Подзаконное правотворчество

Размещено на http://www.allbest.ru/

Подзаконное правотворчество



Содержание

1. Правотворчество Президента РФ

2. Правотворчество Правительства РФ

3. Правотворчество федеральных министерств и ведомств

4. Правотворчество контрольно-надзорных органов РФ

5. Подзаконное правотворчество законодательного органа субъекта РФ

6. Правотворчество главы субъекта РФ

7. Правотворчество представительных органов муниципального образования

8. Правотворчество районных городских администраций

9. Правотворчество мэра, Сити-менеджера

10. Локальное правотворчество

правотворчество федеральный администрация законодательный



1. Правотворчество Президента РФ

Подзаконное правотворчество -- это деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию нормативных актов, издаваемых в соответствии с законом, направленных на исполнение и развитие законодательных положений и регулирующих отдельные конкретные аспекты общественных отношений.

В России к нему относится подзаконное правотворчество Президента, Правительства, органов федеральной исполнительной власти и исполнительных органов субъектов РФ. Подзаконному правотворчеству не присуща многоступенчатость (как в законодательстве). Ее заменяет «круг согласования». Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует соответствующий порядок подготовки и принятия указов Президента РФ (Президент РФ издает указы нормативного характера по вопросам исполнения законов).

Полномочия Президента РФ реализуются через принятие им правовых актов. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения.

Указами оформляются решения Президента РФ нормативного характера, то есть решения, содержащие общие правила поведения, рассчитанные на длительное и многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу субъектов.

Указы могут носить и индивидуальный характер. В форме указов издаются решения о назначении и освобождении от должности руководителей подотчетных Президенту РФ федеральных органов исполнительной власти, о гражданстве, о предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении почетных званий, высших воинских и высших специальных званий, о помиловании.

Распоряжения Президента РФ - это акты организационно-оперативного характера, имеющие вспомогательное значение в правовом регулировании деятельности главы государства. Распоряжения, как правило, не носят нормативного характера.

Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ч. 3 ст. 90). Данная конституционная норма устанавливает подзаконный характер правотворческой деятельности Президента РФ. Вместе с тем отсутствие в Конституции РФ четкого разграничения предметов нормотворческой компетенции Президента РФ и Федерального Собрания позволяет толковать правотворческую деятельность Президента РФ достаточно широко, оправдывая «вторжение» Президента РФ в сферу законодательства.

Начиная с 1993 года в Российской Федерации, в силу значительного отставания законодательного регулирования в сфере экономики, государственного и общественного устройства, сложилась практика принятия Президентом РФ нормативных указов, выполняющих функции федеральных законов. Однако необходимо отметить, что издаваемые Президентом РФ указы в законодательной сфере носят временный характер и утрачивают юридическую силу по мере принятия законодательным органом федеральных законов. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (ч. 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866 При этом указы Президента РФ, принятые по конкретным вопросам (сферам), не становятся автоматически предметом рассмотрения парламента с целью их одобрения в дальнейшем в качестве федеральных законов. Влиять на законодательную деятельность Федерального Собрания Президент РФ может лишь путем внесения соответствующего проекта в качестве реализации права законодательной инициативы, предоставленной ему ст. 104 Конституции РФ.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 (в ред. от 14.10.2014) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Согласно данному Указу, в целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О государственной тайне", Федеральными законами "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" постановляется:

- Указы и распоряжения Президента Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

- Акты Президента Российской в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации.

Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации считается первая публикация их полных текстов в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации".

Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система" Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также органами государственной охраны.

- Акты Президента Российской Федерации могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента Российской Федерации осуществляет Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации - Аппарат Правительства Российской Федерации.

- Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

2. Правотворчество Правительства РФ

Правительство правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации. Правительство по вопросам своей компетенции издает постановления. Подзаконные акты должны опираться на закон, издаваться на основании и во исполнение закона, выступая средством его развития и конкретизации. Пункт 1 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует дополнить пунктом 1.1 следующего содержания: «Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, иные исполнительные органы субъекта Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты только на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ».

