Анализ и совершенствование системы аттестации государственных гражданских служащих (на примере территориального органа федеральной службы государственной статистики)
Институт аттестации государственных служащих: теоретико-правовой анализ. Стандарты государственной службы, аттестационные оценки как элементы аттестации. Взаимосвязь института аттестации с конституционными нормами о правах, свободах человека и гражданина.
Рубрика | Государство и право |
Вид | дипломная работа |
Язык | русский |
Дата добавления | 10.03.2015 |
Размер файла | 127,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Приложение1
АНАЛИЗ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИЙ СЛУЖАЩИХ (на примере Территориального органа Федеральной службы государственной статистики)
- СОДЕРЖАНИЕ
- ВВЕДЕНИЕ
- ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
- 1.1 Институт аттестации государственных служащих: теоретико-правовой анализ
- 1.2 Стандарты государственной службы и аттестационные оценки как элементы аттестации
- ГЛАВА 2. ПРАКТИЧЕСКОЕ ПРИМЕНЕНИЕ ИНСТИТУТА АТТЕСТАЦИИ НА ПРИМЕРЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОРГАНА ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СТАТИСТИКИ
- 2.1 Магаданстат - цели, задачи, функции, структура
- 2.2 Организационная структура аттестационных процедур в Магаданстате
- 2.3 Аттестация государственных гражданских служащих Магаданстата в 2006 г
- ЗАКЛЮЧЕНИЕ
- СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- ПРИЛОЖЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы дипломной работы. С принятием Конституции 1993 года Российская Федерация находится на этапе становления демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления (ст. I). Логично, что в ней идет формирование государственной службы как самого публичного социально-правового института. Несмотря на разную интерпретацию государственной службы, несовершенство ее правового регулирования, множество практических упущений в организации и другие недоработки, процесс ее формирования идет и приобретает нужную динамику. Сама жизнь, потребности укрепления государственного аппарата заставляют и ученых, и законодателей, и представителей исполнительной власти заниматься осмыслением сущности государственной службы, ее элементов и взаимосвязей и искать пути совершенствования данного института.
В системе элементов государственной службы очень важное значение имеет аттестация государственных служащих (далее -аттестация), которая составляя набор определенных материальных и процессуальных правовых норм, непосредственно связывает государственную службу с ее кадровым потенциалом, позволяет анализировать, оценивать и развивать личности государственных служащих. Именно использование ее инструментария ведет к тому, что в государственном аппарате создается атмосфера дисциплины, ответственности, профессионального роста, упорядочения механизмов прохождения государственной службы.
Между тем, проблема остается недостаточно исследованной, тем более в вопросе практической реализации установленных правовых норм. Все это, в свою очередь, ведет к тому, что аттестация слабо влияет на развитие потенциала государственных служащих и совершенствование государственной службы. В практике управления сложилось реальное противоречие между возможностями, которыми располагает институт аттестации в процессе совершенствования государственной службы, и реальным состоянием ее организационно-правового механизма. Названные обстоятельства обусловили выбор темы дипломной работы, ее структуру и содержание рассмотренных в ней вопросов.
Степень исследования данной проблемы. В силу сложности и специфичности проблемы ее исследование характеризуется значительным разнообразием взглядов, подходов ученых в изучении многих аспектов. К тому же, исследования в области кадрового обеспечения государственной службы, как правило, носят междисциплинарный характер, где присутствует не только правовой аспект, но и социологический, социально-психологический, исторический и др. Теория государственного управления, опирающаяся на базовое понятие «аппарат и кадры управления», исследуется не только с юридической стороны, но и с точки зрения общей теории управления, в том числе и управления персоналом. В таком широком аспекте проблематика кадров государственного управления и государственных служащих рассмотрена в работах Г.В.Атаманчука, В.З.Веселого, Л.М.Колодкина, Б.П.Курашвили, П.Н.Лебедева, А.Р.Роша, Д.М.Овсянко и ряда других исследователей.
Большое внимание в научных работах посвящено правовому регулированию государственной службы (А.П.Алехин, М.Г.Анохин, Е.Г.Азарова, Д.Н.Бахрах, Ю.М.Забродин, Н.М.Казанцев, М.А.Мунтян, А.Ф.Ноздрачев, Л.А.Окуньков, Ю.А.Тихомиров, Г.А.Туманов, Б.А.Шеломов, В.И.Шкатула и др.).
Государственной кадровой политике, разработке ее концепции уделено внимание в работах С.В.Пирогова, В.А.Сулемова и др.
В связи с тем, что прежний стиль управленческой деятельности исчерпал свои ресурсы, возникла потребность в формировании новой модели управленца, чему посвятили свои исследования такие ученые, как В.А.Мальцев, И.П.Литвинов, В.М.Соколов, Л.А.Чиканова, А.И.Турчинов, Т.Г.Калачева, И.В.Бизюкова, В.Л.Романов, В.С.Карпичев, В.С.Комаровский, Б.Т.Пономаренко, В.И.Никонов, В.С.Нечипоренко, А.А.Деркач,
Появились труды по истории государственной службы и государственных учреждений (Ю.П.Титов, В.П.Мельников, М.А.Исаев, Н.И.Глазунова); публикации, освещающие мировой опыт работы с кадрами (А.Лоутон, Э.Роуз, А.Ф.Ноздрачев, Н.В.Загладин, Н.А.Волгин, В.И.Лафитский, А.Н.Пилипенко, И.Г.Тимошенко, Б.В.Лытов и др.).
Социальные технологии в государственном управлении исследованы в работах В.Н.Иванова, В.И.Патрушева, Н.С.Слепцова, В.В.Богдана. Имеются отдельные разработки по управлению персоналом в системе государственной службы и оценкам деловых и личностных качеств служащих.
