Анализ деятельности главы муниципального образования

Во-первых, невозможно предложить какую-либо универсальную модель местного самоуправления для такой страны, как Россия с ее многонациональным составом, различными культурными, географическими, хозяйственными и иными особенностями.

Во-вторых, выбор какой либо модели местного самоуправления зависим от некоторых факторов. Возможен вариант рекомендации учитывания муниципальным образованиям того фактора, что роль и место главы муниципального образования в большинстве зависимо от размеров данного муниципального образования и какова численность населения в нем. Также при выборе модели организации местного самоуправления следует учитывать и, так называемый, человеческий фактор. Основное в выборе модели местного самоуправления заключается в том, чтобы схема организации данного самоуправления и роль муниципального образования в ней, способствовало максимальной мере реализации решений задач перед местным сообществом, и конечно же, непротиворечие данных задач законодательству.

В-третьих, в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года, с одной стороны, роль главы муниципального образования в системе местной власти уменьшилась, так как в ст. 36 запрещено совмещение в одном лице функций главы администрации и председателя представительного органа, что существует во многих муниципальных образованиях, а с другой стороны, повысилась его значимость в силу того, что закон перевел главу муниципального образования из возможного в обязательное муниципальное должностное лицо.

2. Элементы правового статуса главы муниципального образования

2.1 Выборы главы муниципального образования

При определении порядка выбора гражданина в качестве главы муниципального образования п.2 ст. 36 ФЗ от 6.10.2003г. указывает нам на два способа его избрания: 1. Населением непосредственно на муниципальных выборах; 2. Представительным органом муниципального образования из своего состава

Во вновь образованных муниципальных образованиях, главы муниципальных образований избираются: на муниципальных выборах только в 26 из 66 субъектов Российской Федерации, из числа депутатов представительных органов в 36 из 66 субъектов, сходом граждан из своего состава в 2 субъектах Российской Федерации, в двух субъектах порядок еще не определен.

В связи с этим можно отметить прямое и косвенное избрание главы муниципального образования, то есть Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 года закрепляют альтернативный порядок выборов данного должностного лица. Попытки субъекта РФ и муниципальных образованиях при этом отрегулировать данные процессы согласовывались не всегда с действующим законодательством РФ. К примеру, порядок назначения главы муниципального образования по результатам конкурса, предусмотренный ранее в Омской области или порядок «автоматического» занятия должности, устанавливаемый в Вологодской области. Однако подобные нормы законодательства наводят на соответствующие размышления о способе и сущности формирования муниципальной власти. Здесь речь идет о том, что структура органов местного согласно Конституции Российской Федерации определяется населением самостоятельно. Но Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 года, закрепляя в ст. 36 соответственно именно два способа избрания главы муниципального образования, возможно, лишает население права самостоятельно определять структуру местного самоуправления. Этот пример подтверждает тезис о том, что самоуправление в Росси часто утверждается «сверху», предписывается федеральным законодательством. Аналогично обстоит дело с порядком избрания главы муниципального образования и в Федеральном законе от 2003 года, где согласно п. 6 ст. 34 решение о таком порядке принимается на референдуме или сходе граждан. Но в действительности на референдум возможно вынесение лишь вопроса о выборе одного из двух путей избрания главы муниципального образования - населением на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава.

Законы ряда субъектов Российской Федерации предусматривали участие в выборах главы муниципального образования, органов государственной власти данного субъекта. К примеру, закон Саратовской области от 21 ноября 1995 г. «О местном самоуправлении в Саратовской области» предоставлял право губернатору области предложить представительному органу кандидатуру на должность главы местного самоуправления. В законе Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. указывалось, что глава местного самоуправления избирается из числа депутатов на первой сессии вновь избранного Совета, и его кандидатуру предлагает Президент республики. В соответствии с Законом Республики Башкортостан «О местном государственном управлении» глава района, города назначается на должность и освобождается от должности Президентом республики.

Вопрос: законно или нет участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборах главы муниципального образования, был предметом анализа Конституционного Суда Российской Федерации.

В первом случае в Республике Северная Осетия - Алания было предусмотрено назначение главой субъекта главы муниципального образования (мэра) столицы этого субъекта. В связи с чем гражданин, который выдвинул себя кандидатом на должность главы этого города, получил отказ в разрешении начать сбор подписей. По его жалобе Конституционный Суд констатировал не конституционность соответствующего положения (Определение от 08.10.99 № 138-О). Конституционный Суд подтвердил исключительное право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган определять способ формирования органов местного самоуправления, включая избрание главы муниципального образования. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить безусловное право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц, формировать органы местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования.

