Парламент Республики Казахстан и принципы разделения властей

Все это говорит о том, что внутренний потенциал парламентаризма еще не в полной мере востребован в Республике Казахстан. Очевидно, что процесс становления и формирования казахстанского парламентаризма будет носить длительный характер в связи со слабостью институтов гражданского общества, отсутствием парламентских традиций, фрагментарностью собственного опыта государственного строительства в Республике, сохраняющейся практикой «авторитарной демократии» и др. Отсюда вытекает задача осмысления нового предназначения Парламента Республики Казахстан в системе высших органов государственной власти, поиска оптимальных моделей включения высшего представительного органа. В политическую систему страны как авторитетного института, консолидирующего казахстанское общество. В этой связи дальнейшее развитие казахстанского парламентаризма, как вектора демократических преобразований в стране, потребует, на взгляд Копабаева О.К., решения ряда основных задач, к которым необходимо отнести.

совершенствование конституционно-правового статуса Парламента как высшего представительного и законодательного органа государства;

обеспечение реализации принципа разделения властей, основанного на эффективном взаимодействии Парламента и Правительства с использованием ими системы сдержек и противовесов;

решение вопроса о толковании закона, которое по праву должно принадлежать только Парламенту;

расширение межпарламентского сотрудничества Республики Казахстан с другими странами, которое должно быть нацелено на разрешение конкретных проблем казахстанского парламентаризма;

скорейшее принятие Закона «О лоббизме» [28 С.85].

Первой попыткой демократического реформирования избирательной системы в Казахстане можно считать введение выборов одной четвертой части народных депутатов КазССР от Компартии, профсоюзов, комсомола и других общественных организаций в сентябре 1989 года [36 С.209]. Эта попытка осуществлялась в рамках еще существовавшей советской политической системы, поэтому изначально содержала в себе определенные противоречия.

С введением и последующим укреплением института президентства в независимом Казахстане происходят реальные изменения в плане демократизации избирательной системы, причем их непосредственным инициатором явился сам глава государства. Началом этих изменений можно считать успешное проведение прямых выборов президента в декабре 1991 года, в значительной степени повлиявших на дальнейшее реформирование избирательной системы. Наиболее радикальным шагом в этом направлении стал Указ Президента Н.А. Назарбаева «О выборах в Республике Казахстан» от 30 сентября 1995 года [37 С.20].

Важным аспектом избирательного закона является выбор системы представительства из трех основных, принятых в мировой практике (мажоритарной, пропорциональной, смешанной). При выборах в Казахстане в настоящее время используется мажоритарная система абсолютного большинства и смешанная. При этом 67 депутатов Мажилиса избираются по мажоритарному принципу, 10 - по пропорциональной системе. Несомненным достоинством мажоритарного представительства можно считать учет мнения большинства избирателей определенного округа. В свою очередь, пропорциональная система выборов позволяет в короткий срок сформировать в государстве широкий спектр политических партий, групп, организаций, соответствующих социальному заказу определенных слоев общества. Действительно, введение осенью 1998 года пропорциональной системы выборов депутатов Мажилиса по партийным спискам привело к активизации партогенеза в Казахстане, что свидетельствует о дальнейшем продвижении страны в демократизации политической системы.

Итоги выборов, эффективность созданной избирательной системы были оценены Н.А. Назарбаевым на первой сессии парламента второго созыва: «...Обеспечено весьма внушительное представительство в парламенте депутатов от политических партий. Избирательная компания и выборы стали еще одним доказательством необратимости курса на демократизацию общества». При этом Президент Н.А. Назарбаев дал реальную оценку сохраняющимся недостаткам избирательной системы, ошибкам в процедуре проведения выборов: «...Да, в некоторых регионах в ходе выборов действительно были недоработки в деятельности избирательных комиссий и отдельных местных государственных органов, но как гласит восточная поговорка - не накрытый обеденный стол имеет один недостаток, а накрытый - тысячу. Что же касается допущенных нарушений, то по всем фактам Верховный суд, Генеральная прокуратура и Центризбирком разбираются и принимают соответствующие решения» [36 С.209] [35 С.6].

Президентом было указано, что работа по демократизации избирательной системы в республике будет продолжена в рамках общей демократизации политической системы. Выборные правила и нормы будут дорабатываться в ходе решения практических задач, но общий характер новых изменений может быть только один - в направлении углубления и наращивания потенциала демократического режима.

В условиях строительства независимого Казахстана, при отсутствии традиций легальной межпартийной борьбы институт президентства явился одним из факторов активизации процесса партогенеза в стране.

Началом формирования современной партийной системы Казахстана можно считать изменение статуса Компартии КазССР, утрату ее монопольного положения в 1990 году, когда был издан Закон КазССР об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР. Согласно этому закону, к выработке политики республики стали допускаться общественные организации и массовые движения. При этом устанавливались правовые нормы функционирования общественных объединений, запрещалось действие тех из них, которые имеют целью насильственное изменение конституционного строя, право граждан на создание общественных организаций перестало оговариваться соответствием целям коммунистического строительства, как это было ранее [37 С.20].

Окончательно политическая монополия Компартии была ликвидирована в августе 1991 года [39 С.20], когда после провала путча ГКЧП президентом Казахстана была издана серия соответствующих указов, согласно которым были департизированы силовые структуры, национализировалось имущество КПСС на территории республики, запрещалось совмещение государственных и партийных должностей.

Следующим важным этапом в процессе формирования многопартийности в Казахстане можно считать признание Конституцией Республики Казахстан 1995 года идеологического и политического многообразия, запрещение незаконного вмешательства государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, провозглашение права граждан на свободу объединений, равенства общественных объединений перед законом [36 С.209].

