Парламент Республики Казахстан и принципы разделения властей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Парламент Республики Казахстан - высший представительный орган

1.1 Сущность и значение парламентаризма

1.2 Становление и развитие парламентаризма в Республике Казахстан

1.3 Место и роль Парламента в системе органов государственной власти

2. Конституционно-правовой статус Парламента Республики Казахстан

2.1 Конституционно-правовые основы формирования и роспуска Парламента

2.2 Понятийный аппарат конституционно-правового статуса Парламента Республики Казахстан

2.3 Организационные основы конституционного статуса Парламента Республики Казахстан

2.4 Конституционно-правовые основы независимости Парламента Республики Казахстан

Заключение

Список использованной литературы

парламент конституционный казахстан независимость

Введение

Современный мировой опыт свидетельствует, что в любом государстве, основанном на принципах демократии, неотъемлемой частью механизма власти является Парламент. Поэтому, впервые в истории развития суверенного Казахстана Конституцией республики 1995 г. был закреплен новый институт законодательной власти двухпалатный Парламент.

В соответствии с нормами Конституции он является высшим представительным органом, осуществляющим законодательные функции.[1 С.10] Роль Парламента Республики Казахстан в условиях становления государственности переходного периода очень велика. В новых условиях Парламент, будучи выразителем воли всего народа, должен согласовывать социальные и национальные запросы, артикулировать их в общенациональный интерес, интерес государства. Об усилении роли Парламента в демократизации казахстанского общества, в экономической и политической реформе указывается в Послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» [2 С.2]. Отсюда вытекает, что осмысление и научное изучение Парламента Республики Казахстан, как института власти, является неотъемлемым требованием развития современного казахстанского конституционализма. На это также нацеливают изменения и дополнения в Конституции Республики Казахстан, действующее законодательство в части касающейся Парламента.

Степень научного изучения становления и формирования института Парламента в обществе нашла свое отражение в трудах как отечественных, так, так и зарубежных государствоведов. Так, казахстанскими учеными было проведено немало теоретических исследований в области конституционного права, где объектом изучения в тех или иных направлениях деятельности выступал Парламент.

Это работы Ащеулова А.Т., Баймаханова М.Т., Баишева Ж.Ы., Зиманова С.З., Ким В.А., Котова А.К., Мамонова В.В., Матюхина А.А., Малиновского В.А., Мухамеджанова Э.Б., Сапаргалиева Г.С., Сабикенова С.Н., Сартаева С.С., Таранова А.А. Шайкенова Н.А., Шопина В.д., Чернякова А.А. и др. Этой проблеме посвятили свои исследования российские государствоведы Горобец В.Д., Гранкин И.В., Ковлер А.И., Ковачев Д.Л., Высокинский Г.В., Мишин А.А., Чиркин В.Е. и др. Представляют большой интерес так же работы, посвященные вопросам деятельности непосредственно Парламента Республики Казахстан, его Палат и структурных подразделений. В этом плане, прежде всего, представляют исключительную важность работы Аренова М.Ш., Баишева Ж.Н., Башаровой Ж.М., Досымбековой Р.III.. Джунусовой Ж., Жансугуровой Ж., Куанышбаевой Р.С., Зиманова С.З., Каптиль Н.С., Котова А.К., Лукьяненко М.В., Мухамеджанова Э.Б., Раева М.К., Рамазанова Л.Н., Сапаргалиева Г.С., Самалдыковой З.М., Сартаева С.С., Силкиной Т.Е., Сафаровой Т.С., Табакова С.Л., Таранова ЛА. Заслуживает отдельного внимания одна из последних работ А.К.Котова «Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти», в которой последовательно и четко излагается видение автора по основополагающим вопросам казахстанского конституционализма в целом и по вопросам казахстанского парламентаризма, правотворчества и толкование норм права в частности.

Ввиду непродолжительного периода функционирования нового института государственной власти данные исследования крайне важны для теории и практики развития парламентаризма в Казахстане. Поэтому данная тема работы является чрезвычайно актуальной в настоящее время.

Целью является анализ конституционной и нормативной правовой базы конституционно-правового статуса Парламента Республики Казахстан. Исходя из этого поставлены следующие задачи:

- рассмотреть значение и сущность парламентаризма, его место и роль в системе органов государственной власти;

- рассмотреть конституционно- правовые основы независимости Парламента;

- определить понятийный аппарат конституционно-правового статуса Парламента;

- проанализировать организационные основы конституционно-правового статуса Парламента;

- исследовать конституционно-правовые основы независимости Парламента;

В основу работы легли методы сравнительно-правовой, формально-юридической и системного анализа. Наряду с ними использован статусно-правовой метод, позволяющий исследовать юридически реальное положение высшего представительного органа Республики Казахстан. Такой подход позволил достаточно полно проанализировать организацию, компетенцию, функционирование Парламента Республики Казахстан, его взаимоотношение с другими органами государственной власти Казахстана.

1. Парламент Республики Казахстан высший представительный орган

1.1 Сущность и значение парламентаризма

В связи с анализом статуса Парламента Республики Казахстан и его развитии в историческом аспекте зачастую возникают и другие немаловажные вопросы: существовал ли ранее, либо возникает лишь сейчас в Казахстане "парламентаризм" [3 С.45]. Что означает, каким конкретным содержанием объективно наполняется эта категория в условиях конституционно-правового развития нашего государства.

