Парламент Республики Казахстан и принципы разделения властей

Седьмое. Авторы учебника под редакцией Б.А.Страшуна отмечают, что: "В венгерской Конституции содержится довольно редкое положение: согласно ч.2 ее параграфа 28, Государственное собрание может объявить о своем роспуске и до истечения своих полномочий. Подобные прецеденты в казахстанской истории уже имелись (вспомним Верховный Совет Республики 12 созыва) [54 С.54]. Как же регулирует этот вопрос действующая Конституция. Анализ ее норм позволяет отметить, что этот вопрос ею не регламентируется, а, на наш взгляд, это необходимо, и Парламент следует наделить таким правом, прямо закрепив его в статьях, регламентирующих полномочия Парламента по вопросам, рассматриваемым на совместном заседании Палат. Можно возразить: есть общеправовой принцип - что не запрещено законом, то разрешено. Но в вопросах такого значения, думается, руководствоваться лишь им и опираться лишь на него в аргументирование своего права на роспуск Парламенту было бы неприемлемо. Отметим также, что введение такого дополнения не исключает действия (в отношении правила, предусмотренного им - права на самороспуск) пункта 2 статьи 63 Конституции (касательно ограничений на роспуск Парламента).

2.2 Понятийный аппарат конституционно-правового статуса Парламента Республики Казахстан

В публично-правовой доктрине сложилась трехуровневая система рассмотрения правового статуса государственного органа:

а) целевой (понятийный) компонент;

б) организационный (структурный) компонент;

в) компонент, характеризующий полномочия органа. Парламент в данном случае не представляет исключения.

Итак, рассмотрим целевой (понятийный) компонент как слагаемую конституционно-правового статуса Парламента Республики Казахстан. Существует множество обозначений (названий) высшего представительного и законодательного органа государства: Федеральное Собрание (Россия, Швейцария), Конгресс (США), Кнессет (Израиль), Генеральные кортесы (Испания) и т.д [54 С.78]. Наиболее часто для этой цели употребляется термин «парламент». Этимология этого слова, как известно, восходит к латинскому слову "рагlаге" и французскому «рагlе», что в обоих случаях означает "говорить" "разговаривать" соответственно - "орган, где говорят". В связи с термином «парламент» типично возникают вполне конкретные цели, на достижение которых направлена его деятельность. Недаром апологеты государственно-правовой теории бывшего Советского Союза резко отрицательно относились к слову "парламент", подозревая в нем определенный подвох и относя его к элементам так называемой "буржуазной демократии".

"Когда в проекте закона о государственной независимости был употреблен термин "парламент", - пишет Г.С.Сапаргалиев, - депутаты резко выступили против него, подозревая некий подвох. В какой-то мере, депутаты правы. Подвох есть, но не против депутатов, а против превалирующих I* Верховном Совете элементов строй системы" [30 С.158]. Нетрудно догадаться, почему возникало такое негативное отношение - ведь "буржуазная демократия", "парламент" несли с собой и принцип разделения власти, на который в советской государственно-правовой действительности было наложено табу еще в тезисах В.И.Ленина об устройстве Советского государства.

Парламент, таким образом, - это один из высших органов государства, представляющий его народ и реализующий волю народа посредством осуществления законодательной работы. Обозначенному нами определению вполне соответствует дефиниция парламента, содержащаяся в п. 1 ст.49 Раздела 4 Конституции Республики Казахстан 1995 года: "Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции". Вместе с тем, мы не можем согласиться с учеными, утверждающими: «парламент» означает, то члены законодательного органа должны заниматься только законотворчеством и больше ничем. Термин "парламент" подразумевает несколько более широкий спектр функций, включая определенные контрольные, организационно-структурные и некоторые другие полномочия.

Если же говорить исключительно о законодательных функциях, то, учитывая опыт развития парламентаризма, здесь, на наш взгляд, более приемлемым был бы термин "легислатура" (от латинского "1ех" - "закон"). "Под легислатурами подразумеваются политические институты, власть которых проистекает из того, что их члены являются представителями общества".

Продолжая мысль, отметим, что западные авторы говорят о необходимости отмены термина "легислатура" по отношению к органам законодательной власти, так как легислатуры вообще имеют лишь скромные возможности влиять на законодательство.

Более верным было бы говорить не о легислатурах, об "ассамблеях" или "парламентах".

Основные характеристики парламента заключаются в его представительных и законодательных функциях. Представительная функция состоит в "представлении" народа страны, избирателей, в выражении их политической воли. Законодательные же функции состоят в принятии от имени того же народа качественных, "правовых" законов (соответствующих потребностям общества и государства, а также основным естественным правам человека). Налицо различие между этими двумя функциональными направлениями, однако, оно в известной степени условно, грань очень тонка - ведь, в самом деле, выражение политической воли народа в конечном итоге означает принятие определенных законопроектов, и наоборот. Поэтому, если в указанной норме Конституции заложено исходное разделение функций по представлению и законодательствованию, то эти положения должны найти и в определенной мере нашли соответствующее подтверждение и развитие в дальнейшем построении нормативного правового материала в конституционном законодательстве Казахстана. Характеристика Парламента как высшего законодательного органа нашла достаточное отражение в соответствующих статьях Конституции, Конституционного закона «О Парламенте и статусе его депутатов», Регламентах Парламента и его Палат, других актов. Характеристика Парламента как высшего представительного органа, на наш взгляд, реализуется в положениях Конституции о двухпалатности, о том, что депутаты не связаны каким-либо императивным мандатом (ст.ст.50,52), в конституционной норме: "Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республики в пределах его конституционных полномочий" (п.3 ст. 3 Конституции).