Однако остаются недостаточно исследованными проблемы административно-правового регулирования аттестационного процесса, средствами которого и происходит развитие кадрового потенциала в государственном управлении. Справедливости ради необходимо отметить, что число публикаций по сущности аттестационной работы, ее составляющих непрерывно нарастает. Это можно оценить как признание значимости данной проблемы.
Цель дипломной работы состоит в том, чтобы на основе междисциплинарного подхода к проблеме правового регулирования аттестации комплексно изучить природу и содержание аттестационной деятельности. На примере Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Магаданской области (далее - Магаданстата), рассмотреть практически процедуру аттестации и предложить в рамках административного права меры совершенствования, как самого института аттестации, так и профессионального государственного аппарата средствами аттестации.
Достижение поставленной цели предполагает решение ряда следующих задач:
- выявить природу аттестации государственных служащих;
- раскрыть принципы и предпосылки аттестации;
- установить взаимосвязь и соотношение института аттестации с конституционными нормами о правах и свободах человека и гражданина;
- провести анализ деятельности Магаданстата, рассмотреть организацию государственной гражданской службы в нем.
- исследовать механизмы института аттестации Магаданстата и предложить практические меры и рекомендации, направленные на его совершенствование.
Объектом дипломной работы является Магаданстат, который входит в федеральную систему государственной статистики, находится в непосредственном подчинении Росстата и подчинен ему.
Предметом дипломной работы являются процедуры аттестации Магаданстата, методы их совершенствования, повышения эффективности и рационализации.
Теоретическую, методологическую и нормативную основу работы составили идеи, положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам государственного управления, кадровой политики, рационального использования кадрового потенциала, законотворчества: Конституции Российской Федерации, нормативно-правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, международно-правовых документах, в других статистических и правовых документах, отражающих различные аспекты аттестационной работы в государственном управлении, а также материалы научных и практических конференций по различным аспектам государственной службы.
Для достижения поставленных задач использовались современные способы познания правовой регламентации в области прохождения государственной службы.
В качестве методов исследования применялись общенаучные и специально-правовые, в том числе проблемный, системного анализа, сравнительно-правовой, нормативно-логический, структурно-функциональный, аналитического толкования взаимодействия правовых норм и другие.
В результате изучения названной темы сформулированы следующие положения:
аттестация является субинститутом государственной службы, выполняющим функции: а) определения рациональности и эффективности исполнения занимаемой государственной должности за определенный промежуток времени; б) фиксации качества профессиональной деятельности, которое воплощает в себе знания, опыт и мастерство; в) формирования резерва на прохождение государственной службы, замещения вакантных и новообразуемых государственных должностей; г) разработки мер по совершенствованию персонала государственной службы и улучшению программ соответствующих научно-учебных заведений;
аттестация - это административно-правовой институт, связанный с практическим исполнением конституционных и законодательных норм в области государственной службы, в частности под углом зрения соблюдения здесь конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации; через аттестацию часто решаются судьбы людей, что требует ее надлежащей правовой регуляции;
по правовой природе аттестация представляет собой процессуальное явление, использование форм и процедур которого позволяет объективно, с общественной пользой анализировать, оценивать и развивать общекультурные, деловые (профессиональные) и личностные качества государственных служащих; поэтому необходимо, чтобы аттестация была выражена как устойчивая публичная технология, каждый элемент которой известен обеим сторонам данного процесса;
аттестация одновременно должна рассматриваться как механизм кадровой работы, посредством которого осуществляются выявление, отбор и продвижение лучших государственных служащих; в принципе через аттестацию должно происходить замещение вышестоящих государственных должностей;
в российском законодательстве и управленческой практике возможности аттестации государственных служащих явно недооцениваются, из-за чего нет полноты правового регулирования данного субинститута, во многом не разработаны и сами технологии аттестации, обеспечивающие ее достоверность и справедливость, не прописаны правовые последствия результатов аттестации и гарантии их исполнения, в аттестационной работе много формализма;
при осуществлении аттестации государственных служащих многое не реализуется по причине отсутствия квалификационных характеристик большинства государственных должностей; нет «шкалы координат», по которой можно было бы измерять эффективность исполнения государственных должностей; часто превалирует субъективное мнение руководителей, которые через аттестацию проводят свою личную кадровую политику;
аттестация как комплексный субинститут государственной службы, административного права и процесса, а также кадровой работы требует тщательной проработки во всех аспектах, умелого и последовательного использования на практике. Объективная оценка сложившейся ситуации в области аттестационной работы с точки зрения ее организационно-правовой обеспеченности позволяет не только определить нерешенные вопросы в этой области, но и выделить приоритеты в решении наиболее значимых вопросов.
Структура дипломной работы: введение, два раздела, заключение, список использованных источников и литературы. В первой главе рассмотрен и проанализирован институт аттестации государственных служащих, даны общие сведения о государственной службе и аттестации как механизма её развития. Во второй главе исследована и проанализирована деятельность Магаданстата и аттестационных процедур, проходящих в нем.
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
1.1 Институт аттестации государственных служащих: теоретико-правовой анализ
Основываясь на понятиях: «аттестация» и «аттестация государственных служащих», приведенных в справочной, учебной и монографической литературе, мы пришли к выводу, что данные термины в разных источниках определяются по разному. «Аттестация» - (от лат. attestatio) в одних словарях понимается как свидетельство, что означает определение квалификации работника, уровня знаний учащихся, отзыв, характеристика. В других словарях она определяется как процесс оценивания, соответствия кого-либо или чего-либо некоторым критериям, степени наличия или отсутствия тех или иных признаков, в совокупности характеризующих качество объекта оценки.