Во-первых, данные вопросы имеют непосредственное отношение к теме настоящей работы, и, думается, их анализ создаст общетеоретические, предпосылки для дальнейшей работы по рассмотрению действующих правовых норм относительно конституционно-правового статуса Парламента Республики Казахстан.

Во-вторых, тема "цивилизованного" парламентаризма непосредственно связана с вопросами построения в Казахстане развитой демократии, ибо «парламентаризм и демократия - двуединые неразрывные понятия и целью института парламентаризма как института демократии, в конечном счете, является реализация демократических правил и принципов».

Проблематике развития парламентаризма уделяется много внимания, как на страницах публицистических изданий, так и в работах конкретно-юридического характера.

В настоящее время существует несколько общетеоретических подходов к толкованию парламентаризма. Первый подход связан с пониманием парламентаризма как некой системы, соотношения ветвей власти и государственных органов, их представляющих, в котором Парламент играет важную роль и где эффективно осуществляется принцип разделения власти. Сторонниками этого направления являются некоторые западные ученые, юристы в постсоветских государствах, и примечательным является то, что сюда же можно отнести и бывших советских юристов-государствоведов времен существования СССР и его своеобразной представительной системы.

Приведем для примера несколько типичных мнений: "Парламентаризм - это приспособленная к интересам буржуазии система организации и осуществления политической власти, которая включает в себя Парламент, но не сводится к нему" - писал Л.А.Григорян. В целом, среди советских юристов господствовало мнение, что парламентаризм представляет собой:

1) буржуазную представительную систему, которая характеризуется тем, что среди высших органов государства важное место занимает Парламент, депутаты которого не отвечают перед своими избирателями, и тем, что законодательство отделено от исполнительной власти;

2) систему отношений между Парламентом и Правительством в государствах буржуазной демократии, основу которой составляет принцип политической ответственности правительства перед парламентом [4 С.6]. М.Лукьяненко пишет:

Вот почему, сколько бы последний Верховный Совет не назывался парламентом, таковым он не стал. Поскольку не формировался и не работал по законам парламентаризма" [4 С.6]. Разница, таким образом, в мнениях советских юристов и современных казахстанских юристов по этому вопросу - лишь в оценке этого термина. Ученые в рамках такого подхода, естественно, однозначно отрицают существование парламентаризма в советское время: "В течение полувека наши страны не знали парламентаризма"; декларация о государственном суверенитете КазССР провозгласила государственное устройство, основанное на принципе разделения власти. Это заложило основу для формирования и укрепления плебисцитарной демократии, главным инструментом которой является институт парламентаризма, ставший с настоящего времени неотъемлемой частью демократической трансформации Казахстана.

Говоря о втором направлении в развитии идей ученых-юристов о парламентаризме, хотелось бы привести мнение авторитетного казахстанского юриста А.К.Котова. Он трактует парламентаризм как "идею и опыт по установлению общих обязательных правил жизнедеятельности в обществе посредством народного представительства [5 С.14]. В то же время указанный автор, выделяя 'собственный", государствоведческий смысл парламентаризма (институционализированные процедуры осуществления законодательной власти парламентом), отмечает, что "в более точном понимании парламентаризм развивается там и тогда, где и когда конституционно закрепляется принцип разделения властей" [6 С.15]. Здесь мы видим, что два приведенных тезиса из работ А.Котова в совокупности образуют подход более широкого плана. В целом, на изложенных позициях стоят многие авторы.

Анализируя вышеприведенные точки зрения и не отрицая права каждого ученого на свое собственное мнение, мы исходили из несколько иной позиции по изложенной проблеме. Представляется, что в действительности точкой отсчета при трактовке термина "парламентаризм" должен стать сам факт существования представительного учреждения. Понятие "парламентаризм" нельзя отождествлять лишь с Парламентом как одной из разновидностей представительных учреждений [6 С.23]. Далее, наблюдаются различия в формах, в статусе такого учреждения, но они носят внешний характер и они обусловлены конституционными принципами, действующими в том или ином государстве, на том или ином отрезке его развития. Так почему же понятие "парламентаризм" преимущественно наделяется односторонним позитивным (лишь в с демократическим политическим режимом) смыслом. Логичнее было бы говорить о парламентаризме как о процессе, эволюции парламентских учреждений, где они функционировали и в условиях разделения власти, демократии, но также и в иных условиях (к примеру, в Советском Союзе).

Другое дело, что демократической идее более отвечает такой "парламентаризм", при котором парламент осуществляет преимущественно законодательные функции и действует в хорошо сбалансированной системе разделения власти [7 С.52].

1.2 Становление и развитие парламентаризма в Республике Казахстан

Парламент, как орган, парламентаризм, как явление и конституционно-правовой институт, представляют форму реализации основного тезиса демократического государства о том, что единственным источником государственной власти является народ. Для практического осуществления этой формулы и используется институт представительства народа в виде Парламента. Парламентаризм, как форма проявления и реализации народной демократии, издавна был присущ казахстанскому обществу. Содержание этого института видоизменялось в прямой зависимости от действовавшей политической системы государства.