Представительную функцию Парламента нередко отождествляют с понятием "мандата депутата Парламента". На взгляд З.М.Самалдыковой, это различные понятия, хотя определенная связь между ними имеется.

В советское время применялся институт императивного мандата и наказов избирателей. Сегодня "депутат Парламента не связан каким-либо императивным мандатом" - прямо гласит Конституция в п. 1 ст.52. думается, такое решение вопроса является абсолютно верным, хотя в научной литературе по этому вопросу единомыслия нет. Еще Эдмунд Берк в своей речи, произнесенной на выборах в Парламент в 18 веке, отмечал: «депутат должен почитать за особое счастье быть в самом строгом союзе со своими избирателями. Их требования для него - дело величайшей важности, их мнение - предмет, заслуживающий всяческого уважения, их занятия - объект его неусыпного внимания. Но свою беспристрастность во мнениях, чистую совесть он не обязан приносить в жертву вам. Этого не вправе потребовать от него ни вы, ни закон, ни Конституция. Депутат в долгу перед вами своим прилежанием, усердием в делах, но не своим мнением. Иначе, вместо того чтобы служить вам, он вас предаст в жертву своим мнениям в угоду вашему» И действительно, представительный характер демократии выражается в том, что депутату, являющемуся представителем определенной части населения, не должно вменяться в обязанности быть представителем ее мнения. Единственный долг депутата - иметь свою точку зрения. Он выразитель воли всего народа, и этот принцип не должен изменяться от того, что в стране есть несколько избирательных округов - ведь это имеет чисто технический смысл.

Дополнительно к названным двум основным функциям Парламента различные авторы предлагают выделять и иные виды деятельности, к примеру: институционально-учредительные (учитывая влияние или участие его в формировании некоторых государственных органов), внутриорганизационные, контрольные.

2.3 Организационные основы конституционного статуса Парламента Республики Казахстан

Следующий компонент конституционно-правового статуса Парламента Республики Казахстан организационный. Он содержит анализ существующей структуры Парламента, соотношения статуса его палат и других проблем. Вопрос о том, из какого числа палат должен состоять Парламент - один из наиболее спорных в конституционном праве. Альтернатив ответа в данном случае немного - или однопалатная, или двухпалатная системы. Следует отметить, что вопрос этот связан с формой государственного устройства той или иной страны. Унитарные государства (каковым является и Республика Казахстан согласно п. 1 ст.2 Конституции) всегда стоят перед двояким выбором. Иначе, но не всегда, дело обстоит б государствах федеративных - поскольку уже по своей структуре они двойственны - отсюда, в большинстве таких государств действуют двухпалатные парламенты, где верхняя палата типично представляет интересы субъектов федерации, а нижняя - народа в целом. В идеале, все субъекты федерации вне зависимости от их размеров и населенности должны иметь равное количество представителей, и обе палаты должны быть равными в своих полномочиях.

В результате коренного изменения конституционно-правовых принципов, обретения независимости произошел переход от однопалатного Верховного Совета к двухпалатному Парламенту. Вопрос этот в 1993 -1995 годах особенно широко обсуждался республиканской научной общественностью. Приводились вполне обоснованные доводы и за однопалатный, и за двухпалатный парламент. Хотя юридически данный спор уже решен, в теории он продолжается по сей день, и, думается, еще не потерял своей актуальности как в контексте развития парламентаризма в Казахстане, так и в других государствах мира.

В качестве аргументов за однопалатный Парламент выдвигаются следующие положения:

- однопалатный парламент стабилен, здесь нет опасности межпалатных разногласий;

- трудно определить основания, на которых можно создать верхнюю палату;

- области не могут быть таким основанием, поскольку они не субъекты федерации;

- в двухпалатном парламенте дублируются функции палат и комитетов, увеличиваются сроки прохождения законопроектов, при этом качество законов зависит не от двухпалатности, а от уровня профессионализма депутатов;

- это также приведет к разбуханию аппарата и возрастанию расходов на его содержание;

- искусственное разделение полномочий двух палат приведет к утрате целостности единого органа представительной власти.

Противники такой позиции считают, что в Парламенте с двухпалатной структурой возможны: разрешение проблем пропорционального представительства депутатов от различных регионов; - страхование от излишней оппозиционности монолитного парламента; - создание гарантий стабильности и устойчивости работы; - минимализация случаев наложения "вето" на законы за счет улучшения их качества; - повышение профессионализма и компетентности депутатов за счет разделения труда и полномочий между палатами.

