Основные меры по борьбе с коррупцией

Общий объем коррупционных услуг в Казахстане оценен в размере 156 010 млн. тенге. Самая высокая коррупционная емкость (выше 13 миллиардов тенге) - у таможни (17млрд.т.). следующий по объемам - финполиция, акиматы и органы юстиции, полиции, регистрации земли и центры регистрации недвижимости (7-10млрд.). далее идут государственные больницы, уголовно-исполнительная система, вузы, ГАИ, военкоматы и прокуратуры (5-7 млрд. тенге). Налоговые органы, архитектура, детсады, органы образования, теликом, органы здравоохранения, департамент окружающей среды и школы вмещают в себя от 2 до 5 млрд. тенге неофициального рынка оплат). Менее 1 миллиарда тенге - у поликлиник, энергосервиса, органов занятости и соцзащиты, ЗАГСов и ЦОНов, последнее можно считать завоеванием последнего времени с поправкой на небольшую выборку потребителей центров обслуживания населения. Примечательно, что, несмотря на массовость взяточничества в ГАИ, общий объем коррупционного рынка находится на весьма средних позициях в силу небольшого размера взяток, тогда как суды занимают лидирующее положение как по размеру взятки, так и по объему рынка коррупции.

Несколько иной способ подсчета рынка коррупционных услуг через разделение потребителей на юридические и физические лица дает несколько большую цифру 159 095 млн. тенге, что в принципе является сопоставимой цифрой. Данные по расчетам приведены в приложении. Средний размер взятки у физических и юридических лиц различается примерно в 2 раза.

Зарегистрированные максимумы размеры взяток для физических лиц - 6 млн. тенге (уголовно-исполнительная система), а для юридических - 5 млн. тенге (органы юстиции). Такие размеры для низкой коррупции, конечно, очень редки, но говорят о потенциальной емкости данного рынка. Кроме того, необходимо учитывать, что достаточно большое количество респондентов вообще не склонно обсуждать эту проблему и представлять какие-либо данные.

Общий объем бюджета Казахстана на 2006 г. составляет 2 150 559,82 млн. тенге. Объем административных коррупционных услуг на низовом уровне не составляет 156 0,10,19 млн. тенге, то есть 7,2% государственного бюджета Казахстана, это притом, что многие услуги и государственные органы оказались, не учтены.

Необходимо отметить, что в данных расчетах принимался средний размер взяток, хотя более обоснованным для умозаключений по размерам взяток было бы лучше ориентироваться на медиану, а также на минимальные и максимальные значения. В принципе, можно воспользоваться не средним размером, а медианой, однако в этом случае наиболее крупные размеры взяток останутся неучтенными. Ниже приводится сравнительная таблица минимума, максимума, медианы и средних значений взяток в Казахстане в тенге.

В некоторых случаях медиана и среднее значение - числа одного порядка, например, в ГАИ, ЦОНе, Департаменте окружающей среды, СЭС, пожарных службах, детских садах, паспортном столе. В других случаях - отличаются на несколько порядков, например, в судах, уголовно-исполнительной системе, органах юстиции. В уголовно-исполнительной системе максимальная сумма взятки достигает 6 миллионов тенге (около 50 тысяч долларов - продажа квартиры для избежания тюрьмы, например), а органах юстиции - 5 миллионов тенге (40 тысяч долларов), в судах - 3,6 миллионов тенге (см. приложение Б).

Ожидалось, что высокую емкость коррупционного рынка покажут органы, имеющие прямое отношение к распределению благ (акиматы, центры регистрации недвижимости, регистрация земли), так же как и разрешительно-регулирующие органы (таможня, ГАИ, полиция, военкоматы, налоговая, архитектура, окружающая среда). Однако печально сознавать, что в первую десятку по доле рынка административной коррупции стоят органы, призванные с коррупцией бороться: суды, органы юстиции, финансовая полиция, полиция, уголовно-исполнительная система. Это говорит о полном отсутствие в Казахстане, ее волюнтаризма, бесконтрольности и цинизме.

2.3 Информированность о механизме жалоб и успех экономических реформ

Одним из средств получения обратной связи с населением по оценке уровня государственных услуг может быть механизм жалоб. Сложность оценок уровня жалоб заключается в том, что низкий уровень обращений населения с жалобами на государственный орган может свидетельствовать скорее о непрозрачной работе государственного органа, неадекватной реакции представителей госоргана, отсутствие защиты жалобщика, неэффективности мер и т.д., чем о благополучии оказании госуслуг. Такие понятия как «честь мундира», «невынесение сора из избы» со стороны госслужащих, отрицательное отношение к подавшим жалобу как к скандалистам со стороны потребителей услуг также не способствуют укреплению нормального механизма жалоб. Поэтому особенно важно стимулировать получение обратной связи об оказании государственных услуг от потребителей, чтобы улучшить качество работы государственных служащих, в то же время гарантируя результативность разбора жалоб, информирования потребителей. Очень важно проводить анализ наиболее эффективных механизмов мониторинга качества госуслуг, в том числе по критериям удовлетворительности потребителей и бюджетным затратам на каждый их его видов. Результаты исследования показывают, что больше половины получателей услуг не знают, куда следует обращаться в случаях коррупции или плохого обслуживания: 50% «не знаю», 21% «не интересовался» и только 29% знают.

