Право граждан на участие в управлении делами государства

Подзаконный характер государственного управления проявляется в том, что органы государственного управления осуществляют свою деятельность на основании и во исполнение законов и основанных на них подзаконных актов. Акты органов государственного управления не имеют той высшей юридической силы, которой обладают законы и издаются лишь в тех пределах, которые определены законодательством. Однако они также как и законы обязательны и подлежат исполнению.

Субъектами государственного управления являются специально создаваемые органами государственной власти в качестве своего исполнительного аппарата органы государственного управления.

При осуществлении государственного управления используется ряд принципов. Под ними в юридической литературе понимаются основополагающие начала, руководящие установки, которые определяют организационное построение и функционирование аппарата государственного управления[16,с.59].

В систему принципов государственного управления входят социально -политические (конституционные) и организационные принципы. Все они тесно связаны между собой и касаются различных сторон одного и того же явления - государственного управления. Вместе с тем каждый из принципов государственного управления отражает некоторые определенные закономерности данного явления. Соблюдение одних принципов объективно способствует реализации других. В то же время нарушение, какого - либо одного принципа влечет за собой нарушение других.

Социально - политические (конституционные) принципы государственного управления отражают основные тенденции и закономерности управления, его сущность, определяют главные направления организации и функционирования всех органов государственного управления. Особое внимание уделяется проявлению в государственном управлении таких принципов как законность, равноправие национальностей, научность и других.

Организационные принципы государственного управления имеют более узкую сферу применения и определяют организацию лишь отдельных звеньев аппарата управления по отраслевым, территориальным, функциональным и другим признакам. Вместе с тем они тесно связаны с принципами социально -политическими и способствуют их реализации. На этом основывается понятие система принципов государственного управления.

Государственное управление - это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению - сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также - объект управляющего воздействия. Субъект управления - государственные институты - организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие[17,с.65].

Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающиеся на властную силу. Ряд авторов определяют понятие «государственное управление» как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом управления, другие - как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства. Последнее определение в отличие от предыдущих является более узким во многом сводит государственное управление к исполнительно-распорядительной деятельности.

Государственное управление - специфический тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития.

В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В соответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление - это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Единство общего, свойственного социальному управлению - сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также - объект управляющего воздействия. Субъект управления - государственные институты - организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие.

Понятие «управление» в работе автора обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для спонтанного действия внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или примирения конфликтующих сторон.

Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.) [18,с.48].

Теория социального управления выявила и описала два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регулирование и есть социальное, в том числе и государственное управление. Суть стихийного механизма в спонтанном, самопроизвольном (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности социальных субъектов, не требующем вмешательства государственных или каких-либо других управляющих сил. Таковым выступает, например, так называемый свободный рынок с его регулирующим механизмом конкуренции. «Так называемый» потому, что в реальности ныне рынок в развитых странах в основном управляемый.

Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих структуру управленческого процесса. Это анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка государственной стратегии и планирование деятельности по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация; координация; активизация (мотивация, стимулирование); регулирование; контроль; обобщенная оценка результатов управления. Указанные виды деятельности называют функциями управления, совокупность которых составляет его содержание.

Функции управления - это основные виды управленческой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления. То есть те, которые в обязательном порядке необходимо производить в ходе принятия и исполнения управленческого решения. В зависимости от последовательности реализации функций управленческий процесс разделяется на этапы (фазы).

Функции государственного управления, понимаемого как процесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются общими и специфическими признаками. В основном совпадает с социальным управлением набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется единой социальной сущностью сравниваемых институтов. Специфика функций государственного управления определяется главным образом субъектом, а также, в определенной мере, и объектом управления. Государство как выделенный из общества аппарат управления, обладающий публичной властью, во-первых, придает функциям управления политический аспект (ориентацию на общие интересы и общие цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект функций - официальная общественно организованная группа (государственный орган, институт) [19,с.78].

Характеризуя общие функции государственного и муниципального управления, среди них следует, прежде всего, выделить, на наш взгляд, следующие.

Целеполагание, выработка и принятие нормативных правовых актов - определяющая функция управления. В структуре государственного управления она приобретает специфические признаки. Цель - это идеальный образ будущего результата деятельности. Ее формирование предполагает наличие знания тенденций общественного развития, общественных потребностей и интересов социальных групп и граждан, а также выработку с учетом их и принятие нормативных правовых актов. Важно, что субъект не сможет сформулировать и достичь реальных целей, если он не будет опираться на знание конкретной ситуации, в которой он и управляемые живут и действуют в данное время и в данном секторе социального пространства (территории страны). Поэтому целеполагание предваряет конкретный анализ конкретной ситуации - комплекса условий, складывающихся в данный момент времени.