В приведенном в примере случае попытка государственной власти вторгнуться в осуществление местного самоуправления носила очевидный характер. Другой субъект Российской Федерации (Республика Коми) старался создать имитирование конституционности положений о замещении должности главы муниципального образования, замаскировав свое определяющее участие. Главу муниципального образования согласно законодательству указанной республики избирал представительный орган местного самоуправления (эта возможность предусматривается Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления»), но только по представлению главы субъекта Российской Федерации. Конституционный Суд в Определении от 11 июня 1999 г. № 105-О подтвердил неконституционность такого положения, согласно которому воля должностного лица государственной власти оказывается определяющей для замещения должности главы муниципального образования.

Мы согласны с позицией ученых муниципального права, которые считают, что более оптимизированный способ замещения должности главы муниципального образования - это его избрание без участия органов государственной власти. Одним из основных аргументов не в пользу такого утверждения является то, что при назначении главы муниципального образования вышестоящим лицом или органом, он будет действовать более эффективно, в связи с тем, что дополнительные рычаги воздействия на него в случае нарушения им действующего законодательства обеспечить именно утверждение главы муниципального образования как представителя государственной власти на местах.

Таким образом, механизмы взаимодействия государственных и муниципальных органов не должны выражаться в решении кадровых и организационных вопросов. А дополнительным рычагом воздействия на глав муниципальных образований должно стать совершенствование реальных механизмов их ответственности.

Еще одно из теоретических обоснований введения назначения глав муниципальным образованием заключается в такой позиции, что в данном случае при назначение есть возможность обеспечить экономию средств бюджета, так как будить отсутствовать необходимость в расходах, связанных с обеспечением избирательного процесса при выборах.

Мы бы хотели возразить по данной точке зрения, выдвинутой сторонниками идеи назначения глав муниципальных образований. Выборы являются одним из основных моментов реализации конституционных основополагающих принципов, допустим таких как федерализм и народовластие, на местном уровне, гарантии участия народа в осуществлении местного самоуправления и организации публичной власти. И вопросы связанные с экономией бюджетных средств в случае отказа от проведения выборов и введение в законодательство нормы о назначении здесь не могут ставиться. Отсюда следует, следующий вывод: избрание является формой более оптимального замещения должности главы муниципального образования.

Однако, также существует ряд проблем реализации пассивного и активного избирательного права при выборах главы муниципального образования. Соответственно, имеются некоторые минусы, недостатки форм избрания данного должностного лица, которые далее мы рассмотрим.

Можно сделать вывод, при анализе уставов отдельных муниципальных образований о том, что во время действия в России ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 года на практике сформировалась зависимость статуса главы муниципального образования от порядка избрания, а именно:

- при выборе местного населения главы муниципального образования, он как правило является в соответствии с уставом высшим должностным лицом, одновременно возглавляющим администрацию или же включается в состав с правом решающего голоса в представительный орган, в котором является председателем, или же в одно и тоже время является руководителем представительного исполнительного органа местного самоуправления. В целом по России, по данным А.В. Иванченко, глава муниципального образования избирался населением примерно в 2/3 муниципальных образований.

- при избрание главы муниципального образования представительным органом из числа депутатов, то как правило это председатель представительного органа муниципального образования. Примерно в 1/3 муниципальных образований именно таки способом избирается глава.

В связи с этим на практике в 2/3 муниципальных образований действует такая система образования местной власти, при которой непосредственно населением избирается глава муниципального образования, и по мере роста размеров муниципальных образований доминирует именно данная модель. Так в 84 % городах-центрах субъектов Федерации и 91 % городах-миллионерах глава муниципального образования избирался населением.

При избирании данным способом возникает определенная проблема. При выборах главы муниципального образования в большинстве случаях проявляют интерес от 20 до 50 % зарегистрированных избирателей. Для сравнения: более 50% зарегистрированных избирателей участвуют в выборах Президента Российской Федерации. Эти реальные факты нашли свое отражение в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме», в соответствии с п. 2 ст. 70 которого муниципальные выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 20 % от числа избирателей, включенных в списки. Таким образом, как указывает А.А. Сергеев, глава будет считаться легитимным носителем муниципальной власти даже тогда, когда муниципальные выборы проигнорируют 80 % населения, имеющих избирательное право.

Так как именно данный уровень власти наиболее приближенно расположен к населению, то следует, как можно более эффективно обеспечить их внимание к местному самоуправлению. Необходимо стимулировать более активное участие граждан в жизни муниципальных образований. Они должны понимать, что при возникновении проблем в городе, районе, селе обращаться им придется не к Президенту Российской Федерации и решать их будет не он, а в органы и к должностным лицам местного самоуправления: к главе муниципального образования, в исполнительный или представительный орган муниципального образования.

Противники данного способа замещения должности главы муниципального образования имеются среди ученых-юристов, так как они утверждают, что в себе несет опасность избрание мэра населением, прихода к власти криминальных представителей, субъективного лоббирования со стороны отдельных кандидатов. Данная точка зрения неверна, в виду того, что во время избирательной компании избиратели могут быть обмануты претендентами, а именно их популистскими обещаниями, но ведь президентские выборы могут быть сопряжены с такими же проблемами? Это все является неизбежной опасностью демократии.