Приведенные мнения содержат прямо противоположные характеристики по практически одинаковым сферам оценки. Обобщая высказывания, отметим, что, современные авторы выдвигают в пользу двухпалатной системы два вида аргументов: во-первых, стремление к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, когда ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается созданием второй палаты, формируемой на иной основе, и, во-вторых, желание заставить парламент работать более эффективно и гладко благодаря наличию второй, "контрольной" палаты, призванной проверять решения первой, которые могут оказаться поспешными. Истинная природа выбора Казахстаном двухпалатной системы может быть понята лишь в результате анализа истории развития определенных политических факторов (особенно взаимодействия ветвей власти), который, однако, выходит за рамки настоящей работы. Полагаем, что создание двухпалатного Парламента в Казахстане отражает стремление разработчиков Конституции ограничить чрезмерную самостоятельность однопалатного Парламента (тогда: Верховного Совета) с помощью более консервативного Сената.

А.К.Котов оценивает двухпалатность Парламента как асимметричную [5 С.24]. Действительно, назначение (избрание) депутатов по палатам происходит неодинаково. В отношении Сената применяются инструменты опосредованной демократии: выборы посредством местных представительных органов, а также назначение Президентом. Полномочия, которыми наделены Мажилис и Сенат Парламента, неодинаковы, но по важнейшим вопросам: принятию законов и отрешению Президента от должности Сенат имеет возможность блокировать инициативы Мажилиса.

По критерию соотношения полномочий, выделяют двухпалатные системы:

а) консервативные, где вторая палата формируется недемократическим путем, но наделена равными или большими правами, чем первая;

б) формально являющиеся двухпалатными, но приближающиеся к однопалатным, где все депутаты избираются населением на основе прямого избирательного права и лишь после избрания депутаты сами решают, кому из них работать в верхней палате.

Модель Парламента Казахстана не относима к приведенным видам. Она представляет собой с учетом замечаний, сделанных выше в отношении способов формирования Сената и соотношения полномочий палат, средний, консенсусный вариант.

Потребностям Республики Казахстан, развивающейся в политических условиях, носящих специфический характер, и имеющей опыт тоталитарного прошлого и сложного взаимодействия ветвей власти, эффективнее отвечает двухпалатная система построения Парламента.

2.4 Конституционно-правовые основы независимости Парламента Республики Казахстан

Непосредственной основой независимости Парламента Республики Казахстан является легитимирование его народом на основе всеобщего избирательного права. Кроме того, не последнюю роль здесь играет и закрепленный Конституцией 1995 года принцип разделения власти. Автономия Парламента не является абсолютной - достичь этого полностью не представляется возможным опять же в силу действия принципа разделения власти и механизма сдержек и противовесов. Основными слагаемыми и показателями независимости Парламента Казахстана, являются его административная, финансовая и процедурная автономии.

Административная автономия. Здесь анализируются общие принципиальные положения, характеризующие статус административного аппарата Парламента в связи с вопросом об его автономии. Административная автономия понимается в том смысле, что:

а) аппараты палат Парламента подчинены исключительно руководящим органам палат (Председателям и бюро соответствующей палаты);

б) эти органы несут ответственность за формирование, организацию, деятельность парламентских служб;

в) руководитель аппарата Мажилиса в своей работе подотчетен Бюро Мажилиса.

В подтверждение приведенным положениям отметим ряд норм из законодательства Республики. Согласно ст.39 Конституционного закона Республики Казахстан «О Парламенте и статусе его депутатов» от 16 декабря 1995г., Аппарат Парламента составляют раздельные аппараты Сената и Мажилиса, осуществляющие организационное, правовое, информационно-аналитическое и иное обеспечение деятельности Парламента. Определение структуры, штатной численности аппаратов Сената и Мажилиса, их формирование осуществляется Бюро Палат в пределах бюджетных средств, выделенных на финансирование деятельности Парламента Дополнительно. Эти же нормы содержатся в Регламентах Мажилиса и Сената Парламента., в п. 101 Регламента Сената и п. 112 Регламента Мажилиса определяется, что Бюро Палат утверждают руководителей отделов и других подразделений аппаратов Палат. В целом, приведенные положения характеризуют автономию Парламента Республики Казахстан. Но сразу возникает вопрос - можно ли в данном случае вести речь об "абсолютной автономии", означающей, что служебный аппарат Парламента не только независим от исполнительной власти, но находится вне всякого контроля со стороны аппарата государственной службы в вопросах приема на работу, ставок заработной платы, повышения в должности и дисциплинарных правил.

Ответить на него можно двояко, так как, во-первых, не все из поставленных вопросов решаются непосредственно руководящими органами Палат Парламента (в частности, это касается ставок заработной платы, которые в отношении должностных лиц аппаратов Палат утверждаются Президентом Республики в порядке п.9 ст.44 Конституции), а, во-вторых, форма нормативно-правового регулирования статуса аппарата Парламента не отвечает, по сути своей действительной роли и характеру его деятельности.

