Муниципальная служба в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Историко-теоретические основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации

1.1 История становления и развития правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации

1.2 Сущность понятия муниципальных служащих и классификация их должностей

1.3 Понятие и правовое регулирование правового статуса муниципального служащего

2. Содержание правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации

2.1 Права и обязанности муниципального служащего в Российской Федерации

2.2 Ограничения и запреты, связанные с прохождением муниципальной службы в Российской Федерации

2.3 Поощрение и ответственность муниципального служащего в Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников и литературы

муниципальный служба должность статус

Введение

Актуальность темы исследования. Осуществление широких демократических реформ в Российской Федерации закономерно предполагает развитие эффективной системы местного самоуправления. Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране. Современный этап формирования местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой ее важной составляющей, как муниципальная служба, центральное место в которой занимает муниципальный служащий.

Сегодня делаются попытки создания оптимальной модели специалиста в области муниципального управления. В данном ракурсе важной категорией является правовое положение (статус) муниципального служащего, которое в отечественной юриспруденции изучено не в полной мере. Надо отметить, что практическая деятельность данного субъекта, реализация им своих профессиональных прав и обязанностей напрямую связана с рядом влияющих на это социально-экономических, политических, правовых и иных факторов, которые также требуют обстоятельного осмысления.

В соответствующих нормативных правовых актах сегодня провозглашены права и обязанности муниципальных служащих. Между тем не всегда их перечень логичен, не всегда предусмотрены юридические механизмы их реализации, подчас нет конкретики в определении некоторых из их гарантий. В свою очередь, четкая регламентация правового статуса муниципального служащего, его гарантий во многом обусловливает эффективность его работы, а равно продуктивность функционирования органов местного самоуправления.

Как отмечается в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, «на местах пока еще должным образом не обеспечиваются гарантии прав и свобод граждан. Это определенным образом касается и органов местного самоуправления. Отсутствие четкой правовой регламентации деятельности муниципальных служащих ограничивает возможности граждан обращаться в муниципальные органы за защитой своих прав и свобод, создает условия для бюрократизма чиновников».

Важным фактором, влияющим на совершенствование муниципального управления, является адекватная юридическая ответственность муниципального служащего за ненадлежащее осуществление своих полномочий. Повышение ответственности муниципальных служащих, борьба с правонарушениями в сфере муниципальной службы выступают самостоятельными задачами в деле укрепления законности и правопорядка в стране.

Повышение эффективности муниципального управления во многом зависит от обеспеченности правового статуса муниципального служащего, совершенствования правовых основ организации его деятельности. Это закономерно актуализирует научные разработки в данной сфере. В частности, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации 16 мая 2003г., в качестве одной из основных ставится задача «проведения фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления».

Местные власти еще не всегда правомерно и конструктивно используют предоставленную самостоятельность. Одним из негативных факторов является недостаточность знания отдельными служащими своих полномочий, неумение их грамотно осуществлять. Таким образом, актуальность вопросов деятельности муниципальных служащих, их правового статуса очевидна.

Примечательно, что в настоящее время проблема деятельности муниципальных служащих, оптимизация их правового статуса имеет, в известном смысле, интернациональный характер. Свидетельством тому служит такой международный документ как Европейская Хартия местного самоуправления 1985г., в которой устанавливаются фундаментальные демократические принципы местного самоуправления.

В последнее время местному самоуправлению уделяется большее внимание, на сегодняшний день основным нормативным актом, регулирующим деятельность муниципальной службы является Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (ред. от 03.05.2011г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Степень разработанности темы исследования. Комплексность и многогранность исследуемой темы предопределила необходимость обращения к трудам ученых-правоведов, исследовавших проблематику правового статуса личности в целом. Использовались труды: Кабашова С.Ю, Киреевой Е.Ю, Кокотова А.Н, Прудникова А.С., Тихомирова Ю.А., Щербакова Ю.Н. и др.

В правовой науке и ранее уделялось, и сегодня уделяется немалое внимание вопросам непосредственно сферы муниципальной службы, работе муниципальных служащих в условиях формирования в России правового государства и гражданского общества.

