Региональное развитие и местное самоуправление

Размещено на http://www.allbest.ru

Очерк доклада

Комиссии по вопросам регионального развития и местного самоуправления

Становление в России системы местного самоуправления, закрепление ее роли в Конституции возродили процесс, в ограниченном объеме инициированный реформами 1860-х годов и жестоко прерванный коммунистическим режимом. Первая редакция закона об основах местного самоуправления была важным шагом на пути к формированию эффективной системы МСУ, позволив нескольким сотням продвинутых городов создать основы автономного развития. По мнению ряда независимых экспертов, к 2003 г. порядка 400 городов уже освоили новые возможности развития и еще от 300 до 350 вплотную подошли к этому рубежу. Тем не менее, благие намерения законодателя не были подкреплены соответствующими гарантиями финансирования, вследствие чего тысячи населенных мест продолжали жить по-прежнему. Новая редакция закона ФЗ-131 создала правовую основу формирования системы МСУ, распространив эту систему на всю территорию страны и заложив основы финансового обеспечения нужд местного самоуправления, включая его первый уровень - свыше 14500 новых сельских муниципальных образований. В Новосибирской области и Ставропольском крае закон действует уже полтора года. Прошло более полугода с начала действия закона в половине субъектов Федерации. Поправка ФЗ-129, принятая под давлением властей тех регионов, в которых местного самоуправления не было, дала возможность растянуть процесс передачи полномочий от высших уровней низовым, что отчасти было оправдано действительной неготовностью множества регионов, но в то же время служит оправданием для нежелания осуществить передачу этих полномочий.

Необходимо оценить процесс реформирования МСУ и сформулировать рекомендации для преодолению выявленных практикой недостатков как в законодательстве, так и в практике внедрения ФЗ-131.

Комиссия провела выездные заседания и слушания в Сибирском, Центральном, Северо-Западном и Южном федеральных округах. Мы провели анализ сотен писем в адрес Общественной палаты РФ от глав городских администраций, депутатов местных советов, ассоциаций городов. Провели анализ пяти сотен публикаций в Интернете. Ознакомились с обширной информацией, опубликованной активом Всероссийского совета местного самоуправления и Конгрессом ассоциаций муниципальных образований. Особую признательность следует выразить информационным агентствам «Регнум» и «Росбалт», внимание которых к региональным проблемам существенно усилило информационную базу при подготовке доклада. Мы также глубоко благодарны авторам сотен публикаций в местных и региональных СМИ, перечислить имена которых, к сожалению, не представляется возможным.

Рассматривая совокупность накопленного опыта, разумно обратить внимание на любопытную историческую параллель. В эпоху реформ управления, осуществленных под руководством графа Киселева в 30-е годы девятнадцатого века, государство переложило значительный объем повинностей на весьма специфическую форму местного самоуправления. Именно в это время было внедрено убеждение в исконности т.н. «мира», который заместил действительно традиционную систему взаимной помощи (т.н. помочи или «вервь») коллективной ответственностью за сбор податей и недоимок, за поставку рекрутов, за социальную поддержку вдов, сирот и увечных. Фактически «мир» эквивалентен ТОСу - органу территориального общественного самоуправления, и главным аргументом Киселева была гигантская экономия на жалованье тысячам низовых чиновников, которые требовались бы при использовании европейской модели государственного управления. Впоследствии мифологему «мира» подхватили народники, а от них ее переняли социал-демократы. При этом обычно забывается, что до Великой реформы 1860-х годов принцип солидарной ответственности «мира» был распространен и на города, так что известны случаи продажи городских выгонных земель за долги обанкротившихся купцов.

Исторические параллели - не слишком надежный инструмент познания, однако между идеологическим посылом ФЗ-131, будь то становление фундамента гражданского общества или приближение власти к человеку, и практикой внедрения закона в жизнь есть существенный разрыв.