В отношении первого замечания, норма вполне логична и соответствует сути принципа разделения власти, продекларированного Конституцией, а также полномочиям Правительства и Президента. В отношении же второго замечания считаем необходимым принятие самим Парламентом нормативного акта в форме закона, определяющего функционирование и особый статус аппарата Парламента и его должностных лиц. На сегодня же эти вопросы регулируются косвенно: законодательством о государственной службе, о Парламенте в целом, и непосредственно: Положениями об аппаратах Палат Парламента, принимаемыми на заседаниях депутатов соответствующих Палат.

Объектом нормативно - регулирующего воздействия такого закона должна стать парламентская служба как часть государственной службы и с учетом особенностей, базирующихся на характере выполняемой работы и особых обязательствах, налагаемых на должностных лиц службой в Парламенте. Сомнений здесь не должно возникать, на самом деле, говоря "особый статус" и "особые условия работы", не имеются в виду какие-либо привилегированные условия. Правила, регулирующие условия работы парламентских служащих, могут быть (и являются практически), за некоторыми исключениями, такими же, что и правила, действующие в отношении лиц, занимающих должности на государственной службе в органах исполнительной власти и других органах.

Автономия Парламента и определяемые этим особые условия работы в нем, особый статус его аппарата порождают скорее вопросы принципиального характера (но от этого они вовсе не теряют своего смысла и значения).

Другой вопрос, связанный с административной автономией руководящих органов Парламента: могут ли быть обжалованы решения администрации Палат Парламента, принимая во внимание возможность нанесения ими ущерба отдельным лицам. На этот аспект принципа независимости администрации Парламента обычно внимание не обращается, так как он редко встречается в законах государств и в практике. Здесь нет места ссылкам на конституционные полномочия, поскольку вопрос касается не каких-либо политических акций, а действий, происходящих в административной области. Может ли тот факт, что действия совершены суверенным органом, сделать их не подлежащими оспариванию (особенно это касается председателей Палат Парламента).

Если, к примеру, председателем палаты парламента в рамках его полномочий дано указание руководителю аппарата, в результате исполнения которого наносится вред другим лицам. Во многих странах на такой вопрос дается утвердительный ответ, так как считается, что суверенитет парламента распространяется на все, что совершается под его именем. К примеру, возбуждение судебного преследования против спикера в Великобритании, несомненно, составило бы нарушение парламентских привилегий и навлекло на виновного соответствующую кару. Возможные требования к администрации Парламента можно было бы подразделить на требования от работников служебного аппарата парламента и на требования от третьих лиц.

Если говорить о требованиях второго рода к председателям Палат Парламента Республики Казахстан, то этот вопрос решается действующим законодательством на общих основаниях: речь идет о нормах, закрепленные в ст.ст. 13 и 14 Конституции: "Каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод", "Все равны перед законом и судом". То есть третьи стороны всегда могут требовать возмещения понесенного ими ущерба независимо от того, кто несет за это ответственность. Но этого, недостаточно, и как следствие могут возникать достаточно трудноразрешимые споры в суде.

На наш взгляд, главу пятую "Статус депутатов Парламента Республики" конституционного закона "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" следовало бы дополнить статьей или пунктом следующего содержания: "Любое лицо имеет право обжаловать решения председателей обеих Палат, руководителей аппаратов Палат Парламента, вынесенных ими в административном порядке, в суде, в порядке искового (гражданского, трудового), административного производства".

Требования первого рода, когда решение руководящего органа обжалуется лицом, состоящим на должности в служебном аппарате Парламента, подлежат обычно урегулированию в соответствии с правилами процедуры соответствующей палаты. В Регламентах Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан подобные нормы отсутствуют и регулирование осуществляется в рамках трудового законодательства.

Процедурная автономия Парламента. Автономия Парламента Республики находит выражение также и в том, что он осуществляет принятие и контроль над собственными правилами процедуры. В целях сохранения свободы действий Парламента важно, чтобы этот контроль был реальным.

Существуют Регламенты: Парламента Республики Казахстан (20 мая 1996), Сената (8 февраля 1996) и Мажилиса (8 февраля 1996) Парламента Республики Казахстан. Их назначение - в тщательном регулировании условий и порядка проведения заседаний Парламента, его Палат, формирования его органов и организации их деятельности, осуществления полномочий депутатов и должностных лиц. Вместе с тем, Регламенты "имеют и большое политическое значение: их воздействие на ход государственных дел может оказаться даже более решающим, чем воздействие самой Конституции, если на практике обнаруживается, что в этой Конституции имеются пробелы"³⁹. Значение Регламентов подчеркивается п.З ст. 14 Конституционного закона о Парламенте и статусе его депутатов" и корреспондирующими ему пунктами из самих Регламентов Парламента и его Палат: "Всякое заседание депутатов Парламента, которое, имея целью осуществление его конституционных полномочий, проводится без соблюдения установленных Регламентами условий и процедур, является незаконным. Акты, принятые таким собранием, недействительны."

Возможная реализация этой нормы требует ответа как минимум на следующие вопросы:

а) кто определяет несоблюдение установленных Регламентами условий и процедур.

б) какой орган или должностное лицо может инициировать саму процедуру проверки соблюдения Парламентом регламентарных процедур.