Существует соответствующий порядок:

подготовки и принятия постановлений и распоряжений Правительства (Правительство РФ издает постановления по вопросам, отнесенным Конституцией, другими законами к его компетенции. В форме постановлений выпускаются решения федерального Правительства, имеющие нормативный характер. Решения по оперативным и другим текущим вопросам ненормативного характера могут выходить в форме распоряжения Правительства).

На основании статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет следующие полномочия:

разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной думе отчёт об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной думой;

обеспечивает проведение в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики;

обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики государства;

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов президента Российской Федерации правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Подзаконные постановления и распоряжения правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. Постановления и распоряжения правительства в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам президента Российской Федерации могут быть отменены президентом Российской Федерации.

Форма осуществления правотворчества Правительства РФ распоряжения и постановления.

При подготовке и принятии федеральным органом исполнительной власти нормативного акта важными являются следующие правила:

в подзаконном акте указывается, во исполнение какого акта (его статьи или пункта) издается данный акт;

Обнародование федеральных подзаконных актов

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» определены следующие моменты.

акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

акты Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания.

Официальным опубликованием актов Правительства РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или Собрании законодательства Российской Федерации.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

3. Правотворчество федеральных министерств и ведомств

Министерства, государственные комитеты, ведомства являются центральными органами государственного управления. Их полномочия в области руководства порученными им сферами управления, в том числе осуществляемые в форме издания нормативных актов, определены законами, указами Президента и Правительства. Чаще всего министерства издают нормативные акты в форме инструкций, а государственные комитеты - постановлений.

Нормативные правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию в газете “Российские вести” в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Требования по подготовке нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств определяются постановлением Правительства РФ "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" от 13 августа 1997 г.

НПА министерств и ведомств издаются только в виде:

постановлений;

приказов;

распоряжений;

правил;

инструкций;

положений;

регламентов (с 2005 года).

Акты, изданные в ином виде (например, указания, письма, телеграммы и др.), не должны носить нормативный правовой характер.

19 января 2005 г. постановлением Правительства РФ №30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти перечень издаваемых видов ведомственных актов пополнился регламентом. Каждый орган исполнительной власти обязан разработать свои регламенты в соответствии с Типовым регламентом. Этим органом предписывалось также разработать административные регламенты исполнения государственных функций.

В зависимости от характера правовых норм, устанавливаемых в ведомственных актах, последние подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

содержащие правовые нормы, затрагивающие:

экологические права и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ;

механизм реализации прав и обязанностей;

устанавливающие правовой статус организаций;

имеющие межведомственный характер.

Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер.

ПРОЦЕДУРА ВЕДОМСТВЕННОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА

При подготовке и принятии ведомственных нормативных актов необходимо соблюдать определенную процедуру, состоящую из последовательных стадий.

В результате их прохождения ведомственный акт начинает официально действовать.

В рамках этой процедуры действуют требования, выполнение которых является обязательным.

Определение оснований издания ведомственного акта

Речь идет о правотворческой инициативе и принятии решения о подготовке ведомственного акта. При этом она может исходить как от подразделения и служащих министерства, службы, так и от граждан. Однако решение об издании ведомственного акта принимает руководитель ведомства или его заместитель.

Здесь следует указать на следующее правило: прежде чем принять такое решение, необходимо изучить вопрос о необходимости издания ведомственного акта (правовая неурегулированность вопроса, появление потребности в изменении правового регулирования, множественность ведомственных актов, делающая необходимым их систематизацию или консолидацию, несоответствие действующих нормативных актов требованиям дня и др.) и определить основания его издания (поручения вышестоящих органов, планы правотворческой работы ведомства, инициатива других органов).

Разработка концепции ведомственного акта

Концептуальные начала акта могут содержаться в законах, указах и распоряжениях Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, поручениях руководства ведомства.

К составлению концепции может приступить и сама группа разработчиков проекта. После уяснения невозможности разрешения вопроса путем действующих правовых норм и наличия у ведомства полномочий по изданию акта по данному вопросу осуществляется разработка проекта акта.