Следуя в русле Европейской Хартии местного самоуправления, наш законодатель отказался от его базиса - принципа субсидиарности, на котором зиждется вся система МСУ. Вопреки сложности наименования, принцип прост: на вышестоящие уровни передаются лишь те вопросы, которые не могут быть решены на нижних уровнях. Этот отказ вынужденный, поскольку абсолютное большинство поселений не имеет, и не может сегодня располагать самодостаточным бюджетом. Впрочем, и самодостаточность определена у нас, как известно, отнюдь не минимальными стандартами (таковые отсутствуют), а нормативами, утверждаемыми сверху. При этом схема обратных трансфертов, когда сверхнормативные доходы меньшинства населенных мест изымаются в бюджеты вышестоящих уровней и передаются бюджетно недостаточным поселениям, означает, что ранее продвинутые города оказываются существенно ослабленными.

Барнаул. Мэр Владимир Калганов. «Однако нет главного ответа на один простой вопрос. У городского округа доходные источники не покрываются расходными обязательствами перед жителями города, имеется значительный расчетный бюджетный дефицит. Что делать? И почему администрация, которая стремиться наполнить жизнь горожан качественными услугами остается один на один со своими проблемами, хотя общий финансовый баланс городского округа показывает, что мы сами в состоянии выполнить расходные обязательства перед жителями. На каждый заработанный рубль в городе мы отдаем «наверх» 83 копейки (в федерацию - 35 копеек, в край - 48). А на оставшиеся 17 копеек стараемся выживать, придумываем разные схемы по управлению развитием городского хозяйства. Прошел год реформирования муниципальных финансов. Вся суть реформ свелась к тому, что у нас забрали регулируемые налоги и сократили выделение дотации на выполнение расходных обязательств. Мы не стали жить лучше, чем жили до реформы».

Говорить о местном самоуправлении в целом непродуктивно - слишком существенно различаются ситуации: с одной стороны, по лестнице размерности, от уровня крупных городов до уровня сельских поселений, с другой - от региона к региону. Соответственно структурируется и доклад: сначала от нижнего уровня к высшим, затем - региональная специфика МСУ, и наконец, попытка обобщения по стране.

Уровень первый: поселения - муниципальные районы

Мнения экспертов расходятся не слишком значительно. Полновесная цена, которой требует внедрение ФЗ-131, должна была бы составить порядка 300 миллиардов рублей.

В текущем году на эту цель Федеральной целевой программой выделена ничтожная сумма 15 миллионов рублей, однако в первой половине года и эти деньги выделены не были! Тем самым, ожидания людей, пополнивших корпус депутатов советов первого уровня МСУ, оказались обманутыми. Претензии людей в полном объеме предъявляются главам администраций всех уровней МСУ, тогда как удовлетворить эти претензии нет возможности. Огорчение и раздражение десятков тысяч людей, ощущающих собственное бессилие, перешли в критическую фазу, и уже сейчас ширится поток отказов от МСУ на первом, поселенном уровне, с передачей полномочий обратно - на уровень муниципальных районов. Более того, традиционные районные элиты отнюдь не настроены на отказ от привычки распорядителей всего и вся на своей территории, и эти два вектора - отказ одних и нежелание других делиться властью, которая всегда была государственной на их памяти - складываются. Это более чем дискредитация закона, так как бесчисленные осложнения жизни, порожденные реформой МСУ, наложились на осложнения, вызванные практикой реализации закона о монетизации льгот.

Сельские поселения

Жизнеспособность малых поселений в абсолютном большинстве случаев проблематична. Реалистическим основанием муниципализации поселения была бы способность удовлетворить базовые потребности жителей по содержанию ЖКХ, стандартному качеству среды обитания за счет сбора местных налогов. Не секрет, что даже при условии оставления всех налогов на месте, собранные средства были бы в абсолютном большинстве случаев недостаточны. Тем более при утвержденной схеме налогообложения: даже по нормативам необходимая поддержка поселений из районного и регионального бюджетов варьирует от 40 до 90 процентов, включая не только сельские поселения, но и поселения, ранее имевшие статус поселков городского типа.

Пороговая величина 1000 жителей, определенная законодателем как основание для признания поселения муниципальным образованием первого уровня, была введена без сколько-нибудь серьезного экономического обоснования, без учета региональной и местной специфики.