Актуальность темы и ее недостаточная разработанность предопределили необходимость исследования прав и обязанностей муниципального служащего, составляющих его правовой статус, а также гарантий их реализации.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе достижений современной юридической науки, с учетом положений действующего законодательства и практики его осуществления, исследовать специальный правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть историческое развитие правового статуса муниципальных служащих;

- раскрыть сущность, основные признаки и виды муниципального служащего в Российской Федерации;

- определить понятие, структуру и элементы правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации;

- охарактеризовать перечень профессиональных прав и обязанностей муниципального служащего в Российской Федерации;

- рассмотреть поощрения и ответственность муниципальных служащих;

- проанализировать законные ограничения прав муниципального служащего в Российской Федерации.

Объектом исследования является специальный правовой статус особого субъекта - муниципального служащего в Российской Федерации.

Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие комплекс профессиональных прав и обязанностей муниципального служащего как элементов его специального правового статуса.

Методологическую основу выпускной квалификационной работы составляет диалектический метод научного познания объективной действительности. Применялись также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы, прежде всего, социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии.

Теоретическую и эмпирическую основу исследования составили научные труды отечественных и зарубежных авторов по вопросам общей теории права и государства, конституционного права, муниципального права. Использовались международно-правовые акты, конституционное и текущее внутригосударственное законодательство Российской Федерации и других государств, акты органов местного самоуправления.

Структура работы включает введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение, список использованных источников и литературы, приложение.

1. Историко-теоретические основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации

1.1 История становления и развития правового статуса муниципальных служащих

Служба как один из видов социальной, общественно - политической деятельности в любом обществе, в любом государстве выступает в качестве необходимого условия нормальной жизнедеятельности общества.

Служебная деятельность в современном обществе подразделяется прежде всего на два основных вида: государственную службу и негосударственную службу.

Понятие "муниципальная служба" - сравнительно новое для нашего законодательства.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.

Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении - Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" - не использовали понятие "муниципальная служба".

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Понятия "государственный служащий" и "муниципальный служащий" были, по существу, равнозначными. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Так, Д.Н. Бахрах, отмечает, что используемые им понятия "государственная служба" и "государственный служащий" понимаются широко, по-старому: как государственная и муниципальная служба, государственные и муниципальные служащие. Елагин Р.И. Административное право России. Учебник. - М.: Книжный мир, 2011. С. 186. Хотя надо отметить, что в определении Д.Н. Бахрах содержится исключительно важный для понимания природы местного самоуправления вывод о механизме публичной власти как совокупности государственных и муниципальных органов, который позволяет ставить вопрос о двух основных формах публичной власти, власти народа: государственной власти и власти муниципальной (местном самоуправлении), имеющих свою специфику, свои отличительные признаки.

Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за местным самоуправлением.

Известно, что в дореволюционной России Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое Положение от 16 июня 1870 г. не признавали государственного характера деятельности земских и городских органов самоуправления. Разработчики Положения 1864 г. и Городового Положения 1870 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления и считали земские и городские органы самоуправления общественными по своей сути органами (отличными от государственных органов), решающими общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. В силу этого служащие в земских и городских органах самоуправления не признавались государственными служащими.

При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях, и Городовое Положение. Теоретической основой произведенных изменений послужила государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. Один из сторонников этой теории Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. По его мнению, государственная власть - это совокупность полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления".

Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. и Городовому Положению 1892 г., выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, стали считаться состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и ношение мундира. Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (постатейный). - М.: Ай Пи Эр Медиа, 2010. С.36

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации, стремясь обеспечить самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения, установила в статье 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма Конституции в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве структурных подразделений государственной системы управления. Самостоятельным объектом муниципальной деятельности Конституция Российской Федерации считает вопросы местного значения. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными решением суда.

Организационное обособление местного самоуправления в системе управления государством призвано также обеспечить возможность муниципальным образованиям, "не нарушая более общих законодательных положений", как провозглашает статья 6 Европейской Хартии о местном самоуправлении, самим "определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление".