Составление плана-проспекта и плана-графика подготовки ведомственного акта

В плане-проспекте определяется предполагаемая структура нормативного акта, раскрывается краткое содержание соответствующих разделов и подразделов. В календарном плане-графике обозначаются основные этапы работы, определяются сроки их завершения, указываются конкретные исполнители, ответственные за результаты работы.

Определение срока подготовки ведомственного акта

Срок подготовки ведомственного акта, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлено иное.

Определение разработчиков ведомственного акта

Субъектами разработки нормативных актов чаще всего выступают заинтересованные подразделения министерств, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Из их состава выделяются должностные лица, ответственные за подготовительные работы. При необходимости привлекаются сторонние организации. Активное участие в этом принимают правовые подразделения ведомств.

Если акт затрагивает интересы нескольких подразделений, они берут его разработку на себя. Сложные нормативные акты, а тем более издаваемые совместно несколькими министерствами, могут готовиться рабочими комиссиями из числа наиболее опытных сотрудников. Крупные ведомственные акты выносятся на рассмотрение коллегий, совещаний либо экспертных советов министерств.

Сбор необходимой информации

Такая информация может содержаться в законах, указах, актах Правительства РФ, ведомственных актах. Изучается научная литература, периодическая печать, обобщается практика применения нормативных актов, данные социологических, статистических исследований, материалы заседаний коллегий, инспекторских проверок. Исследуются различные справочно-информационные документы: отчеты, справки, служебная переписка, письма граждан, зарубежный опыт.

Написание текста проекта нормативного акта

Прежде всего надо неукоснительно соблюдать правило законности и конституционности ведомственного акта, что означает соответствие проекта действующему законодательству. Проект должен также отвечать современным требованиям развития экономики и, конечно, правилам юридической техники. Определяющим моментом при разработке проекта должна быть ориентация на социальную справедливость, приоритет принципов и норм международного права, обеспечения прав и свобод граждан.

Проведение правовой экспертизы

Правовая экспертиза проводится юридической службой ведомства. Экспертиза предполагает исследование проекта по всем вопросам (компетенция ведомства, необходимость издания акта, его содержание и структура, правильность ссылок и т. д.).

Согласование проекта

Согласование проекта проводит заинтересованное структурное подразделение. Проект согласуется как внутри ведомства (с другими подразделениями), таки при необходимости с другими государственными органами и органами местного самоуправления. Обязательным во всех случаях является его визирование в юридическом отделе ведомства. При наличии замечаний к проекту после их устранения производится перевизирование.

Подписание ведомственного акта

Подписание осуществляет уполномоченное должностное лицо. Им является первое лицо (руководитель) ведомства.

К проекту прилагается пояснительная записка и расчеты, где раскрывается замысел проекта, разъясняются возможные источники финансирования.

Далее нормативный акт регистрируется в общем отделе ведомства, размножается и рассылается по списку.

Государственная регистрация ведомственного акта

Государственная регистрация касается только тех из них, которые затрагивают права, свободы и обязанности граждан, правовой статус организаций или имеют межведомственный характер.

4. Правотворчество контрольно-надзорных органов РФ

Правотворчество прокуратуры

Российская прокуратура принимает активное участие в правотворческой деятельности, способствуя тем самым совершенствованию федерального, субъектного и муниципального законодательства. В настоящее время обязанность прокурора участвовать в правотворческой деятельности законодательно закреплена в ст. 1, 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (далее - Закон о прокуратуре РФ), что подчеркивает роль прокуратуры в совершенствовании законодательства - фундамента правового государства.

Участвуя в правотворческой деятельности, прокуратура одновременно реализует возложенную функцию правозащиты, обеспечивает верховенство законов; принятие всеми представительными и исполнительными органами нормативно-правовых актов в строгом соответствии с Конституцией РФ и законами; предупреждает нарушения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц; способствует повышению авторитета органов представительной и исполнительной власти, что положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка.

