка;

- глава поселка по вопросам своей деятельности подотчетен населению поселка и Светлинскому поссовету (ст. 17). Подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые Светлинским поссоветом, издает в пределах своих полномочий правовые акты (п. 3 ст. 20);

- в соответствии с п. 6 ст. 25 глава обладает правотворческой инициативой: проекты решений готовятся и вносятся на рассмотрение Светлинскому поссовету, как правило, Главой поселка…;

- решения поссовета подписывает глава поселка в 5-дневный срок (п. 4 ст. 26).

Отсюда следует, что глава муниципального образования не обладает полномочиями по исполнению правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования. При этом он координирует правотворческий процесс представительного органа местного самоуправления, ему принадлежит право правотворческой инициативы, он подписывает и обнародует правовые акты, принятые депутатами, а так же объединяет полномочия высшего должностного лица и руководителя представительного органа местного самоуправления

В соответствии с третьей моделью глава муниципального образования является председателем и избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава. Что касается его статуса, то он обретается как бы частями. Для начала, население избирает представительный орган, в результате чего статус выборных должностных лиц получают избранные депутаты, а затем уже представительный орган из своего состава избирает выборных лиц местного самоуправления, наделяя их в итоге указанным статусом. В рамках указанной модели глава муниципального образования как председатель исполняет внутриорганизационные полномочия и функции, организует работу представительного органа согласно с регламентом, обеспечивает деятельность депутатов, председательствует на заседаниях, координирует деятельность постоянных комитетов, представляет данный орган в отношениях с главой администрации, администрацией, с государственными и общественными органами, юридическими и физическими лицами, является распорядителем средств представительного органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования не имеет права вето, достаточно сильно зависим от избравшего его органа, что и обуславливает относительную слабость его положения в системе муниципальной власти. В рамках данной модели местного самоуправления глава муниципального образования действует в рамках представительного органа, и не обладает правом формировать и руководить исполнительным органом муниципальной власти.

Положения этой модели аналогичны положениям организации местной власти в Великобритании, где главой муниципального образования является председатель муниципального совета. Данное лицо осуществляет представительские функции, организует работу представительного органа, его постоянных комиссий, других форм деятельности муниципальных советников, поддерживает связь с общественностью, составляют штаб муниципальной службы, деятельность которой в целом называется местным менеджментом, контролирует с помощью постоянных комиссий деятельность муниципального исполнительного аппарата, поддерживает связь с главой исполнительного аппарата и его командой, которые все являются наемными работниками .

Четвертая модель, думается, будет наиболее распространенной в небольших муниципальных образованиях. В ст. 36 нового закона содержится положение о том, что «глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации». Исключение составляют лишь поселения с численностью населения менее 1000 человек, где глава муниципального образования, являясь одновременно главой администрации и председателем представительного органа, получил возможность сконцентрировать в своих руках руководство исполнительным и представительным органами, а также контроль за всеми стадиями правотворческого процесса в муниципальном образовании.

При данном варианте избранный населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории данного муниципального образования. Он по должности входить в состав представительного органа, на принципах единоначалия руководит деятельностью местного исполнительного органа председательствует на его заседаниях .

Пятая модель (аналогично модели «Сход - мэр») применяется для территорий с низкой плотностью населения, где муниципальные образования могут создаваться и с числом жителей менее 100 человек. Здесь глава муниципального образования избирается непосредственно населением на сходе и, при отсутствии представительного органа, является основным субъектом местной власти. При такой модели исполнительные, распорядительные функции, правотворческий процесс сосредоточены в руках главы муниципального образования, так как сход принимает решения только по ключевым вопросам.

Шестая модель существует в рамках п. 1 ч. 4 ст. 35 нового Федерального закона, который допускает возможность для муниципального района формировать представительный орган не в результате прямых выборов, а путем представительства глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в его состав. В данной ситуации согласно ч. 5 ст. 36 названного закона глава муниципального района обязательно должен возглавлять представительный орган. При данном варианте организации муниципальной власти роль глав поселений определяется их дополнительной возможностью напрямую влиять на деятельность представительного органа муниципального района.

На практике выбор модели местного самоуправления и роли главы муниципального образования первоначально происходит подчас импульсивно, без учета местных особенностей, обычаев, традиций, в зависимости от субъективных представлений местных элит об их месте в системе муниципальной власти. Такой выбор часто диктуется политическими соображениями, интересами обеспечения властного доминирования одного из органов местного самоуправления во главе с руководителем муниципального образования.

Исследование места и роли в системе местного самоуправления главы муниципального образования позволяет сформулировать следующий комплекс выводов промежуточного характера:

Во-первых говорить о возможности предложения универсальной модели местного самоуправления в такой стране, как Россия невозможно, так как она отличается своим многонациональным составом, географическими особенностями