в) какой орган может признать недействительность принятых при этом актов.

Автор, верно и своевременно ставит эти вопросы, но с его последующим выводом, что рассмотрение этих вопросов должно стать прерогативой самого Парламента, согласиться полностью нельзя. Этими полномочиями следовало бы наделить Конституционный Совет Республики, соответствующим образом расширив его компетенцию. Инициаторами вопроса могли бы быть депутаты Парламента, Президент, члены Правительства.

Убедительные примеры ограничений прав Парламента в рассматриваемой области дала Пятая республика во Франции.

Во-первых, целый ряд вопросов, ранее формулировавшихся исключительно процедурными правилами Палат, был включен в Конституцию и органические законы.

Во-вторых, правила процедуры до их вступления в силу должны быть представлены на рассмотрение Конституционного Совета.

Казахстанское законодательство установило интересный вариант решения таких вопросов. Отношения, которые, должны регулироваться Регламентами ввиду их сугубо процедурного характера, регулируются Конституцией (ст.ст. 59, 61), Конституционным законом «О Парламенте и статусе его депутатов» (ст.ст. 6, 18, 19, 20, 22). Эти же статьи в последующем адекватно и идентично излагаются (а фактически - повторяются) в соответствующих пунктах Регламентов Парламента и его Палат.

Необходимо учесть, что внести изменения в Регламенты гораздо легче для Парламента, чем в Конституционный закон или в Конституцию, тем более что разработка основ Конституции 1995 года базировалась на конституционно-правовых идеях Президента Республики, а Конституционный закон о Парламенте и статусе его депутатов и вовсе был принят первоначально в форме Указа Президента, имеющего силу Конституционного закона.

Изложенные положения, представляют собой недостатки законодательной деятельности органов, принявших соответствующие акты. В идеале, необходимо было бы исключить такие статьи, или представить их в более лаконичной форме в приведенных законах.

Однако в свете обеспечения их устойчивости и стабильности (а особенно это касается Конституции) наше предложение может показаться нерациональным - но мы полагаем, что не следует в данном случае пожертвовать целесообразностью и действительной реализацией принципа разделения и сбалансированного взаимодействия ветвей власти в Республике во имя одной лишь стабильности законов.

Что касается обязательного рассмотрения регламентов Конституционным Советом на их соответствие Конституции, то здесь в казахстанской практике и соответствующем законодательстве иное положение: на стадии принятия, из всех видов нормативных правовых актов в Республике Конституционным Советом могут проверяться лишь законы (согласно пп.2 п. 1 ст.72 Конституции), поэтому в данном случае вмешательство во внутренние дела законодательного органа отсутствует.

Такое положение представляется правильным, поскольку закон есть результат законодательной деятельности Правительства и Парламента, регулирующий важнейшие вопросы государственной и общественной жизни. Регламенты же Парламента - это акты подзаконного характера, в их принятии Правительство и какой-либо иной государственный орган, кроме Парламента, не участвуют. Конституционность (в отношении прав и свобод человека и гражданина) Регламентов может проверяться по обращениям судов Республики уже после ввода их в действие в порядке, предусмотренном ст.78 Конституции.

Обеспечение соблюдения Регламентов Парламента и его Палат осуществляется Председателями Палат Парламента (согласно пункту 163 Регламента Сената и пункту 178 Регламента Мажилиса Парламента Республики Казахстан). В этом случае Председатели Палат могут также обращаться к помощи Бюро Палат.

В этой связи представляется необходимым, внести дополнение в Конституционный закон «О Парламенте и статусе его депутатов», а также в Регламенты Парламента и его Палат следующего содержания: !.при чрезвычайных обстоятельствах (угроза территориальной целостности, суверенитету государства, внутренний конституционный и иной кризис), требующих незамедлительного принятия решений Парламентом, он и его Палаты имеют право, если сочтут это необходимым, отступить в некоторых отношениях от своих правил процедуры с согласия двух третей присутствующих на заседании депутатов.

Мы согласны с мнением Самалдыковой З.М., что это было бы целесообразным в определенных случаях чрезвычайного характера [28 С.44].

Другой вопрос: ограничивается ли срок действия правил процедуры казахстанского Парламента и его Палат сроком полномочий законодательного собрания (который в соответствии с п. 1 ст.2 конституционного закона «О Парламенте и статусе его депутатов» определяется сроком полномочий депутатов Мажилиса очередного созыва).

Вопрос осложняется тем, что казахстанский Сенат фактически представляет собой постоянно действующий орган, поскольку каждые три года половина избираемых депутатов Сената подлежит переизбранию. Казахстанское законодательство на этот счет содержит нормы, которые по сути своей являются диспозитивными, то есть Палаты Парламента могут пересматривать(принимать заново) свои Регламенты, а также Регламент Парламента. В Конституции (пп.8 ч. 1. ст.57) и в Конституционном законе о Парламенте, а также в Регламентах закреплено следующее положение:

Каждая из Палат Парламента самостоятельно, без участия другой Палаты... принимает Регламент своей деятельности...". На наш взгляд, Регламент Сената должен действовать по возможности постоянно, поскольку, повторим, фактически Сенат является постоянно действующим органом. По сути своей вопрос этот не имеет большого значения, поскольку вновь избранный Парламент просто использует уже существующие правила, выдержавшие испытание временем.