Прокуроры повседневно, работая с законодательными и иными нормативными актами, осуществляя надзор за исполнением законов, участвуя в рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел, рассматривая жалобы и заявления граждан, анализируя причины неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых предписаний и совершая многие другие предусмотренные законом действия, нередко встречаются с фактами несовершенства отдельных законодательных и иных актов, несоответствием их нормативным актам более высокой юридической силы, с противоречивостью правовых предписаний (двусмысленностью), содержащихся в различных нормативных актах, с пробелами в правовом регулировании, разного рода грамматическими погрешностями, нередко искажающими смысл правовых предписаний.

Особенно часто с такими фактами прокуроры встречаются в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов, принимаемых (издаваемых) органами представительной (законодательной) и исполнительной власти местного самоуправления. Уже это обстоятельство обязывает держать названный участок деятельности в поле зрения и систематически проводить проверки законности актов.

Реализуя возложенные обязанности, прокуратура в одном случае принимает меры к отмене незаконных актов или их отдельных предписаний либо к приведению их в соответствие с законом, внося протесты или обращаясь с заявлениями в суды, в другом случае вносит в законодательные (представительные) органы и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов.

Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности весьма многообразны.

- Участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов.

- Проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных актов. При этом прокуроры имеют возможность предложить более совершенную редакцию отдельных статей акта, внести соответствующие дополнения в виде новых статей или пунктов, указать на неполноту регулирования актом общественных отношений и высказаться о возможных негативных последствиях в случае, если акт будет принят в представленном виде. Более того, прокурор может выразить мнение о невозможности принятия акта ввиду явного несовершенства.

В отдельных случаях прокурор, вообще, может высказаться о нецелесообразности принятия акта, например, когда общественные отношения в рассматриваемой сфере достаточно обстоятельно урегулированы ранее принятым актом или когда принятие акта, в силу противоречия его действующему законодательству, приведет к нарушениям прав и свобод граждан и другим негативным последствиям.

Давая правовую оценку проектам актов, с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие (издание) правовых актов, противоречащих законам, и, с другой стороны, способствует принятию более совершенных актов.

- Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет быть в курсе законотворческой практики, обсуждаемых вопросов.

- Участие прокурора в рассмотрении представительными и исполнительными органами внесенных им протестов на незаконные правовые акты. Закон о прокуратуре РФ наделил прокуроров правом участия в рассмотрении внесенных ими протестов и представлений органами представительной и исполнительной власти, а также представительными и исполнительными органами муниципальных образований. Это право достаточно широко используется. Участвуя в этой работе, прокурор имеет возможность выступить в обоснование внесения акта прокурорского надзора (реагирования) со ссылками на соответствующие законы, убедить депутатов и других лиц в незаконности принятого ими акта или его части. Эта деятельность прокуроров также способствует совершенствованию законодательства и, следовательно, укреплению законности и правопорядка.

- Внесение предложений в органы представительной (законодательной) власти, представительные и исполнительные органы муниципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или о внесении в них дополнений и изменений (поправок).

Правотворчество ЦИК.

В механизме Российского государства особая роль отводится Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (далее - Центризбирком, ЦИК). Как властный орган Центризбирком издает определенные виды правовых актов - инструкции, постановления, регламенты, разъяснения и др. Одним из наиболее важных видов актов Центральной избирательной комиссии являются инструкции.

Их соотношение с другими нормативными актами правовой системы России закреплено в законодательстве специфической формулировкой. Так, в ч. 13 ст. 21 обновленной редакции Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закреплено следующее: "Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения".

Право на издание инструкций по вопросам единообразного применения определенного федерального закона, а соответственно, и небольшой группы связанных с ним других федеральных законов (в соответствии с ч. 1 и 14 ст. 21) по вопросам, регулирующим узкую предметную сферу избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России, указывает на наличие жестких связей между конкретной группой федеральных законов и инструкциями ЦИК. Это свидетельствует о следующих юридических свойствах инструкций Центризбиркома.

