Правонарушения в сфере валютных операций и способы их предупреждения

1) ст. 2.3 КоАП РФ определяет возраст, по достижении которого возможно применение ответственности,-- 16 лет;

2) гражданско-правовая ответственность применяется с учетом особенностей, установленных ст. 21, 24, 26 ГК РФ, по общему правилу, с 18 лет;

3) уголовная ответственность за преступления, входящие в круг валютных правонарушений, применяется с возраста 16 лет(ст. 20 УК РФ).

С точки зрения субъективной стороны, которая определяется таким понятием, как «вина», т. е. предвидением или непредвидением виновным последствий своего деяния, его отношением к деянию и его последствиям, валютное правонарушение может быть совершено в форме умысла или неосторожности.

Объектом валютного правонарушения является то, на что оно направлено, т. е. ценности и блага, которым правонарушением нанесен ущерб. В широком смысле объектом являются общественные отношения, возникающие по поводу обращения валютных ценностей. Это может быть нарушение порядка осуществления валютных операций резидентов и нерезидентов, невыполнение требований об осуществлении купли-продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации и т.д.

Объективную сторону валютного правонарушения характеризуют совершенное деяние, выраженное в конкретных действиях субъекта правонарушения, а в некоторых случаях и наступление общественно вредных последствий (или угроза возникновения таких последствий) и необходимая причинно-следственная связь между действиями и наступившими последствиями Б.Ю. Дорофеев, Н.Н. Земцов, В.А. Пушин. Валютное право России: учебник - 2-е изд.,пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С. 107-109..

2.2 Виды юридической ответственности за нарушения валютного законодательства

Нарушение правил валютного регулирования влечет, как правило, административную ответственность. Из всей системы валютных ограничений два обеспечиваются мерами не только административной, но и уголовной ответственности - нарушение правил репатриации валюты и нарушение правил перемещения наличной валюты и валютных ценностей через границу России В той части, в какой эти правила сохранили действие, т.е. в части декларирования.

В том, что государство предусматривает применение к нарушителям валютного законодательства преимущественно административных мер воздействия, проявляется более мягкий характер валютного регулирования по сравнению с валютной монополией. Напомним, что в период валютной монополии (1937 - 1991 гг.) уголовная ответственность наступала за совершение любых действий, нарушавших режим государственной монополии на валютные ресурсы. Отграничение административных и уголовных составов проводилось только по критерию крупного размера предмета правонарушения См.: ст. 88 УК РСФСР и ст. 153 КоАП РСФСР. Административной ответственности подлежали лица, совершавшие незаконные операции с валютой и платежными документами в валюте на сумму, не превышавшую 25 руб. В ином случае применялась уголовная ответственность за нарушение правил о валютных операциях и за спекуляцию валютными ценностями и ценными бумагами..

Первоначально, при переходе России к режиму валютного регулирования, законодатель предпринял попытку сконструировать все (кроме уголовных) санкции за нарушения валютного законодательства по модели имущественной гражданско-правовой ответственности См.: ст. 14 Закона РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" 1992 г.. Не соответствующие валютному законодательству валютные операции признавались недействительными сделками, а все полученное по таким сделкам подлежало взысканию в доход государства. Этот подход может быть объяснен влиянием ошибочного представления о том, что мерами такой ответственности защищаются нормы некоей комплексной отрасли права, состоящей из гражданско-правовых и публично-правовых норм, регулирующих валютные операции. Отождествление норм, устанавливающих валютные ограничения и меры валютного контроля, с нормами, устанавливающими гражданско-правовой режим валютных операций, приводило к представлению о том, что защита мер государственной политики в валютной сфере может проводиться с помощью имущественной гражданско-правовой ответственности или ее разновидности ("финансовой", "валютной" ответственности). Это приводило к нескольким негативным последствиям:

- сделка и валютная операция далеко не всегда совпадают, особенно если речь идет о внешнеторговых контрактах; тем не менее буквальная формулировка нормы об ответственности ставила под угрозу недействительности весь контракт, если хоть одна операция по нему нарушала валютный закон;

- конструкция нормы об ответственности внешне напоминала норму Гражданского кодекса РФ о последствиях недействительности сделок, что приводило к попыткам применять по аналогии гражданско-правовые правила об ответственности предпринимателей без вины;

- процедура привлечения к ответственности была не урегулирована правом.

Известны одиозные случаи, когда организация, обратившаяся в арбитражный суд с иском о взыскании задолженности со своего контрагента, получала в итоге судебное решение о взыскании с истца и ответчика всего полученного по незаконной сделке в доход государства.

Высший Арбитражный Суд РФ разъяснил, что ответственность за нарушения валютного законодательства признается публично-правовой и, следовательно, не может применяться без учета вины См.: п. п. 5 и 7 информационного письма ВАС РФ от 31 мая 2000 г. N 52.. Тем самым была пройдена половина пути к признанию того факта, что это вид административной ответственности. Принятый в 2003 г. новый Закон о валютном регулировании уже не содержал норм, непосредственно регулирующих вопросы ответственности, и соответствующие составы наконец-то обрели свое место в Кодексе РФ об административных правонарушениях, где им и следовало быть изначально.