Через год после принятия новой Конституции Республики Казахстан издаются два важнейших закона, необходимых для обеспечения конституционного права граждан на свободу объединений и формирования нормативной базы функционирования политических партий в стране. Это Законы Республики Казахстан «Об общественных объединениях» и «О политических партиях».

Тем не менее, формирование законодательной базы функционирования политических партий в стране не вызвало бурного подъема их деятельности. Как отмечал в том же 1996 году Президент Н.А. Назарбаев: «... политические партии так и не смогли до сего времени преодолеть болезни роста. Перенять демократию, импортировать ее невозможно. Она должна стать образом жизни, способом политического мышления, средством организации общества и управления им. Пока же демократия рассматривается лишь как возможность и средство борьбы за власть. Многопартийность доводится до абсурда. В сочетании с острыми социальными, политическими, этническими, конфессиональными, клановыми конфликтами это превращает плюрализм и политические свободы в пустые лозунги» [43 С.109].

Критерия отношений с властью, разрабатывает классификацию политических партий страны и выделяет четыре этапа, характеризующих содержание демократических преобразований.

Всплеск политической активности в 2001-2002 годах и дискуссии вокруг образования этнонациональных партий актуализируют вопрос об оптимальном типе партийной системы. На взгляд соискателя, установка на институционализацию партийной системы, состоящей из 2 сильных политических партий, имеет под собой сильное логическое обоснование. Как свидетельствует мировой опыт, президентские республики плохо совместимы с многопартийными системами. Ученые отмечают, что «...Только четыре (Колумбия, Коста-Рика, Соединенные Штаты, Венесуэла) из 31 устойчивых демократий, существующих не менее 25 лет подряд, имеют президентские режимы (24 - парламентские, 2 - полупрезидентские, 1 - гибридную), и ни в одной из указанных четырех стран нет многопартийной системы. Есть только один исторический пример подобного рода: Чили с 1933 по 1973 г. Таким образом, по мнению специалистов, президентство в сочетании с многопартийностью образует взрывчатую смесь, сводящую шансы демократической консолидации к минимуму. Между тем такая комбинация встречается довольно часто. В 1940-е - 1980-е годы из 31 президентской демократии почти половина имела многопартийные системы. Только одна из них оказалась живучей, в то время как половина (5 из 10) президентских республик с двухпартийной системой, позволяющей контролировать парламент, просуществовала не менее 25 лет» [44 С.58].

Известный исследователь института президентства В.Б. Кувалдин отмечает, что «...в президентских демократиях, чем больше партий, тем неустойчивее политическая система. Возможно, именно многопартийность делает президентские демократии особенно уязвимыми» [45 С.25].

Становление полноценной двухпартийной системы позволит совместить зачастую противоположные цели эффективности и представительства, создав прочную институциональную основу демократических реформ. Поскольку институт президентства является системообразующим для Казахстана, то развитие других политических институтов должно коррелироваться с общей логикой функционирования президентской республики. Формирование Двухпартийной системы должно идти эволюционным путем в ходе электоральной конкуренции элит на честных, демократических выборах.

Учитывая определяющее влияние типа избирательной системы на конфигурацию партийной системы, открытое М. Дюверже, необходима взаимоувязка данных реформ.

В этом плане наиболее значимы 3 закономерности:

пропорциональная система ведет к образованию многочисленных негибких, стабильных, независимых друг от друга партий с жесткой внутренней структурой;

мажоритарная двухтуровая система способствует институционализации многочисленных стабильных партий с гибкой позицией и склонностью к взаимным контактам;

3) мажоритарная однотуровая избирательная система с неизбежностью порождает бипартизм.

Поэтому главным электоральным механизмом по созданию двухпартийной системы должен стать переход от смешанной системы выборов, применяемой сейчас в Казахстане (мажоритарная двухтуровая система абсолютного большинства в сочетании с элементами пропорциональной), к мажоритарной системе относительного большинства (однотуровой).

Рассмотрим влияние главы государства на процесс гражданской консолидации казахстанского общества, и его внешнеполитическую деятельность, с точки зрения создания благоприятных предпосылок для политической и социально-экономической модернизации, в процессах сохранении межэтнического согласия и консолидации общества.

Мировой опыт свидетельствует о том, что этнодемографический состав населения оказывает не последнее влияние на систему правления в стране. Не вызывает сомнений, что оптимальное решение вопросов межнациональных и межконфессиональных отношений всегда остается одной из центральных повесток дня правительства в любом этнически разнообразном обществе. В связи с этим, в политологической литературе развернулась широкая дискуссия о том, какую систему правления можно считать эффективной, если во главу угла поставлена стратегия достижения политического единства в таком обществе. При этом краеугольным камнем остается дилемма совмещения двух важнейших целей - политической стабильности и демократичности решения межэтнических и межконфессиональных вопросов. Ведь не всегда удается достичь оптимального согласования этих целей, особенно если речь идет о странах, переживающих период политической модернизации.

В процессе анализа концепций многосоставного общества и сообщественной демократии, разработанных А. Лейпхартом, можно прийти к выводу, что они отражают в основном опыт парламентских режимов Западной Европы [46 С.14].

С другой стороны, вопрос об эффективности президентской системы правления с точки зрения ее влияния на стабильность многосоставного общества остается менее исследованным. Как известно, если для парламентского правления во главу угла ставятся приоритеты представительства, то для президентского режима ключевыми остаются приоритеты эффективности.