1. В соответствии с процитированной законодательной формулировкой инструкции ЦИК, с одной стороны, могут содержать ненормативные предписания, поскольку право на издание правил по единообразному применению нормативного правового акта связано с одним из аспектов интерпретационной деятельности . С другой стороны, инструкция является едва ли не единственным видом правовых актов, который практически всегда содержит предписания нормативного характера. Авторы одного из авторитетных комментариев к рассматриваемому Закону также считают, что ч. 13 ст. 21 наделяет ЦИК правом нормотворческой деятельности по вопросам единообразного применения федерального законодательства о выборах . Для того, чтобы понять характер нормотворческой деятельности Центризбиркома, необходимо обратиться к самим инструкциям ЦИК.

Содержащиеся в инструкциях Центризбиркома предписания закрепляют в основном процедуры организационного характера (формы официальных документов, порядок их рассмотрения в избирательных комиссиях и т.п.), нормативы технического характера (стандарты оборудования и т.д.). Таким образом, в инструкциях Центризбиркома могут содержаться нормативные предписания, регулирующие организационно-процедурные и технико-юридические вопросы, которые по объективным причинам не урегулированы в федеральном законе и потому нуждаются в подзаконном (вторичном) регулировании общественных отношений, так как в законе по определению регулируются только наиболее важные вопросы для общества и государства.

Право на издание Центризбиркомом инструкций по единообразному применению федеральных законов корреспондирует правотворческим полномочиям этого органа, напрямую закрепленным в Федеральном законе. Так, из двадцати трех полномочий Центризбиркома, указанных в ч. 9 ст. 21, шестнадцать являются правотворческими. Так, в п. "б" указывается, что ЦИК организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для участковых комиссий, утверждает указанные нормативы, а в п. "г" за Центризбиркомом закреплена обязанность осуществлять меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами.

Следует отдать должное: Центральная избирательная комиссия достаточно широко использует предоставленные ей Федеральным законом правотворческие полномочия, принимая различные виды актов нормативного характера, в том числе инструкции. Поэтому данный орган является не столько "правоприменительным органом" , сколько органом, сочетающим полномочия и правотворческого, и правоприменительного органа. Причем реализацию полномочий ЦИК по изданию правил единообразного применения законодательных предписаний нельзя назвать собственно правотворческой деятельностью, так как подобного рода правила могут и не содержать правовых норм, но и нельзя назвать ее собственно интерпретационной деятельностью, поскольку толкование законов связано с изданием правил по единообразному и пониманию, и применению законодательных норм. В данном случае мы имеем дело только с правилами по единообразному применению законодательных предписаний. К тому же для принятия акта официального разъяснения, содержащего правила по единообразному пониманию и применению норм федерального закона, необходима уже совсем другая форма акта. В соответствии с решением Конституционного Суда РФ таким актом может быть только федеральный закон.

Отсюда двойственный характер инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в которых могут содержаться как ненормативные предписания, так и нормативные предписания организационно-процедурного и технико-юридического характера.

2. Возникает закономерный вопрос: если в инструкциях ЦИК могут содержаться как нормативные, так и ненормативные предписания, к тому же еще неизвестно, в каком пропорциональном соотношении, можно ли их вообще относить к нормативным правовым актам? В отечественной доктрине утвердилась точка зрения о том, что наличие в правовом акте хотя бы одной нормы права наряду с предписаниями иного характера позволяет относить данный акт к нормативному правовому акту, поскольку это "не лишает его свойств источников права" .

Необходимость в отнесении данной категории актов к нормативным обусловлена еще и тем, что такие акты, в том числе инструкции ЦИК, должны учитываться при издании новых нормативных правовых актов, при составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при составлении хронологических и систематических собраний законодательства, при определении того, какие из разрозненных некодифицированных норм действуют в настоящее время, какие виды отношений урегулированы ими. Несмотря на то, что акты Центризбиркома могут содержать технико-юридические нормы, такие акты также следует признать в качестве одной из разновидностей нормативных правовых актов. Специфика данной группы нормативных правовых актов Центризбиркома, содержащих технико-юридические нормы, состоит в том, что они устанавливают обязательные требования не к поведению участников регулируемых общественных отношений, а "обязательные требования к определенным процессам и объектам" .