Позитивный эффект от этого очевиден: применение мер некогда экзотической "валютной" ответственности стало подпадать под действие общих принципов административной ответственности. Процедура привлечения к ответственности также оказалась по большей части введена в четкие правовые рамки производства по делам об административных правонарушениях. Весь комплекс процессуальных правовых норм вырабатывался в административном праве десятилетиями, искусственное ограничение сферы их действия наносит правовой системе несомненный вред. Очень отрадно, что законодатель пошел по пути признания нарушений валютного законодательства, не содержащих признаков преступления, административными проступками, отказавшись от конструирования отраслевого вида ответственности.

Меры государственного принуждения предусматриваются законом и применяются в определенном процессуальном порядке, с тем чтобы избежать привлечения к ответственности невиновных, избежать ошибок и негативных последствий излишнего административного рвения чиновников. Этот аспект юридической ответственности был блестяще проанализирован О.Э. Лейстом. Процитируем его вывод: "В современном государстве бытие юридической ответственности возможно лишь в рамках законов, определяющих составы правонарушений и санкции за их совершение, а также порядок (процедуру) исследования обстоятельств правонарушения, принятие обоснованного решения о правонарушении и (если оно действительно было) применении санкции, порядок исполнения принятого решения" Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2008..

Многообразие общественных отношений, защищаемых мерами административной ответственности, их закрепление различными отраслевыми (подотраслевыми) законами всегда приводят к тому, что возникают "новые" виды ответственности, в отношениях снова утрачивается ясность:

- каковы принципы применения ответственности, а именно: должна ли учитываться вина и в каких формах, должны ли приниматься во внимание смягчающие и отягчающие обстоятельства и каковы эти обстоятельства, каковы сроки давности привлечения к ответственности и т.д.;

- какова процедура привлечения к ответственности, в том числе каковы гарантии обеспечения прав лиц, привлекаемых к ответственности.

Может показаться, что применительно к валютному регулированию эти соображения сугубо теоретические, поскольку сам законодатель положил конец спорам о правовой природе мер ответственности за нарушения валютного законодательства, не являющиеся преступлениями, включив соответствующие составы в Кодекс РФ об административных правонарушениях. Но наличие специальных составов в Кодексе еще не дает гарантии того, что никогда в будущем параллельно им не будут сконструированы какие-то дополнительные меры ответственности, пусть и с самыми благими намерениями Вспомним о параллельном существовании норм об ответственности за нарушения налогового законодательства в Налоговом кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях..

Кроме того, определенные следы представления о "самостоятельной" ответственности за нарушения валютного законодательства сохраняются до настоящего времени даже в применении норм административной ответственности, закрепленных нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях:

- применительно к материальному праву - это конструкция административной ответственности за нарушение правил репатриации валюты (ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ), допускающая, если называть вещи своими именами, ответственность без вины, ответственность за риск.;

- применительно к процессуальному праву - это отсутствие стыковки между процедурой проверки, проводимой органом или агентом валютного контроля, и возбуждением производства по делу об административном правонарушении.

2.3 Гражданско-правовые последствия несоответствия контрактов валютному законодательству

Вопрос о гражданско-правовых последствиях нарушений валютного законодательства лежит в иной плоскости, нежели применение государством мер имущественной ответственности к нарушителям валютного законодательства. Понятно, что нарушение норм валютного законодательства влечет административную, а не гражданско-правовую (имущественную) ответственность.

Мерами этой ответственности негативные последствия для нарушителя, как правило, исчерпываются: заплатил штраф, но не должен отдавать все полученное по сделке в доход казны. Гражданско-правовое основание валютной операции формально не разрушается, прав по контракту нарушитель не теряет.

Однако надо четко понимать, когда это в самом деле так, а когда - нет.

Статья 168 ГК РФ содержит правило, согласно которому "сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения". Поскольку валютное законодательство не предусматривает иного, получается, что сделки, нарушающие валютное законодательство, все-таки ничтожны? Напомним, что последствием тогда будет двусторонняя реституция (ст. 167 ГК РФ).

Такие последствия в самом деле могут иметь место, когда валютная сделка совершается в нарушение валютных ограничений - запретов. Практически единственный пример, который можно привести, - это нарушение запрета купли-продажи иностранной валюты, минуя уполномоченные банки. В этом случае вся сделка целиком и полностью не соответствует требованиям закона.

В остальных случаях действующие валютные ограничения затрагивают платеж по сделке (например, требование о расчетах между резидентами только в рублях) либо устанавливают порядок проведения валютной операции: вводят дополнительные обязанности публично-правового характера - некую надстройку над сделкой (например, правило репатриации). В таких ситуациях нарушение валютного законодательства не приводит к ничтожности сделки. Речь может идти лишь о неисполнении требований публичного права той стороной, которой они адресованы, либо о неисполнимости части сделки (договора, контракта) в том виде, как договорились стороны.