По результатам переписи населения 1999 года, из более ста представителей этносов на территории республики, казахи составили 53,4%, русские - 30%, и 16,6% - приходятся на остальные этнические группы [47 С.21]. Таким образом, отличительная особенность этнополитической ситуации Казахстана проявляется во взаимоотношениях его крупнейших этносов - казахского и русского. Подобные общества называют «централизованными», или биэтническими, и в них преобладают и приблизительно равны два этноса, а остальные относятся к национальным меньшинствам.

Несмотря на стабильность взаимоотношений двух крупных этносов в Казахстане, все же они носят сложный, многоуровневый, и порой даже противоречивый характер. По мнению ряда отечественных ученых, они могут быть проинтерпретированы как конкуренция этносов, которая наиболее отчетливо выражается в политической и культурной сферах общества [48 С.96].

Главной целью казахстанской этнополитики является формирование единого народа Казахстана как политической и культурной общности граждан различной этнической принадлежности. Ведущая роль в этом принадлежит Президенту страны Н.А. Назарбаеву. В своих ежегодных посланиях народу Казахстана, в различных выступлениях о текущей деятельности Н.А. Назарбаев наметил основные направления и приоритеты национальной политики государства. Важнейшее значение для формирования национальной политики государства имеет президентская стратегия «Казахстан-2030». Особый вес в русле рассматриваемой темы имеет второй долгосрочный приоритет, нацеливающий на внутриполитическую стабильность и консолидацию общества. Имея различные аспекты, консолидация общества своей основной целью ставит формирование единой гражданственности для представителей различных этнических и конфессиональных групп Казахстана [49 С.102].

Как и другие постсоветские многонациональные государства, Казахстан руководствуется в своей государственной национальной политике стратегией формирования народа «сверху». Это означает, что особую роль в этом процессе берет на себя государство. В частности, правительство и иные государственные органы составляют краткосрочные и среднесрочные программы действий на основе долгосрочных приоритетов стратегии «Казахстан-2030».

В настоящее время языковая политика государства является неотъемлемым элементом курса на демократизацию политической системы. Это значит, что, отказавшись от советской политики по завуалированному искоренению языков малочисленных народов и насаждению единого языка, руководство республики взяло ориентир на конституционное обеспечение прав и возможностей для всех этнических групп и диаспор использовать и развивать свой язык.

Осуществление конституционного права на свободу совести регулирует принятый 15 января 1992 года Закон Республики Казахстан «О свободе вероисповедания и религиозных объединениях». Данный закон обеспечил право граждан на свободное волеизъявление своих религиозных чувств, на распространение религиозных взглядов и убеждений, освободил религиозные организации от государственной опеки. Впервые за годы существования Казахстана свобода вероисповедания стала объективной реальностью.

Государственная политика направлена на поддержание устойчивости этнополитической ситуации. Однако, невозможно административными методами бесконечно долго поддерживать этнополитическую стабильность при объективно сложившейся в обществе противоположности интересов этнических групп. Устойчивость межэтнических отношений может стать долговременной лишь при условии преодоления разделенности этносов и выхода обществ на новый, надэтнический уровень интеграции [48 С.68].

Анализ эволюции национальной политики Казахстана за последние десять лет показывает переход от этноориентированной, примордиалистской политики к приоритетам модернистского понимания нациестроительства. Особенно важно то, что указанная смена акцентов в реализации национальной политики Казахстана совпадает с выбранным курсом на построение демократической политической системы. В противном случае, провозглашение принципов построения нации-государства в условиях многосоставного общества республики могло бы вступить в острое противоречие с демократическими принципами.

И.А. Назарбаев на Первом форуме народов Казахстана (1992 год) впервые высказал идею о создании общественного органа консолидации граждан всех национальностей. Результатом стало появление в 1995 году Ассамблеи народов Казахстана. Ее создание было обусловлено стремлением к гармонизации общественных отношений, сохранению межнационального, межконфессионального и гражданского согласия в республике. Сейчас Ассамблея народов Казахстана играет важную роль в национальной политике, объединяя национально-культурные центры проживающих в республике этносов. Ассамблея вносит свой посильный вклад в поддержание мира и согласия в стране.

С обретением независимости и выходом на новый уровень отношений Республики Казахстан вопросы внешней политики обрели особую актуальность. Необходимость защиты суверенитета республики выдвинула на одно из первых приоритетных направлений - защиту национальных интересов и национальной безопасности. И именно от внешнеполитических инициатив президента зависело дальнейшее развитие государства.

2 марта 1992 года на 46 сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций была единогласно одобрена резолюция 46-224 о приеме Республики Казахстан в члены ООН. Вступление Казахстана в ООН стало отправной точкой его интеграции в систему международных организаций в качестве независимого государства [50 С.68].

Выступив инициатором созыва Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), целью которого является создание новых структур безопасности на всей территории азиатского региона, Президент Н.А. Назарбаев заложил основы для начала общеазиатского процесса расширения доверия в сфере развития сотрудничества и укрепления безопасности. Успешное проведение в Алматы Первого саммита СВМДА еще одно свидетельство активной позиции президента Казахстана на мировой арене.

Придавая большое значение повышению эффективности мер по обеспечению международной безопасности, Казахстан активно поддерживает миротворческую деятельность ООН. Участие в системе международной безопасности в рамках ООН дало Казахстану возможность развития отношений и в сфере социально-экономических и культурно-образовательных программ. Об этом свидетельствует расширение представительств ООН в республике.