К основным преимуществам прямых выборов глав муниципальных образований относятся:

а) наиболее высочайший уровень участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это будет способствовать росту информированности населения о концепции местного самоуправления в общем, а также развитию гражданского общества на базе демократических принципов;

б) наиболее высочайший уровень легитимности, как политической, но и нравственный, обеспечивающий наиболее точное разделение властей между представительным и исполнительным органами местного самоуправления;

в) наиболее высочайший уровень ответственности. Именно прямые выборы создают ясную систему политической ответственности, а также возлагают на главу муниципального образования прямую ответственность перед населением за результаты своей деятельности.

Помимо сказанного, на практике отсутствуют пока реальные условия для повсеместного и частого использования на муниципальном уровне инструментов непосредственного народовластия или только осуществляется их становление. В большинстве муниципальных образований выборы являются единственной формой непосредственной демократии, которая реально используется и ориентирована на всех дееспособных граждан соответствующей территории.

Ратифицированная, Россией 11 апреля 1998г. Европейская Хартия местного самоуправления, заложила в свою основу принцип обязательного участия населения в осуществлении местного самоуправления и выборности данных органов. Таким образом, население передает свои полномочия гражданину, которого оно избрало на выборах.

В науке муниципального права не исключается полемика по вопросу об избрании из своего состава главы муниципального образования. Большинство ученых и юристов придерживаются отрицательного мнения данного подхода к избранию главы муниципального образования. Они обосновывают, свою позицию говоря, что глава «обязан опираться на население района и только ему быть подотчётен, а в данных условиях глава ориентирован только на мнение депутатов, а народ находиться как бы в стороне, он подотчетен представительному органу, а не населению».

Тем неимение, косвенные выборы также имеют свои плюсы. Выборы из числа депутатов представительного органа главы муниципального образования позволяет сформировать систему местного самоуправления в наиболее короткие сроки, в виду того, что исключается необходимость в проведении отдельных выборов главы муниципального образования и депутатов. Все это приводит в свою очередь, к сокращению расходов, связанных с проведением выборов, что также является преимуществом косвенного способа выборов.

Судя по формуле Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», глава муниципального образования избирается в порядке, устанавливаемом федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также и Уставами (п. 2 ст. 36 закона). Без всяких уточнений получается, что это относиться к избранию указанного должностного лица как населением, так и представительным органом из своего состава.

Муниципальные выборы проводятся по общим правилам, являющимся едиными для страны и закрепленными в Федеральном законе от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В их развитие каждый субъект Федерации принимает свои законы о муниципальных выборах либо включает соответствующие разделы в избирательный кодекс субъекта Федерации. Поэтому на практике до последнего времени региональное законодательство было сосредоточено на порядке выборов главы муниципального образования непосредственно населением. Законы о порядке избрания данного должностного лица на муниципальных выборах приняты во многих субъектах Российской Федерации (например, Челябинская, Оренбургская области, и др.).

Однако в последнее время наметилась обратная тенденция, когда субъекты Российской Федерации принимают законы, регулирующие порядок избрания главы муниципального образования только представительным органом из своего состава. Например, в Республике Мордовия принят соответствующий закон, в связи с чем сложилась ситуация, когда все муниципальные образования, следуя данному акту, в Уставах предусмотрели именно указанный способ избрания главы муниципального образования. Данная ситуация несомненно является незаконной, так как определение конкретного порядка избрания в соответствии с законом от 2003 года относиться к компетенции самих муниципальных образований, а не субъектов Российской Федерации. Выходом из сложившейся ситуации является не принятие на уровне субъекта Российской Федерации закона, регулирующего порядок избрания главы муниципального образования представительным органом, а закрепление данной процедуры в Уставе и регламенте представительного органа конкретного муниципального образования.

В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 г. нет определений какого-либо приоритета в выборе конкретного способа избрания глав муниципальных образований. Что бы решить данный вопрос - кто должен избирать главу муниципального образования (представительный орган или население), следует согласиться с Президентом Российской Федерации В.В. Путиным. Он отметил, что «действующая система избрания глав муниципальных образований не может быть изменена без решения граждан, проживающих на данной территории».

Таким образом, само население исходя из демократических принципов, а так же таких особенностей как исторические, политические и экономические, решать какой именно способ для него наиболее оптимальный в данном муниципальном образование и закрепить в Уставе муниципального образования этот порядок.