В областных центрах Атырау, Усть-Каменогорск, Алматы, Павлодар, Кокшетау и Кызылорда только 14-24% респондентов знают, где и у кого искать защиты и помощи в этом случае. Наилучшие ответы по осведомленности в областных центрах Актау, Петропавловск и Актобе - 47-49% [14]. Если смотреть по госорганам, рассмотренным в проекте, то наименее информированными о возможностях пожаловаться можно назвать потребителей таких органов как: акиматы, паспортный стол, миграционная полиция, военкоматы, органы занятости и соцзащиты регистрация земли, государственные больницы (55-62% ответов «не знаю»). Можно сказать, что в миграционную полицию, военкоматы, органы занятости и соцзащиты, государственные больницы чаще обращаются наиболее уязвимые слои населения. Грамотными или осведомленными можно назвать пользователей услугами судов, прокуратуры, полиции, финансовой полиции, а также органов образования и школ (35-42% ответов «знаю»). «Прокуратура», «суд», «акиматы», «КНБ» и «начальство соответствующего органа» - такие ответы были отмечены теми, кто ответил на этот вопрос «знаю».

Весьма примечательно, что по данному исследованию не отмечено связи между информационностью о механизме жалоб и распространением коррупции: среди тех, кто воспользовался неофициальным способом получения услуги, знающих, куда следует жаловаться примерно столько же, сколько и среди всего населения - 28 и 29%. То есть не стоит ожидать наплыва телефонных звонков о коррупционных правонарушениях, а скорее это механизм определения узких мест администрирования.

В распоряжении потребителей есть несколько способов пожаловаться, одним из которых являются ящики жалоб и телефоны доверия. Ящики чаще всего располагаются при входе в государственный орган, перед зданием акимата, в фойе. Изъятие корреспонденции происходит с различной регулярностью: от ежемесячного до двух и более раз в день.

Существуют значительные различия в ответах на вопрос об осведомленности, о телефонах доверия по регионам. В Актобе, Таразе, Караганде и Петропавловске больше половины респондентов знают о телефонах доверия. Поскольку опрос проводился в регионах с одинаковой выборкой по госорганам, можно заключить, что в вышеуказанных городах госорганы лучше информируют граждан или их информирование более эффективно. А в Павлодаре, Алматы и Атырау 45-51% респондентов не знает о существовании таких телефонов (см. рисунок 2).

Рисунок 2 «Знаете ли Вы о телефонах доверия? Ответы населения, в %»

Потребители различных госорганов по-разному осведомлены о наличии телефонов доверия. Лучше поставлена работа об информировании по этому вопросу в финансовой полиции, органах юстиции, судах, таможне, органах образования, налоговых, СЭС, прокуратуре, пограничных службах. Почему-то мало информированными являются потребители ЦОНов (только 18%), больниц и поликлиник и органов социальной защиты (26-29%).

Уровень осведомленности о телефонах доверия в среднем составляет 39%, которую можно считать показателем эффективности работы дисциплинарных советов. 26% потребителей госуслуг никогда не интересовались существованием телефона доверия и 35% не знают о них вообще. По данным опроса больше половины людей не знает о телефонах доверия. Главной причиной неиспользования телефонов доверия названо отсутствие от обращения с жалобой по телефону доверия - 27%, 21% назвал отсутствие доступной информации о нем; 15% не верят в гарантию конфиденциальности звонка жалобщика. Результаты фокус0групп и экспертных интервью показывают, что проблемой телефонов доверия является их прикрепленность к тем госорганам, на которые подается жалоба. Это, однако, должно быть преодолено с помощью прописывания четких процедур механизма жалоб, прозрачности процесса рассмотрения, невозможности сокрытия информации о нарушениях и противодействия обнародованию нелицеприятной информации. Главным лицом должен стать не контролирующий орган, не государственное учреждение, оказывающее услуги, а потребитель.

В городах Караганда (65%), Костанай (48%), и Астана (48%) - наибольшая доля отметивших отсутствие проблем с использованием телефонов доверия. Тогда как в Шымкенте 52% не верят в эффективность, в Кызылорде 48% - в анонимность жалоб по телефону доверия и 43% жителей Актау называет главной проблемой телефонов доверия отсутствие информации для них.

Телефоны доверия, по ответам членов ДС, являются основным каналом приема жалоб от населения. ДС следят за тем, чтобы телефоны доверия всех госорганов регулярно печатались в местных СМИ. По результатам проверки госорганов на наличие телефонов доверия, можно говорить, что они действительно доступны и имеются в каждом госоргане. Работники ДС постоянно рекламируют их на всех выездных встречах с населением и на встречах с госслужащими.

Данные, приведенные по ответам населения, на вопрос «Есть ли проблемы с использованием телефонов доверия?» (см. рисунок 3).

Рисунок 3 «Проблемы с использованием телефонов доверия »

С другой стороны, они сами отмечают также, что, согласно законодательству, не имеют права работать по анонимным жалобам и не могут гарантировать конфиденциальность подателю жалобы. Большинство членов ДС считает, что это - главное препятствие для подателей жалоб, хотя формально чиновники должны соблюдать нормативно-правовые акты по ведению делопроизводства и не допускать разглашения. Как правило, о личности жалобщика чиновнику становится известно в процессе расследования по заявлению. Сами члены Дисциплинарных советов считают:

· Телефоны доверия всех госучреждений должны быть напечатаны в СМИ, на различных рекламных щитах, на дверях подъездов и т.п. привлечь компетентные органы к этой акции.

· Телефоны доверия работают плохо. Необходимо ввести номер телефона доверия в бесплатную службу телефонной компании.

· Номер телефона доверия не должен быть совмещен, а ему необходимо выделить отдельную линию, и отвечать должен отдельный человек.

· 1 раз в месяц публиковать все телефоны доверия в СМИ, нет общих сведений о телефонах доверия, сейчас они разрознены. Нужно, чтобы в каждом госоргане время объявляли: «Уважаемые посетители, в нашем учреждении есть телефон доверия, номер такой-то, вы можете сообщить о правонарушениях» и т.д., но желательно, чтобы это был не телефон, а личный прием в кабинете с камерой и с прослушкой.

· Нужен «кабинет доверия».