Краеугольным камнем внешней политики Республики Казахстан являлся вопрос выработки ядерной политики. Унаследованное от СССР, базировавшиеся на территории нашей страны, ядерное оружие не позволяло успешно вести переговоры по целому ряду важных вопросов. Продолжением мер, начавшихся с подписания в декабре 1991 года Алматинской Декларации о механизмах совместного контроля над ядерным оружием, находившемся на территории стран СНГ, стала выработка позиции отказа от ядерного оружия. Твердая позиция по этому вопросу Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева сыграла важнейшую роль в усилении безопасности и экономического развития суверенного государства [51 С.47].

Выбор такой позиции объясняется рядом разумных причин.

Во-первых, обладание ядерным оружием являлось тяжким бременем для молодой республики, как в экономическом, так и техническом плане относительно его содержания и установления контроля над ним.

Во-вторых, казахстанская общественность считается с тем фактом, что последствия ядерных испытаний до сих пор сказываются на жизни и здоровье населения республики.

В-третьих, сохранение ядерного оружия на территории Казахстана могло бы привести к дипломатической изоляции и помешать его вхождению в мировое сообщество в качестве полноправного фактора международных отношений.

В-четвертых, миролюбие и ответственность в делах, связанных с международной безопасностью, также явились одной из причин отказа от стратегического оружия.

Одним из стратегически важных направлений внешней политики Казахстана является китайское направление. С обретением независимости перед руководством страны встала серьезная задача выстраивания новых отношений с Китаем, поскольку отношения с Советским Союзом были очень напряженными. На фоне положительных тенденций в урегулировании вопросов в торгово-экономической сфере не столь радужными были вопросы разрешения пограничных споров. Следует отметить, что мощная советская дипломатия на протяжении более 70 лет не могла решить эту проблему, и лишь усилиями президента Казахстана этот вопрос снят с повестки.

Образцом высокой дипломатии президента Казахстана и международного признания авторитета молодого государства явилось участие его в Шанхайском форуме. Шанхайский форум базируется на двух основных документах: «Соглашение об укреплении мер доверия в военной области в районах границы» и «Соглашение о сокращении вооруженных сил в районе границы» [52 С.67].

Взаимодействие Казахстана, Китая, России и других государств Центральной Азии является весомым подтверждением умения решать проблемы, касающиеся укрепления доверия и снижения военного противостояния. Соглашения, подписанные в Шанхае и Москве, положившие начало деятельности Шанхайской организации сотрудничества (с июня 2001 года), не имеют прецедентов в мировой дипломатии.

Одну из ключевых ролей в обеспечении режима международной безопасности и безопасности собственной играет участие Республики Казахстан в программе НАТО «Партнерство во имя мира». Оно обретает большую значимость на этапе становления собственных вооруженных сил в обретении положительного опыта деятельности государств-участников НАТО.

Европейское направление внешней политики Республики Казахстан по вопросам обеспечения безопасности, помимо партнерства с НАТО, также включает сотрудничество с Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ).

Однако, учитывая геополитическое положение, многолетний путь развития Казахстана в составе СССР и придерживаясь политики многовекторности, было бы неэффективно ограничиваться лишь участием в международных организациях без учета региональной специфики. В связи с этим Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев выступил одним из инициаторов создания системы коллективной безопасности в рамках СНГ.

СНГ, как межгосударственное объединение играет позитивную роль в правовом оформлении межгосударственных отношений входящих в него стран. Потенциал действия СНГ еще не исчерпан. Тем не менее, существующая в настоящее время структура органов СНГ не позволяет реализовать имеющийся интеграционный потенциал в полном объеме.

Сегодня с уверенностью можно сказать, что модель Евразийского союза является одним из самых эффективных институтов в истории Содружества Независимых Государств, в котором сконцентрирована забота Президента Н.А. Назарбаева о людях своей страны и бывшего СССР. Несомненным успехом является и то, что идея Н.А. Назарбаева реализована в рамках Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС). Это еще раз подтверждает значимость института президентства в мировых политических и экономических процессах.

Сегодня с уверенностью можно сказать, что Президент Казахстана Н.А. Назарбаев реанимировал застоявшиеся интеграционные процессы на постсоветском пространстве, вывел на новый уровень взаимоотношений страны Содружества. Особое место во взаимоотношениях Казахстана со странами СНГ принадлежит России. Россия рассматривает Казахстан как стратегического партнера, в свою очередь и Казахстан подтверждает свою приверженность этому уровню взаимоотношений. Важным фактором в данном отношении являются личные отношения президентов Н.А. Назарбаева и В.В. Путина.

Самоутверждение Казахстана в качестве равноправного участника международных отношений и субъекта международного права, обеспечение его долгосрочных интересов испытывает влияние взаимоотношений с великими державами, одной из которых являются Соединенные Штаты Америки. Понимание и поддержка национальных интересов Республики Казахстан со стороны США способствует более активному и гармоничному вхождению нашего государства в мировое сообщество [53 С.85].

Главным направлением сотрудничества Казахстана с Соединенными Штатами Америки является внешнеэкономическая сфера. США проявляют огромную заинтересованность в установлении прочных экономических связей и освоении казахстанского рынка. Акцент в отношениях был поставлен на привлечении американского капитала в различные секторы экономики страны. Особое внимание в отношениях Казахстана с США уделяется проблемам сотрудничества в области безопасности, в частности по ядерному сотрудничеству. В настоящее время казахстанско-американские отношения отмечаются повышением уровня взаимодействия, что отражает совпадение интересов двух государств в реализации экономических проектов и поддержании региональной безопасности.

Развитию долговременного стратегического партнерства между Казахстаном и Соединенными Штатами Америки во многом способствовали как инициатива по развитию взаимовыгодного сотрудничества, так и личные дружеские связи и взаимоотношения Президента Н.А. Назарбаева с официальными американскими представителями.