Рассмотрим этот аспект подробнее.

Должно ли лицо исполнять контракт, если исполнить его можно только нарушив валютное законодательство? Что будет, если лицо-должник не станет исполнять условия договора, ссылаясь на валютные ограничения, запреты или меры контроля (бывает и такое)? Должен ли суд по иску кредитора обязать лицо исполнить контракт, пусть и с нарушением закона?

Отношения равных сторон в валютных сделках и сделках с валютой регулируются гражданским правом, эти отношения основаны на договорах. Валютные обременения установлены публичным правом, их предмет - поведение лица, а не его договорные отношения с контрагентом. Например, правило репатриации адресовано государством экспортеру. Государство дает экспортеру властное предписание, обеспеченное мерами государственного принуждения, обеспечить возврат выручки в страну. Складывается властное отношение государства и экспортера. Но правило репатриации не регулирует взаимоотношения экспортера с зарубежным контрагентом и уж тем более не регламентирует прав и обязанностей зарубежного контрагента - по крайней мере, если говорить о прямом правовом регулировании, а не о косвенном воздействии. Представим, что экспортер откажется от поставки товара на том основании, что по недосмотру в контракте оказалось условие, позволяющее покупателю удержать часть платежа за товар в счет встречных денежных обязательств экспортера (договорных штрафов, задолженности по закупкам комплектующих и т.п.). Вряд ли в такой ситуации экспортер встретит понимание со стороны контрагента или суда. Отказаться от поставки он не может, нарушителем становиться не хочет. Следовательно, должен быть какой-то иной, правильный, вариант действий.

Свобода договора сталкивается с ограничивающими ее нормами публичного права. Это объективно приводит к тому, что в валютной сфере очень явно проявляется противоречие между потребностью в стабильности гражданского оборота, в соблюдении контрактных обязательств и потребностью в сохранении публичного правопорядка. Сказать, что это противоречие легко устраняется, было бы преувеличением.

Частноправовое регулирование и публично-правовое регулирование, хотя и существуют обособленно, обладают своим специфическим предметом и методом воздействия, тем не менее не изолированы одно от другого. Очевидно, что несоответствие регулируемых гражданским правом договоренностей сторон правилам валютного законодательства не может остаться без последствий. Однако эти последствия не прямолинейны. Прямолинейное решение, безоговорочное признание ничтожным или не имеющим судебной защиты договора (части договора), особенно внешнеэкономического, подрывало бы стабильность гражданского оборота и затрагивало бы во многих случаях имущественные интересы контрагентов, находящихся вне публично-правовой юрисдикции России.

Правила, сложившиеся на стыке валютного и гражданско-правового, договорного регулирования, можно обобщенно изложить следующим образом.

1. Действительность контракта. Несоответствие договора нормам валютного законодательства будет означать его ничтожность, если договор (сделка) полностью совпадает с запрещенной законом валютной операцией. Это происходит в случае заключения валютообменных сделок на территории РФ, минуя уполномоченный банк. Во всех остальных случаях нарушение валютного законодательства не повлияет на действительность договора. В частности, несоответствие международного внешнеэкономического контракта нормам валютного законодательства не будет означать недействительности контракта Этот подход был выражен в п. 16 информационного письма ВАС РФ от 31 мая 2000 г. N 52.. Эти утверждения справедливы в отношении как договора в целом, так и конкретных условий, вступающих в противоречие с публично-правовым регулированием.

2. Ограничение судебной защиты в России. Условия контрактов, нарушающие валютное законодательство РФ, в соответствующей части не подлежат принудительному исполнению на территории РФ. Так, если резиденты договорились о платеже в иностранной валюте, а такой платеж не разрешен валютным законодательством, суд не может взыскать с должника платеж в иностранной валюте. Но суд должен взыскать с должника эквивалент этой суммы в рублях. Этот подход закреплен в п. 3 информационного письма ВАС РФ от 4 ноября 2002 г. N 70 "О применении арбитражными судами статей 140 и 317 Гражданского кодекса Российской Федерации". Заметим, что само по себе условие о платеже (денежное обязательство) сохраняет силу.

3. Ограничение судебной защиты за рубежом. Условия контрактов, нарушающие валютное законодательство одной страны, не имеют судебной защиты ("исполнение не может быть обеспечено") на территории другой страны (п. "b" разд. 2 ст. VIII Устава МВФ). Это правило может толковаться узко: как действующее только в отношении валютообменных сделок с валютой того государства, которое установило валютные ограничения, - например, таких как сделки купли-продажи рублей на зарубежных валютных рынках, если бы российское законодательство налагало такой запрет.