В период подготовки ФЗ-131 составитель доклада, вместе с рядом других экспертов, пытались убедить Д.Н.Козака, руководившего подготовкой законопроекта, в том, что в российских условиях минимальный порог в общем случае не может быть ниже 30 тыс. жителей, проживающих на компактной территории. Настаивали на том, что каждое исключение из этого правила в сторону уменьшения нуждается в детальном обосновании, что оно должно опираться на безусловное, информационно обеспеченное решение местного референдума. Мы настаивали на том, что расширение МСУ на поселения меньшей численности возможно в дальнейшем, по мере укрепления экономики регионов. К сожалению, стремление к единообразию любой ценой привело к тому, что все аргументы экспертов были оставлены без внимания.

Это была фундаментальная ошибка, и нет числа текстам, ярко иллюстрирующим эффект взаимоналожения двух реформ. Для примера - письмо от жителей поселка Углеродный, ранее бывшего в подчинении городу Гуково, а теперь - Красносулинского района Ростовской области. И фрагмент заявления Ассоциации городов, поселков и сельсоветов Калужской области.

«В результате таких преобразований поселок лишен машины скорой помощи, поликлиника работает без врачей, физиотерапевтический кабинет разоборудован здравотеделом города Гуково, больных с поселка в Гукове не принимают, дождаться скорой помощи из города Красный Сулин сможет не каждый...

Поселковый совет остался без средств к существованию. За 2 месяца 2006 года в его бюджет поступила 1000 рублей, что недостаточно даже для оплаты уличного освещения, которое обрезано сейчас гуковскими электросетями…

Нас, шахтеров-пенсионеров, лишили пайкового, бесплатного угля за 2005 год… Льготу отменили, а монетизировать забыли…»

«На сегодня за муниципальными образованиями, существовавшими на момент принятия ФЗ-131, закреплены такие собственные доходы и предусмотрена финансовая помощь в таких размерах, которые позволяют сформировать местные бюджеты на 2006 год в 2-5 раз (по различным муниципалитетам) меньше по размерам доходов и расходов, чем фактически сложившиеся показатели в 2005 году, что неизбежно приведет к снижению количества и качества услуг, предоставляемых гражданам. Несмотря на весь накопленный управленческий потенциал и ежегодно увеличивавшиеся параметры местных бюджетов, органам местного самоуправления предложено существенно сократить количество муниципальных служащих (рекомендованное количество служащих даже меньше тех минимальных норм, которые действовали в 2005 году). Проводимая органами государственной власти Калужской области финансовая и кадровая политика фактически отбрасывает наши муниципальные образования к показателям 1995 года. Любые реформы должны приводить к реальным улучшениям в жизни граждан, однако процессы, происходящие с реформой местного самоуправления в нашей области, реально приведут к существенному сокращению количества и качества услуг, предоставляемых муниципальными образованиями, и неизбежно вызовут рост недовольства у жителей городов и поселков, проживающих в муниципалитетах, входящих в нашу Ассоциацию, а это четверть населения Калужской области».

Таких свидетельств множество. Вот, скажем, в Руднянском городском поселении Волгоградской области (9 тысяч душ): год назад на уличное освещение выделялось 600 тысяч, а теперь только 180 тысяч рублей, и некого назначить на управляющую компанию - ни свои, ни чужие не идут на малые деньги, при высокой ответственности. Или Нехаевский муниципальный район, которому та же область рассчитала его же население не по факту, а по переписи 2002 года, введя поправочный коэффициент «с потолка», в результате чего полторы тысячи душ не учли вообще. Или в бесчисленных ситуациях, где в городском поселении 20 тысяч жителей, на территории же района их всего 3 тысячи, а чиновников по областному закону положено по те же 10 и в районе, и в поселке.

Добавим, что понятия «муниципальный район» и «сельское поселение» используются в столь абстрактной трактовке, что не только рядовые жители, но и местные власти пребывают нередко в глубоком недоумении. Так, к примеру, Переславский муниципальный район Ярославской области по границам идентичен прежнему административному району, вследствие чего жители видят в новой администрации точное воспроизведение прежней - элемент государственного управления. В то же время, вместо 21 сельского округа (сельсоветы), район подразделен на 3 «сельские поселения», каждое из которых объединяет от 6 до 35 населенных пунктов, численность которых варьирует от 1 (!) до 1600 человек.