В настоящее время в связи с предстоящими введением в действие Федерального закона от 6 октября 2003 года во многих муниципальных образованиях наметилась тенденция пересмотра порядка избрания главы муниципального образования. Данная ситуация стала возможна в силу ряда статей:

- ч. 3 ст. 34, в соответствии с которой порядок формирования, подотчетность, полномочия, срок полномочий, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяет Устав муниципального образования;

- ч. 10 ст. 35, где предусмотрено, что принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находиться в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования;

- ч. 7 ст. 34, согласно которой изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

В большинстве муниципальных образованиях, представительным органом внесены изменения в устав. Согласно данным изменениям глава муниципального образования должен избираться представительным органом из своего состава. К примеру, главы всех муниципальных образований избираются исключительно представительным органом из своего состава в Марий Эл, Республиках Башкортостан, Мордовии, Кабардино-Балкарской Республике, Бурятия.

При этом данные изменения в большинстве случаях вносились без учета мнения населения данного муниципального образования, эффективности деятельности органа местного самоуправления, а также особенности организации местной власти. Данное положение привело к конфликтным ситуациям в раде муниципальных образований. К примеру, в г. Обнинске в январе 2005 года городское Собрание депутатов приняло решение - изменить структуру органов местного самоуправления и порядок выборов главы городского самоуправления. Депутаты решили избирать главу города из своего состава. Прежние правила, по которым мэра избирали прямым голосованием население, были установлены по результатам городского референдума 1995 года. Мэр в знак протеста подал в отставку, однако депутаты через неделю выбрали из своего состава нового главу.

В ответ в суд поступило шесть заявлений от жителей данного муниципального образования. У здания городской мэрии состоялся трехдневный пикет против отмены всеобщих выборов мэра города. Общественными организациями города были отправлены обращения в Администрацию Президента, Совет Федерации, Госдуму и в другие органы федеральной государственной власти.

Можно сделать вывод, что в рассмотренном муниципальном образовании не было учтено положение п. 1 ч. 3 ст. 28 ФЗ от 2003 г. Данное положение отмечает, что «на публичные слушания должны выноситься: … проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав».

Таким образом, при постановки вопроса об изменении механизма главы муниципального образования, в первую очередь, необходимо решать его на публичных слушаньях с предварительным уведомлением в средствах массовой информации населения данного муниципального образования.

В целях предотвращения подобных конфликтных ситуаций представляется возможным предусмотреть в федеральном законодательстве порядок выдвижения инициативной группы предложения о проведении местного референдума в случае несогласия с поправками в устав об изменении структуры местного самоуправления, порядка избрания главы муниципального образования или результатами публичных слушаний.

Местное самоуправление должно стремиться к привлечению населения к активному участию в вопросах организации местной власти. Необходимо большее внимание и участие в образование муниципального правосознания граждан, муниципальной правовой культуры, за тем, чтобы жители интересовались и принимали самое непосредственное участие в решении вопросов местного значения. В виду того, что зачастую данные решения принимаю отталкиваясь не от целесообразности того или иного пути избрания, а связанны с борьбой за власть и попытки захвата тем или иным органом или должностным лицом как можно большее количество властных полномочий.

При исследование порядка замещения должности главы муниципального образования необходимо рассмотреть вопроса о сроке, на который избирается данное должностное лицо.

Более детально данный вопрос освещает Федеральный закон от 6 октября 2003 года. Согласно нормам указанного закона:

- срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет;

- решение об изменении срока полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения (ч. 2-4 ст. 40);

- полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

Однако в новом законе имеется ряд недостатков. Во-первых, говоря о сроке полномочий выборного должностного лица, считаем, что стоит дополнить ч. 2 ст. 40 словом «высшее», так в противном случае становиться непонятно о ком идет речь, так глава муниципального образования признается в этом же законе высшим, а не выборным должностным лицом. Во-вторых, часть статьи, в которой идет речь о дне начала и окончания полномочий выборного должностного лица стоит изменить и дополнить положением следующего содержания: «Полномочия высшего выборного муниципального должностного лица начинаются со дня его вступления в должность. Полномочия главы муниципального образования, избранного населением, прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Срок полномочий главы муниципального образования, избранного представительным органом из своего состава, прекращаются одновременно с полномочиями этого органа».

Как считают, А.Н. Кокотова и А.С. Саломаткина, важно четко устанавливать срок, в уставах муниципального образования, в течение которого вновь избранный глава вступает в должность. Днем избрания главы на муниципальных выборах следует считать день, в котором он был избран, не обращая внимание на то, что факт данного избрания муниципальная избирательная комиссия устанавливает несколько позже. Днем избрания главы, избираемого представительным органом из своего состава, является день вступления в силу решения представительного органа об избрании главы.