4. Ответственность за нарушение договора. Ссылка на валютное законодательство не освобождает от ответственности за неисполнение контракта. Невозможность исполнения условия внешнеторгового контракта из-за действия норм национального валютного законодательства не означает недействительности такого условия. Если его нельзя исполнить так, как это предусмотрено договором, кредитор вправе взыскать убытки с должника. Например, если из-за моратория на платежи нерезидентам в 1998 г. резиденты-должники не могли заплатить своим кредиторам в срок, это не означало автоматически, что они не отвечают за нарушение контрактов Условия конкретного контракта могли предусматривать, что мораторий относится к обстоятельствам непреодолимой силы либо такое основание для освобождения от гражданско-правовой ответственности могло быть признано судом с учетом внезапности валютного кризиса и введения не предусмотренного законодательством моратория актом правительства..

Соблюдение валютного законодательства в сделке - это сфера ответственности той стороны, которой адресовано предписание валютного законодательства. Конечно, на территории РФ никого нельзя через суд обязать исполнить нарушающее валютный режим условие договора. Но вот в случае с зарубежным судом доказать применимость правила п. "b" разд. 2 ст. VIII Устава МВФ будет проблематично. Тем более не получится запретить иностранному контрагенту реализовать противоречащее валютному законодательству РФ условие, когда норма валютного законодательства адресована исключительно и только российской стороне, резиденту. Так, в примере с экспортером, недополучившим выручку, обязать покупателя произвести платеж в полной сумме не получится. Фактически противоречащее валютному законодательству РФ условие договора об удержании сумм из выручки останется в силе, поскольку запрещен не сам зачет как таковой, а запрещено лишь неполучение экспортной выручки резидентом Об этом применительно к сложившейся практике Международного коммерческого арбитражного суда (МКАС) см.: Розенберг М.Г. Международная купля-продажа товаров: Комментарий к правовому регулированию и практике разрешения споров. 4-е изд. М., 2010.

Процитируем два положения, приведенные в названной книге М.Г. Розенберга:

"Заявление российской организации о производстве зачета или выражение ею согласия иностранному контрагенту на производство зачета лишает ее права в дальнейшем заявлять о недействительности зачета со ссылкой на его противоречие валютному законодательству";

"...даже если производство зачета и противоречило действующему в России валютному законодательству, то ответственность за его производство лежит на российской организации, должностные лица которой допустили такое нарушение, и не может служить основанием для признания того, что зачет не имел места"..

Иностранного контрагента взаимоотношения стороны-резидента с государством в принципе могут не заботить. Но в ряде случаев соответствие сделки требованиям валютного законодательства РФ должно быть предметом внимания иностранного контрагента, заинтересованного в полной исполнимости договорных обязательств в том виде, в каком они согласованы сторонами.

В этом смысле очень показателен судебный спор между ООО "Газпром Переработка" и фирмой "Дабл Кей Ойл Продактс 1996 Лтд." (Израиль) См.: Определение ВАС РФ от 26 октября 2011 г. N ВАС-11818/11 по делу N А40-89017/09-67-585.. Иностранный контрагент не смог через суд понудить российского экспортера произвести поставку. Суды, включая Высший Арбитражный Суд РФ, в этом деле признали, что договор действителен, несмотря на заявление российского экспортера о том, что тот не смог открыть по договору паспорт сделки. "Бремя соблюдения требований валютного законодательства, в том числе оформления (внесения изменений, переоформления) паспорта внешнеэкономической сделки, лежит на резиденте, т.е. на поставщике", - указал в Определении Суд. Тем не менее Суд пришел к выводу, что из-за несоблюдения экспортером формальностей, связанных с валютным контролем, другая сторона не получила сведений, необходимых для выставления аккредитива, и объективно не могла выставить аккредитив. А поскольку поставка по условиям договора должна производиться после выставления аккредитива, в удовлетворении иска об обязании поставить товар было отказано.

2.4 Классификация составов административных правонарушений и преступлений в валютной сфере

В целях защиты национальной валюты государство реализует совокупность экономических и юридических мер, т.е. проводит валютное регулирование в широком смысле слова (валютная политика). Юридический аспект валютного регулирования выражается в установлении государством нормативно предписанного порядка совершения валютных операций. В отличие от валютной монополии, действовавшей в советский период, в условиях валютного регулирования круг участников валютных операций никак не ограничивается. Но участникам необходимо соблюдать валютные ограничения (правила и запреты), а также исполнять обязанности, установленные в целях валютного контроля: вести специальный учет и отчетность в отношении валютных операций, представлять информацию органам и агентам валютного контроля и т.д.

Таким образом, валютное регулирование как порядок совершения валютных операций состоит из двух блоков: валютных ограничений и валютного контроля. Этим блокам соответствуют классификационные группы составов административных правонарушений и преступлений в валютной сфере.