То, что сделана ошибка, надлежит признать, но так как обратного пути нет, надлежит двигаться по двум, по сути своей противоположно направленным линиям. С одной стороны, приходится признать процесс обратной передачи полномочий с первого уровня на уровень «муниципальных» (иногда городских) районов неизбежным в большинстве случаев - с восстановлением статуса административного района. С другой стороны, особенно важно обеспечить всемерную защиту от посягательств на их самостоятельность тех малых муниципалитетов, что обладают экономическими и, главное, человеческими ресурсами для развития в рамках реформы.

Дело в том, что, руководствуясь наилучшими намерениями, законодатель переоценил экономические и человеческие ресурсы малых поселений, в то же время предоставив региональной власти столь широкие возможности самостоятельно определять форму МСУ, темпы и сроки передачи полномочий администрациям первого и второго уровней, что наиболее активные местные сообщества легко оказываются жертвами открытого произвола.

Вот выдержка из письма главы муниципального образования Никольский сельсовет Оренбургского района Оренбургской области:

«Президент России на весь мир озвучил национальный проект восстановления АПК России, а Законодательное Собрание Оренбургской области и г.Чернышев принимают закон, лишающий сельские муниципалитеты права распоряжения землей и права на получение земельного района. Наши «законоблуды» одним махом кастрировали местное самоуправление в Оренбуржье, а потенциальных исполнителей национального проекта, селян, загнали на «скотный двор», именуемый районом».

Речь о законе области от 15 декабря 2005 года «Об особенностях реализации ФЗ-131 в переходный период». Действительно, статья 9 областного закона определила, что 80% земельного налога, собираемого в новых муниципальных образованиях, должны поступать в бюджет муниципального района. Это действительно грубо нарушает статью 17 ФЗ-131, не допускающую подчинение одного муниципального образования другому. И что? Пока что Никольский сельсовет в одиночку сражается с губернией в Верховном Суде РФ, так как Областной суд, естественно, отказал истцу.

Конечно, замечателен сам факт: глава муниципального образования первого уровня ищет правду в Верховном Суде, но сама потребность тревожить высшие инстанции весьма настораживает.

Та же Ассоциация Калужской области: «Федеральный законодатель предоставил органам государственной власти субъектов РФ право определить объем полномочий, которые будут закреплены за вновь образованными муниципальными образованиями. Наша область воспользовалась данным правом и приняла закон, в соответствии с которым поселения наделяются полномочиями в полном объеме. Однако одновременно с этим ряд областных и районных чиновников требуют от городских и сельских поселений в безусловном порядке передавать большинство из своих полномочий муниципальным районам. Дело дошло до того, что даже от существующих муниципальных образований требуют передать районам полномочия по исполнению собственных бюджетов, которое они самостоятельно осуществляли последние 9 лет. Подобные действия создают обстановку непонимания, так как либо налицо политика двойных стандартов, когда провозглашается одно, а реализуется совсем другое, либо высшее руководство области не контролирует чиновничество, которое своими действиями извращает заявленную политическую позицию».

Еще раз подчеркнем: ситуация неоднозначна. Формирование муниципалитетов на глубоко депрессивных территориях, которые есть и в наиболее развитых регионах осуществимо сугубо формально, с крайне неприятными социальными последствиями. Ранее нами цитированному письму из поселка Углеродный в точности вторит, скажем, коллективное письмо из поселка Вознесенье Ленинградской области:

«Но вот в один прекрасный день сообщили, что заботы Вознесенья будет теперь решать г. Подпорожье, все организации перешли в Подпорожье, а нам сказали, что у нас самоуправление, что хочу, то и делаю, а нам стало жить очень тяжело. Была выстроена больница городского типа, были врачи, была амбулатория… а теперь только медсестра, гинеколог и главный врач... Мы не против, что в больнице находятся престарелые люди, их мы тоже должны уважать. Но что делать нам? Оставлено в больнице 10 коек для вознесенцев, но на эти койки нужно собрать все документы… вначале все документы отправить в Санкт-Петербург для разрешения… прежде чем взять направление, нужно съездить в Лодейное Поле, пройти мед. комиссию и вернуться в Подпорожье за направлением…».