Здесь также играет свою роль менталитет людей и негативное отношение общества к жалобщикам, поэтому людям спокойнее найти «знакомого» из госслужащих, через которого можно воздействовать на обидчика. Госслужащие не подают жалобы на начальников из-за боязни потерять работу, так как, узнав имя жалобщика, руководитель попытается уволить его с работы любыми способами. Печально, что сами члены ДС высказывают отрицательное отношение к жалобщикам, что совершенно недопустимо (вообще лично мое мнение как человека - жаловаться очень не хорошо и некрасиво).

Это все указывает на отсутствие работающего механизма жалоб.

Коррупция наряду с общей преступностью стала серьезным вызовом для государственной власти и общества в Казахстане. С началом экономических реформ появилось бесчисленное множество возможностей для личного обогащения государственных служащих. В условиях слабо развитой системы законодательства и надзора эти возможности интенсивно использовались и используются в незаконных целях. Использование государственных должностей в личных целях определяется как коррупция.

Коррупция выделяется в особую категорию правонарушений, поскольку она имеет сертифицирующий характер «государственного» преступления, наносящего значительный ущерб общественным интересам и подрывающего доверия общества к закону и государственным институтам. Кроме того, коррупция оказывает деструктивное воздействие на способность государства создавать общественное богатство и обеспечивать права граждан, справедливые «правила игры» в экономике и соблюдении основного принципа демократического государства - равенства всех перед законом.

Коррупция, считающаяся некоторыми необходимым элементом для стимулирования коммерческой деятельности, серьезно ограничивает и препятствует развитию экономике, основанной на рыночной конкуренции, без которой невозможны долгосрочный экономический рост и процветание.

Для большого бизнеса коррупция создает льготные и монопольные условия, в то время как средние и малые предприятия вынуждены жертвовать значительными ресурсами для преодоления искусственно созданных барьеров и инстанций государственного регулирования. Углубление неравенства условий может создать социальную напряженность, так как недостаточное развитие основных агентов рыночной экономике в лице малых и средних предприятий затрудняет достижение ключевых целей социальной и экономической политики государства - снижение безработицы и рост доходов основной массы населения. Коррупция так же подрывает доверие инвесторов, без которого невозможно динамическое развитие частного сектора и привлечение иностранных инвестиций.

Однако наиболее опасным последствием неконтролируемой коррупцией является поражение системных основ взаимоотношений между обществом и государством. Общественное равнодушие и терпимость к коррупции, воспринимаемой людьми скорее как норма поведения, а не как угроза общественным интересам, являются почти гарантии того, что коррупция действительно станет неподконтрольной силой, способная разрушить фундамент формируемого правового государства.

Функциональная аморальность, криминальность должностных лиц, отсутствие эффективного общественного контроля создают питательную среду для коррупции, которая на сегодняшний день является одной из самых актуальных проблем в современном обществе. Еще Восьмой Конгресс ООН (Гавана, 1990г.) в своей резолюции «Коррупция в сфере государственного управления» отметил, что проблемы коррупции в государственной администрации носят всеобщий характер и их пагубное влияние ощущается во всем мире. В условиях рыночной экономике коррупция носит завуалированный характер - она может проявляться в виде лоббизма, протекционизма, перехода бывших высших чиновников на руководящие должности в частных компаниях, инвестирования частных структур за счет средств государства, перевода государственного имущества в акционерные общества и т.д.

В отчете Всемирного Банка «Государство в меняющемся мире» 1997г. Также указаны основные причины возникновения коррупции: «Коррупция возникает, прежде всего, там, где чиновники имеют широкие полномочия при слабом контроле и подотчетности. Политики, чиновники и судьи контролируют доступ к благам и, пользуясь этим положением, могут причинить населению и предприятиям дополнительные расходы» [16].

Чиновники могут быть подвержены искушению, использовать свое служебное положение для получения взятки; со своей стороны, частные лица могут быть склонны оплачивать услуги чиновников. Таким образом, необходимым условием возникновения коррупции является власть, сосредоточенная в руках чиновников. В некоторой степени коррупция произрастает из административной среды в нижних и верхних звеньях иерархии. Как правило, поборы наиболее распространены среди чиновников среднего и низшего уровня в таких сферах, как сбор налогов, охрана правопорядка, выдача разрешений и т.п. В условиях процветания коррупции чиновники могут создавать дополнительные бюрократические преграды и проволочки для получения большого вознаграждения. Несомненно, коррупция также имеет место на высшем административном уровне при заключении крупных контрактов, приватизации государственных объектов, распределении квот на импорт и регулирование естественных монополий.

Это позволяет объяснить, почему коррупция наиболее распространена в странах с высоким уровнем искажения политики, измеряемого такими переменными, как разница национального курса черного рынка (чем выше индекса искажения, тем выше степень коррупции). Любая политика, которая ведет к созданию искусственного несоответствия между спросом и предложением, создает привлекательные возможности для личного обогащения предприимчивых посредников.

Вероятность поимки с поличным и наказания (как человека, предлагающего взятку, так и чиновника, получающего взятку) также влияет на уровень коррупции. Из результатов экономического анализа законов следует, что люди всегда взвешивают ожидаемые выгоды и возможные издержки (вероятность быть пойманными и наказанными), связанные с нарушением закона. Коррупция, становится проблемой в странах, где государство не предпринимает решительных мер по сдерживанию коррупции. Нарушители осознают малую вероятность быть уличенными или в случае задержания с поличным быть наказанными, так как они уверены в том, что сама система правосудия является коррумпированной. Коррупция может быть проблемой и в странах со свободной печати и довольно значительным уровнем общественной нетерпимости к коррупции, если существует слабая надежда на независимое судебное разбирательство.

Исследования и опросы среди частных предпринимателей ,проведенные для данного отчета, обнаружили отрицательную зависимость между уровнем коррупции и степенью предсказуемости судебного процесса. Наконец, коррупция может процветать, если последствия уличения в коррупции наказания менее значительны по сравнению с предполагаемыми от незаконного действия. Во многих случаях чиновники имеют контроль над распределением благ и расходов издержек, уровень которых значительно превышает уровень заработной платы.