Необходимо отметить, что США, как и Россия и Китай уделяют особое внимание Казахстану как одному из самых весомых государств в Центрально-Азиатском регионе. И поэтому решение спорных и проблемных вопросов в этом регионе невозможно без участия Казахстана. Осознавая значимость процессов в регионе, Президент Казахстана особое внимание уделяет взаимодействию с государствами ЦАР. В настоящее время регион является зоной столкновения интересов крупных геополитических «игроков», поэтому интеграция в рамках ЦАР -- объективная необходимость.

2 Конституционно-правовой статус Парламента Республики Казахстан

2.1 Конституционно-правовые основы формирования и роспуска Парламента

Формирование палат Парламента. Среди всего круга вопросов, возникающих в связи с формированием Парламента, основную часть занимает избирательное право. Рассмотрим лишь избранные вопросы базового значения, помогающие определить и анализировать отдельные стороны конституционно-правового статуса Парламента Республики.

Парламент состоит из двух палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе, что следует понимать как постоянное функционирование (с перерывами - парламентскими каникулами). Оно обуславливает профессионализм сегодняшнего Парламента, особенно в сравнении с прошлыми Верховными Советами, собиравшимися лишь несколько раз в год, а в перерывах между краткими сессиями работал лишь Президиум). Очередные сессии Парламента проводятся раз в год, начиная с первого рабочего дня сентября и заканчивая последним рабочим днем июля (п.4 ст.6 Конституционного закона «О Парламенте и статусе его депутатов»).

Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики на совместных заседаниях депутатов всех представительных органов соответственно области, города республиканского значения и столицы Республики. Семь депутатов назначаются Президентом Республики на срок полномочий Сената. Мажилис состоит из 109 депутатов, 98 из которых избираются по партийным спискам. 9 депутатов избираются от Ассамблее народов Казахстана. Срок полномочий депутатов Сената - 6 лет, Мажилиса - 5 лет, семь депутатов Сената, назначаемых Президентом Республики, не подлежат переизбранию через каждые три года. Анализ практики функционирования Парламента обуславливает следующие выводы: Первое. В юридической литературе ставится вопрос: в чем состоит целесообразность нормы Конституции, устанавливающей косвенное избирательное право при выборах депутатов Сената Парламента (п.2 ст.51).

Большинство депутатов Сената сегодня - это представители административно-территориальных единиц, задачей которых является оценка принимаемых Мажилисом законопроектов с учетом общегосударственных, и местных интересов.

Целесообразность такой нормы состоит в том, что:

1) особые условия образования Сената должны создать ему иное политическое лицо, чем у Мажилиса. Влияние избирательного корпуса здесь меньше, он более консервативен и не будет резко менять свой политический курс;

2) депутаты Сената хорошо осведомлены о местных интересах, поскольку, многие были депутатами местных представительных органов хорошо осведомлены о проблемах местного значения.

В то же время зарубежный опыт показывает, что усиливается тенденция к демократизации структуры парламентских учреждений и многие демократические страны вводят принцип выборности (прямой, от народа) обеих палат. Например, Сенат США состоит из 100 членов, избираемые по два от каждого штата вне зависимости от того, какова численность населения или площадь штата), избираемых народом в соответствии с положениями поправки 17 к Конституции США [34 С.214]. Эта поправка изменила прежний конституционный порядок, согласно которому сенаторы избирались законодательными органами соответствующих штатов, даже в консервативной Англии назрели определенные обновления в порядке формирования палаты лордов, в частности, суть реформы состоит в замене наследственных лордов на представителей народа. Баронесса Лэй, лидер лордов, определила реформу как шаг к созданию "современного Парламента для современной Великобритании". Депутаты говорят: "Пришло время, когда правительство должно понять, что мы вправе создать полностью избираемый Парламент [34 С.315].

Какая из моделей предпочтительнее, даст ответ последующая практика, ибо Казахстан имеет свою действующую специфику внутриполитических отношений и нельзя на основе лишь факта положительной практики прямых выборов верхней палаты за рубежом (даже в развитых демократиях) делать поспешный вывод о необходимости ввода подобных норм и в Казахстане.

Второе. Представляется необходимым качественное и количественное изменение состава сенаторов, назначаемых Президентом Республики Казахстан. "Косвенно к полномочиям Главы государства в области законодательства можно отнести его право назначать семь депутатов Сената Парламента. Основная идея этой конституционной нормы в том, чтобы посредством этого механизма способствовать представительству в депутатском корпусе наиболее квалифицированных и авторитетных людей, участие которых будет повышать качество законотворческой работы, обеспечивать стабильность работы Парламента и его преемственность действительно, уровень подготовки сенаторов, назначаемых Президентом, высок и в определенной мере это благоприятно отражается на законодательной работе. Вместе с тем проявляется и политическая подоплека такого механизма - это влияние на решения, принимаемые Сенатом, а, значит, и Парламентом. В целом это в определенной степени выражение позиции Президента в Сенате и в Парламенте. Для этих целей, более приемлемой является деятельность специально уполномоченных представителей Президента в Сенате и Мажилисе Парламента республики. Для усиления представительства Президента было бы целесообразно назначать в Сенат с его стороны 10 депутатов (количественное изменение), персональный состав кандидатов к такому назначению должен предлагаться Ассамблеей народов Казахстана из числа представителей национальных меньшинств, что вполне отвечало бы интересам многонационального народа Казахстана и внесло бы вклад в дело сохранения мира и стабильности на казахстанской земле.