- Заметим, речь идет не о деревушке, но о поселке почти в 5 тысяч жителей. В совсем малых поселениях не было существенно лучше и ранее, но с ФЗ-131 были связаны робкие надежды, перечеркнутые практикой. Прежде всего, речь об ожиданиях тысяч и тысяч депутатов и глав администраций первого уровня МСУ, как, к примеру, в Архангельской области. Иные из последних, как, например, глава МО Низовское Вельского района Сергей Ильинцев, считают, что корень проблемы в том, что только 10% налога на доход физических лиц идёт территории. «Чтобы МО развивалось, ему нужны все 100% налога». - Есть основания полагать, что уверенность таких администраторов в том, что им хватило бы стопроцентного налога, основана скорее на ощущениях, чем на точном финансовом расчете.

Глава МО Пермогорское Красноборского района Архангельской области Сергей Попов: «Какой смысл приближать к народу нищую власть?» Глава МО Селецкое Холмогорского района Ольга Ионина: «Мы не осуществляем практически никакой власти, без района мы ничего не можем сделать. Мы не чувствуем абсолютно никакой самостоятельности. Да и откуда ей взяться, если у нас нет никакого стабильно работающего предприятия?! Нам не на что жить без района». Глава МО Ручьевское Мезенского района Михаил Котцов: «Земельный налог и НДФЛ - это мизер, поэтому пока правительство не сменит правила игры, ничего хорошего не выйдет». Глава МО Пежемское Владимир Казаков: «Бюджет моего МО на 2006 на 80% идёт на заработную плату, остальные 20% - на благоустройство территории. О каком развитии территории может идти речь? Нужен капитальный ремонт жилья, нужен транспорт и ещё много всего».

Повторим: для значительного количества муниципальных образований, прежде всего новосозданных, формирование МСУ не обеспечено их возможностями, и в этих случаях было бы наиболее целесообразно ограничиться выборами местного совета, сосредоточив весь объем администрирования в «муниципальных» районах или городских округах, озаботившись тем, чтобы в советах этих районах были представлены главы всех местных советов. Поскольку в этом случае избрание глав районов было бы чистой декорацией, их назначение (после утверждения районным советом) явилось бы мерой и оправданной, и честной. Достаточно пары примеров чтобы предъявить проблему с должной остротой. В одном случае речь о пожарной безопасности, в другом - о проклятии ЖКХ и неминуемой нехватке кадров.

Глава Енисейского района Красноярского края Сергей Ермаков: «Одиозный ФЗ-131 передал поселениям целый ряд "противопожарных" полномочий, но для их реализации у глав сельсоветов нет сил и средств. К тому же не ясно, что входит в понятие "первичные меры пожаротушения", которые вменены в обязанность поселениям… за счёт райбюджета создано четыре муниципальных поста, оборудовано две пожарные машины, приобретены мотопомпы, которые здорово помогли при тушении недавнего пожара на нижнем складе готовой продукции Высокогорского филиала ЛДК-1. Работает единая диспетчерская служба, утверждена районная программа "Пожарная безопасность", словом, делается немало».

То, что речь идет о проблеме грандиозного масштаба, легко подтвердить отрывком из добротного отчетного доклада о внедрении ФЗ-131, представленного администрацией Ульяновской области: «В бюджетах поселений на решение вопросов в сфере пожарной безопасности… в среднем заложено 40-50 тыс. руб… Согласно нормативам на содержание имеющихся 316 единиц пожарной техники (вместе с содержанием штата пожарных и водителей) требуется 244,9 млн. руб., т.е. 2,11 млн. руб. в среднем на одно поселение».