Таким образом, если в инструкции Центризбиркома содержится хотя бы одна правовая норма, вне зависимости от того, какой вопрос она регулирует, данный акт следует все-таки относить к нормативному правовому акту как составному элементу правовой системы Российской Федерации. Следует заметить, что нормативный характер инструкций ЦИК определен и в Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации , в ст. 31 которого закреплена обязанность ЦИК решать вопрос "об утверждении инструкций, иных нормативных актов" исключительно на своих заседаниях. Из процитированной формулировки следует, что инструкция относится к разновидности нормативных правовых актов, издаваемых ЦИК. Целый ряд ученых также акцентирует внимание на нормативном характере инструкций Центризбиркома .

3. Рамки регулирования строго определенной группы общественных отношений инструкциями ЦИК не предусматривают установление новых прав и обязанностей для субъектов данного вида правоотношений в соответствии с рассматриваемой законодательной формулировкой. Это еще раз указывает на, безусловно, подзаконный характер инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

4. Центризбирком может издавать инструкции только после принятия и введения в действие соответствующего федерального закона. Издание инструкций ЦИК на "пустом месте", то есть по вопросам, не нашедшим законодательного регулирования, фактически напрямую запрещено Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Таким образом, правотворческие полномочия ЦИК по изданию инструкций определенным образом сужены и ограничены, а предметная сфера инструкций ЦИК не может выходить за предметные рамки соответствующих законов. Они могут быть изданы только по тем вопросам, которые хотя бы в общем виде, но уже урегулированы федеральным законом, и не могут быть реализованы без соответствующего уточнения. При этом ЦИК может использовать в своих инструкциях такие формы конкретизации законодательных предписаний, как воспроизведение, детализация, собственно конкретизация, а также собственно форму развития законодательных предписаний. А вот использование таких форм развития законодательных предписаний, как дополнение и изъятие из общего правила, будет выходить за рамки правотворческих полномочий ЦИК по изданию инструкций, поскольку при использовании данных форм развития законодательных предписаний могут устанавливаться новые права и обязанности для субъектов права.

5. В заключительной части процитированной ранее ч. 13 ст. 21 Федерального закона говорится о том, что инструкции ЦИК обязательны для исполнения. Однако в данной формулировке не закреплено, какие именно органы обязаны их исполнять. Соответственно остается неурегулированным вопрос о том, акты каких конкретно органов будут подчинены инструкциям Центризбиркома. Таким образом, место инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в сложившейся иерархии нормативных правовых актов напрямую не закреплено в Федеральном законе, а потому нуждается в дополнительном уточнении.

Представляется наиболее оптимальной ситуация, когда в законе устанавливается соотношение и с вышестоящими актами, и с нижестоящими актами в полном объеме . Поэтому и для инструкций ЦИК в Федеральном законе необходимо было также определить, от каких актов зависят инструкции Центризбиркома и какие акты им подчинены, выстроить, таким образом, своего рода правовую цепь ("правовую нить" ), которая связала бы воедино поведение множества субъектов в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

В ч. 13 ст. 20 Федерального закона напрямую закреплена обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных организаций и лиц подчиняться решениям Центризбиркома. В Законе это оговорено следующим образом: "Решения и иные акты комиссий , принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Решения и иные акты Комиссии не подлежат государственной регистрации". Это законодательное положение по существу означает, что акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, локальные нормативные правовые акты организаций и лиц, указанных в ч. 13 ст. 20 Закона, зависят от актов Центризбиркома и, в первую очередь, от инструкций ЦИК.

Правотворчество ЦБ

Нормотворческая функция Банка России предполагает исключительные права и обязанности Банка России устанавливать обязательные для органов государственной власти, всех юридических (в особенности кредитных организаций) и физических лиц, правила поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования. Эта функция закреплена в ст. 7 Федерального закона о Банке России.

Под полномочиями Банка России по изданию нормативных актов понимаются предоставленные ему права и обязанности, связанные с установлением правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные нормативным актом.

Порядок подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, принимаемых им в соответствии с Федеральным законом о Банке России и другими федеральными законами, а также представления их на государственную регистрацию в случаях, определенных федеральными законами, установлен Положением Банка России от 15.09.97 № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» (в дальнейшем Положение № 519).

