7) формирование и ведение реестров поставщиков социальных услуг и регистров получателей социальных услуг в субъекте РФ;

8) ведение паспортов государственных учреждений социального обслуживания, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

9) разработка (утверждение), финансовое обеспечение и реализация региональных программ социального обслуживания;

10) утверждение порядков предоставления социальных услуг в субъекте РФ;

11) осуществление государственного и ведомственного контроля качества и безопасности социального обслуживания в субъекте РФ;

12) утверждение формы заявления о предоставлении социальных услуг, формы договора с гражданином (семьей) о предоставлении социальных услуг, формы индивидуальной программы предоставления социальных услуг;

13) утверждение порядка определения индивидуальной нуждаемости граждан (семей) в социальных услугах в субъекте РФ;

14) утверждение предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг за плату в субъекте РФ;

15) утверждение порядка оплаты предоставления социальных услуг за плату в субъекте РФ;

16) разработка и реализация мероприятий, направленных на профилактику попадания граждан (семей) в трудную жизненную ситуацию;

17) обеспечение открытого бесплатного доступа населения к информации о социальных услугах, предоставляемых поставщиками социальных услуг в субъекте РФ, видах, объеме, условиях и порядке предоставления социальных услуг, в том числе через средства массовой информации, а также путем размещения информации на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;

18) установление мер социальной поддержки работников государственных учреждений социального обслуживания, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

19) организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников государственных учреждений социального обслуживания, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

20) ведение статистического учета и отчетности в области социального обслуживания в субъекте РФ;

21) организация поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворителей и добровольцев, осуществляющих деятельность в области социального обслуживания в субъекте РФ.

Полномочия субъектов РФ в области социального обслуживания могут быть переданы ими для осуществления органам местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

В успешной модернизации социальной работы важно, что определенные законопроектом полномочия отражают новые подходы, технологии и управленческие решения в области социального обслуживания населения, отработанные на практике в субъектах РФ.

Начнем с того, что законопроект содержит развернутый перечень оснований признания гражданина (семьи) нуждающимся в социальном обслуживании в связи с трудной жизненной ситуацией. Перечень построен с учетом современной практики и норм, зафиксированных в законодательных и иных нормативных правовых актах субъектов РФ. Применение унифицированного перечня позволит повысить объективность и прозрачность признания граждан (семей) нуждающимися в предоставлении социальных услуг, обеспечит государственные гарантии гражданам, признанным находящимися в трудной жизненной ситуации, на социальное обслуживание и получение социальных услуг.

Здесь же с учетом наилучшей практики работы субъектов РФ изложен перечень видов предоставляемых социальных услуг и условия иx предоставления (на дому, в полустационарных или стационарных условиях), а также содержание этих услуг.

Таким образом, облегчается понимание населением своих прав в области социального обслуживания, повышается адресность обращения граждан (семей) за получением конкретных видов социальных услуг, сокращаются маршрут движения граждан (семей) при обращении за социальными услугами и трудоемкость их получения.

Документ детализирует порядок предоставления социальных услуг, организацию и принципы регулирования социального обслуживания. Устанавливается, что социальные услуги оказываются в соответствии с порядками предоставления социальных услуг, обязательными для исполнения на территории субъекта РФ всеми поставщиками социальных услуг. Порядки предоставления социальных услуг утверждаются уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ по видам социальных услуг и условиям их предоставления.

Кроме того, предполагается использование таких механизмов, как государственные стандарты социальных услуг, устанавливающие основные требования к объему и качеству социальных услуг, срокам и условиям их предоставления. Законопроектом определено, что стандарт социальной услуги устанавливает основные требования к виду, объему и качеству социальной услуги, срокам и условиям ее предоставления и включает:

1) описание вида социальной услуги;

2) описание объема социальной услуги;

3) описание сроков предоставления социальной услуги;

4) показатели качества предоставления социальной услуги;

5) описание условий доступности предоставления социальной услуги для инвалидов и других маломобильных лиц с учетом ограничений их жизнедеятельности;

6) максимальный срок ожидания в очереди при подаче заявления о предоставлении социальной услуги;

7) описание результатов предоставления социальной услуги;

8) иные положения, необходимые для повышения уровня, качества и безопасности предоставления социальной услуги.

Применение вышеупомянутых механизмов организации предоставления социальных услуг обеспечит единые подходы в социальном обслуживании населения как в субъекте РФ, так и на всей территории Российской Федерации.

Предусматривается, что основой организации социального обслуживания населения в субъекте РФ являются региональные программы социального обслуживания населения, разрабатываемые (утверждаемые), финансируемые и реализуемые органами государственной власти субъекта РФ. Применение программного подхода создает нормативную правовую базу, направленную на повышение качества, доступности и безопасности социального обслуживания населения, обеспечение мониторинга и оценки его результативности, повышение эффективности бюджетирования социального обслуживания населения по результатам, создание предпосылок для привлечения к предоставлению социальных услуг различных юридических и физических лиц, независимо от форм собственности, в том числе бизнес-сообщества, социально ориентированных некоммерческих организаций и добровольцев.