Назначение представителей религиозных меньшинств в Парламент РК (Сенат) противоречило бы конституционному принципу Республики как светского государства. По этому поводу отделения авторы понимают другую позицию. Так, Сапаргалиев пишет "но в связи с выдвижением представителей религиозных объединений в Сенат может возникнуть вопрос о соответствии такого положения конституционной идее светского государства. Данное положение свидетельствует об углублении демократии и не будет влиять отрицательно на светский характер государства Казахстан [29 С.56]. Трудно согласиться с указанным положением автора.

В общем плане демократия есть как правление большинства с учетом интересов меньшинства. Религиозные меньшинства к последним также относятся и вполне возможно, что в результате введения подобной нормы произойдет углубление демократии. И тем менее, это будет противоречить интересам Республики Казахстан как светскому государству, ибо светский характер государства проявляется не только в том, что здесь не существует официальной, государственной религии, но также и в том, что религия и религиозные объединения не могут и не вправе (по действующему законодательству) оказывать влияние на политику государства, деятельность государственных органов и их должностных лиц. Запрещается и обратное воздействие - незаконное вмешательство государства и его органов в деятельность религиозных объединений.

В конечном итоге религиозные объединения (соответственно - религиозные меньшинства) организованы и проповедуют определенную религию - в этом их цель. Сами же религиозные меньшинства - это не что иное, как сообщество граждан Республики, а они пользуются политическими правами вне зависимости от религиозных убеждений, они, следовательно, могут как граждане неограниченно (но в рамках закона) пользоваться, в частности, своим пассивным избирательным правом (в том числе и при выборах в Парламент).

Третье. По вопросу о формировании Парламента Казахстана необходимо рассмотреть вопрос об изменении в п.3 ст.50 Конституции относительно выборов десяти (из семидесяти семи) депутатов Мажилиса на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа.

Раньше этого положения в Конституции не было и с его введением избирательная система Республики Казахстан дополняется системой пропорциональной. Само по себе такое изменение, на наш взгляд, весьма своевременно и с различных позиций обоснованно, Важнейшее из них - это усиление роли партий в политической системе общества, в том числе по отношению к ее основному элементу: государству и его органам. Из этого вытекает усиление демократических начал в казахстанском обществе и государстве.

Вместе с тем, число предоставляемых для партий мест и процентный барьер (7 процентов) для их допуска к распределению мандатов не адекватны действительным, объективно складывающимся условиям функционирования политических партий в Республике. Их следовало бы увеличить до пятидесяти с одновременным увеличением до 100 человек общего количества депутатов Мажилиса. Только в таком (либо подобном по соотношению) раскладе будут адекватно и равноценно взаимодействовать депутаты, избранные по общему правилу (по одномандатным территориальным избирательным округам), и депутаты, избранные на основе партийных списков ныне действующих. Соотношение мест для будущего Мажилиса, порождает потенциальную не равноценность при принятии его решений.

Конечно, нельзя сказать, что депутаты - от партийных списков - это одно, а депутаты по одномандатным округам - это другое. Все они представляют народ Республики. Но это не может означать абсолютного единства их мнений как следствия такого представительства. И если возникнут разногласия между депутатами относительно какого-либо вопроса (что, впрочем, должно быть естественным состоянием для Парламента), то в закрепленном сегодня соотношении депутаты от партий будут в меньшинстве как по вопросам, требующим простого большинства голосов при их решении, так и по вопросам, требующим квалифицированного большинства голосов. Кроме того, затрудняется создание фракции депутатов той или иной партии в Мажилисе, так как 10 мандатов будут фактически распределяться между несколькими партиями (теоретически, для функционирования системы пропорционального представительства необходимо функционирование в обществе как минимум двух политических партий).

Что касается закрепленного законодательством проходного барьера для политических партий в 7 процентов, то здесь, допущен существенный просчет. Мировой опыт функционирования системы пропорционального представительства демонстрирует более низкие процентные барьеры для партий. Обычно они не превышают 5 %. Например, 5 % в Германии, 4 % в Италии, 3 % в Испании, 1 % процент в Израиле. В чем же суть этого "заградительного пункта".

Его цель - укрупнение партийных фракций в Парламенте, недопущение противоречий между мелкими группами. В нынешних политических условиях казахстанского общества и государства его политические партии еще слабы, не обладают качеством массовости, в большинстве своем немногочисленны. Роспуск Парламента Республики Казахстан. Речь в данном случае идет лишь о случаях досрочного роспуска и самороспуска Парламента.

Конституция Республики Казахстан закрепляет различный срок полномочий депутатов Сената и Мажилиса. Полномочия Парламента очередного созыва начинаются с момента открытия его первой сессии и заканчиваются с началом работы Парламента следующего созыва. При этом, очередность созыва Парламента определяется очередностью созыва Мажилиса, а срок полномочий Парламента - сроком полномочий депутатов Мажилиса очередного созыва. Однозначным является, тот факт, что, несмотря на различные сроки полномочий Палат, в случае их досрочного роспуска Президентом (ст.63 Конституции, ст.36 конституционного закона) они прекращают свое функционирование одновременно.

Ст. 63 Конституции установлены случаи (и одновременно условия) досрочного роспуска Президентом Парламента республики. Это: выражение Парламентом вотума недоверия Правительств, двукратный отказ Парламента дать согласие на назначение Премьер-Министра, политический кризис в результате непреодолимых разногласий между Палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти.