В отдельных субъектах Российской Федерации сроки полномочий глав муниципального образования дифференцированы в зависимости от типа муниципального образования: минимальные установлены для глав городских и сельских поселений, максимальные - для глав городских округов и муниципальных районов. К примеру, в Кировской и Томской областях, соответственно, 2 года и 5 лет, в Еврейской автономной области - 3 года и 5 лет, в Республике Марий Эл - 4 года и 5 лет. Архангельской области в 3 года определен срок полномочий для глав городских и сельских поселений, а в 4 года - для глав городских округов и муниципальных районов. Единый срок полномочий глав всех муниципальных образований определен в следующих субъектах Российской Федерации: , в 4 года - в Республике Карелия; в 2 года 2 месяца - в Республике Коми, в 2 года 9 месяцев - в Республике Башкортостан, в Ленинградской, Сахалинской областях, в 5 лет - в Ивановской, Камчатской, Кемеровской, Курганской, Омской областях, в Ямало-Ненецком автономном округе.

Если вопрос о длительности срока полномочий главы муниципального образования в законодательстве частично решен, то проблема о возможном количестве замещения подряд одним и тем же лицом соответствующей выборной должности в последние годы приобретает все большую актуальность. Данный вопрос уже обсуждался относительно Президента, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. И если в отношении данных лиц правовая неясность устранена, то тот же вопрос применительно к главе муниципального образования на сегодняшней день остается открытым.

Посмотрим, как урегулирован вопрос о возможном количестве сроков занятия должности главы муниципального образования подряд одним и тем же лицом. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года этот вопрос непосредственно не регулируют, не было и официального толкования по поводу возможного количества сроков занятия должности главы муниципального образования подряд одним лицом. Лишь, в так и не принятом проекте Федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления» в п. 4 ст. 7 содержалось положение, согласно которому уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть ограничена возможность для одного и того же лица быть избранным выборным лицом местного самоуправления более двух сроков подряд. Возможно, федеральный законодатель считает, что данный вопрос должен решаться на нижестоящих уровнях. Этот вывод подтверждает ч. 3 ст. 34 и ч. 2 ст. 40 закона от 6 октября 2003 года, согласно которого срок полномочий органов и должностных лиц устанавливается уставом муниципального образования.

Субъекты Российской Федерации на своем уровне также не регулируют данный вопрос, а передают его решение на муниципальный уровень. Так в ст. 7

закона Курганской области от 22 октября 2002 «О статусе выборных лиц местного самоуправления» года указывается, что срок полномочий выборных лиц устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законодательством. Однако неясно: относиться ли эта норма только к сроку, на который избирается глава муниципального образования, или к количеству сроков подряд для одного и того же лица, либо к тому и другому.

В большинстве уставов муниципальных образований данный вопрос также не упоминается, то есть не устанавливается максимальное число сроков, когда одно и то же лицо подряд может занимать должность главы муниципального образования.

Возможным выходом из данной ситуации считаем, не установление ограничений в количестве сроков, а закрепление в уставах следующей процедуры: к концу второго срока полномочий главы муниципального образования, при положительных итогах развития муниципального образования, необходимо провести публичные слушания, на которые вынести вопрос о возможности избрания главы муниципального образования более двух сроков подряд. При положительном решении, назначаются выборы, в которых может участвовать и действующий глава муниципального образования, при отрицательном - избирается новый глава муниципального образования. При этом ч. 3 ст. 28 «На публичные слушания должны выноситься…» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 г. дополнить пунктом 5: «вопросы об избрании одного и того же лица на должность главы муниципального образования более двух сроков подряд».

На основании проведенного исследования проблемных аспектов избрания глав муниципальных образований можно заключить следующее:

При установлении способов избрания главы муниципального образования законодательство России следует по пути зарубежного законодательства, используя при этом опыт Германии, США, Бразилии, когда глава муниципального образования избирается населением на муниципальных выборах; так и опыт Франции, Австрии, Чехии, в которых данное должностное лицо избирается из числа депутатов представительного органа.

Предложения ряда политиков и правоведов о введении процедуры назначения глав муниципальных образований не соответствует доктрине местного самоуправления, что не раз подтверждал и Конституционный Суд Российской Федерации. Наиболее оптимальный путь замещения должности главы муниципального образования - это его избрание без участия органов государственной власти. Механизмы взаимодействия государственных и муниципальных органов не должны выражаться в решении кадровых и организационных вопросов. А дополнительным рычагом воздействия на глав муниципальных образований должно стать совершенствование реальных механизмов их ответственности. Акты муниципальных образований при регламентации порядка избрания глав муниципальных образований в некоторых случаях не следуют нормам федерального законодательства, а нередко и прямо противоречат им; вместе с тем, можно констатировать, что все же идет процесс совершенствования муниципальных нормативно-правовых актов.

В уставах муниципальных образований необходимо более подробное закрепление: общих требований по отношению к претенденту на должность главы муниципального образования; количества сроков, на которые может избираться одно и тоже лицо или процедур решения этого вопроса; правил проведения выборов; порядка и (или) условий вступления в должность, а также иных процедурных вопросов реализации активного и пассивного избирательного права при выборах главы муниципального образования. Для решения вопросов о порядке избрания главы муниципального образования, о количестве сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать данную должность, необходимо активно привлекать население муниципальных образований.