Уже в программе партии Алаш, напечатанной в киргизской газете от 21 ноября 1917 года провозглашалась необходимость сосредоточения законодательной власти в руках государственной думы, которой принадлежало право контроля над правительством. В декларации прав трудящихся Киргизской (Казахской) АССР от 6 октября 1920 г закреплялся социалистический принцип о том, что вся власть законодательная, исполнительная и контролирующая - должна принадлежать целиком и исключительно трудящемуся народу [8 С.12].

Проект положения об организации Советской власти в Казахской АССР от 12 октября 1920 года последовательно развил этот подход, закрепив, что организация местной и центральной власти строится в КАССР в формах общих с РСФСР и основана на том же характерном для советской организации власти - соединения законодательной, исполнительной и контролирующей власти. Декларация прав трудящихся КАССР, принятая первым всекиргизским съездом Советов, отметив, что вся власть, законодательная, исполнительная и контролирующая, должна принадлежать целиком и исключительно трудящемуся народу, окончательно утвердила принцип сосредоточения всей власти в руках Советов [8 С.45]. В общих положениях проекта Конституции Киргизской Советской Социалистической Республики устанавливался механизм осуществления с этой власти: «Высшая власть в КАССР принадлежит Всекиргизскому съезду Советов, а в периоды между съездами - Киргизскому Центральному Исполнительному Комитету Советов». К ведению же Всекиргизского Съезда Советов и Центрального Исполнительного Комитета Советов КАССР относились, в частности, утверждение, изменение и дополнение Конституции КАССР, руководство внутренней политикой и законодательство по всем вопросам внутреннего строительства КАССР, а также назначение и смещение, как отдельных членов Совнаркома, так и всего Совета Народных Комиссаров в целом и утверждение Председателя Совнаркома. Более того, ведению Всекиргизского Съезда Советов и Киргизского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежали все вопросы, «которые они признают подлежащими своему разрешению».

В Конституции (Основном законе) Казахской Советской Социалистической Республики, принятой на Х-м Всеказахском Съезде Советов 26 марта 1937 года, последовательно закреплялось, что политическую основу Казахской ССР составляют Советы депутатов трудящихся, а вся власть в Казахской ССР принадлежит трудящимся города, аула и деревни в лице Советов депутатов трудящихся. В разделе «Политическая система» устанавливалась принадлежность всей власти в Казахской ССР народу. Народ, утверждалось тут же, осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Казахской ССР. Все другие государственные органы были подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. При такой системе политической власти логичным было, что высшим органом государственной власти Казахской ССР провозглашен Верховный Совет Казахской ССР. Верховный Совет Казахской ССР осуществлял все права, присвоенные Казахской ССР. Верховный Совет Казахской ССР являлся единственным законодательным органом Казахской ССР [8 С.47].

Согласно Конституции 1978 года высшим органом государственной власти Казахской ССР являлся Верховный Совет Казахской ССР. Верховный Совет Казахской ССР был правомочен решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией Казахской ССР к ведению Казахской ССР. Рабочий орган Верховного Совета - Президиум Верховного Совета Казахской ССР в период между сессиями Верховного Совета вносил в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты Казахской ССР с последующим представлением их на утверждение на очередной сессии Совет Казахской ССР создавал, когда считал необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу [9 С.36]. Все государственные и общественные органы, организации и должностные лица были обязаны выполнять требования постоянных и иных комиссий, представлять им необходимые материалы и документы. Верховный Совет Казахской ССР управомачивался принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Казахской ССР относились: принятие Конституции Казахской ССР, внесение в все изменений и другие наиболее важные вопросы.

При такой конституционной формулировке роли и места Советов, в частности Верховного Совета, не оставалось конституционного поля для других ветвей власти. Совет Министров по Конституции был ответственен и подотчетен Верховному Совету. Состав Верховного Суда избирался Верховным Советом, а судьи областных и Алматинского городского судов избирались соответствующими Советами народных депутатов [10 С.102]. Судьи были ответственны, отчитывались и могли быть досрочно отозваны по решению представительных органов.

Провозглашение суверенитета и независимости Казахстана открыли новый этап конституционного строительства республики, становления и развития парламентаризма [11 С.45].

Объективно выдвинулась задача перехода от всевластия Советов к демократическому государству с системой разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ее ветви и их взаимодействия на принципах сдержек и противовесов. Процесс ломки тоталитарного и строительства демократического государства происходил в немыслимо сжатые сроки, а научная, теоретическая мысль не успевала делать комплексный анализ происходящего и вырабатывать рекомендации.

Практика опережала теорию, что приводило к неизбежным ошибкам и недоработкам [11 С.13]. Кроме того, строительство нового демократического государства делалось людьми, выросшими и несущими в себе менталитет тоталитарной, советской системы. Зачастую они не изучали опыт зарубежных стран, не понимали революционную сущность происходящего. Иногда опыт зарубежных стран слепо копировался без учета местных особенностей. Комплекс этих и других объективных и субъективных факторов требовал систематической корректировки тактики проведения реформ, адаптации системы государственного устройства к новым реалиям путем обновления основных конституционных актов [12 С.13].

Переломным в государственном строительстве Казахстана стало принятие Закона «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР» 24 апреля 1990 года и введение должности Президента [12 С.16]. В систему власти имплантировался совершенно новый институт президентства, что не могло не повлечь существенного перераспределения функциональных обязанностей органов государственной власти.