Нормативные акты Банка России принимаются им по вопросам, отнесенным к его компетенции, и представляют собой подзаконный уровень регулирования общественных отношений в денежно-кредитной сфере экономики.

Нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам и не имеют обратной силы.

Виды нормативных актов Банка России:

· Указание Банка России. Нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний, если их содержанием является установление отдельных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России.

· Положение Банка России. Нормативные акты Банка России принимаются в форме положений, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России.

· Инструкция Банка России. Нормативные акты Банка России принимаются в форме инструкций, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России).

Нормативные акты Банка России подписываются Председателем Банка России.

Подготовка проекта нормативного акта Банка России, либо его доработка осуществляется на основании:

· приказа, а также иного поручения Председателя Банка России, либо лица, его замещающего, в устной или письменной форме;

· решения Совета директоров Банка России.

Нормативные акты Банка России вступают в силу с момента опубликования в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России»), за исключением случаев, установленных Советом директоров.

Не подлежат опубликованию нормативные акты Банка России, содержащие сведения, составляющие государственную тайну и (или) сведения ограниченного распространения, а также отдельные пункты нормативных актов Банка России, содержащие сведения такого рода.

Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Для государственной регистрации нормативного акта Банка России в Минюст России представляются следующие документы:

· письмо Банка России о направлении в Минюст России нормативного акта Банка России на государственную регистрацию;

· нормативный акт Банка России;

· справка о нормативном акте Банка России.

Взаимодействие с Минюстом России в процессе регистрации нормативного акта Банка России осуществляет Юридический департамент совместно со структурными подразделениями Банка России, ответственными за подготовку нормативного акта Банка России, представляемого на государственную регистрацию в Минюст России.

Правотворчество Счетной палаты

В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», а также с изменениями, внесенными в Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2013 г. № 1099 «О внесении изменений в Регламент Правительства Российской Федерации», Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 ноября 2013 г. № 3275-6ГД «О внесении изменений в статьи 108 и 118 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Инструкцию по делопроизводству в Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденную приказом Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2013 г. № 1271, значительно расширились функции и полномочия Счетной палаты в части экспертизы нормативных правовых актов.

Согласно статьям 13 и 24 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», пункту 604 Регламента Правительства Российской Федерации, статье 108 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и пункту 7.6 Инструкции по делопроизводству Аппарата Правительства Российской Федерации Счетная палата осуществляет экспертизу проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, федеральных законов о внесении изменений в указанные законодательные акты, проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств Российской Федерации, государственных программ Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, а также проводит экспертизу и дает заключения по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов и финансово-экономическим обоснованиям к ним по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы.

5. Подзаконное правотворчество законодательного органа субъекта РФ

Представительным органом Челябинской области является Законодательное собрание.

В структуре аппарата Законодательного Собрания Челябинской области 11 управлений:

- управление организационного и документационного обеспечения;

- государственно-правовое управление;

- управление по бюджету и налогам;

- управление аграрной политики, экологии и природопользования;

- управление строительной и промышленной политики;

- управление экономической политики и предпринимательства;

- управление социальной политики;

- управление бухгалтерского учета и отчетности;

- управление информационной политики;

- аналитическое управление;

- управление делами.

Законодательное Собрание Челябинской области - законодательный (представительный) орган государственной власти Челябинской области. Законодательное Собрание правомочно решать все вопросы, отнесенные к его ведению в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Челябинской области, Законом Челябинской области "О Законодательном Собрании Челябинской области".

Правом законодательной инициативы обладают депутаты Законодательного Собрания, Губернатор Челябинской области.

Порядок рассмотрения и принятия законопроектов регламентирован постановлением о регламенте Законодательного Собрания Челябинской области.

Рассмотрение законопроектов, внесенных в Законодательное Собрание, осуществляется не менее чем в двух чтениях.

До рассмотрения законопроекта он сначала проходит документационную и правовую подготовку.

При рассмотрении законопроекта Законодательным Собранием в первом чтении обсуждаются его основные положения, обоснование необходимости принятия законопроекта и дается общая оценка его концепции.