В определении «аттестации государственных служащих» также существует разный подход, который состоит в том, что понимание аттестации приходит и через процесс оценки результативности деятельности служащих за определенный период; и через мероприятие, проводимое в системе государственной службы для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда; и как метод оценки персонала организации, где руководитель периодически оценивает эффективность выполнения должностных обязанностей с помощью стандартных критериев; и как процедура определения квалификации, уровня знаний, практических навыков, деловых качеств работника и установления степени их соответствия занимаемой должности. В отдельных справочниках аттестация представлена как определение, проверка, оценка профессиональных, деловых и личностных качеств служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к службе; и как отзыв о способностях, знаниях, деловых и других качествах какого-либо лица, характеристика.
В юридической литературе в основном - это оценка профессиональных и личностных качеств работника с целью определения соответствия его занимаемой должности, возможности использования на должности более высокого уровня, присвоения звания, ранга. Она позволяет определить степень соответствия деятельности государственного служащего требованиям по занимаемой должности, уровень его профессионализма; обеспечить рациональный подбор и расстановку кадров и постоянно совершенствовать качественный состав государственных служащих; установить соответствие квалификации служащего определенному квалификационному разряду, званию, рангу и т.п.; планировать организацию подготовки и повышения квалификации государственных служащих, создание резерва на выдвижение.
Подводя итог, можно сказать, что раскрывается обозначенное понятие такими учеными-юристами как А.П.Алехин, Б.Н.Габричидзе, А.Ф.Ноздрачев, Л.А.Чиканова через цели и задачи, выполняемые ею. Законодатель так же дает понимание аттестации государственных служащих через решаемые ею задачи: 1) установление соответствия служащего занимаемой должности (определение уровня профессиональной подготовки); 2) присвоение квалификационного разряда. Д.М.Овсянко отмечает, что «аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, присвоению очередного квалификационного разряда». Д.Н.Бахрах разделяет аттестации на общие и персональные. Общие проводятся для оценки работы служащих. Их сущность - повышение у служащих чувства ответственности за порученное дело путем проверки их работы. Персональные - проводятся в тех ведомствах, где сотрудники имеют звания и классные чины. Они связаны с представлением к присвоению звания, с назначением на иную должность, увольнением. Особенность их в том, что они всегда проводятся в отношении отдельных служащих, связаны с подготовкой важных для служащего решений.
Наиболее полно раскрыто данное понятие у таких ученых, как Ю.Н.Старилов и В.И. Шкатулла, которые рассматривают аттестацию в узком и более широком смысле. В узком смысле они связывают ее проведение с целью проверки и оценки профессиональных, деловых и личных качеств, установления служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям к служащим. А в более широком понимании они наделяют ее решением следующих задач: соблюдение на практике принципов государственной службы; обеспечение законности в системе функционирования государственной службы; формирование профессионального кадрового персонала государственных органов; выявление потенциальных возможностей государственного служащего с целью повышения его по службе; применение к государственному служащему мер ответственности и стимулирования; повышение дисциплины и ответственности; обеспечение реального функционирования механизма продвижения служащих по служебной лестнице; поддержание стабильности государственной службы; стимулирование повышения квалификации и профессионализма государственных служащих; предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в системе государственной службы. Ю.Н.Старилов представляет ее как систему, состоящую из различных элементов деятельности (субъекта, объекта и процедуры). Он говорит, что взаимосвязь этих элементов аттестации образует их единство. В.И.Шкатулла аттестацию определяет как одно из правовых средств изменения условий трудового договора (контракта) между государственным служащим и государственным органом. Такая постановка проблемы сегодня спорная в науке. Хотя законодатель и установил условия поступления на государственную службу на основе трудового договора, но обязывающий характер публичного права в отношении государственных органов и государственных служащих, их публично-правовая зависимость от граждан, по мнению, например, Н.М.Казанцева, может быть урегулирована лишь при становлении именно публично-правового законодательства, а не трудового в рамках гражданского права. В.М.Манохин отмечает, что кроме проверки соответствия служащего занимаемой должности аттестация преследует и более конкретные цели: определить перспективны роста аттестуемого лица, стимулировать служащего к повышению уровня своей квалификации, а в целом аттестация способствует улучшению всего дела подбора кадров и совершенствованию службы. Аксенова Е.А. говорит о том, что «главной задачей аттестации в системе государственной службы являются оценка степени соответствия сотрудника своей должности и выявление резервов повышения качества труда и уровня отдачи работника».
Из проведенного анализа сделан вывод, что одни авторы определяют ее как «процесс оценки», как «метод оценки», как «мероприятие», «процедура», «определение», «оценка», «проверка», «установление соответствия», «отзыв о способностях», «деятельность». Другие в определении данного термина исходят из целей и задач самой аттестации. И хотя сущность не изменяется ее дефинициями, тем не менее авторы по-разному видят ее процессуальную природу, и дают ей разную функциональную нагрузку.
Нами представлено свое определение аттестации: административно-правовая процедура по оценке профессионального соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности, направленная на совершенствование государственной службы и развитие внутреннего потенциала аттестуемого, обязывающая по итогам принять установленные законодательством административно-правовые меры, а не только морально-воспитательные, что способствует эффективному развитию профессионального и личностного потенциала кадров.
Выяснено, что как правовой институт аттестация имеет свои принципы, цели, задачи, функции, способы и методы реализации. К основным принципам аттестации ученые относят те, которыми руководствуются федеральные и региональные управленческие органы, кадровые службы, руководители и члены аттестационных комиссий в процессе определения профессиональной пригодности государственных служащих и их служебных качеств. Среди них: законность; объективность; доступность всех граждан к занятию должностей государственной службы в соответствии с образованием и профессиональными качествами; гласность; всеобщность (всеохватность кадров госслужбы); беспристрастность; коллегиальность.