Он позволяет выявить происходящие изменения социальной среды и внутри государства, осмыслить существующие противоречия и конфликты в обществе и на этой основе точнее определить приоритетные потребности и интересы управляемых.

Знание ситуации необходимо также для эффективной реализации не только правотворческих, но и правоприменительных функций и для прогнозирования, что составляет существенную сторону научной базы целеполагания.

Правоприменительные функции - обеспечение строгого соблюдения действующего законодательства, нормативных правовых актов, ведение регистров, реестров, кадастров.

Прогнозирование (от греческого prognosis - предвидение, предсказание) - это объяснение возможных состояний и изменений социальной системы, политических институтов в определенных границах социального времени и пространства. Социальный (и политический) прогноз - результат прогностической деятельности есть вероятностное суждение о будущем состоянии данной социальной системы, ее государственной организации с указанием определенных сроков их изменения.

Целеполагание и прогнозирование венчает разработка государственной стратегии: определение и официальное утверждение приоритетных целей, а также «древа» других главных целей и основных путей их достижения. Прогнозирование и разработанная на основе составленного прогноза стратегия служат базой планирования - неотъемлемой функции государственного управления.

В процедуре планирования намеченные цели приобретают практическую форму: они конкретизируются в задачах. Последние представляют собой вполне определенное выражение осознанной необходимости реально осуществить данные цели в данных конкретных условиях.

Информирование - одна из ведущих функций в государственном управлении. Информация как форма сообщения определенных сведений (знаний) об общественных процессах, о правилах «игры» в данной политической системе - одна из основ управления. Управляющий субъект не может обойтись без информирования объекта о содержании целей, стратегии, намеченной программы действий. Ведь в качестве объекта выступают человеческие коллективы и личности, их совместная деятельность. Управление ими предполагает воздействие на сознание людей, формирование рационального понимания ими общих интересов и общих целей и трансформацию в мотивацию собственной активности [20,с.64].

В механизме политического, правового, морального воздействия на управляемых ведущее место занимают средства информационные, ценностно-ориентационные, символические: идеи, призывы, лозунги, нормы, предписания, традиции. Язык как информационная система, особенно политический, - орудие управления. Такие политические символы, как государственный герб, знамя, гимн, номинации, государственные награды, политическая терминология, - неотъемлемый элемент управленческого процесса.

Функция организации - совокупность действий по налаживанию взаимосвязей между людьми, объединяющих их для совместной реализации целей и программ управляющего субъекта. Это - способ упорядочения действий групп и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей - политических, правовых, нравственных, религиозных и др. Организация есть процесс, обеспечивающий управление, это также и форма бытия управляющих и управляемых.

Функции координации и регулирования - логическое продолжение организующей деятельности. Координация - действие, направленное на согласование разнообразных форм и видов активности общественных субъектов. Регулирование - способ осуществления необходимой организованности людей; форма воздействия на сферу интересов социальных групп и индивидов, согласование этих интересов между собой и с общими, государственными интересами, смягчение и разрешение противоречий и конфликтов в обществе. Мотивирующее, принудительное, организующее и воспитательное воздействие на поведение людей норм права, других социальных норм - средство регулирования социальной деятельности и общественных отношений всех видов.

Функция активизации управляемых обеспечивается в общем плане всеми другими функциями, но преимущественно специфическими средствами влияния на развитие общественно-деятельной активности: материальными и духовными, экономическими, социально-политическими, правовыми, информационными и др. стимулами, совокупностью ценностных мотиваций деятельности.

Функция контроля и надзора за исполнением управленческих решений, принятых нормативных правовых актов, правил поведения, регламентов предполагает широкое использование эффективного учета и отчетности как средств контроля, обобщения и оценки результатов управления, обеспечения связи управляющего действия с ответственностью участников этой важнейшей сферы деятельности государства.

Государственное управление по природе своей политическое. Его субъектом являются государственные институты - основной элемент политической системы общества, а главное орудие - государственная власть. Политический характер государственного управления присущ любому современному сообществу, любой стране [21,с.69].

Государственными органами осуществляется множество управленческих действий, принимаются сотни и тысячи решений по самым различным вопросам жизнедеятельности людей. Одни из них - по вопросам общегосударственным, затрагивающим интересы больших социальных групп, другие - по вопросам организационного характера, относящимся к компетенции отдельных административных, хозяйственных и прочих структур. Первая группа решений относится к политическим, а вторая - к административно-управленческим, хозяйственно-организаторским.

Управленческая деятельность, связанная непосредственно с решением проблем политического характера, обозначается понятием «политическое руководство». Это наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом. Оно должно учитывать интересы всеобщие государственные, национальные, больших социальных групп (классов и др.). Политическое руководство - это руководство объединенной деятельностью значительной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба.