Согласно внесенных в Конституцию изменений, Президент Казахской ССР ставил перед Верховным Советом Казахской ССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров Казахской ССР; по согласованию с Председателем Совета Министров Казахской ССР освобождал от должности и назначал членов Правительства Казахской ССР с последующим представлением на утверждение Верховного Совета Казахской ССР [14 С.10].

Наряду с этим Председатель Верховного Совета Казахской ССР представлял Верховному Совету Казахской ССР предложение о персональном составе Комитета конституционного надзора Казахской ССР. Понимая, что всенародно избранный, как это устанавливалось нормами Конституции, Президент будет обладать значительным политическим весом, Верховный Совет законом установил, что первый Президент Казахской ССР избирается Верховным Советом Казахской ССР сроком на шесть лет. При этом Президент Казахской ССР, избранный Верховным Советом Казахской ССР, обладал правом неприкосновенности, во мог быть смещен Верховным Советом Казахской ССР в случае нарушения им Конституции Казахской ССР. Такое решение принималось большинством не менее двух третей от общего числа народных депутатов Казахской ССР по инициативе Верховного Совета Казахской ССР с учетом заключения Комитета конституционного надзора Казахской ССР. Ключевым моментом в становлении демократического государства стало принятие 25 октября 1990г. Декларации о государственном суверенитете КазССР, где впервые провозглашался принцип разделения государственной власти на: законодательную, исполнительную и судебную ветви [15 С.247]. Теперь тезис о том, что Верховный Совет правомочен решать все вопросы, заменен на положение, что Верховный Совет Казахской ССР осуществляет законодательную власть. Президент являлся главой Республики и обладал высшей распорядительно-исполнительной властью. Высшая судебная власть принадлежала Верховному Суду Казахской ССР. Закон от 20 ноября 1990 года «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР» установил, что Президент Казахской ССР является главой высшей исполнительной и распорядительной власти Казахской Советской Социалистической Республики. Кабинет Министров Казахской ССР образовывался Президентом Казахской ССР в составе Премьер-министра, министров Казахской ССР, председателей государственных комитетов Казахской ССР. Премьер-министр и состав Кабинета Министров Казахской ССР утверждался Верховным Советом Казахской ССР по представлению Президента Казахской ССР. Президент Казахской ССР осуществлял руководство деятельностью Кабинета Министров Казахской ССР; назначал Премьер- министра Кабинета Министров Казахской ССР и представлял его кандидатуру на утверждение Верховного Совета Казахской ССР; представлял Верховному Совету Казахской ССР согласованную с Генеральным прокурором СССР кандидатуру Генерального прокурора Казахской ССР и кандидатуры заместителей Генерального прокурора Казахской ССР.

Президент представлял Верховному Совету Казахской ССР кандидатуры на посты Председателя Верховного Суда КазССР, Главного государственного арбитра Казахской ССР; входил с представлениями в Верховный Совет Казахской ССР об освобождении от обязанностей указанных должностных лиц, за исключением Председателя Верховного Суда Казахской ССР, который мог быть освобожден по инициативе Председателя Верховного Совета.

Впервые Президент наделялся правом освобождать досрочно от занимаемой должности председателей областных и Алматинского городского Советов народных депутатов в случае ненадлежащего выполнения ими своих служебных обязанностей или совершения порочащих их поступков. Кабинет Министров Казахской ССР по-прежнему был ответственен перед Верховным Советом Казахской ССР, но добавлялось, что он ответственен и перед Президентом Казахской ССР и устанавливалась подотчетность исполнительного органа как перед Верховным Советом, так и перед Президентом [16 С.39]. Следует отметить, что не только сам Верховный Совет, но и его рабочий орган Президиум Верховного Совета Казахской ССР в период между сессиями Верховного Совета Казахской ССР с последующим внесением на утверждение очередной сессии мог вносить изменения в действующие законодательные акты Казахской ССР для приведения их в соответствие с ранее принятыми законами Союза ССР или Казахской ССР; возлагать исполнение обязанностей членов Верховного Суда Казахской ССР, областных и Алматинского городского судов. Верховный Совет, Законом «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР» от 25 августа 1991 года закрепил, что полномочия Президента Казахской ССР прекращаются в случаях его отставки с соблюдением конституционных процедур, а также невозможности осуществления полномочий по иным причинам. В таком случае невозможность осуществления Президентом Казахской ССР своих обязанностей устанавливалась решением Верховного Совета Казахской ССР. Более того, через внесение изменений в Конституцию, 24 декабря 1991 года, Верховный Совет дополнил свои полномочия правом установления заработной платы Президенту Республики Казахстан, Вице-президенту Республики Казахстан, Председателю Верховного Совета Республики Казахстан и его заместителям.

Изменениями Конституции от 2 июля 1992 года это правомочие передавалось Президиуму Верховного Совета. Если ранее Вице-президент избирался Верховным Советом, то этим законом закреплялось, что Президент Республики Казахстан и Вице-президент Республики Казахстан избираются гражданами Республики Казахстан на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет [17 С.5].