Глава, председатель Думы муниципального образования Обуховское сельское поселение (Свердловская область, Камышловский район) Г.И.Юдина: «Средняя заработная плата в поселении за 2005 год составила 4 тысячи 218 рублей. Очень остро стоит проблема безработицы, которая в свою очередь порождает преступность. Однако главной проблемой является состояние жилищно-коммунального хозяйства. На сегодняшний день эта сфера является крайне непривлекательной для инвесторов; большая часть предприятий ЖКХ - банкроты, имеющие многомиллионные долги. Помощи от местного бюджета ждать не приходится. Еще одна проблема в сельском поселении - это нехватка кадров. Сейчас заработная плата специалистов поселения составляет около 3 тысяч рублей. Какими возможностями социально-экономического развития обладает в таких условиях поселение? … Приблизить власть к народу - идея красивая, но власть крепка, когда у нее есть деньги».

Составители доклада отдают себе отчет в том, что их несложно упрекнуть в ретроградности, в стремлении к простому воспроизводству системы административных районов, унаследованной от советской эпохи и в значительной части регионов (прежде всего в республиках) остающейся без изменений по сей день. Мы стремимся всего лишь к реализму, и наша позиция отличается от традиционной одним существенным признаком: практическому внедрению ФЗ-131 необходимо придать избирательность. Да, это существенное усложнение управленческого рисунка в регионах - отметим, что советская схема определения городов и поселков районного подчинения отчасти учитывала реальное многообразие ситуаций. Да, против такой избирательности несомненно будут выступать региональные власти, предпочитающие унификацию, и районные элиты, стремящиеся к полноте контроля над поселениями. Однако во всех случаях, когда сельское поселение (по новой классификации) имеет основания в полном объеме взять на себя обязательства по закону об МСУ, и выражает стремление жителей к этому, оно должно получать это право, и за его реализацию ответственность должна лежать на судебной системе и на федеральной власти уровня Федеральных округов.

Существующую коллизию можно представить на одном примере из Ставропольского края, где ФЗ-131 в рамках эксперимента был введен в действие с января 2005 года. В крае есть немало крепких сельских поселений, вроде Зольского сельсовета Кировского района, где, однако, накопилось немало долгов за электроэнергию, газ, да и налоговые неплатежи - в совокупности близко к 3 миллионам рублей. Заметим, что речь идет о станице с населением свыше 10 тысяч жителей.

Геннадий Шутков, глава Зольского сельсовета, из выступления на краевой конференции: «Мы этот 2005 год завершили исполнив бюджет на 214 процентов. Собственные доходы - на 608 процентов. И единственная задача которая стояла в этом году при утверждении бюджета на текущий год - это уйти от дотаций краевых и районных и заменить их налоговые поступлениями. То есть найти себе работу и над ней и работать. В предыдущие годы мы работали не на развитие, а вопреки. Если пытались решить или отстоять муниципальную пожарную службу и нам предлагали ее закрыть, распустить, имущество продать… На сегодня у нас девять сотрудников муниципальной пожарной службы, начальник пожарной службы и на ГО и ЧС запланировано 672 тыс.рублей. Для того чтобы все эти функции исполнять к рассмотренному и предложенному варианту бюджета Минфином мы добавили немногим более двух миллионов. Сами для себя, для того чтобы в течение года не работать над сверхплановыми поступлениями». Проблема в другом. Формирование бюджета, как уже коллеги говорили, оставило четыре налоговых поступления. Если убрать налог на землю и аренду земли, можно на работу не ходить, можно ходить на службу. Т.е. практически заинтересованность и развитие поселения, ну и района в целом, наверное, отсутствует. Поэтому, как и предыдущие товарищи, я говорил, что формирование доходной части бюджета надо бы начинать с поселений. И если 131 закон готовили в Москве, то попытки шлифовать его в Ставрополе, наверное, ни к чему большому не приведут.