Ю.Н.Старилов добавляет к ним принцип внепартийности, периодичности, (систематичности), принцип коллективной оценки, объективности оценки, комплексности и обоснованности оценки и принцип действенности аттестации.
Принцип всеобщности аттестации означает, что она проводится во всех государственных органах. Аттестации подлежат все лица, занимающие государственные должности государственной службы.
Принцип гласности заключается в том, что аттестационная процедура осуществляется открыто. Этот принцип характеризуется доступностью всех аттестационных материалов, демократизмом проведения оценки, открытостью обсуждения профессиональных, личностных и нравственных качеств аттестуемого, всех сторон его служебной деятельности. Служащий имеет возможность выдвигать свои возражения по существу характеристики и подготовить предложения и замечания по улучшению работы конкретного государственного органа или его подразделения. Результаты голосования сообщаются открыто сразу же после голосования.
Принцип системности и комплексности аттестации и дифференцированного подхода гарантирует всесторонность оценки, т.е. по трем направлениям: оценка результатов деятельности служащих, оценка исполнения должностных обязанностей и оценка личностных качеств служащих. Для чиновника, который работает среди людей и во имя интересов людей, принципиально значимы все качества: специальные знания, умения и навыки, личностно-деловые и нравственные. Отсутствие одного из этих базовых качеств может на нет свести эффективность других. Важно учесть качество труда служащего. В оценке результативности труда чиновника следует учитывать характер и сложность реализуемых задач и полномочий, степень его персональной ответственности, уровень самостоятельности в принятии решений в рамках своей компетенции. При оценке персонала на первый план выдвигаются профессионализм и компетентность, степень пригодности, способность служащих удовлетворять потребности государственного управления.
Принцип периодичности аттестации означает, что она проводится постоянно через определенные в нормативных актах промежутки времени. От этого принципа зависит эффект аттестации как организационно - правового явления в структуре системы работы с персоналом. Этот принцип должен обеспечивать надлежащий уровень исполнения служащими должностных обязанностей вне зависимости от внешних факторов, перемен, политических условий.
Принцип объективности оценки выражается в том, что профессиональные, деловые, личностные качества служащего рассматриваются с точки зрения их практического применения. Объективность оценки означает, что в процессе аттестации освещаются только реальные факты (успехи, недостатки, ошибки) в деятельности каждого служащего.
Принцип обоснованности оценки и рекомендаций аттестационной комиссии является одним из важнейших. Обосновать ту или иную оценку, значит доказать ее целесообразность, истинность и справедливость, убедить в том, что она отражает действительно заслуги, а также имеющиеся недоработки и ошибки служащего.
Принцип действенности аттестации состоит в обязательном принятии по результатам аттестации организационно-правовых мер, присвоение квалификационного разряда (классного чина), а в необходимых случаях - мер ответственности и стимулирования. Принцип действенности аттестации должен носить инновационный характер, что выражается в новом подходе к аттестации. Не «карать и миловать», а «стимулировать к эффективному труду, повышению профессионализма, продвижению по службе», поэтому вся процедура аттестации должна проходить в атмосфере доверия, уважения, доброго расположения к личности служащего. Необходимо закрепление принципов, которые вырабатываются аттестационной практикой. Правовое регулирование аттестации государственных служащих должно быть направлено на совершенствование работы всего аппарата государственных органов, поэтому при проведении аттестации важно определить принципы, способствующие эффективности государственной службы.
Содержание их может быть следующим:
Таблица 1 Принципы эффективности государственной службы
Виды принципов |
Содержание принципов |
|
Обусловленности функций аттестации целями организации |
Функции аттестации формируются не произвольно, а в соответствии с потребностями и целями организации |
|
Экономичности |
Предполагает наиболее эффективную и экономичную организацию системы аттестации кадров. В случае, если после мероприятий по совершенствованию системы управления персоналом (аттестации) увеличились затраты на управление, то они должны перекрываться эффектом, полученным в результате их осуществления. |
|
Прогрессивности |
Соответствие системы аттестации передовым, зарубежным и отечественным аналогам |
|
Перспективности |
При проведении аттестации следует учитывать перспективы развития организации |
|
Комплексности |
При оценке персонала необходимо учитывать все факторы, влияющие на формирование профессиональных знаний и умений муниципальных служащих. |
|
Оперативности |
Своевременное принятие решений по результатам аттестации |
|
Диференцированности |
Применение различных подходов к оценке профессионализма руководителей и специалистов. |
Цели и задачи аттестации. Аттестация федеральных государственных служащих урегулирована Указом Президента РФ от 1 февраля 2005г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданский служащих». В соответствии с положением к этому указу о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, аттестация проводится в целях:
а) определения уровня профессиональной подготовки;
б)определения соответствия занимаемой должности;
в)для решения вопроса о присвоении квалификационного разряда;
г)совершенствования деятельности государственного органа.
Одни цели можно отнести к контрольным, они преследует интерес государства и граждан государства, желающих иметь в аппарате государства высокопрофессиональных специалистов, усовершенствовать системы управления, оптимально использовать кадровый потенциал. Другие относятся к мотивационным и преследует личностный интерес государственного служащего, подвергающегося аттестационной процедуре, результатами которой могут стать: повышение/понижение по службе, денежные надбавки, премии и награды и т.д.
Так же, важным замечанием этого положения, являются гражданские служащие, которые не подлежат аттестации:
а) проработавшие в занимаемой должности гражданской службы менее одного года; б) достигшие возраста 60 лет;
в) беременные женщины;
г) находящиеся в отпуске по беременности и родам и в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация указанных гражданских служащих возможна не ранее чем через год после выхода из отпуска;
д) замещающие должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)", с которыми заключен срочный служебный контракт;
е) в течение года со дня сдачи квалификационного экзамена.