Обсуждение законопроекта начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект или его представителя и содоклада представителя соответствующего ответственного комитета.

В случае отсутствия субъекта права законодательной инициативы либо его представителя рассмотрение законопроекта откладывается.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Законодательное Собрание принимает решение:

1) принять законопроект в первом чтении;

2) отклонить законопроект.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Законодательное Собрание устанавливает срок подачи поправок к нему.

Решение Законодательного Собрания о принятии законопроекта в первом чтении оформляется постановлением Законодательного Собрания.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, представляются в порядке и в сроки, установленные постановлением Законодательного Собрания.

Поправки вносятся письменно в виде изменения редакции статьи, в том числе с изложением ее в новой редакции, либо в виде дополнения законопроекта новыми статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Каждой поправке должно быть дано соответствующее обоснование.

Поправки, поступившие от субъекта права законодательной инициативы с нарушением установленного срока либо не отвечающие установленной форме, не рассматриваются.

Поправки рассматриваются ответственным комитетом. По результатам рассмотрения ответственный комитет может принять решение рекомендовать Законодательному Собранию:

1) одобрить поправки к проекту закона;

2) отклонить поправки к проекту закона

3) принять проект закона во втором чтении.

После рассмотрения поправок ответственным комитетом и подготовки текста законопроекта с учетом поправок, рекомендованных ответственным комитетом к одобрению, указанный законопроект по поручению председателя Законодательного Собрания направляется в государственно-правовое управление аппарата Законодательного Собрания для проведения правовой экспертизы. В случае, если на текст законопроекта с учетом поправок, рекомендованных ответственным комитетом к одобрению, подготовлено отрицательное заключение государственно-правового управления аппарата Законодательного Собрания, указанный законопроект подлежит повторному рассмотрению на заседании данного ответственного комитета.

В начале второго чтения законопроекта на заседании Законодательного Собрания с докладом выступает председатель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения.

Затем председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов возражения против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к одобрению. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к одобрению.

Если у депутатов такие возражения имеются, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос об одобрении поправок, рекомендованных ответственным комитетом к одобрению и против которых не имеется возражений депутатов, а затем отдельно по каждой из поправок, по которым имеются возражения. Автору поправки может быть предоставлено слово для ее краткого обоснования продолжительностью до двух минут, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении конкретной поправки.

Далее Законодательное Собрание переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, в порядке, предусмотренном для рассмотрения поправок, рекомендуемых к одобрению.

В отношении поправок, по которым не принято решение ответственного комитета, голосование проводится отдельно по каждой поправке.

Поправки принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Результаты голосования по поправкам отражаются в протоколе без принятия постановления Законодательного Собрания.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Решение Законодательного Собрания о принятии законопроекта во втором чтении оформляется постановлением Законодательного Собрания. Голосование по вопросу о принятии законопроекта во втором чтении считается также голосованием за принятие постановления в части оформления принятия решения по итогам рассмотрения законопроекта во втором чтении. Если в постановлении Законодательного Собрания о принятии законопроекта во втором чтении содержится также иная информация, имеющая отношение к данному законопроекту, проводится голосование и по указанному постановлению.

Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Подготовленный текст принятого закона Челябинской области с постановлением Законодательного Собрания о его принятии, подписанным председателем Законодательного Собрания, в течение пяти рабочих дней направляются для подписания Губернатору Челябинской области.

В случаях выявления замечаний, препятствующих подписанию и (или) опубликованию закона Челябинской области Губернатором Челябинской области, о которых стало известно после принятия закона Челябинской области в последнем чтении, и до его подписания и (или) опубликования или отклонения Губернатором Челябинской области председатель Законодательного Собрания с учетом мнения ответственного комитета может принять решение об отзыве принятого закона Челябинской области для устранения замечаний.

Отозванный закон Челябинской области направляется в ответственный комитет для устранения замечаний, после чего вносится на заседание Законодательного Собрания повторно.

При повторном рассмотрении закона Челябинской области в соответствующем комитете и на заседании Законодательного Собрания должны обсуждаться только те замечания, которые послужили основанием для отзыва закона Челябинской области.