Внутри классификационных групп не прослеживается прямого соответствия между составами, с одной стороны, и валютными ограничениями и правилами - с другой. Во многом это оправдано соображениями законодательной техники, поскольку законодатель объединяет сходные виды нарушений в рамках одного состава. Кроме того, не любое крупное нарушение валютного законодательства влечет уголовную ответственность, она предусматривается лишь в исключительных случаях.

Применительно к действующему законодательству об административной и уголовной ответственности развернутая классификация будет иметь следующий вид.

Группа I. Административные правонарушения и уголовные преступления, посягающие на установленные государством валютные ограничения:

а) составы административных правонарушений:

- совершение незаконных (в том числе запрещенных) валютных операций (ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ);

- нарушение правил репатриации валюты (ч. ч. 4 и 5 ст. 15.25 КоАП РФ);

- нарушение правил перемещения и пересылки наличной валюты и валютных ценностей через таможенную границу РФ (ст. 16.4 и ч. 7 ст. 15.25 КоАП РФ В случае недекларирования или недостоверного декларирования физическими лицами наличной иностранной валюты либо ценных бумаг применяется ст. 16.4 КоАП РФ, во всех других случаях административных проступков, связанных с нарушением правил перемещения валюты через границу Таможенного союза (например, при нарушении запрета пересылки), - ч. 7 ст. 15.25 КоАП РФ. Насколько можно судить, если физическое лицо перемещает валюту, принадлежащую юридическому лицу, и при этом нарушает правила декларирования, в качестве нарушителя будет рассматриваться именно физическое лицо, а не организация - собственник валюты.);

б) составы преступлений:

- нарушение правил репатриации валюты (ст. 193 УК РФ);

- нарушение правил перемещения наличной валюты и валютных ценностей через таможенную границу РФ (охватывается уголовным составом контрабанды, ч. 1 ст. 188 УК РФ В ч. 1 ст. 188 УК РФ говорится о контрабанде "товаров и иных предметов". Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ этот состав охватывает и нарушение правил перемещения через таможенную границу валюты (валютных ценностей). Однако крупный размер контрабанды для применения уголовной ответственности определяется исходя не из всей перемещаемой суммы, а только из превышения той ее части, которую по закону можно не декларировать. См. об этом: Постановление КС РФ от 27 мая 2008 г. N 8-П.).

Группа II. Административные правонарушения и уголовные преступления, посягающие на правила, установленные в целях валютного контроля:

а) составы административных правонарушений:

- нарушение правил валютного контроля:

- нарушение общих правил учета и отчетности, обеспечивающих валютный контроль, - ч. ч. 6 и 6.1 - 6.3 ст. 15.25 КоАП РФ;

- нарушение резидентами порядка уведомления об открытии (закрытии) счета (вклада) или об изменении реквизитов счета (вклада) в банке за рубежом - ч. ч. 2 и 2.1 ст. 15.25 КоАП РФ;

- нарушение уполномоченными банками обязанностей агентов валютного контроля (ст. 15.26 КоАП РФ и ст. 74 Закона о Центральном банке Напомним, что разграничение между этими составами имеет дискуссионный характер. Банк России предлагает разграничивать их действие по субъектам административной ответственности, в отношении должностных лиц применять ст. 15.26 КоАП РФ, в отношении самих кредитных организаций - ст. 74 Закона о Центральном банке.);

- нарушения против порядка управления, если они совершены в сфере валютного контроля:

- ст. 17.7 "Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении" КоАП РФ;

- ст. 19.4 "Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)" КоАП РФ;

- ст. 19.5 "Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный контроль (надзор)" КоАП РФ;

- ст. 19.6 "Непринятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения" КоАП РФ;

- ст. 19.7 "Непредставление сведений (информации)" КоАП РФ;

- ст. 20.25 "Уклонение от исполнения административного наказания" КоАП РФ;

б) составы преступлений:

- представление органам и агентам валютного контроля заведомо подложных документов (охватывается диспозицией ч. 3 ст. 327 УК РФ).

Из приведенной классификации видно, что в ряде случаев за нарушение одних и тех же валютных ограничений предусмотрена и уголовная, и административная ответственность. Разграничение составов в этом случае проводится по признаку крупного размера предмета нарушения. Кроме того, не следует забывать, что административной ответственности подлежат как физические лица (в том числе должностные лица), так и юридические лица, в то время как уголовная ответственность предусмотрена только для физических лиц (должностных лиц - руководителей организаций в случае ст. 193 УК РФ).

Применительно к обеим группам составов прослеживается следующий подход законодателя: предусматривается один общий, универсальный состав, охватывающий максимально возможное количество административных правонарушений в валютной сфере. В дополнение к нему выделяется несколько специальных составов, административных или уголовных, там, где этого требует специфика охраняемых общественных отношений.

Для ответственности за нарушения валютных ограничений таким общим составом будет ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, для ответственности за нарушения правил валютного контроля - ч. ч. 6, 6.1 - 6.3 ст. 15.25 КоАП РФ. Однако этот схематичный подход условен и нуждается в оговорках.