Политическое руководство должно быть направлено на урегулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов и обеспечение единства общества и целостности государства. Направляющий фактор в политическом руководстве - концептуальная (основополагающая) идея, в абстрактной форме отражающая объективные потребности общества-государства и обосновывающая его коренные интересы. Разработка этой идеи, конкретизация ее в программе деятельности государства составляют сущность рациональности политического руководства.

Политическое руководство не функционирует вне исполнительных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, иначе говоря, через административное управление. Это - нижестоящий, по сравнению с политическим руководством, уровень управления. Содержание административного управления составляет организационно-исполнительская деятельность по реализации функций государства, включающая организационно-регламентирующую, организационно-хозяйственную, организационно-социальную, организационно-культурную и другие виды управленческой деятельности. Организационная, распорядительная и контролирующая деятельности органов исполнительной власти, подчиненные решению конкретных проблем в различных областях общественной жизни населения, и образуют административное государственное управление. Действие субъекта административного управления служит осуществлению государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь определенную часть жизнедеятельности общества, а не целое. В отличие от политического руководства, административное управление всецело регламентируется правовыми нормами [22,с.122].

Более того, главные органы государственной власти выполняют функции политические, совмещая их с некоторыми наиболее важными функциями административного управления.

Государственное управление - часть социального. Поэтому, как и социальное управление, оно, в зависимости от основы формирования целей и программ, может быть подразделено на традиционное, эмпирическое и научное.

Традиционное управление - основанное преимущественно на политических традициях и обычаях, включало религиозные верования.

Таково, например, монархическое правление.

Эмпирическое управление - базирующееся на использовании в основном текущего практического опыта и учете повседневных потребностей и интересов общества, а также обосновании управленческих решений здравым смыслом (стихийно складывающимися взглядами). Действие по методу проб и ошибок - типичная модель эмпирического управления.

Научное государственное управление - осуществляемое в соответствии с познанными объективными социально-экономическими и политическими закономерностями. Такой тип управления декларировался советскими политическими институтами, хотя практически он был реализован лишь частично.

Научное управление - идеал современной практики управленческой деятельности любого цивилизованного государства, высший уровень рациональности. Но и традиционный и эмпирический виды управления также в определенных границах полезны и практически используются правящими субъектами. В реальной политической жизни функционируют сочетания различных видов управления. Чем выше уровень развития политической и общественной систем, тем значительнее место научного управления.

Объективная необходимость государственного управления обществом обусловлена как общими историческими и социально-политическими, так и специфическим для конкретного общества факторами. Первая группа факторов связана с природой государства, его объективным предназначением.

Первичное государство возникает, чтобы организационно обеспечить функционирование производящей экономики, новые формы трудовой деятельности, которые стали условием выживания людских сообществ. Отсюда и управленческая функция, включившая первоначально информационное обслуживание общества (сбор разнообразных сведений о работах и пр.).

Из общества выделился слой людей, основным занятием которого стали государственное управление, организационная деятельность. Появилось множество управленческих должностей: руководители работ, военачальники, учетчики и др. Этот слой составлял аппарат государства - раннюю бюрократию. Происходившее расслоение общества на классовые группы приводило к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своим интересам.

Социальное расслоение общества на группы и слои со свойственными им противоречивыми интересами и конфликтными взаимоотношениями породило потребность в политической функции государства - регулировании общественных отношений и социальных противоречий. Поскольку же государственный аппарат был захвачен привилегированными классовыми группами, функция социального регулирования в основном обеспечивала господство этих групп над остальным населением.

Задачей государства с ранних времен его существования и развития была задача установления и поддержки некоторых единых правил поведения членов сообщества, а также организация и регулирование жизненно необходимых видов продуктивной деятельности (производственной, торговли и т.д.). На плечах государства всегда оставалась функция защиты, жизненного пространства (территории) данного сообщества.

Государственное управление стало возможным благодаря централизованной власти, воплощавшей общую волю объединившихся в политический союз (государство) людей. Непосредственными носителями власти выступали группы авторитетных лиц (они же и субъекты управления), которые избирались народом или власть наследовали [23,с.54].

Вторая половина XX в. - это время утверждения и развития в большинстве стран мира демократических режимов, когда государства решают проблемы защиты прав и свобод человека.

Для каждой страны, отмеченные и другие проблемы, решаемые государством, приобретают свою специфику, связанную с ее конкретными особенностями и характером переживаемого исторического этапа. Управление обществом не будет отвечать стоящим перед ним объективно обусловленным задачам, если правящие силы не проявят способность руководствоваться в своей деятельности знаниями общих закономерностей, а также учитывать состояние, уровень развития, традиции народа, которым они управляют, его духа и ожидания.