Вероятность коррупции особенно повышается, когда уровень заработной платы государственных служащих не сопоставим с уровнем заработной платы в частном секторе. Там, где оплата труда государственных служащих низка, многие чиновники будут стремиться обеспечить для себя более высокий уровеньжизни за счет незаконных вознаграждений. Увольнение с низкооплачиваемой государственной должности из-за коррупционных действий не является серьезным риском, если существует легальная возможность получить более высокооплачиваемые должности в частном секторе. Поэтому коррупция часто положительно связана с разницей между уровнем оплаты в государственном и частном секторах (что также называется «степенью искушенияазывается "пция часто положительно связана с разницей между уровнем оплаты в государственном и частном секторах (что также наз»). Однако простое повышение оплаты труда государственным служащим не обеспечивает автоматического снижения уровня коррупции. Реформа оплаты должна быть тесно взаимосвязана с обеспечением объективного мониторинга и контроля за исполнением законов. Механизмы приема на государственную службу и продвижения по службе на ос новее профессиональных характеристик и заслуг , которые ограничивают политический патронаж и создают более нейтральную государственную службу, также ведут к сокращению возможностей для коррупции.

Коррупция наряду с общей преступностью стала серьезным вызовом для государственной власти и общества в Казахстане. В количественном отношении это выражается в повышении стоимости товара и услуг, когда дополнительные затраты на взятки стимулируют рост цен на 10-20%; в увеличении государственного долга, когда вследствие принятия коррумпированными чиновниками экономически неэффективных или не целесообразных проектов уменьшается денежный объем бюджетных программ социального характера; в снижении экономического имиджа страны и стандартов; так как поставляются товары низкого качества, приобретаются устаревшие техника и технология, в таких случаях эффективность инвестиций может оказаться нулевой или даже отрицательной; в неэффективном или не целевом расходовании бюджетных средств; в дополнительных ресурсах на усиление контрольных и надзорных функций государства.

В январе 2001г. Указом Президента Республики Казахстан была утверждена Государственная программа по борьбе с коррупцией на 2001-2005 гг. Особенностью этой Программы являлось то, что в ней делался упор на повышение ответственности в борьбе с коррупцией не только государственных органов, но и институтов гражданского общества. Особая роль отводилась СМИ, которые были призваны широко и объективно освещать ход реализации государственной политики в борьбе с коррупцией, активно пропагандировать и разъяснять антикоррупционное законодательство, формировать в обществе обстановку неприятия преступности и коррупции. В Программе говорилось о том, что «социальное партнерство всех ветвей власти и институтов гражданского общества в решении данной проблемы должно быть направлено на резкое снижение коррупции в стране, оздоровление моральных устоев общества». Среди первоочередных задач Программа выделяла:

- обеспечение эффективной правовой базы борьбы с коррупцией;

- совершенствование государственной службы для устранения условий, порождающих коррупцию;

- сокращение прямого вмешательства госорганов в экономику, прежде всего в части, касающейся решительных функций;

- обеспечение максимальной прозрачности механизмов государственной экономической политики;

- принятие решительных мер по противодействию «теневой экономике» - источнику коррупции;

- укрепление правоохранительных органов и судебной системы;

- повышение роли СМИ, общественных объединений в пропаганде и реализации государственной антикоррупционной политики;

- обеспечение участия широких слоев населения в антикоррупционной политики государства;

- усиление социального партнерства с международными организациями в борьбе с коррупцией.

Углубление неравенства условий может создать социальную напряженность, так как недостаточное развитие основных агентов рыночной экономики в лице малых и средних предприятий затрудняет достижение ключевых целей социально и экономической политики государства - снижение безработицы и рост доходов основной массы населения. Коррупция также подрывает доверие инвесторов, без которого невозможно динамичное развитие частного сектора и привлечение иностранных инвестиций.

В сфере совершенствования законодательной базы борьбы с коррупцией была поставлена задача по более четкому определению перечня правонарушения, относящихся к коррупционным, упрощение отдельных лицензионных, разрешительных и регистрационных процедур.

Программа предусматривала усиление социальной и правовой защиты государственных служащих, повышение престижа государственной службы и ответственности чиновников за исполнение должностных обязанностей. Также был усилен контроль за соблюдением этических норм и установлены жесткие законодательные ограничения для лиц, ранее совершивших коррупционное правонарушение.

Программа охватывала практически все сферы жизнедеятельности общества и государства, и можно сказать, что с ее принятием в Казахстане была объявлена настоящая война коррупции.

В конце 2001г. Президент страны Н.А.Назарбаев высказал идею о необходимости возрождения Комиссии по борьбе с коррупцией и усилении контроля за соблюдением служебной этике государственными служащими. В результате Указом Главы государства была создана Комиссия при Президенте по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдения в служебной этике государственными служащими. Рабочим органам Комиссии является Государственно-правовой отдел Администрации Президента.

Опыт реализации, имеющийся, в государственной программы должен быть учтен, при концептуализации и планировании следующего этапа стратегии борьбы с коррупцией. Стратегия должна иметь системных характер и наносить одновременные «удары» по всем основным формам проявления коррупции. Однако такой подход также может затруднить разработку комплекса практических мер, направленных на достижение быстрых и ощутимых результатов. При слабой координации и ограниченных возможностях ресурсы могут быть распылены, а действия ограничены громкими, но невыполнимыми декларациями. Поэтому целесообразно провести оценку ситуации с целью получения реальной картины о характере и степени развития коррупции в государственном секторе.