Вопрос о вотуме недоверия Правительству может иметь место согласно Конституции, по крайней мере, в трех случаях: при двукратном отклонении Программы Правительства - автоматически означает вотум недоверия (п.6ст.53), по инициативе самого Парламента (п.7ст.53), по инициативе (вопросу Премьер-Министра) Правительства при непринятии Парламентом внесенного Правительством законопроекта.

Ст.63 Конституции устанавливает ограничения роспуска Парламента: на период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, в течение одного года после предыдущего роспуска.

Вопрос о роспуске Парламента связан в мировой практике с отношениями "Парламент - Исполнительная власть", а также с конкретными политическими реалиями того или иного государства. Как отмечает М.Амеллер, "право роспуска само по себе не имеет конструктивного значения [10 С.44]. Специалисты в области политической науки не единодушны в вопросе о достоинствах этого института. Вместе с тем, это и в определенной степени достояние политики и политической науки, которое объективно подтверждает необходимость своего существования. Исторически право роспуска возникают в Англии и первоначально «прагматически» использовалось монархом в случае возникновения у него необходимости избавиться от Палаты, предварительно получив от нее, что ему требовалось. Впоследствии, при обретении принципом народного представительства постоянной основы и замены власти короля властью кабинета, право роспуска Парламента становится "двойником" ответственности Правительства.

Институт роспуска Парламента относится к важнейшим элементам механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях ветвей власти. Конституция Республики Казахстан 1993 года содержала положение о том, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти взаимодействуют между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Однако указанного института по существу здесь не было, хотя и присутствовали институты относительного вето Президента, отставки Президента, Вице-Президента и Кабинета Министров, досрочного освобождения члена Кабинета от должности Президентом по предложению Верховного Совета. Свое полное выражение институт роспуска Парламента получил в Конституции 1995 года. В настоящее время нормы Конституции по этому вопросу получают весьма неоднозначную оценку в научной литературе. Академик С.З.Зиманов, к примеру, пишет: "Согласно проекту Конституции, над Парламентом по сути учрежден постоянный "железный колпак" в виде права Президента распустить его по своей инициативе в любое время (ст.ст. 63, 70) [16 С.214]. Это не цивилизованная норма. Она превращает Парламент в административный орган при Президенте, "Институт коллегиальной ответственности Правительства перед Парламентом сводится на нет тем, что Президент может за это распустить Парламент", - пишет Рогов И. Приведенные позиции в определенной мере вызывают возражения, как и трудно полностью разделить и качественно другую точку зрения, что в действующей Конституции "...значительно усиливается, прежде всего, потенциал казахстанского парламентаризма. Редакция указанных, и других, касающихся этого вопроса статей Конституции, действительно в определенной мере не адекватны объективным потребностям, диктуемым практикой и мировым опытом разделения и согласованного функционирования ветвей власти. Обратимся к некоторым положениям Конституции 1995 года.

Первое. В п.1 ст.63 Конституции записано: "Президент Республики Казахстан может распустить Парламент в случаях: политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между Палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти", действительно, противоречия могут возникать и между Палатами Парламента и между Парламентом и Правительством, а также между Верховным Судом и Парламентом. Это в какой-то мере даже предрешено законодательством, поскольку конституционные полномочия этих органов теснейшим образом соприкасаются при решении самых различных вопросов государственной жизни, другое дело - какова должна быть степень таких противоречий (непреодолимых разногласий). Конституция на этот вопрос ответа не дает, как не расшифровывает понятие "политический кризис", указанный в той же 63 статье. Сложилась ситуация, когда Конституция одним термином непреодолимые разногласия" определяет другой - "политический кризис", но при этом базовое понятие самих этих терминов отсутствует.

Разрешение вопроса отдается всецело на усмотрение Президента Республики. Конечно,определенный смысл указанные термины для каждого правоведа или субъекта правоприменительной практики имеют, дело здесь в другом - для конкретной юридической ситуации важно четко регламентированное разрешение, которое, к сожалению, в данном случае отсутствует.

На наш взгляд, приемлемым было бы определение, данное "политическому кризису" Г. Сапаргалиевым:«политический кризис - это перерыв в функционировании какой-либо части государственной системы с позитивным или негативным исходом для нее» [30 С.54].

Несколько изменив эту дефиницию, мы предлагаем следующий вариант п. 1ст.63 Конституции: "Президент Республики Казахстан может распустить Парламент в случаях: политического кризиса т.е. непреодолимых разногласий между Палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти, вызвавших перерыв в функционировании какой-либо из частей государственной системы (взаимоотношений и взаимодействия между высшими органами власти и управления Республики)." Такой вариант нормы был бы гораздо конкретнее. Задача Президента в таком случае, определить, чьи действия послужили причинами разногласий и предпринять установленные Конституцией меры.

Второе. Выше отмечено, что право роспуска Парламента не совсем демократично на том основании, что оно ведет к подчинению Парламента исполнительной власти и отрицает суверенность представительного органа. Защитники права роспуска Парламента утверждают, что оно предполагает подчинение Парламента не воле Правительства (Президента - в случае Республики Казахстан), а воле народа, и поэтому считают эту процедуру идеально демократической. Нельзя не согласится с тем, что в Республике Президент действительно представитель народа наряду с Парламентом.

Он получает власть от народа, и косвенно мы приходим к выводу о демократичности обозначенной процедуры. Но говорить об ее идеальности было бы преждевременно, так как Президент как арбитр, стоящий над ветвями государственной власти, перестает быть таковым, когда Правительству принадлежит инициатива в постановке вопроса о доверии, а в одном из трех случаев выражения Парламентом вотума недоверия Правительству оно как раз в лице Премьер-Министра может "поставить на совместном заседании Палат Парламента вопрос о доверии Правительству (в связи с непринятием внесенного Правительством законопроекта).