Однако эти тезисы представляют собой еще одно проявление суверенности Парламента, подчеркивая его неоспоримое право самому определять порядок своей работы. Если Регламенты действуют более длительно, то это право подразумевается, вытекал из предоставленной Палатам возможности пересматривать, если они того пожелают, ранее принятый порядок процедуры (пункты 1 и 173 Регламента Сената, пункты 1 и 188 Регламента Мажилиса, пункты 132 и 133 Регламента Парламента Республики Казахстан).

Таким образом, независимость Парламента в определении правил своей работы - это не пустые слова, и каждая Палата обязана сама устанавливать пределы своих полномочий. Гарантиями для общества является контроль со стороны самих парламентариев и общественности.

Финансовая независимость Парламента Казахстана. «Независимость Парламента особенно сильно проявляется в том, что касается установления объема фондов представляемых на покрытие его расходов...»⁴². Напрашиваются два принципиальных положения: во-первых, это вопросы, связанные со сметой расходов Парламента (ее составлением, обработкой, утверждением и ревизией), а, во-вторых - вопросы повседневного финансирования деятельности парламента в рамках утвержденной сметы.

Итак, кто определяет общую сумму расходов Парламента на предстоящий финансовый год. Может ли исполнительная власть влиять на этот процесс. Кто осуществляет ревизию финансовой отчетности Парламента.

Денежные средства, предусмотренные для финансирования государственных учреждений, предусматриваются в законах республики о республиканском бюджете по каждому году. Ст. 38 Конституционного закона "О Парламенте и статусе его депутатов" устанавливает, что "финансирование деятельности Парламента осуществляется из средств государственного бюджета.

Необходимо различать "смету требуемых средств" согласно, предполагаемым расходам, которая разрабатывается специалистами Аппарата Парламента Республики и передается в Министерство финансов для последующего включения в проект республиканского бюджета, и заработную плату депутатов", которая устанавливается Президентом (в порядке, определенном пп.9 ст.44 Конституции).

Как первое, так и второе положение вполне логично соответствует бюджетной политике, проводимой в Республике Казахстан и, таким образом, являются обоснованными, Соответственно, в процессе подготовки проекта республиканского бюджета на предстоящий финансовый год Министерство финансов и впоследствии Правительство могут вносить определенные корректировки в объемы средств, расходуемых на нужды Парламента.

Ревизия финансовой отчетности Парламента осуществляется, Министерством финансов и Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета. Таким образом, финансовая независимость Парламента, является важнейшим следствием его суверенного положения и проблемы, несоответствия его роли в государственном механизме не возникают.

Что касается повседневного финансирования (обеспечения денежными средствами) деятельности Парламента, то этот вопрос на законодательном уровне не регулируется (но, думается, поспешным было бы видеть в этом какой-либо негативный опенок). Вместе с тем, считаем, вопрос этот имеет определенное значение и было бы желательным отражение его в нормах Конституционного закона парламенте и статусе его депутатов".

Тогда возникает вопрос, как должно осуществляться такое финансирование. Практика пошла по пути отказа от самостоятельного финансирования хозяйственное управление Парламента получает средства через Управление по делам Президента Республики (посредством подачи в последнее заявок). Практика показывает необходимость прямого перечисления средств из государственного бюджета в хозяйственное управление Парламента.

Заключение

Казахстанский парламентаризм в современном его виде - сравнительно новый институт в политической системе нашего государства, хотя институты представительной власти в Казахстане имеют глубокие исторические корни.

В условиях номадной цивилизации важнейшие вопросы общественной жизни обсуждались и решались на курултаях народных собраниях, в которых принимали участие наиболее авторитетные представители народа. То был своеобразный институт степной демократии, обеспечивая представительство и согласование интересов в казахском обществе.

Значительную лепту в современный парламентаризм Казахстана внесли идеи представителей казахской интеллигенции начала XX века А.Бокейханова, А.Байтурсынова, Б.Каратаева, Д.Досмухамедова и многих других, впервые попытав внедрить принципы конституционализма в казахской степи.

К сожалению, 70-летний период советской истории прервал развитие парламентаризма в Казахстане, превратив его в псевдодемократическую заидеологизированную структуру.

С распадом СССР и провозглашением Казахстаном суверенитета в 1991 году начался новый этап в истории парламентаризма. За короткий исторический период мы прошли поистине колоссальный путь от системы номинальных Советов народных депутатов к профессиональному двухпалатному Парламенту.

Становление в Казахстане современного парламентаризма - это, по сути, история утверждения в нашей стране демократии. История, наполненная в том числе и драматическими событиями.

Однако выбор, который изначально сделал суверенный Казахстан, демократия и открытое общество, позволили нам неуклонно и уверенно идти по этому пути.

Уже в рамках Конституции 1993 года был сформирован профессиональный однопалатный Верховный Совет, действовавший в условиях разделения ветвей власти и их взаимодействия на принципах сдержек и противовесов. Это был весомый шаг по демонтажу советской системы представительных органов, выступавшей декором безраздельной власти одной единственной партии.