Задачи аттестации:
1) установление соответствия служащего занимаемой должности (определение уровня профессиональной подготовки); 2) присвоение квалификационного разряда.
Аттестация в более широком понимании решает следующие основные задачи:
соблюдение на практике принципов государственной службы;
обеспечение законности в системе функционирования государственной службы;
формирование профессионального кадрового персонала государственных органов;
выявление потенциальных возможностей государственного служащего с целью повышения его по службе;
применение к государственному служащему мер ответственности и стимулирования;
повышение дисциплины и ответственности;
обеспечение реального функционирования механизма продвижения служащих по служебной лестнице;
поддержание стабильности государственной службы;
стимулирование повышения квалификации и профессионализма служащих;
предупреждение и борьба с правонарушениями и коррупцией в системе государственной службы.
Функции аттестации. Аттестация может иметь явные и латентные (скрытые) функции. Явной является установление факта соответствия замещаемой государственной должности государственной службы. Причем, это носит официальный характер и должно быть зафиксировано в документе, адресованном более широкому кругу лиц. В этом случае конечной целью аттестации является решение, изменяющее или сохраняющее социальное положение аттестуемого в соответствии с его готовностью к исполнению данной социальной роли. Явными являются и возможные компоненты аттестации - график проведения аттестации (дает возможность аттестуемому подготовиться и присутствовать при процедуре); процедура (обеспечивает объективность решения об изменении или сохранении социального положения аттестуемого); характеристика (фиксирует сильные и слабые стороны и качества аттестуемого); решение руководителя (определяет дальнейшую судьбу аттестуемого).
Латентных (скрытых) функций аттестации довольно много. Наиболее распространенные из них следующие: придание большего веса принятым ранее кадровым решениям; углубление знакомства с подчиненными, их возможностями и способностями; разрушение круговой поруки и взаимной нетребовательности подчиненных; основание для того, чтобы побудить конкретных работников покинуть государственную службу; перекладывание ответственности за расстановку кадров на аттестационную комиссию; придание коллективу дополнительного стимула для улучшения работы; мотивация и стимулирование труда; планирование карьеры сотрудников и т.д. Выявить лучших и реально поднять уровень их достижений переводя их на более привлекательные должности. Из вышеперечисленных функций аттестации следует вывод, что аттестация одинаково выгодна как государственным служащим, так и органам государственной власти и управления и способствует развитию кадрового потенциала.
Субъекты аттестационных отношений. Аттестация - это деятельность, процесс, начинающийся с момента принятия решения о проведении аттестации и заканчивающийся принятием решения об итогах аттестации, выполнением всех рекомендаций аттестационных комиссий, а также замечаний и предложений аттестуемых, высказанных ими на заседаниях аттестационных комиссий. Таким образом, на разных стадиях аттестационной процедуры субъектами аттестации становятся многие категории - от государства, вырабатывающего правила аттестации и самих аттестуемых, до государственных служащих, представляющих различные органы, организации и их структурные подразделения, а также и общественность. Стороны правоотношений наделяются конкретными юридическими правами и обязанностями, которые должны закрепляться в нормах права и тем самым образовывать правоспособность субъектов.
Объектом правоотношений является фактическое поведение его участников. В соответствии с содержанием субъективного права и юридической обязанности участники правоотношения строят свое поведение, которое имеет общественную значимость в достижении цели государства - обеспечить профессионализм государственной службы. В связи с этой целью участники аттестационных правоотношений ставят перед собой конкретные цели, которые должны совпадать с основной целью государства. Каждый субъект аттестационных отношений наделен определенными правами и обязанностями и ответственностью, поэтому каждый участник аттестационных правоотношений несет свой вклад в итоговый результат аттестации, в достижение ее целей. Нами проведен анализ таких правоотношений и выявлено, что к субъектам аттестационных отношений можно отнести: государство; государственный орган; руководителя государственного органа, где проводится аттестация; аттестуемого; аттестационную комиссию; председателя аттестационной комиссии; секретаря аттестационной комиссии; членов аттестационной комиссии; непосредственного начальника аттестуемого; представителей гражданского общества, эксперты.
Государственные служащие являются основными субъектами аттестационных отношений, которые одновременно становятся и объектом аттестации. Это лица, занимающие государственные должности государственной службы в центральных органах федеральной государственной власти, в государственных органах субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных органах, которые подвергаются периодической аттестации согласно законоустановлению.
Государство, с которым чиновники находятся в публично-правовых отношениях является специфическим субъектом правоотношений, важнейшим участником государственно-правовых и административно-правовых отношений. Оно вырабатывает основные правила, по которым строятся аттестационные отношения. К примеру, государство узаконило аттестацию статьей 24 Закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации»; президентским указом урегулировало аттестацию федеральных государственных служащих, рекомендовало субъектам Российской Федерации руководствоваться этими нормами; принципы, цели и задачи аттестации вытекают из конституционных положений и ряда статей, регулирующих государственную службу.
Государственный орган, где проходит аттестация, как субъект аттестационных отношений имеет свои цели и реализует их через внутреннюю кадровую политику. Кадровая политика аттестационных отношений находит свое формальное выражение в нормах принятого положения об аттестации и неформальное выражение в духе проводимых процедур (доброжелательность, деловитость, открытость, согласованность). Эти отношения также важны для эффективного результата данной процедуры.
Руководитель государственного органа утверждает количественный и персональный состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы утверждаются руководителем государственного органа, принимающим решение о назначении на должность или об освобождении от должности соответствующих государственных служащих. При проведении аттестации федеральных государственных служащих, замещающих высшие и главные государственные должности, состав аттестационной комиссии утверждается по соглашению с Советом по вопросам государственной службы при Президенте РФ. В государственном органе может быть создано несколько аттестационных комиссий.