В законопроекте установлены принципы и условия предоставления социальных услуг на бесплатной и платной основах, определены категории граждан (семей), которым социальные услуги предоставляются бесплатно в рамках государственного задания (заказа). Законопроектом предусмотрено, что бесплатно социальные услуги предоставляются:

1) лицам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, если среднедушевой доход этих лиц не превышает величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ, в котором они проживают;

2) лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с семейным неблагополучием, безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов;

3) несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, детям-инвалидам, детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей;

4) пенсионерам, достигшим возраста 80 лет и старше, проживающим одиноко или в семье, состоящей из неработающих пенсионеров.

Платность социальных услуг, предоставляемых в полустационарных (нестационарных) условиях и по месту жительства (на дому), базируется на адресном подходе к получателям социальных услуг в зависимости от уровня их среднедушевого дохода. Законопроектом устанавливается, что лицам, среднедушевой доход которых на дату обращения превышает предельную величину среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг, установленную в субъекте РФ, а также лицам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход (за исключением детей-инвалидов), социальные услуги в объемах, определенных государственными заданиями (заказами), предоставляются поставщиками социальных услуг на условиях частичной или полной оплаты.

При предоставлении социальных услуг в стационарных условиях гражданам пожилого возраста и инвалидам (за исключением детей-инвалидов) размер ежемесячной платы рассчитывается с учетом фактической стоимости предоставленных социальных услуг, но не может превышать 75% пенсии получателя социальных услуг.

При предоставлении социальных услуг в полустационарных условиях и (или) на дому размер ежемесячной платы рассчитывается с учетом фактической стоимости предоставленных социальных услуг, но не может превышать 25% разницы между величиной среднедушевого дохода получателя социальной услуги и установленной в субъекте РФ предельной величиной среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг за плату.

Размер предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг за плату устанавливается на основании методики расчета среднедушевого дохода гражданина (семьи) при определении платы за предоставление социальных услуг, но не может быть меньше величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ.

Учет доходов и расчет среднедушевого дохода гражданина (семьи) при определении платы за предоставление социальных услуг производятся на основании сведений о составе семьи, доходах гражданина (членов семьи). Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода гражданина (семьи) при определении платы за предоставление социальных услуг, устанавливается Правительством РФ.

Определены конкретные права и обязанности получателей, поставщиков социальных услуг и работников учреждений социального обслуживания. Субъектам Российской Федерации предоставлено право устанавливать собственными нормативными правыми актами меры социальной поддержки работников государственных учреждений социального обслуживания, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ за счет средств бюджетов субъектов РФ.

Законопроектом устанавливаются типы организаций и учреждений социального обслуживания на селения При этом в отличие от действующих законов типология учреждений основывается на видах предоставляемых социальных услуг, что расширяет для субъектов РФ возможности принятия самостоятельных решений относительно структуры и номенклатуры указанных учреждений.

Очень важно, что определяется порядок межведомственного взаимодействия при предоставлении социальных услуг, осуществляемый на основании регламентов, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ. Регламенты межведомственного взаимодействия определяют:

перечень органов исполнительной власти субъекта РФ, взаимодействующих в связи с реализацией субъектом РФ полномочий в области социального обслуживания населения;

функции и виды деятельности, осуществляемой органами государственной власти субъекта РФ, в связи с реализацией субъектом РФ полномочий в области социального обслуживания населения;

процедуры и формы осуществления межведомственного взаимодействия;

требования к содержанию, формам и условиям обмена информацией, в том числе в электронной форме;

порядок разрешения споров; порядок осуществления контроля за результатами межведомственного взаимодействия.

В целях обеспечения эффективного оказания социальных услуг и оценки результатов их предоставления вводится регистр получателей социальных услуг, установлен перечень сведений, который должен в нем содержаться. Предполагается, что в дальнейшем сведения, содержащиеся в регистре получателей социальных услуг, будут включены в Универсальную электронную карту гражданина.

Реестры поставщиков социальных услуг формируются в целях обеспечения эффективного оказания социальных услуг и расходования средств в системе социального обслуживания. Проект закона предусматривает контроль качества и безопасности социального обслуживания, который осуществляется в форме государственного контроля, ведомственного, внутреннего и общественного контроля.

2. Теоретические основы правового обеспечения социальной работы

2.1 Исторические особенности правового обеспечения социальной работы в России

Анализ исторических документов свидетельствует о том, что в дохристианскую эпоху попытки благотворительности в России связаны в основном с организацией выкупа пленных за счет казны. Первые сведения о благотворительности можно почерпнуть из источников только в применении к концу первого тысячелетия нашей эры, что позволяет связать это явление с крещением Руси.

Согласно Церковному уставу 996 г. попечение о бедных и надзор за общественным призрением возлагались на духовенство, а источником для этого должна была стать церковная десятина.

К 1091 г. относится учреждение первой больницы по инициативе киевского митрополита Ефрема, где бедным предоставлялось бесплатное лечение. При Ярославе Мудром учреждаются первое сиротское училище, начальные школы при монастырях.