Конституционная реформа 1995 года окончательно ликвидировала прежнюю систему представительных органов. Дальнейшая эволюция института парламентаризма в Казахстане формируется в контексте генезиса и институционализации президентской системы правления.

Основанный на прочном конституционном фундаменте Парламент Республики Казахстан, являясь принципиально новым элементом политической действительности независимого государства, состоялся как представительный орган в соответствии с общепринятыми в мировой практике принципами парламентаризма, демонстрируя тем самым демократическую направленность развития казахстанского социума. Казахстанский Парламент прошел сложный путь от Верховного Совета до профессионального двухпалатного законодательного органа, доказан свою состоятельность созданием надёжной правовой основы для реформ, содействующих укреплению политической стабильности, гражданского мира и национального согласия в стране.

Как показывает время, сильная президентская власть - закономерная потребность казахстанского общества, его граждан, исторически проживающих на исключительной по своим масштабам территории полиэтнического унитарного государства, сохраняющего традиции коллективизма в уважительного отношения к центральной власти.

Мы можем с уверенностью сказать, что эта модель государственного устройства оказалась для Казахстана оптимальной. Именно сильная власть помогла преодолеть экономический коллапс, в котором оказалась страна в начале 1990-х гг., провести либеральные реформы и в кратчайшие сроки добиться положительных результатов.

Таким образом, понятие казахстанского парламентаризма можно определить как особую политико-правовую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах народного суверенитета, разделения властей и их взаимодействия, политического плюрализма, верховенства права и закона при особой роли Парламента Республики Казахстан, обладающего реальными представительскими, законодательными и контрольными функциями и полномочиями в целях осуществления полновластия народа как верховного носителя государственной власти. Утверждение в Казахстане реального парламентаризма, полное и широкое развертывание его социально-политического и правового потенциала является длительным процессом, требующим всемерного анализа практики функционирования Парламента Республики Казахстан и исторического опыта становления и действия мирового парламентаризма.

Вместе с тем, бесспорно, что у Казахстана есть шанс твердо стать на рельсы подлинного парламентаризма. Требуется реальное усиление его представительской, законодательной и контрольной функций, перераспределение властных полномочий между Президентом, Парламентом и Правительством в целях установления полупрезидентской полупарламентской республики, как промежуточной стадии движения нашей страны к парламентской демократии. В условиях реальной конституционной реформы утверждение парламентаризма должно стать неотъемлемым фактором процессов политической модернизации казахстанского общества. От того, насколько последовательно будут проводиться в жизнь ключевые конституционные принципы народного суверенитета, политического плюрализма, реальной многопартийности, свободных выборов, народного представительства зависит реальное утверждение ценностей и институтов казахстанского парламентаризма. В этой связи необходимо формировать идеи и ценности демократического парламентаризма в широких слоях общества, повышать уровень политической и правовой культуры всех слоев населения в, особенно, избирателей, от свободного волеизъявления которых зависит будущее не только Парламента Казахстана, но и подлинно демократического обустройства всего нашего общества и государства.

Вместе с тем необходимо помнить, что парламентаризм может прочно существовать только в определенных политических, социальных, экономических и культурных условиях. Прежде всего, необходимы высокий уровень политического и правового сознания общества, наличие зрелого гражданского общества, развитая высокоэффективная рыночная экономика, прочные демократические институты государства. В свою очередь, становление и утверждение парламентаризма также обеспечивают формирование и развитие политической зрелости граждан, их активное участие в управлении государственными и общественными делами.

Список использованной литературы

1. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 т. //РЦПИ.

2. Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации». 5 февраля2008 года Казахстанская правда 6 февраля 2008 года.

3. Конституция Республики Казахстан. Научно-правовой комментарий. / Под ред. Г. Сапаргалиева. Алматы: Жетi жаргы, 1998. 432 с.С.209.

4. Абдыкаримов О. Парламент на пути к совершенству // Казахстанская правда. 2001. 12 декабря.

5. Котов А. Казахстанский парламентаризм; суть и особенности в президентской республике // Науч. тр. «Адилет». 1998. №2.

6. Котов А. Суверенный Казахстан: гражданин-нация, народ. Алматы, 1997.

7. Котов А.К. «Конституционализм в Казахстане: опыт становления и
эффективность механизма власти». Алматы, 2000.

8. Котов А. Новая конституция Казахстана и становление парламентаризма в Республике с президентской формой правления // Вести, межпарламентской формой правления. 1996. №3.

9. Авакьян С.А. Федеральное собрание Парламент России. М., 1999.

10. Амеллер М. Парламенты 55 стран мира. М., 1967.

11. Баишев Ж. Парламент в системе органов государственной власти. // Законотворческий процесс в РК: состояние и перспективы. Алматы, 1997.

12. Баишев Ж. Становление и развитие Парламента в Республике Казахстан // правовое развитие Казахстана за 1 Олет государственной независимости: Матер. Науч.практич. конф.Астана, 2002.