Непосредственный руководитель аттестуемого служащего готовит отзыв для аттестационной комиссии. Этот отзыв зачитывается аттестационной комиссией и учитывается при принятии итоговой оценки.
Аттестационная комиссия. - это группа лиц (коллегия), которая производит оценку профессиональных, деловых, личных и нравственных характеристик служащего и результатов его деятельности. Состав аттестационной комиссии подбирается персонально. Оценка деятельности государственного служащего и рекомендации по результатам аттестации выносятся именно аттестационными комиссиями. Решения аттестационной комиссии имеют юридически значимые последствия для аттестуемого. Государственный служащий в случае признания его аттестационной комиссией не соответствующим занимаемой государственной должности может быть направлен на профессиональную переподготовку либо, с его согласия, понижен в должности или уволен. В аттестационную комиссию, как правило, включаются: председатель, заместитель председателя, секретарь и члены комиссии. Секретарь комиссии ведет протокол заседания комиссии, в котором фиксирует решение и рекомендации комиссии по аттестации сотрудника, результаты голосования.
Председатель аттестационной комиссии на основе анализа результатов аттестаций и деятельности членов комиссии вносит руководителю государственного органа предложения по совершенствованию и устранению недостатков аттестационной процедуры и совершенствованию кадровой работы.
В состав комиссии обязательно включаются представители кадровой и юридической служб государственного органа, а также может включаться представитель соответствующего профсоюзного органа (там, где он имеется).
Руководитель кадровой службы организует предварительную подготовку всех аттестационных документов, заносит в личное дело аттестуемого результаты аттестации, на основе анализа результатов аттестаций и деятельности членов комиссии вносит руководителю предложения по совершенствованию и устранению недостатков в организации и проведении аттестационного процесса, осуществляет дальнейшие мероприятия по рекомендации аттестационной комиссии относительно аттестуемого.
Кадровая служба государственного органа, где проводится аттестация, тоже является субъектом аттестационных отношений, потому что непосредственно готовит к аттестации кадровые документы аттестуемого, делает записи в личном деле аттестуемого государственного служащего и несет за это ответственность. Бесспорно, что функции кадровых служб сегодня усложняются, на них ложится особая ответственность по развитию кадрового персонала, особо востребованного сейчас, когда в Российской Федерации идет строительство новой государственности. Можно перечислить функции, которые должны выполнять кадровые службы сегодня:
Административная функция отражает кадровую деятельность и складывающиеся трудовые отношений. В ее содержание входит составление штатного расписания, прием, увольнение, передвижение кадров, соблюдение трудного законодательства и т.д.
Функция планирования состоит в выявлении потребности в кадрах определенной специализации и квалификации, оценки имеющегося кадрового потенциала и на этой основе определение этапов подготовки, переподготовки и повышения квалификации служащих, планирование их служебной карьеры. Эта функция предполагает наличие планов, прогнозов, целевых и комплексных программ.
Социальная функция связана с социальной защитой служащих, созданием условий для их эффективного труда, с определением уровня заработной платы и социальных льгот. В настоящее время эта функция охватывает и немалый объем работы по обеспечению здоровья и безопасности сотрудников. Ранее эти функции в значительной мере выполняли профсоюзные организации (организация питания, медобслуживания, психологической разгрузки и др.).
Функция повышения качества служебной деятельности включает в себя разработку и реализацию предложений по совершенствованию организации труда (его объема и содержания), по организационным изменениям в структурных подразделениях. Эта функция предполагает работу с персоналом на более высоком качественном уровне, с применением современных методик и технологий, организацию учебы персонала, включая вопросы подготовки, переподготовки и перепрофилирования.
Функция мотивации предполагает действия кадровых структурных подразделений по созданию условий, побуждающих сотрудников к активной трудовой деятельности посредством экономических, моральных и других рычагов.
Информационная функция предполагает использование современной информационной базы и компьютерной техники в кадровой работе. Имеются в виду обеспечение подразделений, отделов, управлений современной оргтехникой; обучение сотрудников работе на ней; разработка программного обеспечения кадровой работы; создание информационного банка кадровых данных, особенно по формированию резерва, использование ЭВМ в оценочной экспортно-аналитической и информационной работе; выработка мер по безопасности, конфиденциальности банка кадровой информации.
Роль профсоюзного органа в аттестационных процедурах сегодня не велика. Положение об аттестации федеральных государственных служащих трактуют ее как «возможное участие» в аттестационной комиссии, хотя этот представительный институт общественности должен реализовывать в данной процедуре основные принципы аттестации и принципы государственной службы - открытости, подконтрольности деятельности административного аппарата гражданскому обществу.
Институт аттестации государственных служащих может быть обеспечен двумя уровнями контроля, один из которых осуществляется государством, другой непосредственно гражданами государства. Поэтому граждане, как субъекты аттестационных отношений, участвуя через своих представителей (члены профсоюзных объединений, независимые эксперты, члены партий) в аттестационном процессе, реализуют: во-первых, конституционную норму на право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (п.1 ст.32); во-вторых, принцип гласности в осуществлении государственной службы (п.9. ст.5). Это важно, потому что государственная служба, как публичная служба, ввиду ее особенностей - служить обществу и государству, должна контролироваться как государством, так и обществом. Чтобы дела государства осуществлялись на высоком профессиональном уровне, обществу должны быть открыты важнейшие стороны деятельности государственных служащих. В аттестационном процессе граждане могут непосредственно выражать свое мнение относительно деятельности конкретных служащих - аттестуемых. Учет их мнений обязателен, поэтому государство должно создавать правовые механизмы участия граждан в аттестационном процессе и оценки профессионализма аттестуемых.