Поскольку князья во всех этих случаях действовали скорее как частные лица, публичная составляющая такой благотворительности была невелика, а массовое нищенство постоянно осложняло социальные отношения и ухудшало криминогенную ситуацию.

В Смутное время (конец XVI - начало XVII вв.) нищие и бродяги наравне с запорожскими казаками и интервентами стали серьезным дестабилизирующим фактором в государстве.

Следует отметить, что вопрос о нищенстве в России стоял еще острее, чем в Западной Европе, чему в определенной мере способствовало уважительное отношение к нищим и беспорядочная благотворительность, отсутствие разделения на нетрудоспособных нищих и профессиональных попрошаек.

Первая попытка исправления такого положения была предпринята при Иване Грозном. На Стоглавом Соборе 1551 г. было принято решение об открытии для действительно нуждающихся, прокаженных и престарелых богаделен, содержащихся на добровольные пожертвования, в которых запрещалось проживание здоровых нищих.

Однако до конца XVII в. благотворительность не имела не только государственного, но даже и местного значения. Отсутствие системы и градации такой помощи приводило к росту нищенства, передаче его по наследству.

Новый подход к проблеме призрения бедных, по общепризнанному мнению, начался в царствование Федора Алексеевича, третьего царя из династии Романовых. В 1682 г. был подписан Указ, на основании которого были открыты два приюта для нетрудоспособных нищих. Несмотря на то, что данный Указ не вошел в Полное собрание законодательства, впервые все бедные, нуждающиеся в призрении, были разделены на нетрудоспособных и здоровых нищих. Первым предписывалось давать бесплатный приют и кормить. Здоровые же нищие должны были работать. Этот Указ можно назвать первым российским нормативно-правовым актом общественного призрения как сферы государственного управления. Вместе с тем нельзя не отметить, что до создания системы общественного призрения как отрасли государственного управления прошло почти столетие.

В период царствования Петра I законодательство об общественном призрении по своему размаху было сопоставимо с другими его реформами, но результативность принятых мер была крайне невелика.

Первоначально преобладало карательное и полицейское начало, ограничение многочисленными запретами нищенства, предписаниями брать годных бродяг в солдаты, публично наказывать, ссылать в каторжные работы или на казенные заводы.

Начало существенных перемен в этом вопросе было положено изданием Учреждения о губерниях 7 ноября 1775 г., которое ввело организацию общественного призрения, сохранявшуюся почти на протяжении века. В каждой губернии для заведования делом общественного призрения были учреждены приказы общественного призрения под председательством губернатора и с участием представителей всех сословий. Эти приказы управляли практически всеми социальными институтами: народными школами и сиротскими домами, больницами и богадельнями, домами для неизлечимо больных, для сумасшедших, работными и смирительными домами. Следует отметить такое принципиальное положение, как право неимущих на бесплатное обучение в народных школах, содержание в богадельнях и домах сумасшедших. Нельзя не отметить, что средств приказам постоянно не хватало, отчего призрение часто носило унизительный и жалкий характер.

При Александре I в России появились первые благотворительные общества. Начиная с этого периода общественное призрение, приобретает двоякий характер: как сфера государственного управления и как сфера деятельности общественных организаций, но в рамках государственной регламентации и под публичным контролем.

После закрытия приказов общественного призрения в связи с проведением земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформ их обязанности перешли к земским учреждениям, которые получили право устанавливать в необходимых случаях сборы на общественное призрение.

Положение о приходских попечительствах при православных церквах, изданное в 1864 г., устанавливало первоначальное обучение детей, сбор средств и распределение их среди нуждающихся через церковные приходы. При этом допускалось оказание помощи не только иноверцам (католикам и протестантам), но даже и не христианам. Призрение неимущих крестьян возлагалось на крестьянскую общину. В городе оно также носило сословный характер (для мещан, купцов и дворян). Впрочем, функции общественного призрения были хаотично разделены между земскими и городскими учреждениями, сословными обществами и полицией. При крепостнической системе задача законодателя была существенно проще, так как каждый помещик обеспечивал существование своих крестьян с целью сохранения их трудоспособности. В этой связи и нищих было относительно немного, хотя бедность была вопиющая.

Одной из особенностей данного периода является стимулирование благотворительности посредством гражданского законодательства. Так, Закон 1882 г. освобождал от наследственной пошлины имущество, завещанное в пользу благотворительных и учебных учреждений, монастырей и церквей.

В пореформенный период широкое развитие получили частные благотворительные общества и учреждения, число которых в одной Москве в конце XX в. доходило до 200 (в 1866 г. - 4), а в Петербурге было в 2 раза больше.

Складывающуюся систему общественного призрения, совмещавшую публичные и частные начала, подорвала. Первая мировая война и почти разрушила революция 1917 г. Новая власть начала с того, что упразднила все ранее существующие благотворительные заведения и общества.

Сразу же после Октябрьской революции 1917 г. правительство приступило к выполнению основных положений страховой программы, утвержденной на Пражской конференции РСДРП (б). С 1917 по 1922 г. было принято около 100 декретов и распоряжений в области социального обеспечения, открыто около 1500 учреждений по охране материнства и младенчества. Эти нормативные акты заложили фундамент для организации государственной системы социального обеспечения советского типа, предназначенной для трудящихся.