Действительно, диспозиция ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ первоначально конструировалась законодателем как универсальная норма, охватывающая:

- нарушения валютных ограничений - запретов ("осуществление незаконных валютных операций, т.е. осуществление валютных операций, запрещенных валютным законодательством Российской Федерации");

- нарушения валютных ограничений - обязанностей, прямо перечисленных в тексте нормы Имеется в виду ответственность за невыполнение требований о резервировании и об использовании специальных счетов..

Однако затем, в течение достаточно длительного периода, ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ была "спящей" нормой. Те обязанности, которые упоминались в исходной редакции ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ, уже к 2007 г. были по большей части отменены. В результате действие нормы сохранилось лишь в отношении ограничений, имеющих форму прямых запретов, таких как запрет купли-продажи иностранной валюты, минуя уполномоченный банк, или запрет расчетов в иностранной валюте между резидентами. Это не значит, что нарушение ограничений-обязанностей, сохранивших свое действие, могло остаться безнаказанным, потому что такие нарушения предусмотрены специальными составами той же ст. 15.25 КоАП РФ.

Тем не менее некоторая проблема была. Буквальная формулировка рассматриваемой части статьи в ее первоначальной редакции указывала на ее действие лишь в отношении валютных ограничений-запретов, которые сформулированы прямо, а не косвенно. В большинстве случаев это не приводило к пробелам в правовом регулировании, потому что принцип, по которому построены ограничения-запреты, - "все, что не запрещено, разрешено" (ст. 6 Закона о валютном регулировании). Иначе говоря, запреты обычно конструируются как прямые. Однако Закон в ряде случаев отступает от этого принципа.

Из-за этого сложилась ситуация, в которой лица действительно могли нарушать валютное законодательство, не рискуя быть сколько-нибудь серьезно наказанными. Это ситуация, связанная с использованием резидентами зарубежных счетов.

Правовой режим зарубежного счета резидента позволяет ему зачислять средства на счет только переводом со счета в уполномоченном банке. При этом другие способы зачисления средств на зарубежный счет Законом о валютном регулировании не предусмотрены и, строго говоря, Закону не соответствуют. В отношении режима зарубежных счетов использована формулировка о том, что средства могут зачисляться лишь в порядке, установленном валютным законодательством. Однако нигде прямо не сказано, что другие виды зачисления средств запрещены. Они запрещены косвенно, по умолчанию, так как в Законе о валютном регулировании нет порядка их совершения. Разумеется, это довольно казуистическое различие между операцией, которая "нарушает порядок" и которая "запрещена", но, поскольку сомнения толкуются в пользу лица, привлекаемого к ответственности, единичные возникавшие споры решались в пользу привлекаемых к ответственности лиц.

Получалось, что резиденты могли открывать счета в банках за рубежом, не уведомляя об этом налоговые органы России, рискуя лишь небольшим штрафом за неуведомление об открытии счета, и то лишь в течение годичного срока давности привлечения к ответственности. Использование счетов в обход валютного законодательства РФ фактически никак не наказывалось.

В настоящее время ситуация принципиально изменилась:

- с 29 октября 2012 г. существенно повышены штрафы за неуведомление налоговых органов об открытии (закрытии, изменении реквизитов) счетов резидентов в банках за рубежом См.: Федеральный закон от 28 июля 2012 г. N 140-ФЗ "О внесении изменений в статью 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".;

- с 13 февраля 2013 г. действует новая редакция ч. 1 ст. 15.25 КоАП РФ См.: Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. N 194-ФЗ "О внесении изменений в статьи 3.5 и 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"., охватывающая все случаи несоблюдения валютных ограничений: и нарушения прямых запретов, и несоблюдение установленного законом порядка проведения валютных операций.

Тем самым государство исключило для резидентов, физических и юридических лиц, возможность безнаказанно использовать скрытые от государственного финансового контроля зарубежные счета и средства на таких счетах. Часть 1 ст. 15.25 КоАП РФ перестала быть "спящей" нормой.

2.5 Общие вопросы административной ответственности за нарушения валютного законодательства

В подавляющем большинстве случаев за нарушения валютного законодательства наступает именно административная ответственность, в связи с чем необходимо остановиться на вопросах, связанных с ее применением, относящихся практически к любым составам административных правонарушений.

Мерами административной ответственности обеспечивается выполнение определенных валютных правил. Поэтому первостепенное значение имеет вопрос о том, адресовано ли соответствующее правило тому или иному субъекту. Следовательно, субъектов административной ответственности, как и участников валютных операций, следует разделять на резидентов и нерезидентов.

Напомним, что основания признания лица резидентом или нерезидентом в целях валютного законодательства предусмотрены ст. 1 Закона о валютном регулировании. Для физических лиц резидентство связано с гражданством либо постоянным проживанием на территории РФ, а значит, статус физического лица как резидента или нерезидента может изменяться. Это означает, что для правильного применения норм Кодекса РФ об административных правонарушениях всегда необходимо выяснять, было ли физическое лицо резидентом или нерезидентом на момент совершения правонарушения.