Первая Конституция независимого государства, принятая 28 января 1993 года в Основах конституционного строя, в положении «Первое» установила, что Республика Казахстан является демократическим, светским и унитарным государством. При этом Конституция не ответила на главный вопрос: Казахстан - президентская или парламентская республика[18 С.10]. По Конституции право выступать от имени всего народа Казахстана принадлежало как Верховному Совету, так и Президенту Республики в пределах их конституционных полномочий. Верховный Совет являлся единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан, а Президент Республики Казахстан - главой государства и возглавлял единую систему исполнительной власти Республики. Однако, Кабинет Министров был ответственен перед Президентом Республики Казахстан. Кабинет Министров слагал свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Такая расстановка политических сил объяснялась тем, что Конституция 1993 года принималась Верховным Советом и носила компромиссный характер. Налицо признаки, как президентской, так и парламентской форм правления, это несло в себе парадигму неустойчивости политической системы, конфликтность отношений ветвей власти [21 С.17].

Содержательное противоречие и несовместимость всевластия Советов и демократического принципа разделения властей привели к самороспуску Верховного Совета XII созыва и признанию нелегитимным Верховного Совета XIII созыва. Объективно обусловленный ход развития казахстанской государственности, переход к президентской форме правления, потребовали существенной корректировки и перераспределения конституционных полномочий между Президентом, Парламентом, Правительством и судом.

Фактически за годы независимости в Казахстане, произошел переход от парламентской, к смешанной парламентско-президентской, а затем к президентской форме правления [22 С.13]. Парламентаризм пережил эволюцию от Советов, составлявших «политическую основу Казахской ССР», через которые «народ осуществлял государственную власть», до двухпалатного Парламента, закрепленного Конституцией, принятой всенародным голосованием 30 августа 1995 года [22 С.16].

Действующий Парламент является «высшим, представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции». Правовые основы деятельности Парламента установлены Конституцией, конституционным законом «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», Законом Республики Казахстан «О комитетах и комиссиях Парламента Республики Казахстан», Регламентами Парламента и его Палат и другими законодательными актами Республики. Парламент является постоянно действующим органом [23 С.20]. Конституция предписывает, что каждая ветвь власти, в том числе и Парламент, имеют свое четко очерченное конституционное поле деятельности, без их пересечения и попытки претендовать на чужие полномочия.

Главным в работе Парламента является его законотворческая функция. Разумеется, правотворчество законодательного органа не безгранично, оно охватывает сферу наиболее существенных общественных отношений, и практически все жизненно важные вопросы государства регулируются законами. В этой связи трудно переоценить роль Парламента в строительстве новых правовых отношений. Но высший представительный орган, как и все ветви власти, подчинен духу и букве Конституции.

Многоступенчатость и строго регламентированная Конституцией последовательность законодательных процедур является дополнительной гарантией качества работы. Надо иметь в виду и то, что Парламент с четко обозначенными прерогативами в президентской республике способен избавить политическую систему от нестабильности, которая нередко сотрясает парламентские республики[25 С.46].

Принятые 7 октября 1998 года изменения и дополнения Конституции укрепили значимость, роль и место высшего представительного органа в системе государственной власти. Скорректированные конституционные нормы направлены на повышение эффективности деятельности законодательного органа страны, профессионализма его депутатского корпуса. Предусмотренное четкое определение пределов законодательной компетенции Парламента, не ослабляет, как ошибочно полагают некоторые, а создает условия для более целенаправленного функционирования законодательной власти, повышает действенность и качество законотворческой работы, ставит ее на строго конституционную основу. А это, в свою очередь, укрепляет режим конституционной законности в стране. В цивилизованном обществе самыми сильными средствами влияния и контроля, которые находятся в руках Парламента, являются принятие эффективных законов, утверждение государственного бюджета, одобрение или отклонение программы деятельности Правительства, его подотчетность по этой программе Парламенту, дача согласия на назначение Премьер-Министра, выражение вотума не доверия, заслушивание Палатами отчетов членов Правительства и обращение к Президенту об их освобождении, а также возбуждение и решение вопроса об импичменте Президента [26 С.96].

Все эти контрольные прерогативы закреплены за казахстанским Парламентом в нашей Конституции [27 С.10]. Практика подтвердила, что перспективы становления форм и институтов пар парламентаризма в республике, как процесс вызревания и накопления высшим представительным органом государства качеств и свойств, присущих законодательной ветви власти, вполне реализуются в сложный период со стояния казахстанского общества при совмещении их с президентской системой правления.

Более того, укрепление президентской системы правления, развитие института Президента, как гаранта незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина, создают дополни тельные предпосылки содержательного развития и укрепления парламентаризма в Республике [28 С.13].

1.3 Место и роль Парламента в системе органов государственной власти

Демократическое устройство государства требует построения системы органов государственной власти, которая бы гарантировала невозможность узурпации, присвоения всей полноты власти каким бы то ни было государственным органом. В этой связи формирование демократического и правового государства зависит, прежде всего, от воплощения в политической реальности принципа разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви в соответствии с п. 4 статьи 3 Конституции Республики Казахстан. Разделение государственной власти на отдельные ветви выражается в осуществлении различных по содержанию властных полномочий самостоятельными, независимыми друг от друга органами государства.

Принцип разделения единой государственной власти, закрепленный в общей форме в статье 3 Конституции Казахстана, реализуется и конкретизируется в положениях Основного закона, определяющих статус и компетенция Президента, Парламента, Правительства и судов Республики Казахстан. Согласно положениям раздела IV Конституции Республики Казахстан особое место в системе органов государства отводится Парламенту Республики, поскольку в его прерогативу входит рассмотрение законопроектов и принятие законов, на которых основываются организация и деятельность всего государственного механизма. Приоритетное место Парламента в системе разделения единой государственной власти связано таким образом с функциями, которые выполняет закон в системе действующего права страны, а также во взаимоотношениях органов государства [29 С.30].