В выступлении главы Зольского сельсовета явственно звучит тревога: краевые власти стремятся восстановить управление на уровне районов, отчуждая и полномочия, и средства у муниципальных образований. Пересказывать г-на Шуткова нецелесообразно - он достаточно четок в своем красноречии: «Если сегодня у нас 16 сотрудников и 16 компьютерных комплексов, если сегодня по каждому виду деятельности у нас в компьютерах заложены программы - это только на то чтобы развивать поселения в нашем крае. И если инициатива о шлифовке 131-го закона или эксперименте в Ставропольском крае взята на вооружение всерьез, то ее нужно продолжать, но опускать на уровень поселения. Это раз. И, если сегодня говорят, что деньги есть, и можно об этом говорить, сегодня другая проблема: 94 закон о закупках товаров и услуг практически ставит крест на всей работе. То есть в поселениях… удаленных на 45 км от районного центра, работать в условиях 94 закона практически невозможно. Поскольку ни одна организация строительная, себя уважающая, не поедет на 200, на 300 тысяч за 45 километров. Ни одна организация уже не откликнулась на строительство и обслуживание дорог. У нас заложено целевыми - миллион двести пятьдесят тысяч, никто не идет на встречу. 300 тысяч на горюче-смазочные материалы - никто не откликается. Второй момент, даже если кто-то откликнется, у нас сегодня средств в нашем бюджете не заложено на публикацию той информации, которая сопряжена с торгами. Одна публикация бюджета обходится в 30 тысяч, а если все торги публиковать в прессе, наверное, тех денег, которые на благоустройство заложены, не хватит на это».

«Мы на сегодня не поделились никакими полномочиями, т.е. не отдали ни культуру, ни физическую культуру, у нас сегодня своя служба коммунального хозяйства. Не потому, что мы такие хорошие, а потому что ее никто не брал. Пять лет назад у нас была острая нехватка питьевой воды. Кто следит за прессой? Ставропольская правда писала о нас: «Губит людей вода». Целая развернутая полоса была. Сегодня у нас самый низкий тариф в Кировском районе, в текущем году два с половиной километра построено нового современного водопровода. Построили базу коммунального хозяйства. И буквально недавно рассматривался вопрос о возвращении полномочий по дошкольному образованию на уровень поселения. Я инициатором был того, чтобы организационно-хозяйственные вопросы всех учреждений, которые находятся в поселении, оставались на уровне поселения. А то, что нас сегодня изолировали в плане культуры, ну выходим теперь на уровень края без районного отдела культуры».

Это один из ценнейших образцов, поддержка и популяризация которых имеет поистине критическое значение для успешности развития института местного самоуправления в России. Однако тяготение региональных властей к унификации толкает их к уравнительному, но отнюдь не избирательному подходу. Процитируем губернатора края Александра Черногорова: «Большинство поселений, понимая, что лишь в силу несовершенства закона у муниципальных районов не было указанных полномочий, делегировали их на районный уровень, сохранив тем самым кадры и управляемость отраслью. Однако в Благодарненском, Кочубеевском, Нефтекумском и Советском муниципальных районах не все органы местного самоуправления пошли на такой шаг, по сути дела противопоставив свои интересы интересам всей территории». - А.Черногорова никак нельзя отнести к числу противников МСУ. Он настаивал на том, что если уж принимать его немецкую модель, то следует формировать налоговую систему снизу, от поселений, а не сверху. Он добивался в Москве того, чтобы на каждый муниципалитет был выделен работник налоговой службы, чтобы тот мог досконально изучить налоговую базу каждого муниципального образования. Он среди тех региональных руководителей, кто настаивает на том, что «без существенной корректировки налогового и бюджетного законодательства ситуацию в полной мере не исправить». Вполне вероятно, что губернатор прав в отношении названных им районов, однако тезис о противопоставлении интересов МСУ «интересам всей территории» по крайней мере настораживает.

Итак, представляется очевидным, что в отношении сельских поселений и муниципальных районов, по результатам года действия ФЗ-131 необходим системный, содержательный аудит, осуществленный федеральной властью - с целью реализации глубоко взвешенного, избирательного подхода к возможностям функционирования муниципальных образований первого уровня и оптимизации их взаимодействия с районами.

Городские поселения

В целом есть все основания полагать, что ФЗ-131 отразил издавна характерный для России антиурбанизм - в основу концепции местного самоуправления в действительности положен сугубо территориальный принцип. Законодатель исходил из принципа сплошного заполнения территории страны муниципальными образованиями. С учетом низкой плотности населения и гигантских расстояний между поселениями в значительной части субъектов Федерации это не имеет достаточных оснований. Введение в оборот языковой новации «городское поселение», не имеющей аналогов в урбанистическом знании, не имеет внятного обоснования, в отличие от иной новации - «городской округ». В то же время, и эта новация представляется недоработанной: естественным и общепонятным было бы различение на «город» и «городской округ», если в состав последнего включается ряд сельских поселений.