Ниже приведем пример по этому поводу из казахстанской практики, а здесь хотелось бы отметить, что, эта норма из законодательства Казахстана должна быть исключена. Здесь не следует исходить из положения о постоянном потенциальном противоборстве Парламента и Правительства и непринятии вследствие этого внесенных на рассмотрение законопроектов. Парламентарии, также же, как и Правительство, имеют одну конечную цель - заботу о благосостоянии каждого человека и общества в целом. Поэтому, если Правительство полагает, что внесенный им законопроект актуален, качественен (что не всегда так) и действительно необходим, то оно должно воздействовать на Парламент иными средствами (через прессу, публичные выступления, консультации, использование права Президента объявлять рассмотрение закона срочным).

Третье. В юридической литературе, посвященной опыту, конституционализма зарубежных демократических государств, часто подчеркивается, что в президентской республике Президент не обладает правом роспуска Парламента. Если же такое право у него либо у Правительства есть, то Парламент обычно состоит из двух Палат и право роспуска распространяется лишь на нижнюю Палату. Иначе, такое право может содержать потенциал превращения в оружие ограничения демократии. Излишне было бы еще раз излагать содержание п. 1 ст.63 Конституции Республики Казахстан, чтобы понять, что Президент может распустить в оговоренных случаях обе Палаты, иначе говоря, Парламент в целом.

В связи с вышеприведенные замечаниями необходимо изменение п. 1, ст.63 Конституции, дабы исключить возможность роспуска Президентом Сената Парламента Республики, либо установить запрет на одновременный (в течение срока конституционных полномочий) роспуск Палат Парламента. Более приемлемым является второй вариант, так как первый потенциально приводит к ситуации "боязни" депутатов Мажилиса осуществления вотума недоверия Правительству (по п.7 ст.53 Конституции). Во втором же случае попытки равнозначны в своем положении по отношению к случаям роспуска их Президентом, и одна из них, хотя во многом и номинально, но будет обеспечивать функционирование законодательной власти до следующих парламентских выборов.

Четвертое. Разрешение вопросов, предусмотренных п. 1 ст.63 Конституции, всецело отдается на усмотрение Президента. Естественным будет положение, когда он, будет исходить из собственных позиций, отличных от мнения других людей. И как крайнюю форму нельзя исключить и возможность чрезмерного субъективизма в такой ситуации. Поэтому было бы целесообразно ст.63 дополнить п.3 следующего содержания: "При решении вопроса о роспуске какой-либо из Палат Парламента Президент проводит в предварительном порядке обязательные консультации с Председателем Конституционного Совета, Председателем Верховного Суда, Председателями Палат Парламента". Такая усложненная процедура целесообразна, поскольку, во-первых, окончательное слово остается за Президентом, а, во-вторых, роспуск Парламента - это не обычная конституционно-правовая процедура, она влечет за собой множество негативных последствий и прежде всего, излишнее расходование бюджетных средств на проведение новых внеочередных выборов. А это много значит для нашего государства с учетом его нынешнего экономического положения.

Пятое. Вопрос о доверии по инициативе Премьер-Министра ставился в Парламенте один раз официально и несколько раз неофициально. Осенью 1996 года законопроект, "О пенсионном обеспечении", внесенный Правительством, был отклонен в Мажилисе Парламента Республики. Вслед за этим был в соответствии с конституционной процедурой поставлен вопрос о доверии Правительству, который рассматривался на заседании обеих Палат Парламента, но голосов не хватило, и вопрос о вотуме недоверия был снят Постановлением Парламента Республики Казахстан, Впоследствии был законопроект принят Мажилисом.

В данном случае вызывает особый интерес один аспект в приведенном примере: вопрос о доверии должен был рассматриваться на заседании двух Палат, но Сенат этот законопроект не рассматривал. Пункт 7 статьи 61 Конституции гласит: В связи с непринятием внесенного Правительством проекта Закона Премьер-Министр вправе поставить на совместном заседании Палат Парламента вопрос о доверии Правительству. Отсюда вытекает, что предусмотренное правило касается непринятия проекта Закона как Мажилисом, так и Сенатом Парламента Республики. Здесь кроется определенная проблема: как депутаты Сената могут голосовать за вопрос о доверии Правительству, если они не видели этот законопроект.

Шестое. Пункт 2 статьи 63 Конституции содержит ограничения на роспуск Парламента Президентом, являющиеся как бы гарантиями для Парламента и включающие запрет на роспуск Парламента: а) в период чрезвычайного или военного положения; б) в последние шесть месяцев полномочий Президента; в) в течение одного года после предыдущего роспуска. Подобные ограничения дополняют механизм разделения власти и являются противовесами конституционному праву Президента на роспуск Парламента. Они встречаются практически во всех государствах, где у главы исполнительной власти (Премьер-Министра, Президента) есть такое право. Однако полагаем, что п.2 ст.63 не охватывает в сегодняшней редакции всех возможных и действительно необходимых ограничений. Учитывая это, считаем, что его необходимо дополнить еще двумя положениями: во-первых, установить, что Президент вправе распустить Парламент только один раз в течение семилетнего срока своих полномочий. Аргументами подобного, дополнения стали бы большая стабильность Парламента и его Палат, более высокая степень ответственности и обдуманности при принятии Президентом этого решения. Во-вторых, рассматриваемый пункт следует дополнить запретом на роспуск Парламента за три месяца до окончания срока его конституционных полномочий - это положение позволит в соответствующем случае исключить излишние затраты для республиканского бюджета.