В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции Российской Федерации устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Таким образом, Конституция Российской Федерации 1993 года, признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в нашем обществе.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержалось следующее определение муниципальной службы: "Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий". Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // «Российская газета» от 30 августа 1995 года

В Федеральном законе от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ (ред. 25 июля 2002 г.) "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации " был уточнен термин "муниципальный служащий". Барихин А.Б. Большая юридическая энциклопедия. 2-е изд. - М.: Книжный мир, 2010. С.504.

Кроме того, в указанном законе были установлены основы правового статуса муниципального служащего, включая права, обязанности, ограничения, связанные с муниципальной службой, гарантии муниципального служащего.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).Федерального закона Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»// «Российская газета» от 7 марта 2007 г. (ст. 2)

Муниципальная реформа, осуществляемая на основе положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 30 сентября 2010 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", послужила новым импульсом для развития института муниципальной службы и совершенствования правового статуса муниципальных служащих. В рамках статьи 42 указанного Закона была сформирована новая система правового регулирования отношений на муниципальной службе. Следствием этих изменений стало принятие 2 марта 2007 года Федерального закона N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

В соответствии с законодательно установленным принципом взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной служб существует много общего в определении понятий "государственный гражданский служащий" и "муниципальный служащий".

В зарубежных государствах статус служащих органов и учреждений местного самоуправления (муниципальных служащих) во многом аналогичен статусу государственных служащих. В некоторых странах употребляется обобщающий термин "публичные служащие".Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципального служащего в Российской федерации // Административное и муниципальное право, 2009. № 2. С. 32-33.

В Федеральном законе Российской Федерации N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" было установлено: "Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета" (ст. 7).

В действующем законодательстве муниципальный служащий - гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета (п. 1 ст. 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации ").

В существующем определении имеется некая неопределенность. Речь идет о том, к какому гражданству должно принадлежать лицо, замещающее муниципальную должность: исключительно Российской Федерации или допустима принадлежность к гражданству иностранного государства?

Российский законодатель весьма не последователен в решении вопроса о круге субъектов, которые реализуют данное право. Установив, что муниципальная служба осуществляется на основе трудового договора (контракта), а Конституция России провозглашает свободу труда для всех, а не только для граждан Российской Федерации (ст. 37), законодатель одновременно установил запрет на замещение должностей муниципальной службы для иностранных граждан. Корсакова С.В. Муниципальное право России. Учебник для ВУЗов.- М.: Юрайт, 2011. 398с

Согласно Федеральному закону Российской Федерации от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» должность муниципального служащего не возможно замещать при наличии гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе. Получается, что иностранные граждане могут быть муниципальными служащими России, но только при наличии соответствующего международного договора.

В соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

На муниципальную службу также вправе поступать и находиться граждане Российской Федерации, имеющие двойное гражданство. Статьей 62 Конституции Российской Федерации и в этом случае устанавливается ограничение. На муниципальную службу вправе поступать и находиться граждане Российской Федерации, имеющие двойное гражданство, только в том случае, если гражданство приобретается у иностранного государства, являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993года путем всенародного голосования. // «Российская газета» от 21 января 2009 г.

В новом законе представлена классификация муниципальных должностей, права, обязанности, законные ограничения муниципальных служащих, гарантии, а также требования, предъявляемые к муниципальным служащим.

Таким образом, представление о муниципальной службе все время меняется. Понятие муниципальный служащий достаточно новое, оно появилось во время внесения изменений в российское законодательство в 90-х годах ХХ века. Муниципальный служащий является важным звеном в осуществлении государственной власти.

Муниципальная служба, как и другая публичная служба осуществляется на профессиональной основе, требует навыков, профессиональных знаний и определенных личностных качеств, исключающих заботу о личностных благах.

1.2 Сущность понятия муниципальных служащих и классификация их должностей

Для обозначения работника органа местного самоуправления законодатель использует понятия «служащий», «должностное лицо». В связи с этим на практике возникает вопрос о четком разграничении понятий «муниципальный служащий» и «муниципальное должностное лицо».