Независимые эксперты привлекаются к работе аттестационной комиссии руководителем государственного органа. Их оценка является одним из аргументов, характеризующего аттестуемого. Для того чтобы аттестационная процедура носила публичный характер, экспертным оценкам необходимо придать юридическую силу.
1.2 Стандарты государственной службы и аттестационные оценки как элементы аттестации
Непременным условием проведения аттестации государственного служащего является наличие: профессионально-квалификационных требований по замещаемой должности; должностных обязанностей (инструкций); критериев и индикаторов оценки - стандартов государственной службы. Формирование единой общероссийской системы стандартов государственной службы в настоящее время продолжается. Для аттестации важны стандарты, имеющие отношение к институту прохождения государственной службы: классификация должностей, стандартов (паспортов) их описания, стандартов образования и профессиональной подготовки на государственную и муниципальную должности, стандартов кадровой и административной документации; стандартных схем должностного продвижения и планирования карьеры; стандарты, упорядочивающие квалификационные разряды, классные чины и др. Они выступают своеобразными измерителями управленческого труда и служат той мерой, при помощи которой оценивается потенциал кадров, состояние его развитости. Стандарты способствуют идентификации государственного служащего с замещаемой им должностью. На сегодняшний день нам до сих пор не удается точно определить состояние кадрового корпуса государственной службы, потому что отсутствуют какие-либо измерители ее. Многое оценивается субъективистски. Как отмечает Г.В.Атаманчук: «До сих пор не обоснована "координатная" сетка, в рамках которой можно было бы объективно и справедливо по отношению к личности измерять набор (комбинацию) и уровень развития ее качеств, нет и демократических процедур анализа и оценки возможностей персонала государственного управления». Поэтому в аттестационных процедурах оценка кадров делается произвольно, по наитию или "усмотрению", по знакомству и связям, хотя в мировой практике по данному вопросу давно имеются необходимые методологии и методики.
Совершенно очевидно, что опорными базовыми категориями государственной службы являются "государственная должность" и "государственный служащий". Между ними существует органическая связь, которая реализуется в исполнении должностных полномочий. В свою очередь, такой подход предполагает: четкое описание назначения и содержания государственных должностей; подбор на них людей, подготовленных для исполнения соответствующих функций и полномочий; правовое определение процедур исполнения государственных должностей; определение критериев анализа и оценки исполнения государственных должностей и многое другое, ради чего и создается государственная служба.
В исполнении государственной службы на первое место выступает профессиональная подготовка государственного служащего, которая характеризуется целым ряд показателей, в том числе: образование, опыт, стаж профессиональной деятельности в государственных органах, качество исполнения обязанностей по предшествующим государственным должностям, а также квалификационный разряд, классный чин, дипломатический ранг, специальное или воинское звание и др. Однако для того, чтобы эти показатели использовались институтом аттестации эффективно, прежде всего необходимо построить модель -характеристику современного управленческого труда служащего, модель должностей государственной службы, модель служащего и профессиограмму должностного лица.
Модель современной управленческой деятельности государственного служащего.
Как элемент аттестации она является отправной точкой для нормирования труда и оценки эффективности его исполнения. Для того, чтобы оценивать труд государственного служащего, необходимо прежде всего охарактеризовать его. Исследования свидетельствуют, что управленческий труд не является однородным. По содержанию он различается и его можно идентифицировать с тремя группами управленцев: высшего, среднего и низшего звена.
Для работников высшего звена управления характерна эвристическая форма труда, которая представляет собой совокупность действий по анализу различных проблем общественной жизни, а также поиск путей и способов их решений. Должностным лицам этого уровня требуется умение проводить консультации, переговоры и заседания. Аттестационная оценка их должна быть нацелена на определенные личностные качества.
Для работников среднего звена управления типична административная форма труда. Как правило, это руководители служб или структурных подразделений аппарата, выполняющие функции по планированию, организации, координации, регулированию, анализу и контролю за состоянием дел. У таких управленцев важнее определить деловые качества, которыми они обладают или нет.
Для работников нижнего звена управления характерна оперативная форма труда, связанная с обработкой документов; сбором, учетом и хранением информационных баз данных, администрированием в той или иной отрасли хозяйства. Им необходимо профессиональное мастерство и специальные навыки и оценивать в первую очередь необходимо их профессиональные качества.
Труд государственных служащих как высокопрофессиональный, интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, состоит в «осмыслении и продуцировании сложнейшей управленческой информации и воздействии на людей» «в обосновании цели и направления общественного развития». Они формируют особый духовно-материальный "продукт", обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений, явлений и процессов. К тому же в их действиях проявляется государственная власть, придающая им авторитет и должную гарантию.
Наступившая эпоха глобальных перемен предъявляет новые требования к тем, кто организует и ведет за собой общество - к государственным служащим. В который раз в истории появилась вновь потребность сбросить все отжившее, все мешающее продвижению вперед в личностном образе российского современного чиновника. Со слов В.А.Прокошина: «Меняется ориентация человека в мире. Она углубляется и расширяется. Социально-экономическая ориентация сменяется личностно-экологичной ориентацией человека на регулирование биосферы, ее сохранение-развитие уже Человеком». Эти задачи в первую очередь ложатся на человека, включенного во власть. Идя впереди и ведя за собой общество, государственный служащий должен обладать особыми навыками. Р.Денхардт перечисляет навыки, которыми должен обладать человек, претендующий на государственную службу третьего тысячелетия:
«1 .Лидерство, умение работать в команде, навыки ведения переговоров, посредничество, решениепроблем, сотрудничество с различными социокультурными группами;
2.Коммуникационные навыки - письменные, устные, графические (включая знание компьютера и иностранных языков);
3.Навыки сбора информации, ее оценки и анализа;
4.Умение критически оценить обстановку, творческий подход к решению проблем, знание морально-этических критериев;
5.Хорошая физическая, психологическая и интеллектуальная подготовка».