Объективно необходимая роль рациональной системы государственного управления проявляется особенно отчетливо в переходный период, когда старая политическая система сменяется новой. Стабильность в обществе обеспечивается при условии продуманной стратегии демонтажа структур существующей системы и постепенной, логически последовательной замены их структурами более совершенными.

В постсоветский период в правительственных кругах господствовала стратегическая установка на спонтанную рыночную регуляцию всего процесса общественной жизни в стране. Однако кризисная ситуация объективно потребовала усиления роли государства. Рыночная экономика порождает стихийные, зачастую разрушительные, процессы, предупредить или смягчить негативное влияние которых может только государство. В условиях господства рынка необходимо сбалансированное рыночное и государственное регулирование, прежде всего экономики; важно ограничение негативных последствий действий, так называемых естественных монополий (энергетических и др.).

В новой социально-экономической обстановке на первый план выдвигается роль государственной политики, выражающей противоречивые группы интересов и обеспечивающей их защиту и баланс, упреждающий формирование социальных конфликтов.

Современная мировая практика накопила множество фактов, подтверждающих, что государства, политические партии, иные общественные организации, наконец, любые организованные сообщества не являются только объектами воздействия на них естественных законов. Напротив, объективные законы, будь то экономические или политические, - это законы общественных действий людей. Экономический или политический процесс во всех случаях - результат такой деятельности. Другой вопрос, каков характер этой деятельности: целенаправленная, рациональная она или стихийная, т.е. основанная на иррациональной мотивации, в виде обычаев, традиций, верований и стереотипов обыденного сознания. И еще: каково их соотношение в деятельности государства и других общественных сил.

Признание объективной необходимости рационального управления обществом не противоречит естественной ограниченности рациональности. Круг проблем, охватываемый государственным разумом, никогда не исчерпывает множество вопросов, вытекающих из реальных или возможных проблемных ситуаций, заключенных в бытии той или иной социальной системы. Мыслящий субъект постоянно стремится расширить его. Однако нельзя объять необъятное. Поле для действия стихийных сил остается, а стало быть, сохраняется и необходимость для использования в государственной деятельности механизмов спонтанной регуляции.

Итак, мы приходим к следующему мнению, что государственное управление - это объективно необходимая, обусловленная природой государства и спецификой человеческого общества как единого организма, целенаправленная, рациональная деятельность, обеспечивающая бытие и прогресс общества. Она не исключает стихийную саморегуляцию общественного организма. Последняя в жизнедеятельности политической системы не играет ведущей роли, хотя и ограничивает сферу рационального воздействия на общественные процессы.

1.3 Анализ института гражданского общества: перспективы развития

Идея гражданского общества широко распространена в мире. Во многих цивилизованных странах она используется в официальных доктринах и законодательствах уже в течение многих десятков лет. Тем не менее, понятие в XIX веке как противовес вмешательству государства в общественную жизнь и произволу властей в условиях новых общественных отношений. "Приобщаясь в рамках нового политического мышления к мировым общечеловеческим ценностям, общество в Казахстане одной из фундаментальных проблем своего развития провозгласило создание современного демократического правового государства». Ядром этого государства является развитое гражданское общество. Становление гражданского общества в этом плане есть первая и важнейшая предпосылка для успеха реформ на пути к демократизаии и юридизации всей общественной жизни Казахстана.

Без полноценного гражданского общества не будут иметь успеха идеи правового государства: люди не воспримут и не поймут всей сущности этих новых в большой степени для нашей страны идей. В последние время интерес к проблеме гражданского общества возник и у нас в стране, и о гражданском обществе говорится как о само собой разумеющемся; в последние годы проблема гражданского общества стала активно обсуждаться в периодической печати. Выдвигаются различные точки зрения о происхождении гражданского общества, его исторических периодах и соотношении с государством. Порой гражданское общество отождествляется с любым человеческим обществом или с государством. В результате теряется специфика этих образований. Отсюда четко выявляется необходимость понимания всей сущности самого гражданского общества, путей его становления и потенциальных возможностей.

Известно, что "любое общество может успешно развиваться, опираясь на четко обозначенные реальные цели, на научно выверенную модель жизнеустройства". Сегодня в общественном сознании отсутствует цельное представление об обществе, которое мы хотим построить.

В исследованиях Сапарбаева Д.С. «Особенностью социальной позиции в Казахстане последних лет является ярко выраженное противоречие между социальными надеждами и чаяниями... населения и социальной политикой государства, явно игнорирующей современный мировой опыт»[24,с.10].

В плане становления демократического государства в реалиях посткоммунистической, посттоталитарной эпохи возрастает вес всей совокупности общественных институтов, принадлежащих к гражданскому обществу. В последнем главное внимание направлено на индивид, на личность. Государство при этом как в теории, так и на практике должно оставаться институцией гражданского общества, служить обществу, личности.