Проблемы правового статуса должностных лиц местного самоуправления - не только сугубо теоретические. Актуальность им придает тот факт, что в последнее время большое распространение получила коррупция в среде должностных лиц местного самоуправления. Следует указать и на серьезную опасность, которую представляет взаимопроникновение муниципально-властных и предпринимательских структур, факты злоупотреблений должностными лицами органов местного самоуправления. Достаточно часто в муниципальных образованиях встречаются случаи вхождения руководящих работников органов местного самоуправления в число учредителей и участников органов управления коммерческими структурами. Поэтому важно определить правовое положение муниципального служащего, муниципального должностного лица.

Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Профессиональная деятельность предполагает выполнение социально-значимых действий, связанных с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-хозяйственных, планово-прогнозных, контрольных, координационных и других управленческих функций в соответствие с квалификацией муниципальных служащих. Федерального закона Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»// // «Российская газета» от 2 марта 2007 г.

Назначение на должность муниципальной службы. По общему правилу, при поступлении на муниципальную службу гражданин представляет:

- личное заявление которое подается на имя руководителя органа местного самоуправления. Оно составляется в произвольной форме и должно помимо сведений о гражданине содержать указания на муниципальную должность муниципальной службы, на которую принимается гражданин;

- документ, удостоверяющий личность. Таким документом является паспорт гражданина Российской Федерации;

- трудовую книжку. Трудовая книжка является основным документом о трудовой деятельности гражданина. Лицо, поступающее на муниципальную службу, обязано предъявить в кадровую службу трудовую книжку, оформленную в установленном порядке;

- страховое свидетельство государственного пенсионного страхования;

- документы воинского учета - для военнообязанных и лиц, подлежащих призыву на военную службу;

- документы об образовании и профессиональной подготовке. Такими документами являются аттестаты, дипломы, удостоверения, свидетельства;

- справку из налоговых органов о своем имущественном положении;

- медицинское заключение установленного образца о состоянии здоровья.

Ряд муниципальных должностей имеет выборный характер, что предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц в рамках муниципальной службы.

Глава муниципального образования наделен законодательно закрепляемыми за ним властными полномочиями, но он же обладает правами, обязанностями по службе, носящими служебный характер (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение; обязанность представлять необходимые документы в кадровую службу соответствующих органов местного самоуправления и т.д.). Кабашов С.Ю. Организация муниципальной службы: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2010. С.136-137.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В настоящее время существующая редакция части 2 статьи 1 Федерального закона не позволяет говорить о самостоятельности и независимости органов финансового контроля муниципальных образований в Российской Федерации и в ряде случаев об эффективности осуществляемого ими контроля над расходованием финансовых средств, так как: она предусматривает возможность отнесения членов контрольных органов муниципальных образований, исполняющих полномочия соответствующих органов местного самоуправления, к лицам, замещающим должности муниципальной службы.

А в соответствии с определением, указанным в статье 6 комментируемого Федерального закона, должность муниципальной службы - это должность в органах местного самоуправления, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления. Согласно существующей редакции возможна ситуация, при которой работник будет вынужден осуществлять контроль над работодателем; представитель нанимателя, а в настоящее время это может быть руководитель представительного или иного органа местного самоуправления, заключая трудовой договор с лицами, замещающими должности муниципальной службы, устанавливает им соответствующие условия осуществления их деятельности.

В практических целях принято различать понятия муниципальный «служащий» и «должностное лицо», относя к первой группе работников по трудовому договору, а ко второй - лиц, избранных на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Большинство исследователей придерживаются того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица). Гомола А. И. Правовые основы государственного и муниципального управления, изд. "Академия", 2009г. С. 28.