Дело в том, что принятые Парламентом законы обязаны соблюдать органы исполнительной власти, на их основе функционирует судебная система страны. Законам, имеющим прямое действие на всей территории Республики Казахстан, должны следовать все без исключения государственные органы, должностные лица, общественные объединения и граждане. Следовательно, исключительное право законодательствовать определяет особую роль Республики Казахстан в осуществлении государственной власти. Все это говорит о том, что в конституционном механизме государства Парламент, осуществляющий законодательные функции выступает в роли одного из основополагающих органов государственной власти, оказывающего существенное влияние на другие ветви власти.

Историческим в этой связи стал Указ Президента Республики Казахстан от 4 мая 2005 года, М 568 «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан», подписанный Главой государства в целях дальнейшего использования потенциала Конституции, осуществления процесса поэтапной политической модернизации казахстанского общества и государства, повышения роли Парламента в системе органов власти [29 С.78].

В этой связи важное значение имеет введение в практику деятельности Парламента назначение министров социально блока после предварительного обсуждения их кандидатур профиль комитетом Сената; глав дипломатических представительств Республики Казахстан после предварительного обсуждения их кандидату профильным комитетом Мажилиса; председателя и двух членов Счетного комитета, назначаемых Главой государства, - после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Мажилиса.

Важное значение для повышения роли авторитета палат Парламента будет иметь дача рекомендаций Мажилису до принятия им решения по кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и членов ЦИК проводить консультации по данному вопросу с Сенатом; дача рекомендаций председателям палат Парламента проводить назначение соответствующих членов Конституционного Совета после обсуждения их кандидатур на пленарном заседании соответственно Мажилиса и Сената. При этом конституционные положения относительно вопросов организации и деятельности Парламента и его палат никаких изменений не претерпят.

Конституция Республики Казахстан 1995 г, впервые в истории страны использовала понятие «парламент» для обозначения высшего представительного органа государства и по содержательным характеристикам приблизила этот орган к сложившейся в мировой практике парламентской модели. В соответствии с п. 1 статьи 49 Основного закона: «Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функцию». Это конституционное определение подчеркивает, прежде всего, двуединую природу казахстанского Парламента как высшего представительного и законодательного органа и тесную взаимосвязь двух основополагающих его функций (представительной и законодательной) [30 С.65].

Представительная функция Парламента призвана выражать волю народа Казахстана - основу и источник государственной власти. Это означает, что Парламент выступает высшим представительным органом всего казахстанского народа, формируется на основе активного политического участия граждан, прежде всего путем всеобщих свободных выборов.

Периодические выборы депутатов Парламента направлены на выявление политической волн различных социальных групп, учет региональных интересов в деятельности общенационального органа, обеспечение легитимного перехода государственной власти от одних народных представителей к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Все это говорит о том, что в системе органов государственной власти Парламент Республики Казахстан выступает единственным органом общенародного представительства. И именно народу предоставлено конституционное право формирования высшего представительного органа государства. В этой связи народное представительство является определяющим свойством казахстанского Парламента, представляя собой не только способ формирования высшего представительного органа, но и способ его функционирования и деятельности [31 С.78].

Важно отметить, что народное представительство как способ функционирования и деятельности Парламента Республики Казахстан выражается, прежде всего, в обязанности его депутатов поддерживать тесные отношения с избирателями, другой существенной стороной представительной функции Парламента является отражение в его законодательной деятельности интересов народа, которые воплощаются в законах и иных нормативных правовых актах и действиях высшего представительного органа. Активная, системная позиция депутатов Парламента, депутатских комитетов, фракций и групп, как показывает практика, свидетельствует об отражении в работе этого представительного органа наиболее важных вопросов государственной жизни республики.

В этой связи представительная функция Парламента Республики Казахстан говорит об его значении как органа, который способствует становлению гражданского общества, формированию демократического, правового светского и социального государства. Таким образом, в представительной функции казахстанского Парламента выражается в целом социально содержательная сторона его конституционного статуса.

Законодательная функция Парламента Республики Казахстан является наиболее важной и объемной по своему содержанию и значению в его деятельности [31 С.3]. Сосредоточение деятельности Парламента на законотворчестве приобретает важное значение при проведении в стране государственно-правовой реформы, обновлении практически всех отраслей действующего права на основе Концепции правовой политики Республики Казахстан. Первостепенная значимость парламентского законотворчества состоит, прежде всего, в том, что Парламент уже в основном сформировал законодательную базу казахстанского права, заложил основы демократического и правового государства. В рамках законодательной деятельности Парламента обеспечивается нормативное регулирование всех важнейших общественных отношений, возникающих в государстве и требующих законодательного закрепления.

Так, одной из главных задач Парламента Республики Казахстан явилось, во-первых, приведение действующего законодательства страны в соответствие с Конституцией 1995 года, и, во-вторых, принятие новых законов по широкому кругу общественных отношений, ранее не урегулированных нормами права или требующих нового правового решения. Только за период с 30 января 1996 г. по 29 ноября 1999г. Парламент первого созыва принял около 500 законов.