2.2 Акты главы муниципального образования

Институт главы муниципального образования включает в себя муниципальную правотворческую деятельность главы данного образования. В связи с этим считает, что данный аспект является одним из основных моментом в деятельности главы и предлагаем остановиться на его исследование.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в ст. 43 определяет следующие виды актов главы муниципального образования:

1. распоряжения;

2. постановления.

При возглавление главой муниципального образования местной администрации, он имеет право на издание постановлений по вопросам местного значения, а так же вопросам, которые связанны с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию. При этом он имеет так же право и на издание распоряжений по вопросам организации работы местной администрации.

При возглавление главой муниципального образования представительного органа, в то время как руководителем местной администрации является нанятый по контракту, постановление и распоряжение издает руководитель администрации. В свою очередь глава муниципального образования при возглавление представительного органа может принимать данные акты, но только конкретно по вопросам организации данного органа местной власти.

Проведенный нами анализ законодательства субъектов Российской Федерации и муниципально-правовых актов в соответствии с новым Федеральным законом от 2003 года показал, что во многих субъектах Российской Федерации были приняты специальные законы «О правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления», которые в настоящее время утратили силу в связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 2003 года. Лишь в небольшом количестве субъектов Российской Федерации на данный момент действуют старые редакции или приняты новые законы «О правовых актах органов и должностных лиц местного самоуправления». В большинстве же субъектов Российской Федерации упоминание об актах главы муниципального образования встречается только в одной или реже нескольких статьях законов «О местном самоуправлении».

Уставы муниципальных образований по-разному, более полно, чем законы субъектов Федерации, но не всегда верно регулируют вопросы правотворчества главы муниципального образования. Действуют уставы, которые достаточно полно закрепляют наименование, виды правовых актов главы муниципального образования, порядок их принятия и вступления в силу. Например, в ч. 4 и 5 ст. 31 Устава города Кургана предусмотрено, что Глава города Кургана в пределах своих полномочий издает: постановления - по вопросам, связанным с осуществлением установленных законодательством и Уставом города Кургана полномочий, а также по вопросам, связанным с организацией деятельности Курганской городской Думы; распоряжения - по организации работы аппарата Главы города и Курганской городской Думы. Постановления и распоряжения Главы города Кургана вступают в силу с момента их подписания, если иной порядок не определен в самом правовом акте. Правовые акты Главы города Кургана, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Вместе с тем есть и такие уставы муниципальных образований, где определена только часть из перечисленных вопросов. Так, например, в Уставе города Медногорска указывается только, что глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты; издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности Медногорского городского совета. В Уставе Светлинского поссовета также предусматривается только, что глава муниципального образования издает в пределах своих полномочий правовые акты. Глава Светлинского поссовета в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения. Нормативные правовые акты главы Светлинского поссовета, изданные в пределах его компетенции, имеют юридическую силу, обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, находящимися на территории муниципального образования, и не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти. Нормативные правовые акты главы Светлинского поссовета, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу после официального опубликования в средствах массовой информации.

В контексте данного вопроса более подробно хотелось бы осветить следующий аспект: относятся ли распоряжения и постановления главы муниципального образования к нормативно-правовым актам.

В.И. Фадеев и О.Е. Кутафин отмечают то, что распоряжения, которые издаются главой муниципального образования, будут относиться к нормативно-правым актам. Мы не согласны с данным мнением, так как если анализировать традиционное определение нормативного акта, то он будет являться официальным документом, содержащим юридические нормы. Данные нормы являются « узаконенными правилами поведения общего характера, то есть они действуют в отношение неопределенного круга лиц, непрерывно во времени и на неограниченное количество случаев». В свою очередь распоряжение главы муниципального образования, по организационным либо внутриорганизационным вопросам (к примеру, выделение финансовых средств, прием или увольнение на работу и др.) не содержит общих юридических норм, т.е. правил поведения общего характера, а включает предписания индивидуализированного характера.

Так, возможно принятие следующих распоряжений главой муниципального образования в области муниципальной службы: прием, перевод и увольнение муниципальных служащих Администрации; установление порядка и условий оплаты труда муниципальных служащих Администрации; оплата труда и порядок прохождения муниципальной службы лицами, трудовой договор с которыми заключен на срок его полномочий; наложение на муниципальных служащих Администрации взысканий за совершенные дисциплинарные проступки.

Распоряжение главы муниципального образования является правоприменительным актом выборного муниципального должностного лица, «изданное на основании юридических норм и юридических фактов, определяющее права, обязанности и меру юридической ответственности конкретных лиц». Таким образом, распоряжения главы муниципального образования не являются нормативными, так как соответствуют актам применения права. Нормативными актами являются только его постановления.

Постановление главы муниципального образования является правовым актом, который издается главой муниципального образования для разрешения более важных и принципиальных вопросов жизнедеятельности муниципального образования и его развития, использования финансовых ресурсов и муниципальной собственности.