С введением новой государственной политики в области социальной помощи начинает оформляться классовый подход в предоставлении различных видов помощи. Согласно положению о социальном обеспечении трудящихся право на получение помощи со стороны государства имели лица, источниками, существования которых является собственный труд, без эксплуатации "чужого". Новое законодательство устанавливало основные виды социального обеспечения, на которые могло рассчитывать трудовое население: врачебная помощь, выдача пособий и пенсий (по старости, в связи с потерей трудоспособности, беременным и роженицам).

Положение о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 г. устанавливало следующие виды материального обеспечения и услуг: пособия повременной нетрудоспособности, безработице, беременности и родам, на рождение ребенка, погребение, пенсии по инвалидности, медицинскую помощь, протезирование и др. В 1918 г. был создан Всероссийский фонд социального обеспечения.

Постепенно оформляется и административная система социального обеспечения.

В ноябре 1917 г. был создан Наркомат государственного призрения, в функции которого входило оказание помощи несовершеннолетним и престарелым гражданам, инвалидам войны и их семьям. В марте 1918 г. на Наркомат были возложены также вопросы, связанные с выплатой пенсий и пособий. В апреле его переименовывают в Наркомат социального обеспечения (НКСО), органы которого ведали содержанием домов для престарелых и инвалидов.

25 июня 1918 г. на I съезде Комиссаров социального обеспечения была определена организационная структура управления социальным обеспечением, его центральных, губернских и уездных органов. Особое внимание было уделено разграничению полномочий Наркомата социального обеспечения с другими комиссариатами. К концу июня 1918 г. на Наркомат социального обеспечения было возложено решение вопросов в следующих направлениях: охрана материнства и младенчества; работа в детских домах; деятельность по обеспечению несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях; выдача продовольственных пайков; обеспечение увечных воинов; медицинская помощь.

Вместе с тем деятельность по социальному обеспечению трудящихся, и в частности выдача различных пособий, осуществлялась другими ведомствами, такими как Комиссариат труда (выдавал пособия безработным), Биржа труда, Комиссариат здравоохранения, Комиссариат земледелия и т. д. В связи с этим появилась необходимость четкого разграничения функций и полномочий различных ведомств. В 1920 г. в ведение Комиссариата труда были отнесены вопросы нормирования заработной платы, учета и распределения рабочей силы, становления общих норм пенсий и пособий. К Комиссариату здравоохранения стали относиться все лечебные учреждения, находящиеся ранее в Наркомате социального обеспечения.

Существенное изменение стратегии социального обеспечения произошло в период НЭПа (начало 20-х гг. XX в.). Основными направлениями деятельности Наркомата социального обеспечения на данный период стали: обеспечение крестьянства и лиц "самостоятельного труда" в порядке обязательной взаимопомощи; кооперация инвалидов; социальное страхование рабочих; государственное обеспечение в городах семей красноармейцев. Наряду с данными видами помощи органам Наркомата социального обеспечения вменялись другие виды деятельности: оказание "помощи жертвам контрреволюции", борьба с нищенством и проституцией, помощь при стихийных бедствиях, опека и попечительство. Помощь жертвам контрреволюции начинает осуществляться Наркоматом социального обеспечения еще с 1918 г., когда при губернских и уездных отделах Наркомата социального обеспечения организуются отделы, оказывающие помощь пострадавшим. К категории нуждающихся были причислены советские работники, политические амнистированные, политические мигранты, политические беженцы, семьи указанных лиц. Им оказывалась помощь в предоставления работы, одежды, жилья, определении детей в приюты, медицинской помощи больным, временной денежной помощи, пенсий.

Средством борьбы против профессионального нищенства с 1919 г. стала трудовая помощь. В этот период стали организовываться распределители для нищих, в которых в зависимости от трудоспособности они направлялись в различные типы учреждений. Так, старики и увечные распределялись в убежища, дети - в детские дома, безработные - в отделы распределения рабочей силы, а тунеядцы - в специальные трудовые коммуны. Несмотря на принятые меры, в целом правильный выбор стратегии, рост нищих не уменьшался. Это было обусловлено тем, что многие из них имели многолетний предыдущий опыт, сформированный образ жизни, а только создающиеся органы социальной помощи с большим количеством нуждающихся в поддержке и защите не могли справиться с этой задачей. Кроме того, недостаточный размер социального пособия вынуждал людей "заниматься" нищенством.

К середине 20-х гг. основным объектом деятельности Наркомата социального обеспечения становится социальное обеспечение крестьянства. Это связано, во-первых, с тем, что оно представляло большую часть населения СССР, а во-вторых - с массовым голодом (лето 1921 г.). Тогда голодали около 30 млн человек (умерло около 5 млн человек). Поэтому приоритетным направлением в деятельности Наркомата социального обеспечения становится работа по социальному обеспечению крестьянства, организация крестьянской общественной взаимопомощи. Узаконенная в мае 1921 г., активная крестьянская общественная взаимопомощь началась с 1922 г., когда в деревнях стали создаваться крестьянские комитеты общественной взаимопомощи, на которые возлагались функции самообеспечения и патронажа нуждающихся.