Уголовное законодательство также делает достаточно строгое различие между «должностными лицами» и просто «служащими». Так, Уголовный кодекс Российской Федерации в примечании к ст. 258 дает определение понятия «должностное лицо», относя к этой категории «лиц, осуществляющих функции представителей власти, выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных и муниципальных органах, учреждениях, занимающие государственные должности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и т.п. Что же касается лиц, занимающих определенное «служебное положение», то это государственные служащие, служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, служащие различных общественных объединений, фондов, иных некоммерческих организаций, служащие коммерческих организаций, не относящиеся к числу лиц, осуществляющих управленческие функции Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996г. (ред. от 07.08.2011 г.) // Российская газета. 1996. 25 июня..

Вернемся к законодательному определению муниципального служащего, уже приведенному выше. Итак, к муниципальным служащим относятся лица: граждане Российской Федерации; достигшие совершеннолетия (18 лет); исполняющие обязанности по муниципальной должности муниципальной службы, при этом порядок исполнения должности определен уставом муниципального образования в соответствие с федеральным и региональным законодательством; получающий денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств местного бюджета.

Не являются муниципальными служащими лица, которые эпизодически помогают органам местного самоуправления (консультанты, эксперты, специалисты и другие помощники), а также лица, исполняющие в органах местного самоуправления обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления (см. Приложение1). Прудников А. С., Белявский Д. С. Местное самоуправление и муниципальное управление, изд. "ЮНИТИ", 2009г. С. 67.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

В реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность. Указанные муниципальные должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Должности муниципальной службы подразделяются на четыре основные категории: руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специалисты.

Руководители - должности руководителей и заместителей руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных подразделений (органов) местного самоуправления, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничений срока полномочий. Большинство исследователей относят в эту категорию и выборных должностных лиц, в том числе глав муниципальных образований, депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе.

Помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия должностным лицам местного самоуправления в реализации их полномочий, замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц.

В данную категорию входят, в частности, должности помощника главы муниципального образования, советника (консультанта) главы муниципального образования, пресс-секретаря главы муниципального образования. Выделение этих должностей в отдельную категорию связано с особым характером отношений между замещающими их служащими и главой муниципального образования. Закон исходит из права главы назначать на эти должности лиц, нужных ему в силу каких-либо обстоятельств. Вновь избранный глава свободен в подборе кандидатов на названные должности. С уходом прежнего главы муниципального образования истекает и срок полномочий служащих, назначенных им на указанные должности.

Специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления органом местного самоуправления своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Подробная и детальная классификация муниципальных должностей муниципальной службы позволяет организовать мобильность в работе муниципального аппарата, разграничить сферы ответственности между сотрудниками. Кроме того, классификация (своеобразный Табель о рангах) является хорошим способом стимулирования профессионального роста муниципальных служащих и четкого задания его направленности и ступеней. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н., Муниципальное право России: учебник для вузов.- М.: Юриспруденция ИД ООО, 2011. С. 194

Таким образом, в Федеральном законе Российской Федерации от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» дается определение и основные признаки муниципального служащего, а так же отличие муниципального служащего от муниципального должностного лица.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета Федеральный закон Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ (ред. от 03.05.2011г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 7 марта..

В законе так же представлена классификация должностей муниципальных служащих, что удобно для упорядочения работы и должностных окладов.

1.3 Понятие и правовое регулирование правового статуса муниципального служащего

Муниципальный служащий - лицо, осуществляющее службу на должности в органах местного самоуправления.

Под правовым статусом муниципального служащего следует понимать систему норм, правил, стандартов и процедур служебного поведения муниципального служащего, обусловленную Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами, и которая характеризует прохождение муниципальной службы. Федерального закона Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»// «Российская газета» от 2 марта 2007 г. (ст. 10)

Параметрами правового статуса муниципального служащего являются:

- организационно-правовой статус должности муниципальной службы;

- права и обязанности;

- правовые формы и методы реализации функций и полномочий;

- ограничения и запреты;

- ответственность;

- гарантии и компенсации;

- система денежного содержания.

Понятие и правовой статус муниципального служащего не стоит путать с понятием и правовым статусом должностного лица.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях: федеральном; субъектов Российской Федерации; муниципальном.

В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции РФ. Конституция не содержит статей, непосредственно касающихся муниципальной службы, однако в ней содержатся принципы, которые должны быть положены в основу организации и функционирования муниципальной службы. Конституционные принципы могут быть разделены на две основные группы.

Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения Российского государства. Определяющим выступает принцип демократизма, определяющий, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, принятая всенародным голосованием // «Российская газета»,.. 21 января 2009 г. ( п. 1 ст. 1).

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации Российское государство признается социальным государством. В связи, с чем политика социального государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Еще один принцип связан с организацией и жизнедеятельностью гражданского общества. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они предопределяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Статья 13 Конституции Российской Федерации признает в государстве идеологическое многообразие, политическое многообразие и многопартийность. Конституция РФ содержит целый ряд других принципов, задающих определенную структуру Российского государства, определяющих ее правовую систему, закладывающих основы и ценности экономики и социальной сферы Стрекозов В.Г. Конституционное право России: Учебник для бакалавров - М.: Юрайт, 2012. С.193-194..

Вторая группа принципов касается организации местного самоуправления в Российской Федерации. Статьей 12 Конституции РФ признается и гарантируется местное самоуправление в Российской Федерации. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Глава 8 Конституции Российской Федерации полностью посвящена местному самоуправлению в РФ и разъясняет, что: местное самоуправление в Российской Федерации самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Муниципальные служащие подчиняются единым государственным законам, законам субъекта федерации, в котором расположено данное муниципальное образование. Муниципальные служащие являются представителями, носителями властных полномочий, управленцами на данной территории - то есть представляют собой третье, нижайшее звено публичной власти страны.

Народ Российской Федерации осуществляет свою власть через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). Эти три уровня публичной власти Российской Федерации организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинаковая -органы власти получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории). Муниципальное право России: курс лекций / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев, - М.: Эксмо, 2011. С.111.

При всем этом, действующее законодательство, как было сказано выше, не включает муниципальную службу в государственную гражданскую службу, и на этом основывается разделение в статусе тех и иных служащих.

Проблема правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне выдвигает две основные задачи. Необходимо определить, во-первых, какие вопросы муниципальной службы должны быть законодательно решены на федеральном уровне и, во-вторых, в каком объеме это должно быть сделано. Иначе говоря, речь идет о пределах правового регулирования муниципальной службы на уровне Российской Федерации, о разграничении полномочий в этой сфере между тремя уровнями власти: федеральным, субъекта Федерации и муниципальным. Эти положения в настоящее время закреплены в Федеральном законе Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ О муниципальной службе в Российской Федерации Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба. - М.: Феникс, 2007. С. 314..

Таким образом, под правовым статусом муниципального служащего следует понимать систему норм, правил, стандартов и процедур служебного поведения муниципального служащего. Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях: федеральном; субъектов Российской Федерации; муниципальном.

Правовое регулирование муниципальной службы совершенно необходимо, а на сегодняшний день этот вопрос актуален. Сложная система регулирования деятельности муниципальных служащих, состоящая из трех уровней делает деятельность этих служащих более ответственной.

2. Содержание правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации

2.1 Права и обязанности муниципального служащего в Российской Федерации

Федеральным законодательством устанавливается отдельный перечень прав и обязанностей муниципальных служащих. Федеральный закон содержит перечень ограничений, некоторые из которых можно назвать обязанностями муниципального служащего - например, законом установлено, что муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации Кузин В.И., Зуев С.Э. Организационно-правовые основы системы государственного и муниципального управления.- М.: Дело, 2010. С.54.. Также муниципальные служащие (в том числе и граждане при поступлении на муниципальную службу) обязаны ежегодно в соответствии с федеральным законом представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.

Полный перечень прав и обязанностей муниципальных служащих устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ О муниципальной службе в РФ, иными федеральными законами, законами субъекта РФ - то есть определение прав и обязанностей муниципального служащего входит в компетенцию органов местного самоуправления. Тем не менее, общие права муниципального служащего можно определить исходя из конституционных прав гражданина Российской Федерации и действующего российского законодательства о правах граждан РФ, в том числе Трудового кодекса Российской Федерации (далее- ТК РФ). Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. (ред. от 02.08.2011 г.) // Российская газета. 2001. 31 декабря.