Изучая проблему гражданского общества в Казахстане, не следует отбрасывать все положительное, что выработало человечество за довольно продолжительный период построения гражданского общества в других странах мира. Во многих высокоразвитых странах существуют полноценные гражданские общества, а вернее будет сказать, эти страны достигли такого уровня развития благодаря сформировавшемуся гражданскому обществу, которое вывело их на путь общественного прогресса.

Граждане этих стран знают и желают использовать свои права и выполнять свои обязанности, обладают достаточной правовой культурой. От активности, правосознания, самоорганизации гражданского общества во многом зависят показатели уровня жизни в целом. Поэтому нашей стране следует учитывать опыт зарубежных стран, которые достигли в этой области сравнительно больших результатов.

Создание раскованного, открытого демократического, гражданского общества, опирающегося на право, ответственность и предприимчивость граждан стоит в ряду важнейших фундаментальных задач в нашей стране в силу демократизации общественной жизни и усвоения уроков тоталитарного прошлого, отголоски которого еще накладывают заметный отпечаток на современную жизнь.

Неотъемлемой частью построения демократической государственности в Казахстане являются процессы формирования гражданского общества.

Ведь стабильным и сильным может быть только то, государство, как показала практика развитых стран, в котором сложилось и функционирует зрелое гражданское общество. В этой связи, когда в Казахстане построены основы рыночной экономики, вслед за успешными экономическими преобразованиями наступил период политических реформ в обществе, заключающихся в дальнейшей демократизации политической системы и либерализации общественно-политической жизни казахстанского общества.

В инициированной Президентом Казахстана Н.А.Назарбаевым Общенациональной программе политических реформ одним из основных направлений политической модернизации обозначено дальнейшее развитие гражданского общества. «Главное, - отмечается в этой связи в февральском (2005 г.) Послании Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаевым народу страны «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации», - дальнейшее развитие гарантий прав и свобод граждан Казахстана, свободы слова, объединений и политического волеизьявления. Мы уже имеем соответствующую нормативную базу» [25].

В условиях реализации программы политических реформ, предложенных Президентом Республики Казахстан, взаимоотношения государства и формирующегося гражданского общества выходят на принципиально новый уровень. Необходимо отметить, что по инициативе представителей НПО в Казахстане проведено два Гражданских форума неправительственных организаций страны с участием главы государства Н.А. Назарбаева (2003 г., 2005 г.), на которых рассматривались вопросы развития гражданского общества, повышения эффективности взаимодействия государства и НПО, социальной ответственности бизнеса и НПО, реализации государственного социального заказа.

«Речь идет о формировании новой модели отношений, - отметил Н.А. Назарбаев на первом Гражданском форуме (17 ноября 2003г.), - в которой государство и НПО выступают партнерами. И поэтому очень важно определить стратегию совместной работы. Ведь цель преследуется общая - обеспечение устойчивого построения по пути либерализации, экономически сильного, правового государства, развитого гражданского общества» [26].

В целях развития Казахстана как динамичного, современного государства с высокими стандартами качества жизни возможно только на основе активизации человеческого потенциала, предприимчивости граждан, дальнейшего становления гражданского общества. Осуществляя данную цель была принята Концепция развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы разработана в соответствии с Общенациональной программой демократических реформ и стратегией вхождения Казахстана в число пятидесяти наиболее конкурентоспособных стран мира, обозначенной в Послании Президента Республики Казахстан народу страны от 1 марта 2006 года.

В данной Концепции анализируются основные тенденции развития гражданского общества в Казахстане на современном этапе, изложены пути и конкретные механизмы его развития на предстоящие годы. Концепция определяет основные направления развития институтов гражданского общества и возможности реализации гражданских инициатив. Она станет основой для разработки целевых программ, законодательных и других нормативных правовых актов, нацеленных на создание благоприятных условий для функционирования институтов гражданского общества.

Целью настоящей Концепции является дальнейшее совершенствование законодательной, социально-экономической и организационно-методической базы для всестороннего развития институтов гражданского общества и их равноправного партнерства с государством и бизнес-сектором в соответствии с международно-правовыми инструментами в рамках международных договоров и пактов в области прав человека и человеческого измерения.

Для достижения поставленной цели необходимо сконцентрировать усилия на пяти основных задачах:

- построение демократического, светского, правового и социального государства, где человек, его права и свободы являются главными ценностями; - создание системы гармоничных, равноправных и партнерских отношений между неправительственными организациями, бизнес-сектором и государством;

- разработка экономических стимулов для участия бизнес-сектора в проектах НПО, развитие благотворительности и меценатства;

-формирование благоприятной правовой базы для развития всех институтов гражданского общества;

-достижение высоких стандартов качества жизни, гармонизация трудовых отношений, сокращение разницы между уровнями доходов богатых и бедных слоев населения.