За период с 1 декабря 1999г. по 12 декабря 2001 г. Парламентом принято около 270 законов, в их числе 42 самостоятельных закона, 76 - о внесении изменений и дополнении в действующие законы, 134- о ратификации международных договоров и др. Только за четвертую сессию Парламентом Республики Казахстан второго созыва принято «96 законодательных актов, затрагивающих практически все стороны жизни общества и государства»¹⁷. В этой связи Президент Республики Казахстан Назарбаев Н.А., открывая пятую сессию Парламента второго созыва, поблагодарил депутатов за огромный вклад в создание и совершенствование законодательной базы страны, отметив, что ими принят ряд важных и, бесспорно, полезных законов. Среди них Земельный кодекс, согласно которому впервые в Казахстане введена частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения, а также такие фундаментальные кодексы Таможенный, Лесной и Водный.

Для Парламента Республики Казахстан характерна и такая важнейшая функция, как контрольная (функция парламентского контроля) [35 С.6]. Важно отметить, что Конституция не наделяет Парламент широким кругом контрольных функций в отношении органов исполнительной власти подобно той, которую имел в советском прошлом Верховный Совет Казахской ССР. В этой связи бывший Председатель Сената Парламента О. Абдыкаримов отмечал, что среди «части депутатов бытует мнение, что Парламент не наделен контрольными функциями». Прежде всего, необходимо отметить, что в мировой парламентской практике, которой следует и Республика Казахстан, контрольная функция парламентов проявляется по-разному, что отражает специфику устройства конкретного государства и соотношение его институтов.

Контрольная функция высшего представительного органа может выражаться в отчетах правительства об исполнении бюджета, заслушивании парламентом высших должностных лиц, депутатских запросах, парламентских слушаниях и т.п. Небезынтересно, что видный российский государствовед Чиркин В.Е. выделил в этой связи 16 способов осуществления парламентского контроля (интерпелляцию, отчеты иди доклады правительства и министров, вопросы, парламентские слушания и др.) [34 С. 589]. Они присущи в своей совокупности парламентам различных стран и позволяют им играть важную роль в ограничении произвола исполнительной власти и в выполнении ими задач эффективного государственного управления.

Контрольная функция Парламента Республики Казахстан реализуется, прежде всего, на совместном заседании его палат. Согласно положению статьи 53 Основного закона, контрольные полномочия Парламента могут быть реализованы при утверждении республиканского бюджета и отчетов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об его исполнении, при внесении изменений и дополнений в бюджет, а также при заслушивании доклада премьер- Министра о Программе Правительства и выражении вотума недоверия Правительству.

В соответствии с нормами статьи 54 Конституции парламентский контроль может осуществляться высшим представительным органом при обсуждении республиканского бюджета и отчетов об его исполнении, внесении изменений и дополнений в бюджет.

Важные контрольные полномочия палат Парламента предусмотрены также подпунктом 6 статьи 57 Конституции Республики Казахстан, согласно которому каждая из палат самостоятельно без участия другой Палаты вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты заслушивать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности и большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты принимать обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики. Если Президент Республики отклоняет такое обращение, то депутаты большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Палаты вправе по истечении шести месяцев со дня первого обращения повторно поставить перед Главой государства вопрос об освобождении от должности члена Правительства. В этом случае Президент Республики освобождает от должности члена Правительства.

Данная конституционная норма подтверждается также пунктом 3 статьи 64 Основного закона в соответствии с которым: «Члены Правительства подотчетны палатам Парламента в случае, предусмотренном пунктом 6) статьи 57 Конституции». Кроме того, в целях осуществления контрольных полномочий палат Парламента, согласно пункту 4 статьи 11 Конституционного закона от 16 октября 1995 года «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», палатами могут быть образованы специальные временные комиссии.

Эффективными формами контрольной функции Парламента являются также депутатские запросы и вопросы, закрепленные статьей 27 Конституционного закона «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов». Депутатский запрос является официально обращенным на совместном и раздельном заседании палат Парламента требованием депутата к должностным лицам государственных органов дать на сессии Парламента обоснованное разъяснение или изложить позицию по вопросам, входящим в компетенцию этого органа или должностного лица. Должностные лица, к которым обращен запрос, обязаны дать по нему устный ил и письменный ответ на сессии Парламента. По ответу на запрос и результатам его обсуждения принимается постановление Парламента или его соответствующей Палаты.

При этом запрос и ответ на него могут быть опубликованы в СМИ.

Депутаты вправе также на совместном и раздельном заседаниях палат Парламента обращаться с устными вопросами к Премьер-Министру и членам Правительства, Председателю Национального Банка, Председателю и членам Центральной избирательной комиссии, Генеральному прокурору, Председателю КНБ, Председателю и членам Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. Ответ на вопрос депутата дается сразу на заседании Парламента или его палат, а при необходимости дополнительной подготовки к ответу в трехдневный срок.

Контрольная функция Парламента Республики Казахстан, как показывает практика, может самым эффективным образом осуществляться и через парламентские слушания, проводимые палатами Парламента по вопросам их компетенции. Так, согласно пункту 103 Регламента Мажилиса после доклада и выступлений на парламентских слушаниях приглашенных лиц следуют вопросы депутатов, других присутствующих лиц, как в устной, так и в письменной форме и ответы на них. По итогам парламентских слушаний принимаются рекомендации, которые доводятся до сведения всех депутатов Парламента [30 С.47].