13. Берк Э. право быть равными. Алматы, 1995.

14. Геремек Б. Парламентаризм в Центральной Европе // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. №3.

15. Жансугурова Ж. Проблемы развития парламентаризма в РК // Представительная власть. 1995. №5.

16. Зиманов С.З. Конституция и Парламент Республики Казахстан. Алматы, 1996.

17. Казахстанская правда. 2003. 2 декабря.

18. И.Канкенова П., Фоменко Ю. государства поставил перед депутатами задачи на пятую сессию // Казахстанская правда. 2003. 3 сентября.

19. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1998.

20. Копабаев О.К. Место и роль Парламента Республики Казахстан всистеме органов государственной власти // Перспективы казахстанского парламентаризма как важнейшего института демократизации и устойчивого развития страны. Астана,2005.

21. Лукьяненко М.В. От Верховного Совета Казахской ССР к подлинному Парламенту // Казахстанская правда. 12.02.94.

22. Мухамеджанов Б.А. Полномочия Президента РК в области законодательства // Законотворческий процесс в РК: состояние и проблемы. Алматы, 1997.

23. Назарбаев Н.А. На пороге XXI века. Алматы, 1996.

24. Назарбаев Н.А. Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации. Алматы, 2005.

25. Оспанов М. Проблемы становления и развития парламентаризма // Проблемы стратегии и преобразования казахстанского общества на пороге XXI века. Алматы, 1997.

26. Парламентское право России / под ред. П.М.Степанова, Т.А.Хабриевой. М., 1999.

27. Рогов И. // Панорама. 15 июля 1995.

28. Самалдыкова З.М. Парламент Республики Казахстан (структура, основные направления деятельности): Дис....к.ю.н. Алматы, 2000.

29. Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан. Алматы, 1998.

30. Сапаргалиев Г. Становление конституционного строя Республики Казахстан. Алматы, 1997.

31. Сенат вместо палаты лордов // Деловая неделя. 16 окт. 1998.

32. Сравнительное конституционное право / Под ред. А.И.Ковлер. М, 1996.

33. Съедин Н.А. Особенности становления и развития парламентаризма в России и Украине (Сравнительный политический анализ): Автореф. Дис... к.ю.н. М., 2002.

34. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

35. Обращение Президента РК Н.А. Назарбаева к народу в связи с выборами 10 октября 1999 г. // Казахстанская правда, 9 октября 1999 г.

36. Конституция Республики Казахстан. Научно-правовой комментарий. / Под ред. Г. Сапаргалиева. Алматы: Жетi жаргы, 1998.

37. Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Казахской ССР. Закон Казахской Советской Социалистической Республики от 22 сентября 1989г.

38. Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР. ЗаIкон Казахской Советской Социалистической Республики от 24 апреля 1994 г. П.II. I. ст. 7,49.

39. Указ Президента Казахской ССР «О прекращении деятельности организационных структур политических партий, других общественных объединений и массовых общественных движений в органах прокуратуры, государственной безопасности, внутренних дел, юстиции, государственного арбитража, судах и таможне Казахской ССР» от 22 августа 1991 г. // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1991. № 33-35.

40. Указ Президента Казахской ССР «Об имуществе КПСС на территории Казахской ССР» от 25 августа 1991 г.

41. Указ Президента Казахской ССР «О недопустимости совмещения руководящих должностей в органах государственной власти и управления с должностями в политических партиях и иных общественно-политических объединениях» от 28 августа 1991 г.

42. Конституция Республики Казахстан. Официальное издание. Алматы, 1995.Ст.5,п.1-2;ст.23,п.1.

43. Назарбаев Н. А. На пороге XXI века. Алматы: Онер, 1996.

44. Mainwaring S. Presidentialism, Multipartism and Democracy. // Comparative Political Studied. July 1993. Vol. 26. № 2. P.

45. Кувалдин В.Б. Президентская и парламентская республики как формы демократического транзита (Российский и украинский опыт в мировом контексте). // Полис. 1998. № 5.

46. Лейпхарт А. Многосоставные общества и демократические режимы. // Полис. 1992. № 1-2; Лейпхарт А. Сообщественная демократия. // Полис. 1992. №3.

47. Кто мы, сколько нас? // Казахстанская правда, 3 марта 2000 г.

48. Кадыржанов Р.К. Консолидация политической системы Казахстана: проблемы и перспективы. Алматы, 1999.

49. Назарбаев Н.А. Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана. Алматы: Бiлiм, 1997.

50. Веденеева Т.П. Институты ООН и их роль в процессе демократической модернизации в Казахстане: Автореф. дис....канд. полит, наук. Алматы, 1999.

51. Иватова Л.М. Проблема международной безопасности в политике Республики Казахстан. // Центральная Азия и Казахстан в фокусе современных международных отношений. Алматы, 2001. С. 79.

52. Национальная безопасность: итоги десятилетия. Астана, 2001.С. 353.

53. Кадырбекулы Д.Б. Роль США в мировой политике: влияние на Казахстан. Алматы, 1999.

54. Б.А.Страшун. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

Размещено на Allbest.ru