Например, постановление Главы муниципального образования Медногорск Оренбургской области от 8 декабря 2008 г. N 70 "Об утверждении Положения о формировании, утверждении, применении и мониторинге применения среднесрочного финансового плана города Медногорска" указывает на решение финансовых вопросов главой муниципального образования.

К тому же и постановление главы не всегда признается нормативно-правовым актом, так как не имеет одного из признаков нормативно-правового акта - установление данного акта государством.

Постановлений главы муниципального образования принимается субъектом, который в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации отделен от государственно-властного механизма, и, если следовать приведенной логике, глава муниципального образования не может быть признан в качестве классического субъекта нормотворчества.

Однако мы соглашаемся с мнением С.Г. Соловьева, который отмечает наличие формализации данного подхода, ввиду того что этот подход основывается на дефинициях, сформировавшихся применительно к измененным в некоторой степени условиям. Следует отметить, что в данное время орган местного самоуправления, в том числе и глава, так же как и органы государственной власти, признаны Конституцией РФ в качестве субъектов, которых наделяют властными полномочиями. Этот момент является показателем публичного образования, который является одним из основных при определение полноправных субъектов нормотворчества.

В некоторых уставах муниципальных образований закрепляется перечень вопросов, по которым обязательно должны приниматься акты, оформляемые как нормативные документы. Например, Постановление Главы муниципального образования Светлинский район Оренбургской области от 16 июля 2008 г. N 584-п "О создании и утверждении состава согласительной комиссии по выделу земельных участков в счет долей в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения" закрепляет создание согласительной комиссии по выделу земельных участков в счет долей в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения и утверждается ее состав.

То есть, в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований необходимо существование четкого разграничения между нормативными актами, которые устанавливают общеобязательные правила менее или более длительного действия, и актами не относящихся к нормативным - индивидуальными, правоприменительными.

Вероятнее всего можно было бы позаимствовать опыт Республики Мордовия, в которой принят специальный закон «О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления». В данном законе определяются понятия нормативных и ненормативных актов:

а) нормативный правовой акт - правовой акт местного самоуправления, который содержит правила поведения, рассчитанные на многократное применение, и которые устанавливают, изменяют или прекращают права, обязанности, ответственность персонально не определенного круга лиц и (или) предусматривают утверждение, введение в действие, толкование, приостановление либо прекращение действия нормативного правового акта;

б) индивидуальный (ненормативный) правовой акт местного самоуправления - правовой акт местного самоуправления, содержащий индивидуальные предписания, рассчитанные на однократное применение и адресованные конкретному лицу (лицам).

Стоит обратить внимание на ряд противоречий, которые содержаться в Федеральном законе от 2003г.

1.Данный закон делает разграничения между вопросами: в отношение одних из всей совокупности глава муниципального образования, являющийся главой администрации, принимает постановления, а в отношение других распоряжения. Когда же указанное должностное лицо является председателем представительного органа, он принимает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности указанного органа. Однако глава муниципального образования в соответствии с ч. 1 ст. 36 наделяется и собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В связи с эти в законе в ч. 4 ст. 43 правильнее было бы предусмотреть, что глава муниципального образования, возглавляя представительный орган местного самоуправления, принимает распоряжения по вопросам организации деятельности этого органа местной власти и постановления по решению вопросов местного значения в пределах своих полномочий.

2. В соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 36 закона от 6 октября 2003 года глава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действует от имени муниципального образования без доверенности. В связи с этим видим необходимым дополнить ч. 4 ст. 43 следующим пунктом: глава муниципального образования как высшее должностное лицо независимо от того, какой орган местного самоуправления он возглавляет, заключает и подписывает от имени муниципального образования договоры и соглашения с органами государственной власти, предприятиями и организациями, в том числе и международными.

Проанализировав уставы муниципальных образований возможно сделать вывод о соотношении актов глав муниципальных образований с актами представительных органов и глав администраций. В одном случае (Устав г. Хабаровска) определяется, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации) издаются в соответствии с решениями представительного органа. В другом (г. Ярославль) указывается, что акты главы муниципального образования (он же глава администрации) издаются только во исполнение законов Российской Федерации, указов Президента, постановлении Правительства и законов субъекта Федерации. Но вместе с тем этот глава муниципального образования руководит администрацией, выполняющей исполнительно распорядительные функции и подконтрольной представительному органу. В конечном счете, получается, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем акты глав муниципальных образований. При этом у представительных органов нет права отмены актов глав муниципальных образований, а в некоторых муниципальных образованиях предусматривается лишь право обжаловать акты главы муниципального образования в судебном порядке. К тому же глава муниципального образования подотчетен представительному органу местного самоуправления. Так, Решением Совета депутатов муниципального образования Светлинский район Оренбургской области от 27 марта 2009 г. N 323 "Об отчете главы муниципального образования Светлинский район Кромского А.С. о работе за 2008 год" Совет депутатов утвердил отчет главы муниципального образования Светлинский район Кромского А.С. за 2008 год.