Важную роль в укреплении парламентского контроля за деятельностью Правительства могут сыграть и проводимые действенным образом так называемые «правительственные часы» и другие апробированные депутатской практикой формы контрольной функции Парламента. Вместе с тем анализ практики работы высшего представительного органа показывает, что развитие института парламентского контроля в Республике Казахстан осуществляется еще крайне неэффективно и непоследовательно.

«По сути, ничего не означают - отмечалось в этой связи в печати - и сугубо «рекомендательные» выводы парламентских слушаний - во многом именно из-за отсутствия институтов самостоятельного парламентского расследования злободневных проблем. Казалось бы, существует право народных избранников обратиться к Президенту об освобождении от должности члена Правительства, но и оно «уравновешивает» фактической невозможностью хоть как-то контролировать деятельность этого министра по исполнению законодательства. Не имея своего контрольного органа, Парламент не уполномочен и поручить проведение конкретной проверки Счетному комитету. Схожая ситуация с депутатскими запросами; народные избранники знают, как трудно добиться не только практического результата своего запроса, но хотя бы вразумительного ответа высокопоставленных адресатов».

Необходимо отметить и такую важную функцию Парламента и его палат, как участие высшего представительного органа в формировании других государственных органов. Так, согласно пункту 5 статьи 53 Конституции Парламент на совместном заседании палат дает согласие на назначение президентом Премьер-Министра Республики и Председателя Национального Банка Республики. К исключительному ведению Сената относится избрание и освобождение от должности по представлению Президента Председателя Верховного Суда, председателей коллегий и судей Верховного Суда, принятие их присяги; дача согласия на назначение Президентом Республики Генерального прокурора и Председателя КНБ Республики; лишение неприкосновенности Генерального прокурора, Председателя и судей Верховного Суда Республики; делегирование двух депутатов в состав Высшего Судебного Совета Республики Казахстан (статья 55 Конституции Республики Казахстан).

В соответствии с положениями статьи 56 Основного закона к исключительному ведению Мажилиса относятся избрание и освобождение от должности по представлению Президента Республики Казахстан Председателя, заместителя Председателя, секретаря и членов Центральной избирательной комиссии Республики; делегирование двух депутатов в состав Квалификационной коллегии юстиции.

Кроме того, согласно подпункту 1 статьи 57 Конституции каждая из палат Парламента самостоятельно без участия другой Палаты назначает на пятилетний срок на должность трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета.

Комплексный анализ функций Парламента Республики Казахстан в целом, что его функции, за исключением законодательных, не закрепляются столь прямо и очевидно в конституционных положениях, небезынтересно, что такая картина характерна и для норм зарубежных конституций закрепляющий статус парламентов. В этой связи исследователи путем группирования однородных полномочий Парламента выделяют различные функции высшего представительного органа.

Так, украинский политолог Съедин Н.А., обосновывая функциональную модель парламентаризма в условиях модернизации, отмечает что в процессе проведенного им исследования «нашла подтверждение точка зрения о том, что сегодня в науке нет единой целостной сравнительной теории парламентаризма относительно функций, их определения содержания, значимости» [33 С45]. По мнению исследователя, если государствоведы к основным функциям парламента относят контроль над правительством, законодательство, утверждение бюджета и представительство общественных интересов, то в современных политических исследованиях все чаще говорится о функциях парламентаризма, которые характеризуют новейшие тенденции его развития (коммуникативная, мобилизация согласия, осуществление давления на руководство партий для реализации предвыборных программ, усиление гражданского влияния в правительственных структурах, социализация решений, усиление политической системы, признание в народных массах моральных прав элиты на управление страной, политическое воспитание) [33 С.56].

Известный конституционалист Авакьян С.А. пишет, что применительно к Федеральному Собранию Российской Федерации есть основания говорить о следующих его функциях; представительство народа; законодательствование; участие в верховном руководстве делами страны; участие в формировании государственного аппарата; парламентский контроль; функция помощи и методического объединения применительно ко всем представительным органам власти в государстве [34 С.89].

Таким образом, несмотря на то, что в правовой литературе нет единства по вопросу о количестве функций, можно выделить единодушную позицию государствоведов: принципиально деятельность современного парламента происходит в ракурсе трех его традиционных функций: представительной, законодательной и контрольной. Важно также отметить, что, несмотря на целый ряд монографических исследований, посвященных вопросам казахстанского парламентаризма, практика функционирования Парламента Республики нуждается в более обстоятельном теоретическом анализе. Речь идет, прежде всего, о необходимости всестороннего анализа всей работы Парламента по законодательному обеспечению и конкретизация положений Конституции для систематизации законодательства, реального усиления контрольных полномочий Парламента и его палат, а также устранения существующего дисбаланса в механизме взаимодействия ветвей государственной власти.

Вместе с тем, очевидно, что парламентаризм как социально- политическое явление не может возникнуть вне условий, при которых должны быть нормой конституционное закрепление и эффективное функционирование принципа разделения властей, верховенство права и закона, реальное обеспечение прав и свобод человека. В этой связи, учитывая, что парламентаризм представляет собой сложный и многогранный феномен, системную организацию государственной власти, утвержден принцип разделения властей и верховенства закона, а гражданское общество характеризуется достаточной политической культурой, необходимо отметить, что наличие законодательного органа еще не означает утверждения парламентаризма в стране.