Комитеты организовывали обработку земель красноармейцев, инвалидов, сироти бедноты, на них лежала ответственность за проведение "воскресников", а также удовлетворение прочих хозяйственных нужд сирот, инвалидов, бедноты, контроль недопущения эксплуатации их кулачьем.

Основными формами деятельности органов крестьянской взаимопомощи являлись: оказание индивидуальной помощи красноармейцам, инвалидам (пособия, ссуды, трудовая помощь); социальная взаимопомощь (запасные магазины, поддержка школ и больниц, инвалидных домов); правовая помощь (защита интересов малоимущего слоя при взимании налогов, отпуске леса, наделении лугами).

В первые годы Советской власти одной из самых острых проблем являлось спасение детей, преодоление детской беспризорности, преступности. Совет защиты детей, а чуть позже - Комиссия по улучшению жизни детей при ВЦИКе, созданная декретом ВЦИК от 10 февраля 1921 г. организовывали детские трудовые коммуны, давшие "путевку в жизнь" тысячам бывшим беспризорников. Большое значение для развития работы по спасению детей и повышению ее эффективности имело создание детской социальной инспекции при отделе Правовой защиты детей Наркомпроса.

6 февраля 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление "О передаче воспитанников детских домов в крестьянские семьи", а 28 мая 1928 г. - "О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других совершеннолетних трудящихся в городах и рабочих поселках". Передача детей осуществлялась на основе письменного обращения лица, которое намеревалось принять несовершеннолетнего в свою семью для дальнейшего воспитания. Учитывая исключительную важность обеспечения подростков и молодежи работой в условиях роста безработицы, в феврале 1927 г. СНК РСФСР издал постановление "О мероприятиях, обеспечивающих доступность получения работы молодежью подростками". В соответствии с этим документом все государственные, оперативные, общественные, частные учреждения и предприятия были обязаны не позднее 1 мая 1927 г. заполнить предусмотренные коллективным договором рабочие места подростками.

Большое значение имело принятие ЦИК и СНК СССР в августе 1925 г. Положения об обеспечении в порядке социального страхования инвалидов труда и членов семейств, умерших или безвестно отсутствующих инвалидов труда. Право на пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности вследствие старости получали нетрудоспособные рабочие и служащие при условии достижения возраста не менее 50 лет и наличия трудового стажа 8 лет.

Проблемами социального обеспечения инвалидов, вовлечения их в посильный общественно полезный труд занимались общественные организации. Осуществлялось трудоустройство инвалидов путем организации артелей и кооперативов.

И хотя трудоустройство инвалидов считалось важнейшей сферой деятельности собесов, здесь все более четко проявлялся классовый подход к организации данного вида социальной помощи. Инвалиды белых армий, кулаки, бывшие фабриканты, помещики, жандармы и т. д. не могли обратиться за помощью.

В 1931 г. происходит изменение классификации инвалидности, которая определяла степень инвалидности по возможности индивида выполнять трудовые, профессиональные обязанности, кроме того, учитывалась возможность нуждающегося к самообеспечению.

Начало 30-х гг. характеризуется некоторой стабилизацией норм выплат. Ранее по постановлению Совета народных комиссаров, нормы пенсий устанавливались по поясам, но исходить следовало из 40% средней заработной платы в данной местности. Разработка законодательства о пенсионном обеспечении по старости как самостоятельном виде социального обеспечения стала проводиться в 1928-1932 гг. Первые пенсии по старости были установлены для рабочих текстильной промышленности постановлением Наркомтруда СССР от 5 января 1928 г. "О предоставлении пенсионного обеспечения престарелым рабочим предприятий текстильной промышленности".

15 мая 1929 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление "Об обеспечении в порядке социального страхования по случаю старости". Данным постановлением пенсионное обеспечение было введено для рабочих таких ведущих отраслей промышленности, как горная, металлургическая, электропромышленность, железнодорожный и водный транспорт.

11 февраля 1930 г. Наркомат труда СССР утвердил Правила обеспечения по старости. Согласно п. 8 Правил пенсионный возраст был установлен для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет; общий стаж работы по найму для мужчин 25 лет, для женщин - 20 лет.

Сложившиеся в 1928-1932 гг. законодательство о пенсиях рабочим и служащим было положено в основу законодательства о пенсионном обеспечении по старости, которое было принято в последующие годы.

В числе важнейших прав ст. 120 Конституции СССР 1936 г. устанавливала право на материальное обеспечение: "Граждане СССР имеют право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности". На основе провозглашенного данной Конституцией равенства прав всех граждан СССР пенсии по старости и инвалидности стали назначаться служащим на тех же условиях, что и рабочим.

В период Великой Отечественной войны особое внимание уделяется вопросам социального обеспечения семей фронтовиков. Так, в Указе от 26 июня 1941 г. регламентируется порядок выплат пособий семьям, в 1942 г. происходит уточнение этого указа согласно новым условиям. Следует отметить, что вопросы о пособиях и льготах семьям фронтовиков в период Великой Отечественной войны рассматриваются и в последующие военные годы.

В период послевоенного восстановления народного хозяйства осуществляется преобразование административной системы управления социальным обеспечением. Так, в 1949 г. организуется Министерство социального обеспечения.

Новым этапом в становлении социального обеспечения можно считать конец 50-х г. XX века. Верховный Совет СССР 14 июля 1956 г. принимает закон о государственных пенсиях. В нем не только расширяется круг лиц, которым предоставляется пенсии, но и в самостоятельную отрасль выделяется законодательство о социальном обеспечении. Практически было положено начало всеобщему государственному пенсионному обеспечению трудящихся.

В январе 1961 г. изменяется положение о Министерстве социального обеспечения РСФСР, где его функции по сравнению с 1937 г. значительно расширяются. Согласно постановлению Совмина РСФСР на Министерство возлагались следующие функции: выплата пенсий; организация врачебно-трудовой экспертизы; трудовое устройство и профессиональное обучение инвалидов; материально-бытовое обслуживание пенсионеров, многодетных и одиноких матерей; предоставление протезно-ортопедической помощи. В 1964 г. принимается Закон о пенсиях и пособиях членам колхозов. Тем самым в стране осуществляется всеобщее государственное пенсионное обеспечение.

Важнейшим компонентом социальной защиты населения являлось материальное обеспечение, которое осуществлялось по трем основным направлениям: государственное социальное обеспечение, государственное социальное страхование, социальное обеспечение колхозников. Финансирование государственного социального обеспечения осуществлялось за счет государственных, республиканских и местных бюджетов (оно распространялось на военнослужащих, учащихся и другие категории граждан). Финансирование государственного социального страхования обеспечивалось за счет страховых взносов предприятий, организаций и дотаций государства (оно распространилось на рабочих и служащих). Социальное обеспечение колхозного крестьянства осуществлялось за счет средств колхозов и дотаций государственного бюджета. На всех граждан СССР распространялось в данный период бесплатное медицинское обслуживание.

Важной особенностью периода с 1955 по 1968 г. XX в. стала тенденция роста расходов государственных ассигнований на социальное обеспечение и страхование.

В начале 80-х гг. XX в. происходит переосмысление функций и задач социального обеспечения. Помимо традиционных к ним добавляются такие функции: выполнение заданий государственного плана и обеспечение строгого соблюдения государственной дисциплины и др.

Однако негативные общественные тенденции к середине 80-х гг. приводят к необходимости реформирования общества. Социально-экономические реформы в конце 80-х гг. XX в. существенно изменяют ситуацию в стране. В данный период происходит сужение парадигмы помощи, она практически сводится к проблемам социального обеспечения.

В стране назревала необходимость проведения реформы социальной системы и ее важной части - социального обеспечения. Попытки реформирования были предприняты в период перестройки, а также в 90-е гг. в условиях самостоятельного развития Российской Федерации.

Распад Советского Союза, приватизация государственной собственности сопровождались глубоким системным социально-экономическим кризисом (рост инфляции, дефицит государственного бюджета, существенное снижение уровня жизни населения и т. д.).

При этом у российских реформаторов отсутствовала системная концепция социальной политики в переходный период. Первые концептуальные социальные программы появились лишь к середине 90-х гг. (например, Концепция реформы пенсионного обеспечения, одобренная постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790, и Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. № 463).

Формирование новой системы социального обеспечения шло сложно, со значительными социальными издержками, не всегда эффективными и последовательными социальными реформами. Можно выделить три основных направления реформирования социалистической государственной системы социального обеспечения, которые сопровождались принятием соответствующих законов:

1) возрождение обязательного и добровольного социального страхования;

2) возрождение системы государственного вспомоществования (общественного призрения) бедных - государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам;

3) реорганизация государственного социального обеспечения отдельных категорий граждан.

В этот период в России стали возрождаться страховые формы социального обеспечения. Были созданы как самостоятельные кредитно-финансовые системы четыре социально-страховых фонда: Пенсионный фонд РФ (ПФР) (1990 г.); Фонд социального страхования (1992 г.); фонды обязательного медицинского страхования (1993 г.), Государственный фонд занятости населения в РФ (1991 г., в 2001 г. упразднен). Осуществлялся процесс формирования нормативной базы обязательного социального страхования по видам социальных рисков. Законом РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" были введены пособия по безработице и определялись государственные меры по трудоустройству безработных. Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" (в настоящее время утратил силу) предусмотрел как обязательные, так и добровольные (договорные) формы медицинского страхования населения. В 1998 г. законодатель отказался от гражданско-правовых механизмов компенсации ущерба жизни и здоровью работников и принял специальный Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний".

Наконец, общие принципы обязательного социального страхования нашли закрепление в рамочном Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", которые соответствуют международно-правовым стандартам.

Закон о государственных пенсиях 1990 г. положил начало пенсионной реформе в РФ. Этот Закон был основан на распределительных страховых принципах и был первым страховым законом, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения. Однако в условиях инфляции, дефицита бюджета, в том числе и Пенсионного фонда, замораживание размеров пенсий привело к "уравнительности в нищете". На этом этапе пенсионная реформа "зашла в тупик", утратив страховые начала распределения пенсионных средств. Не исправило ситуации и введение расчета размера пенсии на основании индивидуального коэффициента пенсионера (с 1 февраля 1998 г.).

Следующий этап пенсионной реформы был связан с принятием пакета законов: федеральные законы от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". В соответствии с данным пенсионным законодательством пенсии по старости подразделялись на трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Первые имеют страховой характер, состоят из трех частей: базовой, страховой и накопительной и финансируются страховой пенсионной системой. Вторые, государственные, пенсии выплачиваются определенным категориям лиц (государственные служащие, военнослужащие и др.) за счет средств бюджетной системы.

Наряду с социальными выплатами (пособия, пенсии), социальными услугами в социальной поддержке населения значительная роль отводилась социальным льготам и компенсациям.

В 90-е гг. в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.)- Если первоначально правом на такие льготы пользовались в основном ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе и пенсионеров. Количество этих льгот было свыше 400, и они охватывали значительную часть населения. Льготы предусматривались не только законами, но и подзаконными актами. Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ"0 государственной социальной помощи" установлены правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан.

В рамках административной реформы по разграничению полномочий федеральных, региональных уровней государственной власти и уровня местного самоуправления был принят Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", названный впоследствии Законом о монетизации льгот. Данным Законом все категории льготников были разделены по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финансирования социальных льгот: федеральные, региональные и местные.

В соответствии с этим законом также предусматривается возможность замены ряда социальных льгот денежной компенсацией их стоимости.

Таким образом, в настоящее время в основе законодательства о социальном обеспечении лежат рамочные федеральные законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные формы и виды социального обеспечения: обязательное социальное страхование, социальное обслуживание, государственная социальная помощь, трудовые пенсии и т. д.

2.2 Теоретические аспекты правового регулирования социального обслуживания в системе права социального обеспечения

Право на социальное обеспечение - одно из основных социально-экономических прав человека. Оно закреплено в таких основополагающих международных документах, как Декларация прав человека (1948 г.) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.).

Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7 Конституции РФ).

В период перехода к рыночным отношениям в нашей стране с появлением экономической нестабильности, усилением расслоения общества, обнищания, ростом числа безработных, беженцев, лиц без определенного места жительства остро встала проблема социальной защищенности граждан.

Решение этой проблемы потребовало правового регулирования, которое в рамках одной отрасли - права социального обеспечения - невозможно. Необходим выход на несколько отраслей права: трудовое право - проблемы безработицы, занятости и трудоустройства населения, повышения социальных гарантий в области труда (например, установление минимального размера оплаты труда); жилищное право - вопросы, связанные с обеспечением жильем; семейное право- вопросы государственной поддержки брака и семьи, установление прав и обязанностей родителей, детей, супругов и т. д.; экологическое право - проблемы, связанные с созданием благоприятной экологической среды для нормальной жизнедеятельности членов общества и т. д.

Вместе с тем основные вопросы социальной защиты населения относятся к праву социального обеспечения.

Наука права социального обеспечения формировалась первоначально в основном в рамках науки полицейского (административного) права и гражданского права, а затем с появлением страхования рабочих - в рамках зарождающейся науки трудового права, что представляло собой постепенный, сложный и многоуровневый процесс, на который оказывало влияние большое количество разнородных факторов. Естественно, что сама наука могла сформироваться только после того, как более или менее четко обозначился ее предмет, а именно отношения, связанные с социальной помощью (призрением) и социальным страхованием.

Отметим, что изначально выделились два относительно самостоятельных научных направления. Первым из них являлось изучение проблем социальной помощи (благотворительности, призрения бедных, трудовой помощи, трудоустройства (указания труда) и др.) Второе направление нашло выражение через исследование социально-страховой проблематики.

Завершение формирования науки права социального обеспечения в России вполне обоснованно связывается большинством исследователей с советским периодом.

С середины 50-х г. XX в. начался новый этап в развитии науки советского права социального обеспечения. Он был связан не только с политическими изменениями в жизни нашей страны, но и довольно значимыми изменениями в социальном законодательстве. В последнем случае имеются в виду два краеугольных нормативных акта: Закон СССР от 14 июля 1956 г. "О государственных пенсиях" и Закон СССР от 15 июля 1964 г. "О пенсиях и пособиях членам колхозов". Наряду с комментариями действующего законодательства о социальном страховании и пенсионном обеспечении стали появляться и теоретические исследования отдельных проблем права социального обеспечения. В начале 60-х гг. XX в. правящей Коммунистической партией Советского Союза было выдвинуто положение о переходе от диктатуры пролетариата к общенародному государству, что и получило легальное закрепление в Конституции 1977 г.

Именно в этот период можно уже говорить о поступательном развитии теории и практики права социального обеспечения. Во-первых, была обоснована самостоятельность отрасли советского права социального обеспечения в системе советского права. Во-вторых, активизировались сравнительно-правовые научные исследования правового регулирования социального обеспечения в социалистических и капиталистических странах. В-третьих, не были обделены вниманием и практические, прикладные проблемы применения законодательства о социальном страховании, пенсионном обеспечении и др.

Таким образом, формирование советского законодательства о пенсионном обеспечении, теоретическое обоснование принципов пенсионного обеспечения, пенсионных правоотношений, оснований возникновения, субъектов, содержания правоотношения стали тем ядром, вокруг которого начала формироваться отрасль права социального обеспечения, вначале как отрасль законодательства, а затем и отрасль права.

В основе системы права социального обеспечения традиционно было заложено разделение норм отрасли права на общую часть и особенную. В общую часть обычно включались следующие институты: предмет, метод отрасли, источники права, принципы права социального обеспечения, правоотношения по социальному обеспечению, юридические факты в социальном обеспечении, трудовой стаж, причем последний одними учеными включался в общую часть отрасли, другими - в особенную. Особенная часть строилась в соответствии с системой видов социального обеспечения: пенсии, пособия, социальное обслуживание престарелых и инвалидов.

В советский период сложилась государственная патерналистски эгалитарная модель социального обеспечения. В этой модели государству отводилась ключевая роль в разрешении социально-экономических проблем всех социальных групп на уравнительной основе. Это были уравнительное государственное социальное обеспечение, по существу не зависящее от трудового вклада лица, полная гарантированная занятость и доступное государственное здравоохранение. Таким образом, можно сделать вывод, что советское право социального обеспечения сформировалось как публичная отрасль1.

В настоящее время право социального обеспечения как образование системы российского права представляет собой комплексную отрасль. Возникновение и развитие комплексных отраслей обусловлено необходимостью правового регулирования общественных отношений, сочетающих в себе публично-правовые и частноправовые начала. Главным отличительным признаком комплексной отрасли права является включение в ее систему норм, относящихся изначально к другим отраслям.

Право социального обеспечения образуется за счет системной интеграции:

норм конституционного права (в части установления основополагающих императивов правового регулирования в соответствующей сфере);

норм трудового права (в части определения трудового стажа и других, связанных с трудовыми отношениями, оснований социального обеспечения);

норм административного права (в части установления компетенции органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц по реализации прав граждан в сфере социального обеспечения);

норм гражданского права (в части установления базовых начал регулирования отношений между сторонами договоров социального страхования и других договоров, предметом которых является предоставление услуг по социальному обеспечению);

финансового (включая налоговое и бюджетное) права (в части установления механизмов финансирования исполнения обязательств по социальному обеспечению);

норм, не входящих в какие-либо другие отрасли, кроме права социального обеспечения (в части установления субъективных прав граждан на социальное обеспечение).

Общественные отношения, составляющие предмет права социального обеспечения, помимо характеристик, связанных с отраслевой принадлежностью, в соответствии с общетеоретической классификацией могут быть материальными и процессуальными.

В рамках материального правоотношения реализуются материальные нормы права, т. е. права, устанавливающие субъективные права и обязанности субъектов, а также ответственность за несоблюдение прав и неисполнение обязанностей. Материальные правоотношения включают в себя, как известно из общей теории права, отношения имущественные и неимущественные. Материальные отношения, регулируемые правом социального обеспечения, являются главным образом имущественными, поскольку субъективные права, предусматриваемые нормами данной отрасли, имеют определенное имущественное (выраженное в стоимостных показателях) содержание.

Процессуальные отношения по социальному обеспечению выступают формой реализации указанных субъективных прав и юридических обязанностей. Например, они включают отношения, связанные, с одной стороны, с обращением субъекта за тем или иным материальным благом, составляющим предмет обязательств по социальному обеспечению, а с другой стороны, с совершением правообязанными субъектами действий, направленных на предоставление данных благ.

В зависимости от институциональных норм регулируемые ими отношения по социальному обеспечению могут составлять следующие классификационные группы:

1) отношения по социальному страхованию, которое, исходя из вида страхового риска, включает:

- пенсионное страхование;

- обязательное медицинское страхование;

- обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (страхование профессиональных рисков);

- страхование на случай временной нетрудоспособности, материнства, смерти;

2) отношения по пенсионному обеспечению, включая отношения, связанные с государственным пенсионным обеспечением, и отношения по предоставлению трудовых пенсий;

3) отношения по предоставлению пособий;

4) отношения по социальному обслуживанию.

Эти же отношения образуют организационно-правовые формы социального обеспечения.

В общем же виде правовые отношения по социальному обеспечению можно определить как урегулированные нормами права общественные отношения по реализации субъективных прав граждан на предоставление им в порядке социального обеспечения предусмотренных законом материальных благ.

Данные материальные блага являются объектом правоотношений по социальному обеспечению. Субъектами этих отношений выступают, с одной стороны, граждане, имеющие в соответствии с законом право на получение названных благ (правоуполномоченные субъекты), и, с другой - органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, иные государственные и муниципальные организации, на которых законом возложены обязанности по социальному обеспечению граждан (правообязанные субъекты).