Начавшиеся в конце 1980-х и начале 1990-х годов коренные реформы в экономической, социальной и политической сферах стимулировали создание общественных объединений для защиты прав и интересов различных социальных групп. Одними из первых в Казахстане появились независимые профсоюзы, представлявшие интересы работников негосударственного сектора экономики. Активно институционализировались средства массовой информации, общественные и религиозные объединения, политические партии.

Наиболее ярким проявлением гражданского самосознания явилось общественное движение "Невада - Семипалатинск", которое ставило своей задачей закрытие ядерных полигонов. В определенной степени развитию гражданского общества и его институтов в стране способствует деятельность государства по созданию соответствующих политических, правовых и иных условий для осуществления этого процесса.

Важнейшей предпосылкой успешного формирования и устойчивого развития гражданского общества является всестороннее содействие государства институтам гражданского общества, одной из главных задач которого - создание условий для становления и эффективного функционирования институтов «третьего сектора».

В этой связи государство уделяет особое внимание вопросам становлении НПО - основных институтов формирующегося гражданского общества, без которых невозможно представить саму идею строительства гражданского общества. Именно НПО, выступая в роли посредника между государством и обществом, выражают интересы различных социальных слоев и нацеливают органы государства на решение важнейших вопросов развития страны, ускоренной экономической, социальной и политической модернизации общества. В свою очередь, в условиях устойчивого экономического роста страны очевиден тот факт, что само государство ццеленаправленно создает правовое поле и необходимые условия для деятельности НПО. Самое важное, есть понимание того, что государство должно не контролировать деятельность НПО, а оказывать им всемерную поддержку как активным партнерам в деле ускоренной экономической, социальной и политической модернизации общества.

Фундаментальным прорывом в осмыслении проблем развития гражданского общества, его взаимодействия с государством стал проект Концепции развития гражданского общества в Республике Казахстан (2006 - 2011 гг.), подготовленный Национальной комиссией по вопросам демократии и гражданского общества при Президенте Республики Казахстан.

В проекте Концепции под гражданским обществом понимается такое общество, где главным действующим лицом и субъектом общественных процессов выступает человек со всей системой его потребностей, интересов и ценностей. Гражданское общество подразумевает такой уровень развития общества, при котором обеспечиваются права и свободы граждан, созданы условия для их самоорганизации в целях реализации своих прав и интересов, участия в процессе принятия государственных решений. Общество становится гражданским лишь на определенной стадии своего развития и формируется по мере экономического, политического развития страны, роста благосостояния, культуры и самосознания народа. Обязательным условием развития гражданского общества является появление у граждан экономической самостоятельности на базе частной собственности.

Гражданское общество достигает высокого уровня развития только в условиях демократической политической системы. В условиях демократии отношения между властью и гражданским обществом строятся на основе публичного соглашения. Демократические процедуры в гражданском обществе основываются на публичном праве оценивать качество деятельности власти и на механизмах влияния на власть в интересах общества.

Институты гражданского общества включают неправительственные организации, общественные объединения, национально-культурные центры, фонды, негосударственные некоммерческие учреждения, союзы (ассоциации) юридических лиц, политические партии, профессиональные союзы, религиозные организации и негосударственные СМИ и другие организации граждан [27,с. 102].

Задачей демократического, социально-правового государства является всемерное развитие гражданского общества, которое осуществляет следующие функции: поддержка, развитие и поощрение гражданских инициатив; обеспечение условий для добровольной интеграция людей в союзы, объединения на основе сближения интересов и для достижения определенных целей; обеспечение участия граждан в решении общегосударственных и местных проблем; зашита прав и реализация интересов различных групп населения; общественный контроль за обеспечением прав граждан; утверждение общечеловеческих норм, ценностей и нравственных основ в обществе; гармонизация отношений власти, бизнеса и общественных институтов, создание условий для общественного согласия и уменьшения социальных конфликтов, разрешение социальных и иных конфликтов путем цивилизованного диалога; контроль и воздействие на государственные институты власти, обеспечение гражданского участия в системе государственного управления; содействие открытости и прозрачности в процессе принятия государственных решений; поддержка СМИ и открытости информационного пространства.

«Как известно, отмечает Н.А. Назарбаев, - гражданское общество, в том числе неправительственный сектор, - это неотъемлемая часть демократии. В истории страны практически не было опыта существования гражданского общества. Ранние демократические формы общественного уклада жизни казахов были перемолоты жерновами тоталитаризма. Начав строить демократическое общество, мы ощущали и до сих пор ощущаем давление нашего прошлого.