Для юридических лиц резидентство связано с созданием их по законодательству РФ, т.е. это неизменная характеристика юридического лица.

В зависимости от наличия у лица статуса резидента или нерезидента существенно отличается как круг валютных ограничений, под действие которых подпадают валютные операции лица, так и состав правил валютного контроля, обязывающих лицо определенным способом вести учет и отчетность, а также представлять документы о валютных операциях агентам валютного контроля. Квалифицируя действия лица по той или иной части ст. 15.25 КоАП РФ, необходимо принимать во внимание, распространяются ли те или иные нормы валютного законодательства на резидентов и (или) на нерезидентов. Так, правила о репатриации и о паспортах сделок адресованы исключительно резидентам, совершающим внешнеторговые операции. Нерезиденты, выполняющие внешне похожие операции (например, импорт товаров), не будут подпадать под действие правил, установленных для резидентов.

Особую группу субъектов образуют уполномоченные банки. С точки зрения ст. 1 Закона о валютном регулировании они признаются резидентами, однако законодательство о валютном регулировании не распространяет на них действие большинства валютных ограничений и общих правил валютного контроля. Уполномоченные банки при совершении валютных операций руководствуются законодательством о банках и банковской деятельности и специальными правилами валютного контроля, установленными Банком России с учетом их двойственного статуса: участников валютных операций и агентов валютного контроля. Соответственно, хотя уполномоченные банки не изъяты из круга субъектов административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.25 КоАП РФ, ее диспозиция практически не охватывает тех специфических нарушений, которые могут совершаться уполномоченными банками в сфере валютного регулирования и валютного контроля. В случае совершения нарушений уполномоченные банки несут административную ответственность в соответствии со ст. 15.26 КоАП РФ и ст. 74 Закона о Центральном банке.

Специальные субъекты составов правонарушений, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, - должностные лица. Следует особо обратить внимание на один не вполне очевидный момент: должностное лицо понимается по-разному в разных нормах, устанавливающих административную ответственность за нарушения валютного законодательства. Применительно к ч. ч. 1, 3 - 5 ст. 15.25 КоАП РФ под должностными лицами понимаются только физические лица, ведущие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (примечание 1 к ст. 15.25 КоАП РФ). Во всех остальных случаях под должностным лицом понимается как руководитель организации или назначенное им лицо, отвечающее в организации за соблюдение правил валютного регулирования, так и физические лица, ведущие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ).

Один из важнейших принципов административной и уголовной ответственности - применение наказания в пределах срока давности привлечения к ответственности. Для административных нарушений в валютной сфере срок давности привлечения к ответственности составляет один год с момента их совершения. В связи с этим важно правильно определять момент окончания нарушения. Практика свидетельствует, что с этим регулярно возникают трудности, обусловленные спецификой правил валютного регулирования.

Валютные ограничения и правила валютного контроля часто возлагают на участников валютных операций те или иные обязанности, которые необходимо выполнить к определенному сроку. Так, экспортер обязан репатриировать валютную выручку в срок, установленный контрактом. Любой участник внешнеэкономической деятельности обязан открыть в уполномоченном банке паспорт сделки в срок не позднее первого исполнения по внешнеэкономическому контракту. Если такое правило не выполнено в срок, то возникает внешнее впечатление, что имеет место длящееся правонарушение, продолжающееся до тех пор, пока обязанность не будет выполнена или пока нарушение не будет обнаружено.

Однако на самом деле такое правонарушение следует считать оконченным.

В тех случаях, когда законодательством предусмотрено выполнение какой-либо обязанности к определенному сроку, нарушение срока не признается длящимся административным правонарушением и течение срока давности привлечения к административной ответственности начинается с момента наступления срока выполнения обязанности. На это указывается в п. 14 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". Так, если лицо нарушило требование о репатриации иностранной валюты, не обеспечив в предусмотренный внешнеторговым контрактом срок поступление экспортной выручки на свой счет в уполномоченном банке, правонарушение признается оконченным. Оно не квалифицируется как длящееся, даже если на момент обнаружения валютная выручка так и не была зачислена. Такое правонарушение состоит в пропуске срока исполнения обязанности, независимо от ее последующего полного или частичного исполнения либо неисполнения.

Представляется, что такой же подход должен применяться и в том случае, когда нарушения валютного законодательства наказываются в уголовном порядке.

Нормы законодательства об административных правонарушениях, смягчающие ответственность, имеют обратную силу: "Закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет" (ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ).

Правило обратной силы норм, смягчающих ответственность, равно как и запрет обратной силы норм, отягчающих ответственность, распространяется на случаи:

- изменения законодательной нормы об ответственности;

- изменения правовой нормы, устанавливающей ту обязанность, выполнение которой обеспечивается мерами административной ответственности.