3. Меры по борьбе с коррупцией

3.1 Дисциплинарные советы в преодолении административных барьеров и коррупции

Оценка работы дисциплинарных советов проводилась также через анализ информации, представленной на Интернет сайте, интервью с представителями ДС, а также с представителями СМИ и НПО. Всего в 16 городах, где проходило исследование, было проведено 28 интервью с членами ДС и 52 интервью с представителями общественности и населения.

ДС созданы в каждом областном центре в структуре АГС, фактически их работа заключается в сборе информации о жалобах на госслужащих и от госслужащих, рассмотрении этих жалоб на совете и вынесении различных рекомендательных решений. ДС состоит из Председателя и Секретаря, а также представителей общественности из уважаемых и известных людей города, например, представителей государственных СМ, депутатов и президентов бизнеса ассоциаций. Как правило, в составе ДС 5-7 человек. Одним из главных каналов работы с населением у ДС является телефоны доверия.

Заседания ДС, по результатам исследования, приходят регулярно и соответственно требованиям инструкций, иногда заседания проходят чаще положенных графиков - в зависимости от поступивших жалоб. Разбирательством по делу занимаются постоянные члены ДС из госслужащих, а представители из общественности лишь знакомятся с результатами пред очередным заседанием. ДС по всем областям ведут информационную работу с населением через государственные СМИ.

Часто причиной неэффективности своей работы члены ДС видят именно в рекомендательном характере вынесенных решений, что, по их мнению, сводит их усилия по расследованию случаев до нуля. Представители общественности, в большинстве своем, против наделения ДС более жесткими полномочиями, так как считают опасным перерастанием его в еще один «карательный» орган и тем самым порождение почвы для коррупции среди членов ДС. Некоторые члены ДС понимают, что они не должны дублировать работу прокуратуры или финансовой полиции в своих проверках. Можно сказать, что на местах, как среди общественности, так и среди членов ДС, нет четкого понимания роли ДС. Некоторые респонденты сравнивали ДС с товарищескими судами, имевшими место при советской власти.

Следующие количественные показатели работы приняты и постоянно отслеживаются ДС для оценки результатов их работы:

· Количество заявлений от граждан.

· Количество проведенных заседаний ДС.

· Количество возбужденных дисциплинарных дел.

· Количество проверок и привлеченных к ответственности, по рекомендации ДС.

· Количество публикации в СМИ.

· Количество семинаров-совещаний с госслужащими.

· Количество приемов граждан.

Можно предложить что следующие количественные показатели для мониторинга деятельности Дисциплинарных Советов:

· Осведомленность населения, куда можно пожаловаться - 29%;

· Осведомленность о телефонах доверия - 39%;

· Осведомленность о ДС - 16%.

23% обращавшихся оценили работу ДС неудовлетворительно

Основные проблемы населения с телефонами доверия:

Нет эффективности - 27%;

Отсутствие информации - 21%.

Фактически эти показатели констатируют какие-либо мероприятия, но никак не оценивают эффективность работы, не отражают степень достижения целей и задач ДС.

Выявлено, что все области, кроме двух, печатают в Интернете итоги своей работы или отчеты.

ДС - сравнительно новые структуры и поэтому ведут активную информационную деятельность в обществе по популяризации своих целей и назначения - борьбы за качество госуслуг и права госслужащих.

Что мешает работе Дисциплинарных советов?

Организационный фактор (Для проверки фактов необходимо много времени, еще плановые проверки и письма. К одному заседанию нужно подготовить 10-12 вопросов. Штат маленький, а дел все больше и больше, нам в основном нужны юристы. Трудно собрать ДС на заседание, все члены - начальники, у них работа, командировки).

Зависимость от акиматов (ДС надо сделать независимым от акимата. Включить в состав ДС представителей политической партии, НПО, старейшин, бывших судей, независимые СМИ, тогда это будет эффективно. Фактически мы слушаемся областного акимата, так как все здесь от него зависит, если не слушать рискуем многим).

Ориентированность на процесс, а не результат (У нас опережение по количеству публикаций, не знаю, почему такие результаты. С данным вашего опроса мы не согласны).

Неэффективность выбранных средств работы (Нечастые объявления мелким текстом, а большое в акиматской газете - не все берут. Строка без разъяснения: указан орган, а для чего и почему, неясно).

По данным опроса, очень мало людей знает о существовании Дисциплинарных Советов (ДС). Самая низкая информированность в Павлодаре, Атырау, Астане, Талдыкоргане, Шымкенте, Усть-Каменогорске и Алматы (см. рисунок 4).

Недоверие населения (Надо, чтобы телефоны доверия действительно были конфиденциальными. Люди не верят в телефоны доверия, установленные, как правило, в тех кабинетах, на владельцев которых приходиться жаловаться. Нет гарантии, что анонимное сообщение будет учтено и по нему будет проведена какая-то работа. Я не очень хорошо отношусь к телефонам доверия, это чем-то напоминает времена Берии. Но если такая система есть, то должна быть и информация об ее эффективности, в части реагирования на звонки. В этом случае те, кто биться открыто, высказываться, будут звонить чаще. Телефоны доверия есть, но всегда занято. Для того чтобы твою жалобу рассмотрели, нужно сообщить кто ты. А многие бояться потом террора и поэтому предпочитают вообще не жаловаться [30]. коррупция административный барьер неофициальный

Рисунок 4 «Осведомленность о Дисциплинарных Советах, N=5751»

Откуда люди знают о деятельности Дисциплинарных советов? Вот что ответили об этом опрошенные. Большинство получили сведения из СМИ, а также - из городских мероприятий, социальных рекламных щитов.

· Сами ДС должны быть заинтересованы в работе со всеми, они работают с акиматскими газетами, т.к. заставили подписаться.

· Только через СМИ. Публичные суды, телевизионные суды, прямая линия и т.д.