В отличие от многих стран, где демократия формировалась на базе развитого гражданского общества, Казахстан одновременно строит и демократию, и гражданское общество, и государство. Реформируя экономику, мы реформировали политическую систему. Значительно повысили роль институтов гражданского общества. Политические партии и движения, независимые СМИ становятся заметными участниками общественной жизни. Вместе с новой историей страны развиваются и неправительственные организации» [26].

Первые неправительственные организации в Казахстане в массовом порядке стали создаваться в конце 1980-х годов в связи с процессами перестройки и гласности, стимулировавшими граждан к созданию первых независимых общественных объединений, При этом основная их деятельность разворачивалась в таких сферах, как правозащитная деятельность, охрана окружающей среды, историко-просветительская деятельность, что вполне согласовывалось с происходившими в обществе процессами: крушением тоталитарного режима, коммунистических догм, утверждением демократического самосознания, нарождением независимой государственности Республики Казахстан.

Так, по оценкам отечественных и зарубежных экспертов, в период с конца 1980-х до середины 1990-х годов в Казахстане насчитывалось более 400 неправительственных организаций. При этом четкой структуризации НПО в этот период не существовало, и нередко «третий сектор» больше преследовал политические цели, нежели работал над какими-то определенными социальными программами. НПО не стремились к тесному сотрудничеству с государством, наблюдался лишь самый общий подход в их деятельности к определению будущих приоритетов партнерского взаимодействия. В период с 1994 по 1997 годы количество НПО в Казахстане при финансовой и грантовой поддержке международных донорских структур увеличилось до 1600. В государстве же в это время в силу ряда объективных причин, одной из основных составляющих было тяжелое экономическое положение страны, не могло оказывать действенной поддержки НПО[4].

В настоящее время, когда «дальнейший прогресс Казахстана, - по словам главы государства Н.А. Назарбаева, - связывается только с демократией и открытым обществом», в нашей стране зарегистрировано около 5000 НПО. По экспертным данным, в «третьем секторе» задействовано в общей сложности 185 тысяч человек, деятельность НПО охватывает практически все общественно значимые сферы жизнедеятельности общества: вопросы экологии и социальной сферы, образования, здравоохранения и культуры, в защите прав человека.

Среди НПО превалируют экологические неправительственные организации - 15%, далее с небольшим отрывом следуют детские и молодежные организации (13,6%), женские, по социальной защите (13,1%), НПО в области культуры, искусства, науки и образования (12,5%), правозащитные (7,6%), медицинские (6,8%), НПО по поддержке общественных инициатив (6,0%), многопрофильные (4,7%), общества инвалидов (4,4%), по реабилитации детей-инвалидов (3,0%) [26].

Значительный рост числа НПО и расширение направлений деятельности неправительственного сектора объясняется как повышением гражданской активности населения, так и государственными мерами, предпринимаемыми для развития НПО. Важную роль в становлении институтов гражданского общества, развитии НПО сыграли законы «Об общественных объединениях» (1996 г.), «О политических партиях» (1996 г., 2002 г.), «О некоммерческих организациях» (2001 г.). Государством введен целый ряд экономических преференций и налоговых послаблений для развития неправительственного сектора.

Так, еще в 1996 г. Правительством Республики было принято постановление, в соответствии с которым сбор за регистрацию молодежных организаций уменьшился с 20 до 2 расчетных показателей. В 2002 г. от НДС были освобождены товарных, ввозимые в благотворительных целях по линии государства, зарубежных правительств, международных организаций. Некоммерческие организации освобождены от корпоративного подоходного налога - по доходам, полученным в виде вознаграждения, гранта, вступительных и членских взносов, благотворительной помощи, безвозмездно переданного имущества, отчислений и пожертвований на безвозмездной основе; от налога на добавленную стоимость - по оборотам по реализации услуг, связанных с оказанием услуг по защите и социальному обеспечению детей, престарелых, ветеранов войны и труда, инвалидов, образовательных и медицинских услуг.

Важно отметить, что Правительством Республики принята Концепция государственной поддержки неправительственных организаций (2002 г.) и на ее основе утверждена республиканская Программа государственной поддержки НПО на 2003-2005 г.г., согласие которой предусмотрено финансирование некоторых социально-значимых проектов НПО на общую сумму 42 миллиона тенге.

Существенно позволит увеличить объем бюджетных средств, направляемых на поддержку деятельности НПО, Закона Республики Казахстан от 12 апреля 2005 г. №36-ІІІ ЗРК « О государственном социальном заказе», который регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственного социального заказа казахстанскими непр авительственными организациями. Правовое регулирование процесса государственного социального заказа основывается на принципах: законности; эффективности реализации социальных программ, проектов в Казахстане; участия казахстанских граждан в решении социальных задач; обеспечения равных возможностей НПО для участия в конкурсе; гласности и открытости процесса государственного социального заказа.