Следует помнить, что обратная сила закона может иметь место только в ситуации, когда постановление о привлечении к административной ответственности еще не исполнено; поворота исполнения не предусмотрено.

Практика смягчения административной ответственности на основе правила об обратной силе закона, смягчающего ответственность, получила широкое распространение в связи с последовательным включением в 2011 - 2012 гг. в ст. 15.25 КоАП РФ норм, позволяющих реально дифференцировать тяжесть наказания за неисполнение обязанности к сроку в зависимости от длительности просрочки.

Характерный пример - Определение ВАС РФ от 16 апреля 2012 г. N ВАС-2522/12 по делу N А40-99688/11-148-888. ЗАО "Промресурс" допустило нарушение срока представления подтверждающих документов и справки о подтверждающих документах уполномоченному банку на один день. Территориальное управление Росфиннадзора в Москве оштрафовало ЗАО "Промресурс" на 40000 руб. Однако, поскольку на момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции для случаев нарушения сроков представления документов не более чем на 10 дней размер штрафа был законодательно снижен и составлял от 5000 до 15000 руб., Высший Арбитражный Суд РФ указал на ошибку апелляционной инстанции и на необходимость пересмотра судебных актов по делу.

Несколько менее очевидна ситуация, в которой совершившее нарушение лицо перестает подлежать административной ответственности в связи с последующей отменой обязанности, обеспечиваемой мерами административной ответственности. Это логично, поскольку отмена публично-правовой обязанности означает прекращение интереса государства в защите основанных на существовании такой обязанности правоотношений. Например, после отмены валютной монополии выглядело бы странным продолжение преследования государством лиц, "спекулировавших" валютой.

Однако здесь правило обратной силы не универсально - законодатель может сделать оговорку, что обязанность отменяется лишь на будущее время, а к правоотношениям, возникшим в период до отмены нормы, устанавливавшей обязанность, эта норма подлежит применению. Так, когда отменяется какой-либо налог, его отмена на будущее время не означает амнистии тем, кто не уплатил этот налог в период, когда он действовал.

По идее во избежание споров и сомнений отмена обязанности должна сопровождаться явным исключением соответствующего деяния из числа административных проступков (декриминализацией - в случае с уголовным законодательством). Однако это не всегда возможно, так как зачастую нормы об ответственности бланкетны и отсылают к правилам отраслевого законодательства. Тогда изменения отраслевого законодательства не будут в явной форме отражены в законе, устанавливающем ответственность.

Характерный пример такого рода - дело ООО "Торговый дом "СОЛАР" (см. Определение ВАС РФ от 2 мая 2012 г. N ВАС-2265/12). Территориальное управление Росфиннадзора в Красноярском крае привлекло общество к ответственности за нарушение срока представления в уполномоченный банк справки о валютных операциях. На момент совершения правонарушения срок составлял семь рабочих дней, а на момент привлечения лица к ответственности срок был нормативно увеличен до 15 рабочих дней. За рамки этого срока общество не вышло, т.е. с точки зрения действующего на момент рассмотрения дела законодательства его действия не были правонарушением. В такой ситуации Высший Арбитражный Суд РФ посчитал, что имеет место смягчение закона, устанавливающего ответственность.

Подчеркнем, что сложности вызывает только вопрос об обратной силе нормы, устанавливающей ответственность, при изменении защищаемого этой нормой отраслевого законодательства, когда происходит отмена обязанности, влекущая отмену сопутствующей ответственности. Очевидно, что в обычной ситуации закон, устанавливающий ответственность за нарушение тех или иных правил, подлежит применению с учетом тех правил, которые действуют на момент совершения правонарушения.

К ситуации обратной силы закона, смягчающего ответственность, по смыслу тесно примыкает ситуация изменения толкования правовой нормы высшими судебными инстанциями, когда применение нормы с учетом такого толкования обязательно для нижестоящих судов. В этом случае возможен поворот исполнения.

Такой пересмотр прямо предусмотрен в арбитражном процессе п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ. К числу оснований для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам эта норма относит:

"...определение либо изменение в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации или в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации практики применения правовой нормы, если в соответствующем акте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации содержится указание на возможность пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в силу данного обстоятельства".

Срок обращения с заявлением о пересмотре по этому основанию ограничен:

- шестью месяцами с момента вынесения последнего судебного акта по делу (ч. 3 ст. 312 АПК РФ);

- тремя месяцами со дня получения заявителем копии определения об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, если наличие обстоятельства, предусмотренного п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, выявлено при рассмотрении заявления или представления о пересмотре судебного акта в порядке надзора (ч. 1 ст. 312 АПК РФ).

Поскольку фактически речь идет о придании обратной силы правовой норме в том значении, которое придается ей практикой Высшего Арбитражного Суда РФ, пересмотр уже вынесенных судебных актов при изменении практики не может сопровождаться изменением в сторону ухудшения положения лица, привлекаемого к публично-правовой ответственности. На это прямо указывается: