Основы муниципального права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вопросы по муниципальному праву РФ

1. Местное самоуправление в РФ

муниципальный право самоуправление

1.1 Место МСУ в системе социального и государственного управления

Под понятием управления в науке административного права понимается целенаправленное организованное воздействие какой-либо одой системы на другую. Управление, которое осуществляется в обществе - социальное управление. Оно направленно на обеспечение упорядоченных и согласованных действий между всеми членами общества для достижение поставленной перед ними конкретных задач и функций. Ту часть социального управление, которая реализуется через деятельность государственных органов либо должностных лиц государства принято понимать под понятием государственного управления. В рамках предмета государственного управления выделяется круг общественных отношений, которые складываются в процессе организации деятельности местных органов государственной власти и должностных лиц, представляющих местное государственное управление.

Сфера социального управления, которая осуществляется через деятельность уполномоченных выборных местных органов власти и их должностных лиц, избираемых непосредственно всеми населением можно обозначить как понятие местного самоуправления. В узком смысле понятие МСУ - форма самоуправления граждан, объединившихся между собой по признаку совместного проживания для решения вопросов местного значения через избираемый ими орган местного самоуправления или непосредственным путем через форму прямой непосредственной демократии.

В статье 3 КРФ закреплено, что власть осуществляется в 3х формах:

непосредственным путем (через референдум)

деятельность федеральных органов государственной власти

через осуществление МСУ

Статья 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления, избираемые населением, являются организационно-обособленными, являются самостоятельными и независимыми. Таким образом, МСУ можно рассматривать в нескольких аспектах:

Основа конституционного строя (К, З-н ст. 2)

Форма народовластия

Самостоятельный уровень публичной власти, который действует наряду с федеральным и региональным уровнями.

В организационно-правовом аспекте федеральные и региональные органы государственной власти образуют систему органов государственной власти, действующую на территории РФ; Органы местного самоуправления создаются только по инициативе населения для решения вопросов местного значения на определенной территории и несут юридическую ответственность за результаты деятельности перед гражданами.

В зарубежной науке Муниципального права, исходя из соответствия понятий местного государственного управления и местного самоуправления, используется 2 термина:

Деконцентрация местной власти

Децентрализация власти на месте

Различие: деконцентрация власти означает осуществление властных полномочий назначаемым сверху правительственным чиновником. Децентрализация - коренное перераспределение властных полномочий в пользу выборных органов местной власти, избирается людьми.

Выделяются разновидности:

- вертикальная деконцентрация власти на местах;

- горизонтальная деконцентрация.

Вертикальное - перераспределение государственных полномочий в пользу какого-либо одного государственного органа, создаваемого на местах. Например: территориальная организация центрального органа. Горизонтальное - перераспределение государственных полномочий в пределах одного территориального уровня между различными структурными звеньями органов государственной власти на основе отраслевого хозяйственного принципа. Децентрализация - выведение местных органов власти из системы органов государственной власти и создание выборных органов местного самоуправления, подотчетных в своей деятельности только гражданам. Существует 3 вида муниципальных систем:

Англо-американская

Континентальна (Германская, Французская модель)

Советская система организации местной власти.

Англо-американская.

В соответствии с законодательством этих государств органы местного самоуправления признаются самостоятельными и независимыми организационно от органов государственной власти. В законодательстве предусматривается: органы местного самоуправления обязательно должны избираться людьми, нести формальную юридическую ответственность перед гражданами. Наделение собственников компетенцией в решении вопросов местного значения, в том числе управления муниципальной собственностью и формирование местного бюджета.

Осуществление государственного контроля за деятельностью выборных органов местного самоуправления через судебные процедуры.

Континентальная.

Германская:

1. Органы местного самоуправления конституцией Германии признаны самостоятельными и независимыми от органов государственной власти.

2. В германском законодательстве очень четко разграничиваются понятия «осуществление функций местного самоуправления» и «вопросы общинного управления».

3. В германском законодательстве запрещается прямое вмешательство государства в деятельность МСУ, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией.

4. Прямой административный контроль государства за деятельностью муниципальных органов власти осуществляется через судебное решение.

Французская:

1. Дробление местной власти. Депутаты региональной власти не осуществляют функции МСУ, лишь только в небольших по территории районах осуществляют функции МСУ (# префектурах).

2. Выборы местных органов власти несут ответственность не только перед населением, но и перед государством.

Для этого вводится институт уполномоченных должностных лиц - комиссаров республики, на которых возлагается обязанность прямого административного контроля государства за деятельностью муниципальных органов государственной власти.

3. Требуют от муниципальных органов выполнения возложенных на них отдельных муниципальных функций.

Советская система до 1991 года:

1. В советском законодательстве всегда считалось, что местные органы власти являются не только органами местного самоуправления, но и официально входят в систему организации государственной власти (советы народных депутатов).

2. Присутствовали отношения субординации между вышестоящими и нижестоящими Советами.

3. Местные советы народных депутатов рассматривались как работающие корпорации, которые выполняли исполнительно-распорядительные, контролирующие функции.

4. Формально местные советы народных депутатов - выборная организация, которая должна нести ответственность перед гражданами.

Квалифицированные признаки института МСУ:

МСУ должно представлять собой право на действительную способность населения, т. е. местных территориальных сообществ решать под свою ответственность и контроль значительную часть общественных дел. Если этот критерий исполняется, то можно говорить о МСУ.

1.2 Основные свойства МСУ

Исходя из юридической природы МСУ, как общественного института в литературе обычно выделяются следующие признаки, позволяющие ограничивать деятельность органы местного самоуправления от органов государственной власти:

1. Выборность (представительность)

Население избирает муниципальный орган власти на основе организации, проведения прямых муниципальных выборах либо на сходах и собраниях, конференциях граждан, которые обязаны нести ответственность перед гражданами. # Государственная власть - пассивное избирательное право (21 год), избирательное право может осуществляться на референдуме. На муниципальных выборах - участие иностранных граждан. Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти являются подотчетными в своей деятельности населению, и предусматривается возможность роспуска (прекращения полномочий). Закон Томской Области «О статусе депутата представительного органа МСУ и выборе должностного лица», депутаты могут быть по решению избирателей досрочно отозваны вследствие утраты доверия, систематического нарушения своих обязанностей, иные основания

2. Наличие особой территориальной основы организации деятельности

Территориальная основа деятельности. В Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления »,специально для обозначения территории, в которой осуществляются функции органов местного самоуправления, вводится термин «муниципальные образования». Муниципальные образования - город, сельские поселения и иные территории, в границах которых с учетом исторической, национальной и иных местных традиций и обычаев осуществляются функции МСУ. В нестоящее время в качестве критерия определения территориальной основы организации деятельности МСУ используется смешанные принципы. Предусматривается возможность осуществления МСУ как на территории сельских поселений, так и в границах соответствующих административно-территориальных единиц РФ. В будущем должны использоваться только с учетом нужд граждан

3. Самостоятельность МСУ

1) Закрепление за ними необходимой материально-финансовой базы: обязательно предоставление управления муниципальной собственности, возможность формирования и исполнения местного бюджета.

2) Органы местного самоуправления должны самостоятельно (без вмешательств)

определять нормативную основу своей деятельности: принятие устава муниципальных образований.

организовать структуру своих органов, их полномочий и взаимоотношения между собой.

3) Органы местного самоуправления должны самостоятельно нести ответственности за результаты своей деятельности перед населением

4. Независимость

Существует в трех аспектах:

1) Организационная обособленность муниципальных органов власти от государственных органов.

2) Орган МСУ обладает собственной компетенцией в вопросах местного значения, которая не совпадает с полномочиями органов государственной власти.

3) Контроль государства за деятельностью муниципальных органов власти должен осуществляться только в пределах и формах, установленных Конституцией и федеральным законодательством: в отношениях органов местного самоуправления и органов государственной власти должны, как правило, применяться формы косвенного административного контроля государства

Формы контроля:

Косвенный административный контроль

отношения, возникающие в связи с оказанием помощи органам местного самоуправления в осуществлении кадровой политики.

на органы государственной власти возлагается обязанность по подготовке и переподготовке кадров для органов местного самоуправления.

требования предоставляются в органы статистики учета сведений о результатах финансово-хозяйственной деятельности.

Прямой административный контроль за деятельностью муниципальных органов власти может осуществляться:

через судебный контроль (признание актов органов местного самоуправления незаконными).

осуществление процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований.

контроль, осуществляемый органами государственной власти за эффективностью используемых органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые были делегированы им в соответствии с законом либо с договором.

Запреты, касающиеся недопустимости использования форм прямого административного контроля:

требование о предоставлении предварительного согласования или уведомления кандидатур выборных должностных лиц МСУ или депутатов представительных органов.

запрет на утверждение или согласование проектов нормативно-правовых актов, издаваемые органами местного самоуправления по вопросам местного значения.

Присутствие общественных форм самоуправления деятельности граждан.

1. Органы создаются по инициативе граждан.

2. В системе МСУ наиболее широко используются формы применения народовластия (сходы, собрания), форм осуществления народом правотворческой инициативы.

3. В деятельности органов местного самоуправления должны обязательно проявляться индивидуального и коллективного участия в осуществлении полномочий органов местного самоуправления.

4. Формирование специальных органов (самодеятельные организации граждан - органы избираемые гражданами по месту жительства).

1.3 Понятие и система МСУ

Понятие МСУ - это особая форма самоорганизации граждан, которые объединяясь между собой по признаку совместного проживания на территории муниципальных образований для самостоятельного решения под свою юридическую ответственность вопросов местного значения через избираемые ими органы местного самоуправления либо непосредственным путем и на основе соответствующей материально-финансовой базы.

Субъектным составом, осуществляющим МСУ выступает население, проживающее на территории муниципальных образований, которое составляет местное территориальное сообщество. Население муниципального образования является коллективным субъектом МСУ. Только населению муниципальных образований принадлежат такие полномочия как , например, принятие решения о создании муниципального образования либо его подразделений. Также оно решает вопросы о досрочном прекращении полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц МСУ.

Население муниципальных образований может решать наиболее важные вопросы местного значения путем осуществления прямой демократии, например, организация местных референдумов. В качестве субъектов могут выступать отдельные граждане, проживающие на территории муниципальных образований, которые являются индивидуальными субъектами МСУ.

Граждане реализуют свое конституционное право на МСУ обычно в следующих формах:

1. Участие в организации и проведении муниципальных выборов.

2. Осуществление прав на равный доступ к муниципальной службе.

3. Внесение обращений в органы местного самоуправления, то есть различных предложений, заявлений и жалоб.

4. Участие в осуществлении различных форм непосредственной прямой демократии. Например, осуществление прав народной правотворческой инициативы.

Объекты МСУ: муниципальное хозяйство, которое имеет сложную структуру. Элементы: 1. Муниципальная собственность, в том числе на землю, недра, иные природные ресурсы. 2. Муниципальная собственность на муниципальный жилой и нежилой фонды. 3. имущество муниципальных предприятий, организаций, управлений. 4. Средства муниципальных образований (бюджетные средства) и другие привлекаемые дополнительные финансовые средства. В целом муниципальное управление состоит из различных отраслей и сфер.

Система МСУ.

Имеет несколько уровней:

1. Выборные органы местного самоуправления (в соответствии с ФЗ) - это представительные органы власти. К их компетенции относится решение наиболее важных вопросов местного значения: - принятие местного бюджета, - утверждение отчета об исполнении.

2. Введение уставом муниципальных образований должностей выборных должностных лиц МСУ. Обычно это глава МО. Как правило, главой МО является высшее должностное лицо МСУ. На него возлагается обязанность по обеспечению координации, согласованного взаимодействия всех органов МСУ, обеспечение законности принимаемых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов.

3. Исполнительные органы власти - местная администрация. Исполнительный орган МСУ состоит из различных органов управления и структурных подразделений, каждое из которых обладает собственной компетенцией представительных органов власти и главы МО.

4. Органы территориального общественного самоуправления - фактически организация общественной самодеятельности граждан, которые формируются на части территории МО для решения вопросов местного значения, граждане, которые проживают на территориях кварталов, микрорайонов, улицах.

Система органов местного самоуправления складывается из 2х форм:

1. Государственная форма

2. Общественная форма.

Различие: Субъекты государственной формы осуществления МСУ обладают публичным государственным началом в своей деятельности: они проявляются в том, что

1) они имеют право устанавливать местные налоги и сборы;

2) право издавать общеобязательные для исполнения нормативно-правовые акты;

3) Они вправе вводить меры юридической ответственности за ненадлежащее исполнение принятых ими законодательных актов. Есть соответствующие структуры;

4) Указанным субъектам может предоставляться или делегироваться в соответствии с законодательством, соглашением отдельные государственные полномочия;

5) полномочия данные органам власти осуществляют муниципальные служащие. Субъекты общественных формирований не обладают такими признаками.

Формы непосредственной прямой демократии:

местный референдум;

опросы среди населения;

обсуждение наиболее важных проектов нормативно-правовых актов по вопросам местного значения;

реализация прав народом правотворческой инициативы;

сходы, собрания граждан.

1.4 Конституционные гарантии МСУ

Конституционные гарантии МСУ - совокупность различных форм, средств, направленных на обеспечение конституционных прав населению на МСУ, а также полномочий муниципальных органов власти. Все гарантии закреплены в Конституции. В Конституции выделяются следующие гарантии:

1.Законодательный запрет на ограничение конституционных прав населения на МСУ; в содержание включается также: прекращение или приостановление деятельности органов местного самоуправления допускается только в порядке и в случаях, определенных ФЗ. Например, ФЗ «Об общих принципах организации МСУ»: прекращение за нарушение действующего законодательства. Порядок должен обеспечиваться судебной защитой.

2. Судебная защита. В литературе неоднократно ставились вопросы о создании специализированных органов, которые занимались бы судебной защитой МСУ. В ряде субъектов РФ созданы конституционные суды субъектов РФ, которые решают вопросы, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Решение вопросов о передаче некоторых функций по защите органов местного самоуправления административным судам.

3. Изменение границ территории МО должно осуществляться только с учетом мнения населения, проживающего на территории МО и выраженного в адекватной правовой форме, то есть это принятие решения на местном референдуме.

4. Право органов местного самоуправления требовать от органов государственной власти выплаты компенсаций, связанные с выполнением органами местного самоуправления переданных или делегированных государственных полномочий (механизм реализации этой гарантии не предусматривается).

5. Право органов местного самоуправления ставить вопросы перед органами государственной власти о передаче в муниципальную собственность объектов, находящихся в федеральной собственности или в собственности субъектов, которые затрагивают интересы и нужды проживающих на территории МО.

2. Муниципальное право в системе российского права

2.1 Понятие, предмет, метод МП

Понятие МП как научной категории является сравнительно новым понятием, которое вошло в научный оборот. Это связано с изменением прежних теоретических представлений, которые существовали на природу МСУ, функции МСУ, особенности организации деятельности, взаимоотношения с ОГВ. Само МП является производным от слова munitipium, которое означает взятие на себя дел общественного значения. В зарубежных государствах термин «МП» обычно применяется к органам городского самоуправления и местным территориальным сообществам, функционирующие в крупных сельских поселениях. В России термин «МП» употребляется сравнительно редко: профессор Каркунов, профессор Лазаревский, Градовский. Они употребляли его применительно к деятельности органов городского и земского самоуправления.

В 20-х годах термин «муниципальное управление» означает деятельность формирования городского самоуправления по самостоятельному решению ряда вопросов местного значения: формирование бюджета, распоряжение собственностью. Органы городского самоуправления обладали самостоятельностью во взаимоотношениях с вышестоящими органами власти. Данный термин постепенно перестал иметь свою юридическую значимость, т.к. в СССР была установлена единая система государственной власти.

В ГК 1922 г. одна статья посвящена понятию «муниципальной собственности», которая представляла разновидность национализированной государственной собственности. Термин был предан забвению, применялся только в сравнительном анализе, при характеристике деятельности местных СНД и муниципальных органов власти, действовавших в буржуазных государствах. Позднее в связи с принятием закона РСФСР 1991 г. «О МСУ» (закон СССР 1990 г. «об общих началах МСУ и местного хозяйства») вновь в научный оборот были введены понятия: «МП» и «МСУ». После принятие Конституции РФ 1993 г., когда впервые была введена статья 12, которая закрепила организационную обособленность органов местного самоуправления от государственной власти, в нашей юридической науке постепенно стали формироваться взгляды на МП как на отрасль права.

В настоящее время термин «МП» употребляется в нескольких значениях:

Отрасль права.

Большинство ученых: МП - комплексная отрасль права, которая существует в системе российского права наряду с другими отраслями. Для комплексных отраслей является характерным то, что они не имеют своих юридических норм, они заимствую их из других отраслей. Нормы МП являются производными от норм отраслей:

конституционного права,

административного права,

финансового права,

земельного права,

гражданского права.

Предмет - общественные отношения, на которые направлено действие норм МП.

Круг объектов, составляющих предмет МП, складывается из нескольких видов:

а) отношения, складывающиеся в процессе выборных органов МСУ;

б) отношения, возникающие в процессе определения системы органов местного самоуправления , устанавливаются их организационной структуры, принципов, взаимоотношения между собой, определяется основы организационно-правовой форм деятельности;

в) отношения, которые складываются в связи с осуществлением полномочий органов местного самоуправления как при решении вопросов местного значения, так и при реализации отдельных государственных полномочий: полномочия по управлению отдельными отраслями сферы муниципального хозяйства;

г) отношения, которые возникают в связи с взаимодействием органов местного самоуправления и органов государственной власти. Отношения, связанные с предоставлением государственных гарантий при осуществлении МСУ;

д) отношения, которые складываются в процессе осуществления нормотворческой деятельности, контролирующей деятельности взаимоотношений с населением и другими субъектами МП. Большинство отношений регулируются нормами КП и АП, лишь часть - ГП, ЗП. Исходя из характера и особенностей регулирования общественных отношений нормами МП, выделяются 2 метода:

Императивный (применяется при отношениях власти и подчинения). Характерно использование метода административно-правового регулирования. Диспозитивный (Хозяйственные отношения: органы местного самоуправления выступают в хозяйственном обороте как равноправные субъекты административно-правовых отношений).

2. Юридическая наука.

Наука муниципального права изучает общественные отношения, складывающиеся в практике организационной деятельности органов местного самоуправления и изучает вопросы, связанные с правовым регулированием их деятельности. Методы:

1. Общие

2. Частные: - формальный, - сравнительно-правовой, - статистический, - метод моделирования, - проведение муниципально- правовой эксперитзы, - социологический.

3. Учебная дисциплина.

4. Субъективное право.

2.2 Источники МП

Источники права - внешние формы выражения, закрепляются общеобязательные правила поведения, складывающиеся в процессе организационной деятельности МСУ.

Юридические источники - законодательные акты.

Акты федерального законодательства.

Акты регионального законодательства.

Акты органов местного самоуправления.

Особое место в этой системе занимает Европейская Хартия МСУ 1985г. Она содержит международно-правовые стандарты, требования, которые должны обязательно соблюдаться государством, которое входит в состав Европейского Союза.

В ней закреплено, что:

1. МСУ является одной из важных демократических основ управления населением, значительной частью дел местного значения. Осуществление функций МСУ должно рассматриваться как одна из форм приближения власти к гражданам. Государства должны законно признавать конституционные права на МСУ.

2. Деятельность органов местного самоуправления должна обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Органы МСУ должны наделяться самостоятельной компетенцией в решении этих вопросов и обладать материально-финансовыми ресурсами.

3. Органы государственной власти должны помогать в деятельности органам местного самоуправления, способствовать их становлению, развитию.

Акты федерального законодательства.

Конституция РФ (специальная глава)

Рамочный базовый закон «Об общих принципах организации МСУ» 1995г. Значение закона: в соответствии со статьей 72 КРФ, определение общих принципов организации МСУ в РФ относится к ведению РФ и субъектов, поэтому на основании ФЗ 1995 г. все остальные акты регионального законодательства должны основываться и не противоречить ему.

Закон РСФСР «О МСУ» 1991г. действует в части, не противоречащей ФЗ 1995г.

Указы Президента РФ. Основной регулятор од принятия ФЗ 95 г., многие сохраняют юридическую силу. #, Указ Президента 93 г. «о поэтапной конст. Реформе МСУ». Указ Президента «О гарантиях МСУ» 93 г.

Постановления Правительства

Постановления Конституционного Суда РФ.

Комплектационные отраслевые акты - фактически нет отдельной статьи или нормы относительно регулирования отношений в сфере муниципалитета, они регулируют деятельность органов местного самоуправления по руководству отдельных сфер муниципального хозяйства. Например, это Закон «Об образовании», Закон «О культурной деятельности».

Региональное законодательство

1. Законы, принятые субъектами РФ.

2. Иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Они конкретизируют и развивают положения актов федерального законодательства с учетом местных особенностей. Нередко они осуществляют опережающее нормотворчество, т.е. когда нет соответствующего ФЗ. # Закон ТО «О местном самоуправлении ТО», # Закон «О выборах органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления».

Акты органов местного самоуправления

Уставы МО - правовая основа деятельности МСУ. Наличие устава МО обязательно. Обязательным условием вступления в юридическую силу устава является его государственная регистрация. Регистрация осуществляется территориальными органами Министерства Юстиции, либо (#, в ТО) законодательными (представительными) органами субъекта РФ. Закон ТО «О порядке государственной регистрации уставов МО ТО» 1996 г.

Закон гласит, что Уставы МО могут быть приняты 3-мя способами:

Путем принятия на сессии или собрании представительных органов местного самоуправления.

Принятие решения на общем собрании граждан по месту жительства.

Местный референдум.

Затем Устав, со всеми необходимыми документами, направляется в ГД ТО для государственной регистрации. Необходимые документы для государственной регистрации:

Заявление

Устав (3 экземпляра)

Принятие решения об уставе МО

Схемы, графическое изображение карты местности, границы территории МО.

Устав направляется в Государственную Думу Томской Области в течение 30 дней со дня его получения для проведения предварительной экспертизы в Управление Юстиции ТО. Оно дает заключение на Устав, т.е. рекомендацию о возможности регистрации или отрицательное заключение об отказе в государственной регистрации устава (15 дней со дня поступления устава). Затем принятие решения на специальном заседании правительственного комитета ГД ТО. Обязательно заключение юристов администрации ТО и прокуратуры ТО. На основе этих документов правительственный комитет готовит решение. Затем проведение самого заседания ГД ТО, которое окончательно принимает окончательное решение о государственной регистрации или отказе. Решение должно быть принято в течение 45 дней со дня получения Устава на регистрацию. Процедура государственной регистрации завершается выдачей свидетельства о государственной регистрации главе МО или председателю организации. Отказ в государственной регистрации устава МО может быть обжалован заинтересованными лицами в течение 10 дней с момента получения документов в судебном порядке. Изменения вносятся в Устав в том же порядке, что и принятие.

Содержание Устава МО.

1. Наименование МО

2. Описание состава территории и границ МО.

3. Закрепление в уставе форм осуществления права населения на МСУ и гарантии их реализации.

4. Исчерпывающий перечни вопросов местного значения, которые отнесены к ведению данного МО.

5. Регулирование правового статуса депутатов представительного органа МСУ и выборных должностных лиц МСУ.

6. О понятии и порядке прохождения муниципальной службы.

7. Система органов местного самоуправления; организационная структура, порядок формирования, компетенция, акты.

8. Порядок подготовки и принятия нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.

9. Ответственность органов местного самоуправления перед государством и населением.

10. Финансово-экономическая основа МСУ.

В литературе ставится вопрос о систематизации источников МП. Один вариант - инкорпорация законодательных актов, регулирующая организацию деятельности органов местного самоуправления. Осуществляется путем составления соответствующих тематических сборников, в которых решаются полномочия органов местного самоуправления в отдельных отраслях и сферах муниципального хозяйства.

2.3 Основные направление взаимодействия между органами государственной власти и органам местного самоуправления

Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, содержащиеся в ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления » + Указе Президента РФ 1999 г. «О государственной программе развития…»

Формы:

1. Формирование и развитие правовых основ.

Задачи Федеральных ОГВ: К РФ статья 72, закрепляет, что установления общих принципов организации МСУ относится к совместному ведению РФ и субъектов.

На ФОГВ возлагаются задачи по принятию базовых (рамочных) нормативно-правовых актов, регулирующих все основные вопросы организации деятельности МСУ в РФ.

В настоящее время часть нормативных актов принята: ФЗ «О финансовых основах МСУ», «Об основах приватизации государственного и муниципального имущества». Их недостаточно.

На РФ лежит обязанность принятия других актов:

новый ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан, участие в референдумах».

ФЗ «Об основах правового статуса депутата представительных органов МСУ и выборного должностного лица МСУ».

ФЗ «О порядке судебной защиты прав МСУ».

ФЗ «О минимальных социальных стандартах», «О минимальных бюджетах».

Субъекты РФ обязаны принимать законы с учетом местных особенностей региона. ТО: задача - принятие. Закон «О порядке создания, преобразования, упразднения МО». Закон «О финансовых основах МСУ в ТО».

2. Привлечение органов местного самоуправления к выполнению федеральных и региональных программ хозяйственного и социально - культурного развития территории.

Они существуют, Федеральная программа развития малых городов России.

3. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые передаются им в соответствии с законом или договором с обязательным выделением необходимых финансово-материальных ресурсов.

4. Обеспечение судебной гарантии прав населения на МСУ.

5. Регулирование порядка осуществления юридической ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. Первый шаг - внесение соответствующих изменений и дополнений в статью 49 ФЗ «Об общих принципах организации МСУ».

6. Регулирование межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. ОГВ должны оказать финансовую помощь МО в целях выравнивания равномерных условий социально-экономического развития, обеспечение сбалансированности местного бюджета.

7. Регулирование порядка передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов федерации и в муниципальную собственность.

8. Подготовка и переподготовка кадров муниципальных служащих; оказание организационно-методической помощи в деятельности органов местного самоуправления.

9. Регулирование споров, возникающих между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

10. Процедура государственной регистрации и уставов МО.

3. Функции местного самоуправления

3.1 Понятие и система функций МСУ

Функции - это основные направления деятельности органов власти по осуществлению поставленных перед ними задач и целей.

Все функции органов местного самоуправления независимо от их юридического содержания отражают особенности природы МСУ, поэтому их можно условно подразделить на 2 вида:

1. Основные функции (общие).

2. Специальные (управленческие).

ОБЩИЕ.

Отражают особенности деятельности органов местного самоуправления как формы самоорганизации граждан по решению вопросов местного значения.

1. Представительная функция.

Ее содержание направлено на обеспечение максимально полного представления интересов населения, проживающего на территории МО, в выборных органов местного самоуправления также на привлечение как можно большего количества граждан в решении вопросов местного значения. Форма реализации - использование различных форм представительной и непосредственной прямой демократии. - организация и проведение муниципальных выборов. 2. Функция осуществления планов комплексного хозяйственного и социально - культурного развития на подведомственной территории. Содержание функции в том, что органы местного самоуправления должны стремиться к тому, чтобы наиболее эффективно использовать уже имеющуюся материально-финансовую базу. - формирование местного бюджета. 3. Функция удовлетворения социально-культурных, коммунально-бытовых и иных жизненно важных потребностей населения, проживающего на территории МО.

Содержание направлено на то, что бы органы местного самоуправления предоставляли как можно больше различных услуг для населения, помимо тех, предоставление которых гарантировано государством. Главная обязанность - обязанность с сфере жилищно-коммунального хозяйства. На органы местного самоуправления возлагается обязанность по социальной поддержке нуждающейся категории граждан. + обязанность по предоставлению услуг в области здравоохранения, образования, культуры… Механизм реализации: координация деятельности организации хозяйствующих субъектов немуниципальных форм собственности, привлечение дополнительных инвестиций в сферу муниципальной экономики, поощрение развития предпринимательства.

4. Функция защиты прав, свобод, законных интересов граждан, охрана общественного порядка на своей территории.

Органы местного самоуправления наделены специальными полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением законодательства на своей территории всеми физическими и юридическими лицами, независимо от формы собственности и подчинения. - полномочия в сфере регулирования земельных отношений. Охрана общественного порядка - через деятельность милиции общественной безопасности, через финансирование муниципальных органов власти.

СПЕЦИАЛЬНЫЕ (управленческие) - 2 вида:

Функции отраслевого управления

Функции межотраслевого управления.

Отраслевые функции реализуются в соответствующих отраслях и сферах муниципального хозяйства, в которые направленно действие полномочий муниципальных органов власти. Через межотраслевое управление проявляются особенности деятельности органов местного самоуправления по управлению отдельными отраслями и сферами муниципального хозяйства. - функция координации, - функция контроля, - функция организации, - функция планирования, - функция регулирования. Содержание этих функций зависит от того, какие объекты управления находятся в ведении муниципальных органов власти. Муниципальная собственность - органы местного самоуправления наибольшими полномочиями. Все управленческие функции органов местного самоуправления закрепляются в актах ФЗ-ва, которые регулируют полномочия муниципальных органов в отдельных отраслях.

Правовые формы реализации функции:

1. Подготовка и принятие локальных нормативно-правовых актов. Решение принимают представители органов местного самоуправления, к ведению которых отнесены наиболее важные вопросы местного значения.

2. Издание индивидуальных нормативно-правовых актов и решение конкретных вопросов управления.

3. Контролирующая деятельность органов местного самоуправления: - через полномочия представительных органов местного самоуправления, - через деятельность исполнительных органов местного самоуправления.

4. Организация проведения организационно-массовой работы среди населения для решения наиболее важных вопросов местного значения.

3.2 Компетенция органов местного самоуправления

Компетенция в литературе понимается как концентрированное юридическое выражение материального содержания деятельности органов власти, представляющее собой обусловленную вопросами предмета ведения совокупность полномочий, т.е. прав и обязанностей.

«Компетенция» включает в себя 2 элемента:

1. Понятие предметов ведения органов местного самоуправления.

2. Совокупность полномочий органов местного самоуправления.

Предметы ведения - материальные объекты управления, на которые направлены действия, полномочия органов местного самоуправления. Вопросы предмета ведения органов местного самоуправления - вопросы местного значения.

Все вопросы местного значения МСУ подразделяются на 3 области:

Хозяйственное развитие подведомственной территории. Включает следующие отрасли хоз-ва:

ЖКХ

муниципальное жилищное строительство

муниципальная собственность в т.ч. муниципальный жилой и нежилой фонды

транспорт, связь и энергетика

землепользование и недропользование

вопросы местного финансирования

Социально - культурное развитие. Включает отрасли:

муниципальное здравоохранение

культура, образование, спорт, туризм

сфера социальной защиты населения

сфера торгово-бытового обслуживания населения

охрана ОПС

Административно - политическое развитие муниципального образования. Включает отрасли:

охрана общественного порядка

вопросы гражданской обороны и реагирования на чрезвычайные ситуации

вопросы, связанные с регулированием международной связи и внешнеэкономической деятельности

вопросы, касающиеся регистрации населения

Полномочия органов местного самоуправления - юридическая характеристика деятельности органов местного самоуправления по руководству отраслями и сферами муниципального хозяйства. В отличие от предметов ведения полномочия органов местного самоуправления имеют динамичный характер и изменяются в зависимости от воли законодателя.

Полномочия муниципальных органов власти, обусловленные их компетенцией, бывают 2-х видов:

1. Общие

2. Конкретные.

Их содержание определяется компетенцией органов местного самоуправления. Поэтому в литературе обычно дается следующая классификация компетенции органов местного самоуправления:

1. Понятие родовой компетенции

2. Понятие видовой компетенции

3. Понятие индивидуальной компетенции

4. Понятие исключительной компетенции

5. Понятие общей компетенции

6. Понятие специальной компетенции.

Родовая - наиболее общие формы компетенции всех органов МСУ не зависит от территориального уровня организации и деятельности.

Видовая подразделяется:

- компетенция органов городского самоуправления,

- компетенция органов МСУ сельских поселений.

Индивидуальная:

компетенция представительных органов,

компетенция исполнительных органов,

компетенция главы МО,

компетенция органов территориального общественного самоуправления.

Отдельно в законодательстве дается определение исключительной компетенции: в вопросах местного значения. К ведению представительных органов отнесено решения наиболее важных вопросов местного значения. Органы специальной компетенция имеют ограниченный круг вопросов, которые не отнесены к полномочиям органов общей компетенции. Органы общей компетенции всегда имеют право отменять решения органов специальной компетенции.

3.3 Территориальные основы МСУ

В соответствии со статьей 131 Конституции РФ, МСУ осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях с учетом исторических, национальных, иных местных традиций и обычаев.

1. Первоначальные вопросы определения территории: основы МСУ определяются в законе СССР «об общих началах МСУ и местного хозяйства» 1990г. исключительно только с учетом сложившегося административно - территориального устройства союзных и автономных республик. Территория, которая осуществляется МСУ, является территория сельского совета МСУ, поселка, района, территория города или района в городе.

2. В дальнейшем данный подход при определении территориальной основы МСУ был принят в законе «О МСУ» РСФСР 1991 г., в котором давался исчерпывающий перечень административно - территориальных единиц субъектов РФ, в которых могло осуществляться МСУ.

3. Новым этапом в решении вопросов определения территориальных основ МСУ является издание Указа Президента «О поэтапной конституционной Реформе МСУ в РФ». Впервые введен поселенческий принцип определения территориальной основы МСУ, в частности разрешалось:

а) объединяться 2м и нескольким поселениям, которые находились в границах бывших сельских советов;

б) объединяться между собой городским и сельским поселения. На их базе создавались новые МО;

в) предусматривалась возможность создания единых МО в городах, имеющих административно - территориальное деление на районы и округа.

4. Позднее определение территориальных основ МСУ было зафиксировано в К РФ, ФЗ «об общих принципах организации МСУ» 95 г.

В зарубежных странах при определении территориальных основ МСУ используется специальный термин «первичный базовый, территориальный уровень МСУ» - территория городского и сельского поселений, которая по своему финансовому и экономическому потенциалу способна самостоятельно решать большинство вопросов местного значения под свою юридическую ответственность без помощи ОГВ, т.е. в городских и сельских поселениях должна проживать устойчивая по численности группа населения, которая должна вести традиционный образ жизни, хозяйственный уклад и обладать необходимой материально-финансовой базой. - В РФ большинство сельских поселений являются дотационной территорией, которые неспособны самостоятельно решать вопросы местного значения, законодатель предусматривает при определении территориальных основ МСУ использование как поселенческого принципа, так и административно - территориального принципа; - Существующее административно - территориальное устройство субъектов ориентировано на осуществления функция государственной власти на местах и не связано с нуждами населения.

В ФЗ «Об общих принципах…» сформирован ряд общих требования, касающихся порядка создания МО:

1. Население независимо от численности не может быть лишено конституционного права на создание самостоятельного МО.

2. В случае, если 1 МО входит в состав другого, не допускается административная подчиненность входящих в данное МО поселений, а все вопросы споры должны решаться путем разграничения предметов ведения полномочий между ними;

3. Если на момент создания МО отсутствует муниципальная собственность, то указывается обстоятельство с учетом мнения населения, проживающего на данной территории;

4. Изменение границ МО органами государственной власти РФ и субъекта РФ должно осуществляться с учетом мнения населения.

5. Постановление Конституционного Суда «О проверке конституционности…» от 1997 года: территориальный орган исполнительной власти субъектов, создаваемый в административно - территориальной единице, не должен подменять функции органов местного самоуправления и не допускаться передача полномочий от органов местного самоуправления к ОГВ.

Анализ положений законодательства субъектов РФ, регулирующих вопросы создания, присоединения, выделения, управления МО, позволяет сделать вывод, что в РФ сложилось несколько моделей организации МСУ на территориях регионов России:

1. Создание самостоятельных МО - наиболее крупных по территории и численности населения городских и сельских поселений. Большинство является одноуровневыми МО, в которых существует единичная муниципальная собственность, единичные финансы, бюджет, действуют единые выборные органы местного самоуправления. В тех случаях, когда в границах МО расположены населенные пункты, они лишены какой-либо финансовой, экономической самостоятельности. # - территория города Томска.

2. В качестве эксперимента модель реализована в Печорском районе Псковской области, когда несколько МО объединяются в новое МО, создаются новые органы местного самоуправления, на территориях могут функционировать свои органы местного самоуправления.

В уставе МО обычно все общие вопросы решаются путем разграничения компетенции, относятся к исключительному ведению МО и к совместному ведению городских и сельских поселений, которые объединились. При необходимости для эффективности управления муниципальным хозяйством МО может создаваться специальная управленческая округа.

Городские и сельские поселения обладают определенной самостоятельностью в решении местных вопросов.

Определенные особенности организации МСУ существуют в ЗАТО (Установлены специальным законом «О ЗАТО») и городах федерального значения (эти города - субъекты РФ, но в тоже время в границах городов осуществляются функции МСУ). # - г. Москва разбивается на округа (Северный, Южный), в которых осуществляются функции государственного управления. А собственно функции МСУ реализуются только в муниципальных районах, которые входят в состав административных округов. Органы местного самоуправления в этих городах лишены самостоятельности в распоряжении городской собственностью и финансами.

В будущем, по мере создания материально - финансовых условий, МСУ должно создаваться на основе поселенческого принципа. Административно - территориальный принцип должен прекратить свое действие, т.к. в административно - территориальном принципе должны осуществляться функции государственного управления.

4. Принципы местного самоуправления

4.1 Понятие, система принципов МСУ

Вся организация деятельности органов местного самоуправления базируется на определенных принципах. Принципы МСУ - некоторые идейно-политические, нормативно-правовые начала, которые регулируют вопросы организации и деятельности МСУ в России. Исходя из определения? принципы можно рассматривать с одной стороны в качестве теоретических конструкций, идей, с другой стороны, юридические правила, которые закреплены в актах действующего законодательства.

Все принципы МСУ закреплены в Конституции РФ, ФЗ-ве, законодательстве субъектов. В науке МП существует определенная классификация принципов МСУ в зависимости от того, какие стороны организации МСУ они регулируют.

Наиболее общей классификацией является их подразделение на:

Общие (Конституционные),

Специальные (закреплены в актах отраслевого законодательства).

Значение принципов: принципы МСУ раскрывают правовую природу МСУ, общие закономерности их организации деятельности, воздействует на дальнейшие процессы правового регулирования общественных отношений в сфере МСУ.

4.2 Общие принципы МСУ

1. Принцип законности.

Принцип определяет основные направления регулирования организации деятельности органов местного самоуправления. Содержание имеет две формы проявления:

Внутренняя форма

Сами органы местного самоуправления должны в своей деятельности соблюдать все требования действующего законодательства. Это относится: - к соблюдению ими установленной законом компетенции, - к порядку принятия, вступления в юридическую силу актов.

Внешняя форма

Органы местного самоуправления в соответствии с предоставленными им полномочиями обязаны на своей территории обеспечивать соблюдение действующего законодательства всеми физическими лицами, юридическими лицами, независимо от форм собственности и подчинения. Для этого они наделяются рядом полномочий:

контроль в сфере потребностей рынка,

архитектуры и строительства,

землепользования,

ОПС,

транспортных перевозок.

На органы местного самоуправления возлагается обязанность по поддержанию охраны общественного порядка на подведомственной территории. Более подробно эти полномочия реализуются: Законом «О милиции». Указ «Поэтапное формирование муниципальных органов охраны общественного порядка» 1997г. Местная милиция финансируется из средств бюджетов МО. Структура милиции общественной безопасности: подразделения

- ППС

регистрационно-разрешительные службы

службы участковых инспекторов милиции

отделы по предупреждению правонарушений среди несовершеннолетних

отделы вневедомственной работы

ИВС

медицинский вытрезвитель.

Начальник милиции общественной безопасности должен утвердиться в должности главы МО по представлению с начальника Внутренних Дел. Не допускается использование подразделения милиции общественной безопасности не по прямому назначению без согласования с органами местного самоуправления. Начальник милиции общественной безопасности по вопросам охраны общественного порядка должен подчиняться главам МО. Оперативно-служебная деятельность возлагается на начальников отделов Вневедомственных Дел. Милиция общественной безопасности входит в МВД, из чего следует двойственная подчиненность. #, ОМОН формально входит в МОБ. На практике используется не по назначению руководством МВД. Выходом из сложившейся ситуации является создание подразделений муниципальной милиции, которые были бы выведены из системы МВД, полностью бы подчинялись органам местного самоуправления. Эксперимент: они действуют в Москве и Санкт - Петербурге. В Томске - подразделение санитарной милиции.

В соответствии с законодательством органы местного самоуправления имеют право издавать свои нормативно-правовые акты, устанавливающие административную ответственность гражданам и организации. В структуре местных организаций создаются специальные органы, наделенные административной юрисдикцией по делам н\л. Согласно ФЗ-ву, органы местного самоуправления обладают специально регистрационно-разрешительными полномочиями: лицензирование отдельных видом хозяйственной деятельности, выдача разрешений, регулирование порядка въезда и выезда (паспортная система)

2. Принцип широкого привлечения населения в организацию деятельности МСУ (принцип демократизма). В деятельности органов местного самоуправления должны использоваться различные коллективные и индивидуальные формы вовлечения граждан в деятельность органов местного самоуправления. Коллективная: - организация проведения муниципальных выборов, - осуществление различных форм прямой непосредственной демократии. Индивидуальная: - привлечение граждан в качестве специалистов, экспертов, внештатного актива депутатов и местной администрации.

3. Сочетание коллегиальности и единоначалия в работе органов местного самоуправления. Коллегиальное начало проявляется в осуществлении своих полномочий представителей органов власти: при подготовке и проведении сессий и собраний. Единоначальные формы проявляются в полномочиях главы МО и местной администрации. В тоже время на практике при главах МО создаются коллегиальные совещательные организации: - заместители главы МО, - руководители подразделений местной администрации, - другие специалисты.