Таким образом, федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации конкретно не установлено соотношение правовых актов глав муниципальных образований с актами представительных органов и местной администрации. В определенной мере это сделано в Федеральном законе от 6 октября 2003 года, где закреплена «вторичность» системы актов исполнительных органов местного самоуправления.

Данный закон определяет, что глава муниципального образования издает постановления и распоряжения только по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования либо решением представительного органа муниципального образования. А руководитель местной администрации издает акты индивидуального действия (распоряжения) и приказы по вопросам организации внутренней деятельности местной администрации только в пределах, установленных уставом либо представительным органом (п.6 ст. 43).

Законодатель определяет, что взаимоотношения между главой муниципального образования и выборного представительного органа определяются на основе законодательства федерального уровня и уровня субъекта Российской Федерации уставом муниципального образования и иными правовыми муниципальными актами. В виду того, что выборный как должностное лицо глава муниципального образования, который возглавляет администрацию и наделен собственной компетенцией по решению вопроса местного значения в соответствии с уставом, имеет право в достаточном объеме блокировать деятельность местного представительного органа, путем принятия нормативных актов по вопросам, не относящимся к исключительной компетенции представительного органа.

Таким образом, в устав муниципального образования должны быть включены следующие моменты:

1) определенный механизм разрешения правовых коллизий, которые могут возникнуть между правовыми актами, главой муниципального образования и местным представительным органом;

2) разграничение и обьем полномочий связанный с изданием нормативно - правового акта местным представительным органом и главой муниципального образования.

Например, может быть установлен определенный порядок разрешения противоречий между актами главы муниципального образования и представительного органа. В частности, в ч. 1 ст. 20 Устава муниципального образования «Ревдинский район», утвержденного Решением Ревдинской районной Думы от 4 сентября 1996 г., закрепляется общее положение о разрешении противоречий между Главой района и депутатами Думы, которое может быть применено и при возникновении правовых коллизий. В соответствии с ним в случае возникновения разногласий между Главой и депутатами Думы применяется согласительная процедура -- по инициативе одной из сторон создается согласительная комиссия, в состав которой входят Глава и представители депутатов Думы. Задача согласительной комиссии -- найти взаимоприемлемое решение и подготовить проект документа об урегулировании взаимных разногласий. Разногласия, не урегулированные с использованием согласительной процедуры, могут рассматриваться в судебном порядке.

Порядок, предусмотренный для вступления в силу актов главы муниципального образования после их опубликования не имеет ввиду тот момент, что данные акты будут действовать в день их опубликования или на следующий день. Возможно возникновение обстоятельств, из-за которых потребуется перерыв между моментом опубликования актов и вступлением их в законную силу. Именно поэтому уставы некоторых муниципальных образований закрепляют срок вступления в силу актов после их обнародования.

Например, в ч. 2 и 3 ст. 53 Устава г. Екатеринбурга предусмотрено, что постановления Главы Екатеринбурга, имеющие нормативный характер, в течение 5 дней после подписания направляются для опубликования и вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования (обнародования) в официальном печатном издании, установленном Главой Екатеринбурга, если самими постановлениями не определены иные сроки вступления их в силу. Постановления ненормативного характера и распоряжения Главы Екатеринбурга вступают в силу после их подписания, если самими постановлениями и распоряжениями не определены иные сроки вступления их в силу.

Уставы городских округов определяют, что до сведения населения соответствующие решения доводятся через местные средства массовой информации, иногда - и путем публикации в городских бюллетенях актов местного самоуправления и вступают в силу с даты их опубликования в этих официальных изданиях. Аналогичная ситуация и с уставами районов: в них указывается на необходимость публикации в районных муниципальных средствах массовой информации.

Сложнее обстоит дело в сельских и городских поселениях, где отсутствует возможность иметь свои средства массовой информации по причине нехватки материальных и финансовых ресурсов. В уставах этих муниципальных образований отсутствуют указания на то, каким путем публикуются акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. На практике тексты решений, как правило, вывешиваются в местах, определенных для такой информации: вблизи здания местной администрации, на специальных стендах, размещенных там, где обычно бывает многолюдно, и т. д. Некоторые юристы считают такой порядок неправомерным.

Федеральный закон от 2003 года во многом устраняет названное противоречие. В частности, законодатель включил отдельным пунктом в полномочия органов местного самоуправления «учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации» (ст. 17). Таким образом, становятся беспочвенными споры о том, где должны быть опубликованы нормативно-правовые акты главы муниципального образования. В настоящее время возникает другой вопрос: о необходимости выделения для этих целей из бюджета муниципального образования финансовых средств.