По-своему структурирует Г.В.Атаманчук исходные данные, которыми призван обладать человек, претендующий на государственную должность. Он рассматривает их в общекультурном, деловом (профессиональном) и личностном аспектах. Причем, в общекультурном аспекте он рассматривает такие данные, как общую подготовку, целевые и ценностные жизненные ориентации, опыт общения с людьми, определенные этические и эстетические навыки, культуру речи. Сюда он относит следующие качества: знание истории страны и основных интеллектуальных ценностей современности, ораторское мастерство, навыки проведения массовых мероприятий, чувство лидерства и ответственности за него, способность масштабно мыслить. К деловому аспекту он относит: компетентность в вопросах управления; трудовую активность, выверенную практикой; опыт общественной и государственной деятельности; дисциплинированность; сформировавшееся чувство ответственности за результаты труда; умение повышать свою квалификацию. К числу деловых качеств он относит: организованность; умение направлять и контролировать деятельность других; настойчивость и последовательность в реализации поставленных задач; умение разбираться в достижениях социального и научно-технического прогресса и находить способы их использования на практике). К личностным качествам он относит: моральную устойчивость, честность, самостоятельность, развитую волю, решительность, инициативность, коммуникабельность, надежность. Служащих он наделяет такими качествами, как мужество; принципиальность; способность противостоять конъюнктуре и личной выгоде; умение убеждать; образцовое поведение в любых ситуациях.
Однако, для того, чтобы современный чиновник приобрел выше перечисленные качества, навыки, рассматриваемые разными учеными как прогрессивные, востребованные временем, - необходимо создать условия, выработать стратегию на модернизацию и обновление адаптационного механизма политической системы, основанной на иной мотивации управленческих кадров к деятельности, на современном профессионализме управления. Мировой опыт показывает, что в этом случае должна включаться, так называемая, стратегия «прорыва». В числе принципов прорыва обычно выделяются:
неординарная комплексная оценка проблемной ситуации;
выявление приоритетов и всех ресурсов развития;
непрерывный поиск организационных структур и механизмов,
способных привести ресурсы в движение.
В таких условиях обычно разрабатываются технологии инновирования среды, деловые игры, мозговые атаки, направленные на развитие творческих способностей, раскрепощенное видение новых горизонтов решения проблемы «есть проблема - есть пути ее решения», открытие новых возможностей. В деловых играх, мозговых атаках происходит глубокое погружение в проблему и поиск путей ее решения самими субъектами управления под руководством научных экспертов, руководителей проекта «Прорыв». Профессиональная творческая интуиция управляющих раскрепощается и переключается на видение проблемы с позиции будущих и настоящих механизмов ее решения. «Прорыв» предполагает поиск нетрадиционно мыслящих людей, профессионалов, экспертов, способных предложить инновационные научные методы, модели исполнения социального заказа. В настоящее время в России наиболее невостребованными и ослабленными оказались именно эти ресурсы.
Подобные документы
Принципы, цели и функции аттестации госслужащих в РФ. Предметы оценки при проведении аттестации. Необходимость разработки профессионально-квалификационных моделей, включающих перечень качеств, знаний, умений и навыков, которыми должен обладать работник.
курсовая работа [40,5 K], добавлен 27.08.2012Характеристика порядка проведения аттестации государственных и муниципальных служащих. Особенность совершенствования деятельности органов местного самоуправления. Создание кадрового резерва для замещения вакантных должностей службы муниципалитета.
дипломная работа [204,8 K], добавлен 24.01.2018Сущность, цель, задачи и принципы аттестации и квалификационного экзамена, их место в системе кадровой политики. Процедуры организации и порядок проведения аттестации и квалификационного экзамена государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга.
дипломная работа [87,6 K], добавлен 16.11.2012Исследование система должностей и классных чинов государственной гражданской службы в Российской Федерации. Подготовка и повышение квалификации государственных служащих. Характеристика основных проблем при проведении аттестации государственных служащих.
курсовая работа [54,0 K], добавлен 28.02.2016Понятие, цели и задачи аттестации кадров государственной службы. Основные принципы и законодательная база аттестационной деятельности, ее механизм и инструментарий. Проведение заседания аттестационной комиссии. Методы оценки государственных служащих.
дипломная работа [77,0 K], добавлен 25.11.2012Процедура проведения аттестации муниципальных служащих и порядок ее подготовки, принятия решений по результатам аттестации. Общая характеристика управления образования Центрального района г. Челябинска, совершенствование методики проведения аттестации.
курсовая работа [48,6 K], добавлен 10.03.2012Значение аттестации муниципальных служащих. Порядок проведения аттестации муниципальных служащих. Анализ проведения аттестации муниципальных служащих и ее результатов в Старощербиновском сельском поселении Щербиновского района Краснодарского края.
дипломная работа [56,5 K], добавлен 25.02.2008Конституционно-правовые основы государственной службы. Понятие государственной службы в Российской Федерации, принципы государственной службы и классификация. Правовое обеспечение государственной службы. Права и обязанности государственных служащих.
курсовая работа [52,9 K], добавлен 12.01.2009Общее понятие, виды и принципы государственной и муниципальной службы. Классификация должностей государственной службы и государственных служащих. Административно-правовой статус государственных служащих. Порядок прохождение государственной службы.
контрольная работа [49,7 K], добавлен 05.07.2016Понятие и сущность государственной гражданской службы. Нормативно-правовое обеспечение денежного содержания государственных гражданских служащих. Совершенствование системы оплаты труда. Зарубежный опыт оплаты труда государственных гражданских служащих.
курсовая работа [48,5 K], добавлен 14.01.2015