· В настоящее время ДС о себе не заявляют. Эти мероприятия проводятся при закрытых дверях, учитывая требования соблюдения этикета госслужащих. Поэтому народ мало просвещен о принятии мерах. Там ведь могут только морально воздействовать на нарушителя. Так что, на суд зрителей не приходится рассчитывать. Простому обывателю далеко до этого, он не сможет достучаться до них.

· О ДС узнала совсем недавно. Повысить информированность населения о ДС можно через СМИ, особенно в местных новостях. Можно ввести рубрику от ДС, где освещали бы их работу.

· Нужно приглашать независимые СМИ на заседания ДС. Государственные каналы показывают сюжеты только о мелких сошках. У них всегда один ответ, что не дозвонились в нашу газету, чтобы пригласить. Людям разъяснить, через НПО раздать буклеты о ДС. Через школы, уважаемых людей или НПО.

· В состав членов ДС нужно включить: представителя независимости СМИ, ветеранов, представителей населения.

Из 159 человек, обратившихся в Дисциплинарные Советы, 22% оценили работу ДС на «хорошо», 39% - «удовлетворительно», 23% - «неудовлетворительно», а остальные 16% - затруднились с ответом.

Основные нарекания - неоправданный механизм рассмотрения обращений, отсутствие результатов:

· Люди не знают результатов, потому что слабая информация. Будет хорошая информация, жалобщик будет знать, какое по его вопросу вынесли решение. То есть, чтобы жалоба не оставалась на бумаге, а какие-то меры по ней были обязательно приняты.

· Нет объективности, результативности, полноты рассмотренных обращений граждан, направленных в ДС.

· Решения ДС мягкие малозаметные, поэтому население их не принимает в серьез в борьбе с коррупцией.

· Отсутствие информации и отсутствие разъяснительной работы. Человек не знает, что там, в ДС делается, какие вопросы рассматриваются. Дисциплинарные советы должны ставить перед собой четкие и измеримые цели, например, увеличить информированность населения о телефонах доверия с 39% в 2006 г. до 50% в 2007 г., снизить количество оценок «неудовлетворительно» за счет улучшения деятельности Дисциплинарных советов с 23% до % и т.д. Мерами для повышения эффективности работы Дисциплинарных советов.

Как повысить эффективность работы ДС, по мнению граждан

§ Внедрять четко прописанные процедуры

§ Необходимы процедуры по обязательной публикации результатов, информированию общественности, гарантирования защиты жалобщика.

§ Решить эту проблему можно, если подавать дубликат жалобы в вышестоящие органы.

§ Мы никогда не знаем результатов своего запроса, жалобы. Должны быть четко прописанные процедуры. Механизмы продумать необходимо.

§ Результата решения должен доводиться до обращавшегося или жалобщика в письменном или устном виде.

§ Должны быть четкие процедуры рассмотрения обращений. Сократить сроки до одной недели.

§ Ввести ограничение во времени на рассмотрение вопроса.

§ Жалоба должна рассматриваться в сроки определенные Указом Президента РК № 2340 от 19.06.95 г.

§ Ужесточить меры наказания за неисполнение по срокам рассмотрения жалобы.

§ Проводить оценку работы ДС

§ Давать какую-то оценку каждому члену ДС, он должен получать какую-то премию за свою работу, благодарность. Или публиковать в печати, что член совета такой-то в результате своей кропотливой работы решил какой-то вопрос.

§ Пересмотреть состав ДС и повысить квалификацию кадров

§ Изменить принципы формирования ДС

§ Если представители ДС защищают «своих», нужно пересмотреть состав членов ДС

§ ДС должен быть независимым, состоять из независимых от акиматов людей

§ Публичная отчетность и гласность

§ Должна быть публичная отчетность ДС по рассмотренным делам

§ Обязать информировать в СМИ по каждому обращению.

Обычная закрытость работы госорганов, связана с нежеланием «выносить сор из избы». Обязать информировать общественность о результатах рассмотрения жалоб.

· Результат всегда сообщается. В большинстве случаев.

· Люди должны быть грамотными и требовать ответа.

· Ужесточить меры наказания за не извещение по результатам обращения жалобщика.

· Соблюдение конфиденциальности

Мы боимся, что ожжет быть нарушена конфиденциальность, она должна быть гарантированна. Люди боятся, что их «ославят», объявят имя, и им будет не удобно. ДС должен обеспечивать конфиденциальность.

Не должно быть конфиденциальности, на это есть законы по защите свидетелей. Если ты обратился в ДС, то чего тебе бояться?

Население в ответах указывает на неохотный прием жалоб, но члены ДС сказали, что это исключено, так как в этом случае чиновник будет наказан за отказ в приеме жалобы. Члены ДС указывают возможные причины не приема жалобы: если дела не относятся к компетенции ДС; анонимные жалобы; не подтверждение фактов нарушения законодательства; несколько жалоб на одного и того же человека; болезнь виновного; истечение сроков наложения дисциплинарных взысканий.

Жалобщик не желает называть себя именно в тех случаях, когда он уязвим, зная, что не получит гарантий конфиденциальности. Следовательно, все усилия и затраты на рекламу телефонов доверия и ящики для жалоб не эффективны, так как не решают главной проблемой для подателя жалобы - защищенности.

Представители ДС назвали следующие причины, препятствующие эффективной работе ДС:

· Рекомендательный характер решения ДС.

· Наличие противоречий в законодательстве по порядку рассмотрения коррупционных правонарушений и отсутствие четких инструкций для работы.

· Возможность для чиновника избежать наказания через получение и продление больничного листа или увольнению по собственному желанию до вынесения решения по жалобе и вновь работать на госслужбе после такого случая.

· Низкая активность населения в вопросе подачи жалоб на коррупционные нарушения.

· Недостаточное финансирование ДС, недостаточность оргтехники и кадров для работы.

· Запрет на рассмотрение анонимных жалоб.