При осуществлении НПО государственного социального заказа государственные органы в пределах компетенции, установленной законами, оказывают им информационную, консультативную, методическую, организационно-техническую поддержку. Информационная и консультативная поддержка оказывается посредством разъяснения нормативных правовых актов, предоставления информаий о деятельности государственных органов по вопросам осуществления государственного социального заказа, разработки и реализации государственных, отраслевых (секторальных) и региональных программ. Методическая и организационяо-техническая поддержка оказывается посредством разработки информационно-справочных и методических материалов, проведения семинаров, конференций, тренингов и иных мероприятий по вопросам осуществления государственного социального заказа.

Реализация государственного социального заказа осуществляется по следующим направлениям; 1) достижение целей в области образования, науки, информации, физической культуры и спорта; 2) охрана здоровья граждан, пропаганда здорового образа жизни; 3) охрана окружающей среды; 4) поддержка молодежной политики и детских инициатив; 5) решение проблем демографии; б) решение гендерных проблем; 7) поддержка социально уязвимых слоев населения; 8) помощь детям-сиротам, детям из неполных и многодетных семей; 9) содействие в трудоустройстве граждан; 9) защита прав, законных интересов граждан и организаций; 11) развитие культуры и искусства; 12) охрана историкокультурного наследця; 13) укрепление общественного согласия; 14) иные социально значимые направления, не противоречащие законодательству Республики Казахстан.

Государственный социальный заказ осуществляется посредством выполнения НПО социальных программ, проектов, а также отдельных мероприятий, направленных на решение социальных задач. Для участия в конкурсе допускаются потенциальные поставщики, осуществляющие деятельность по направлениям, предусмотренным Законом «О государственном социальном заказе».

Мониторинг и внешняя оценка эффективности выполнения государственного социального заказа осуществляются советами по сотрудничеству и взаимодействию с НПО (консультативно-совещательными органами при центральных и местных исполнительных органах, в состав которых входят представители заинтересованных государственных органов и НПО).

Финансирование государственного социального заказа осуществляется за счет бюджетных средств, используемых в целях и порядке, установленных Законом «О государственном социальном заказе», иными нормативными правовыми актами, а также договором на осуществление государственного социального заказа. Контроль за исполнением государственного социального заказа осуществляется заказчиком (администраторами республиканских и местных бюджетных программ), а также иными уполномоченными государственными органами в пределах их компетенции, установленной законами.

Важно отметить, что п.п. 7 статьи 1 Закона «О государственном социальном заказе» впервые дается правовое определение понятия НПО; «неправительственная организация - некоммерческая организация (за исюлючением политических партий, профессиональных союзов и религиозных объединений), созданная гражданами и (или) негосударственвыми юридическими лицами на добровольной основе для достижения ими общих целей в соответствия с законодательством Республики Казахстан».

В этой связи необходимо подчеркнуть, что по поручению главы государства Правительством также был разработан проект закона «О неправительственных организациях» однако этот законопроект вызвал полемику в среде НПО: размытость его основных положений могла привести «К субъективизму в их интерпретацию». «Встречаясь с руководителями НПО, - отметил глава государства Н.А. Назарбаев, - я это явно почувствовал и принял решение об отказе от законопроекта и исключении его из плана законопроектных работ. Думаю это правильное решение. И оно лишний раз подтверждает открытость и готовность государства к совместному рассмотрению всех актуальных вопросов общественной жизни. Работа по совершенствованию законодательной базы деятельности НПО будет продолжена» [26].

Принятие закона «О государственном социальном заказе» стало главным достижением принципиально нового этапа сотрудничества государственных органов и «третьего сектора», основными целями которого являются установление казахстанской модели взаимодействия государства с НПО, налаживание стабильного финансирования социально значимых проектов НПО со стороны государства. «С принятием Закона «О государственном социальном заказе», - отметил Н.А. Назарбаев на II Гражданском форуме НПО, - мы создали эффективную систему привлечения НПО к участию в реализации масштабных социальных программ государства на грантовой основе.

Думаю, от этого выиграли все; и неправительственные организации, и государство, и общество. Механизм государственного социального заказа открывает совершенно новую страницу во взаимодействии между властью и НПО, способствуя формированию максимально благоприятной среды для развития «третьего сектора». Главное - процесс взаимодействия госорганов и НПО развивается и укрепляется. Все мы, наконец, осознали, что выгоднее, образно говоря, «выйти на дорогу с двусторонним движением», что двери для сотрудничества должны открываться обеими сторонами» [26].