На сегодняшний день определены и закреплены основы правового статуса муниципального служащего - его права и обязанности на уровне федерального законодательства, что позволило избежать не только противоречивость нормативных правовых установлений, но и различных проблем в практической деятельности муниципальных служащих.

В свою очередь, местные органы власти субъектов федерации вправе дополнить основной список прав муниципального служащего, в местных и внутриорганизационных нормативно-правовых актах в зависимости от социальных, экономических и политических условий в каждом конкретном регионе и муниципальном образовании. При этом необходимо учитывать и национальные, региональные, местные традиции и особенности, развитость институтов государства, гражданского общества, демократии и многое другое Сарыков К.Т. К вопросу о понятии конституционно-правового статуса органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. N 4. С. 16..

Права муниципального служащего могут быть разделены на две группы:

- права, связанные с профессиональной деятельностью лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы;

- права, сопутствующие статусу муниципального служащего.

Устанавливается право муниципального служащего на ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы. К документам, устанавливающим права и обязанности муниципального служащего по замещаемой должности, можно отнести должностные инструкции, правила внутреннего трудового распорядка, положения, инструкции, а также иные регламенты.

Правила внутреннего трудового распорядка - локальный нормативный акт, регламентирующий в соответствии с ТК РФ и иными федеральными законами порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора. Правила внутреннего трудового распорядка могут содержать режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений у данного работодателя.

Наиболее важным и обобщающим документом, определяющим социально-правовой статус лица, приступившего к исполнению своих должностных обязанностей на муниципальной службе, регламентирующим его права, обязанности и ответственность, является должностная инструкция (регламент) Хохлов Е.Б. Трудовое право России: Учебник для вузов. - М.: Юрайт, 2012. С.471.. Достижение высокого качества управленческой деятельности муниципального служащего во многом зависит от правильно составленной должностной инструкции (регламента).

Муниципальный служащий, за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено Федеральным законом Российской Федерации от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» Ноздрачёв А.Ф. Государственные служащие: на пути к новому статусу // Хозяйство и право. - М.: 2009, №2. С. 71..

Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества РФ, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества РФ, субъекта РФ, муниципального образования.

Под личной заинтересованностью муниципального служащего понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или лиц, указанных в пункте 5 части 1 статьи 13 Федерального закона, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами Азрилиян А.Н. Новый юридический словарь. - М.: Институт новой экономики, 2010. С.318, 332..

Законом Владимирской области от 30 мая 2007 года N 58-ОЗ "О муниципальной службе во Владимирской области" определено, что оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом Владимирской области.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством РФ и законодательством Владимирской области. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 г. (ред. от 02.08.2011 г.) // Российская газета. 2001. 31 декабря..

Базовый оклад (базовый должностной оклад), базовая ставка заработной платы, минимальный оклад (должностной оклад), ставка заработной платы работника государственного или муниципального учреждения, осуществляющего профессиональную деятельность по профессии рабочего или должности служащего, входящим в соответствующую профессиональную квалификационную группу, без учета компенсационных, стимулирующих и социальных выплат (ст. 129 ТК РФ).

В основу определения размера должностного оклада, ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядка их осуществления должны быть положены основные государственные гарантии по оплате труда работников Хохлов Е.Б. Трудовое право России: Учебник для вузов. - М.: Юрайт, 2012. С.417.. А именно: величина минимального размера оплаты труда в Российской Федерации; меры, обеспечивающие повышение уровня реального содержания заработной платы; ограничение перечня оснований и размеров удержаний из заработной платы по распоряжению работодателя, а также размеров налогообложения доходов от заработной платы; ограничение оплаты труда в натуральной форме; обеспечение получения работником заработной платы в случае прекращения деятельности работодателя и его неплатежеспособности в соответствии с федеральными законами; государственный надзор и контроль за полной и своевременной выплатой заработной платы и реализацией государственных гарантий по оплате труда; ответственность работодателей за нарушение требований, установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.