Все члены ДС, принявшие участие в опросе, хорошо знают инструкции для работы, НПА и процесс рассмотрения жалобы достаточно стандартизировано.

Сотрудники ДС говорили о случаях давления и попытках влиять на решения со стороны акимов области и города на этапах регистрации жалобы и принятия решений по жалобе. Формально ДС независим от акимов, но фактически это не так, слишком многое зависит в конкретной области и городе от них.

Работники ДС считают своей главной задачей - борьбу с коррупцией, но также признают, что рассмотрение случаев с взятками - это компетенция силовых структур. Вообще большинство ДС хотело бы расширения своих полномочий и обязательность выполнения из решений, но представители общественности и населения видят в этом возможность дублирования карательных функций правоохранительных органов и большие возможности для коррупции в самом ДС.

Работники ДС не до конца понимают рамки своих целей, задачи полномочий считают их не определенными в законах. Так, если их задача - просвещение и обучение госслужащих, а также разбор случаев нарушения кодекса чести госслужащих, тогда зачем делать акцент на барьере с коррупцией, ведь коррупция - это уголовно наказуемое деяние и есть специальные службы для работы по таким нарушениям?

В действительности они не имеют ни каких рычагов воздействии на акимат или чиновника-начальника, посчитавшего возможным не исполнять решение ДС. Все ограничивается письмом с требованием обоснования неисполнения решения из-за нежелания конфликта с главой местной власти.

Большинство председателей и членов ДС имеет опыт работы в местной исполнительной власти. Поступая на службу в ДС, они используют налаженные связи и знакомства для более эффективной работы по расследованию жалобы. Эта служба совсем не давно была отделена от акиматов. ДС обязан информировать акимат о принятых решениях и рекомендациях по рассмотренным случаям в письменном виде. У них бывают совместные заседания и мероприятия. Служащие ДС отмечали как систему поощрения хороших работников проведение конкурса «Лучший госслужащий» и получение благодарственных писем от АГС.

Как видно из исследований, результаты оценки эффективности работы ДС потребителями услуг и самими членами Дисциплинарных советов очень сильно разнятся. В данном случае не совсем оправданно полагаться на мнение членов ДС или даже общественности, вовлеченной в их работу. Необходимы независимые оценки, опросы потребителей, которые более достоверны и измеримы.

Очень часто потребители высказывали опасения , что рассмотрение жалоб в самом госоргане неэффективно, а более полезно вовлекать контролирующие органы. Это, однако, возвращает нас в старую административно-командную систему, когда решения вопроса зависело исключительно от вышестоящего органа. На самом деле необходимо совместными усилиями государственных органов, потребителей, общественных организаций, дисциплинарных советов добиться, чтобы голос потребителя был не только услышан, но и стал основным мерилом эффективности работы госоргана. В целом, механизм жалоб должен быть разработан в деталях, чтобы у государственных служащих поощрялась действенная реакция на жалобы, чтобы улучшение качества госуслуг непосредственно сказывалось на положении государственных служащих, чтобы результативность разбора жалоб основывалось не на карательных мерах, а на улучшении процедур, компетенций и снижении административных барьеров.

3.2 Основные направления Стратегии развития Казахстана до 2010 года

Основными направлениями стратегии борьбы с коррупцией, согласно Стратегии развития Казахстана до 2010 года, является исполнение закона. Эффективное использование Закона «О борьбе с коррупцией» представляется главным условием достижения практических результатов в борьбе с коррупцией. Исполнение закона предполагает бесперебойное функционирование хорошо отлаженного государственного механизма, способного квалифицированно выявлять нарушения коррупционного характера и обеспечивать справедливое наказание независимо от уровня и должности правонарушителя разумное «агрессивность» в исполнении закона должна довольно быстро установить атмосферу неприятия коррупции и ограничит возможности для безнаказанности, особенно в сфере крупномасштабной коррупции (государственные закупки, контракты, приватизации, регулирование монополий, распределение импортных квот и т.д.).

Роль специализированных органов по борьбе с коррупцией. При определенных условиях возможностях и полномочиях создании органов, специализирующихся исключительно на борьбе с коррупцией, может стать действенным инструментом обеспечения исполнения законов. Как правило, подобные органы имеют независимый статус, широкие, ясно ограниченные полномочия, высокий уровень оплаты и квалификации кадров. Большинство агентов имеют две основные функции - расследовании и предупреждении коррупции. Причем в некоторых странах эти функции распространяются не только на государственных, но и на частный сектор. Сильные полномочия подобных органов делают их эффективными в выполнении их важной миссии.

Вместе с тем в условиях отсутствия общественного контроля и независимых судов такие органы имеют опасность стать орудием для защиты личных, а не государственных интересов. Поэтому созданию специализированных органов по борьбе с коррупцией должна предшествовать всесторонняя подготовительная работа по определению структуры, функций, ответственности, кадровому обеспечению и назначению руководителей, а также подконтрольности и подотчетности таких органов.

Омбуцмен. Омбуцмены имеют полномочия получать и проводить расследование по жалобам граждан относительно нарушений их прав и интересов со стороны государственных органов. Данный институт, установление которого планируется в Казахстане, служит альтернативным и более доступным для общественности каналом передачи информации о правонарушениях. Омбуцмен ожжет дополнять деятельность правоохранительных органов по соблюдению законности и в то же время стать довольно эффективным механизмом общественного контроля над их деятельностью.

Бюджет, аудит и финансовый контроль. Нецелевое расходование государственных средств, а также коррупция в сфере государственных доходов должны стать наиболее важным приоритетом в программе действий по борьбе с коррупцией. Злоупотребления в сфере государственных финансов ведут к недофинансированию социально значимых инвестиций и программ, включая развитие предпринимательства и борьбу с безработицей и несшитой. С этой целью важно продолжать укрепление институтов и инструментов финансового и бюджетного контроля, включая государственный финансовый контроль.

Систематическому аудиту и проверкам следует подвергать не только личные счета высокопоставленных государственных служащих, но также счета министерств, агентств и национальной компании. Аудит может проводиться службами и инспекциями при министерствах и местных органах управления, а также внешним государственным аудитором. В этом направлении следует продолжать меры по институциональному развитию, подготовке и обучению государственных аудиторов.

В более широком смысле финансовая транспарентность должна стать руководящим принципом в разработке превентивных мер против коррупции в области государственного бюджета. Здесь наиболее важными принципами являются более четкое разделение государственных и негосударственных функций, доступность информации по государственным финансам для заинтересованных лиц, ликвидация или включение внебюджетных фондов в бюджетный процесс и общую систему учета, более открытый процесс подготовки, исполнения и отчета по государственному бюджету, прозрачная и ясная классификация расходов [17].

Государственное регулирование и рыночная конкуренция. Одной из основных причин развития конкуренции является нормативное ограничение деятельности хозяйствующих субъектов в условиях рынка и связанное с этим государственное регулирование. Широкомасштабное регулирование и контроль над экономической деятельностью создают необходимость соблюдения системы правил и процедур, приведения инспекции ив развитии целого комплекса взаимоотношений между частным сектором и государством. Это неизбежно порождает потенциальные возможности для развития коррупции. Поэтому общей стратегией борьбы с экономическими причинами коррупции является сокращение сфер, находящимся под государственным контролем, и расширение действия рыночных законов и механизмов. Ведомства, контролирующие и влияющие на экономическую активность, должны быть под постоянным и пристальным контролем антикоррупционных органов и общественности.

Государственная служба: принцип заслуг, служебная этика и оплата труда. Административная этика и процедуры, организация системы государственной службы могут способствовать или предотвращать коррупцию. Этика государственного служащего непосредственно связана с особым статусом и ролью государства как института, созданного для служения общественным интересам. Этические стандарты и более детальное регулирование соответствующих ситуаций призваны поставить поведение государственного служащего в четкие правовые рамки и помочь принять этически правильное решение. В свою очередь, государственные должны иметь возможность проходить обучение Правилам служебной этике и другим положениям, получать квалификационные юридические консультации в рамках своих организаций, а также сообщать о фактах злоупотреблением должностным положением.

Введение правил конкурсного отбора на государственную должность призвано способствовать не только обеспечению принципа справедливости и приоритета знаний, способностей и навыков для выполнения государственных функций, но и сокращению возможностей для патронажа и непотизма. Хотя конкурсный отбор не гарантирует отсутствия возможностей для злоупотреблений и коррупции, он фундаментально меняет статист государственной службы как института и создает основу для формирования лично независимой, беспристрастной и профессиональной государственной администрации.

Важной задачей при создании профессиональной и защищенной от коррупции государственной службы остается реформа системы оплаты труда, а также нормативных актов по социальной защите государственных служащих, гарантий по обеспечению бесплатным медобслуживанием, льгот по представлению и выкупу жилья. Справедливая и конкурентоспособная система оплаты труда имеет внутренние и внешние требования. Внутренние требования состоят в определении категории и уровня оплаты труда государственных служащих на основе оценки должностей с точки зрения уровня требуемых знаний, способности и ответственности.

Внешние требования к системе заключается в обеспечении уровня оплаты, сравнимой и конкурентоспособной с уровнем оплаты в частном секторе. Низкая оплата труда является одной из существенных причин распространения коррупции, особенно на среднем и высшем уровнях государственной службы и местных органов управления. При низком должностном окладе, даже при высоком риске увольнения за правонарушение, потери в материальных благах настолько незначительны, что это служит малоэффективным механизмом предотвращение коррупции среди государственных служащих.

На уровне непосредственного оказания государственных услуг населению и организациям эффективным инструментом предупреждения коррупции может стать ротация кадров. Периодическая ротация определенной категории кадров с целью смены подконтрольной чиновнику юрисдикции позволяет снизить опасность установления патронажных отношений между государственными чиновниками и потребителями их услуг.

Мобилизация общественного участия и образование. Образование и правовая грамотность населения в вопросах борьбы с коррупцией - важная и необходимая предпосылка эффективного общественного контроля над злоупотреблениями властью со стороны государственных служащих. Вероятность выявления коррупции и наказания значительно возрастает, если население настроено решительно противодействовать ей. Это создает атмосферу общественной нетерпимости, что служит существенным фактором предупреждения злоупотреблений.

Важным каналом формирования общественного мнения служит образование, в том числе и школьное. Независимые средства массовой информации, способные проводить расследования и информировать общество о коррупционных преступлениях, также способствует росту заинтересованности общества в противодействии коррупции. Одним из эффективных методов, обеспечивающих участие и поддержку населения, служат широко распространяемые информационные брошюры, объясняющие права граждан, положения законодательства, виды коррупционных преступлений, рекомендуемые действия и каким образом сообщать информацию о случаях нарушений административной этики и злоупотреблению властью.

Роль и участие частного сектора. Коррупция, как правило, возникает на почве взаимоотношений между государством и частным сектором. Предприниматели и коммерческие организации могут выступать как активной стороной, предлагающей незаконные услуги и выплаты в обмен на получение определенных преимуществ, так и объектом вымогательства в обмен на возможность реализации своих законных прав.

Частный сектор, как выявлено в ходе диагностических обследований, выступает важнейшим источником информации о характере и уровне коррупции, ее наиболее серьезных видах и схемах. Снижение коррупции в частном секторе зависит от разработки и соблюдения, четких правил корпоративной этике, знания возможностей и инструментов борьбы с вымогательством в рамках действующего закона, а также от более строго надзора и наказания за коррупционные правонарушения, препятствующие развитию рыночной экономики.