Антиурбанизм законодателя проявился в частности в положениях статьи 13 ФЗ-131, согласно которой возможность объединения муниципального района и городского округа не предусмотрена. В ряде случаев - особенно в многочисленных ситуациях, когда население городского округа (или городского поселения) многократно превышает население сельской округи, это приводит к очевидным парадоксам. Так, к примеру, в городе Муроме 132 тысячи жителей, а в Муромском муниципальном районе 16 тысяч, с понятными последствиями для районного бюджета, однако неоднократные обращения администрации района с просьбой об объединении отвергнуты - на основании закона! Антиурбанизм региональной власти, тяготеющей к единству властной вертикали, замыкаемой на губернатора или президента, играет, как легко убедиться из анализа их высказываний, весьма существенную роль. Особенно ярко это проявлено в суждениях В.П.Шанцева, перенесшего на нижегородскую землю московскую аллергию на любые проявления действительного местного самоуправления, однако высказывания такого рода, откровенные в большей или меньшей степени, можно без труда умножить:

«В областном бюджете будут созданы несколько фондов, которые обязательно прописаны в бюджетном кодексе и в 131-ФЗ. Это фонд выравнивания поселений и фонд выравнивания районов. В обязательном порядке эти фонды будут организованы в областном бюджете на 2006 год. Но поскольку мы передаем полномочия по выравниванию поселений в районы, то в районы на эти цели пойдут целевые субвенции, а не дотации, как раньше. Дотации остаются только в городские округа. Общий фонд расходов на выравнивание поселений и городских округов будет составлять 0,5% от собственных доходов областного бюджета. Фонд, который пойдет на выравнивание муниципальных районов гораздо больше - 12% от собственных доходов и будет передаваться муниципальным районам…. Мы передаем 20% налога на прибыль и 20% налога на имущество, эти налоги по бюджетному кодексу 100 % должны поступать в областной бюджет, но поскольку мы передаем полномочия по выравниванию поселений в районы, то передаем им дополнительные средства. Т.е. средства для выравнивания поселений в районе будут». (подчеркивание наше - В.Г.)

В любом случае вопрос о закреплении статуса «город» или «городской округ» может, по нашему убеждению, решаться только и исключительно путем полноценного референдума, городской округ в отдельных случаях может совпасть с границами муниципального (или административного) района, и это решение не должно зависеть от решения регионального Законодательного собрания. На наш взгляд, внесение соответствующей поправки в ФЗ-131 и ФЗ-129 и возможно, и необходимо.

Ситуация т.н. городских поселений в их отношениях с районными властями наиболее сложна. Вот, к примеру, городское поселение Людинов Калужской области. Сумятица с субсидиями в городе машиностроителей началась в конце прошлого года. По решению районной администрации (и в соответствии с областным законодательством) служба заказчика передала в управление социальной защиты населения и сами функции по оформлению документов и начислению субсидий, и сотрудников, занимающихся этой работой. Однако управление не стало принимать от службы заказчика уже готовые документы, а принялось оформлять субсидии тем, кто впервые обратился за помощью. По словам первого заместителя мэра Людинова И.Куколева, «Эта ситуация длится уже три месяца. А ведь мы договорились, что начислением субсидий снова займется служба заказчика, а район будет выступать в роли “транзитной” территории. То есть город передает все документы на людей в управление соцзащиты, там составляются ведомости, а уже потом глава района подписывает платежки. Но руководитель управления отказывается принимать документы, мотивируя это тем, что сомневается в правильном их оформлении. До сих пор служба заказчика годами выполняла эту работу, и никто не сомневался, а тут вдруг засомневались! Такое впечатление, что нас хотят заставить передать эти полномочия району, хотя гордума однозначно решила этот вопрос в пользу города. По-другому я просто не могу объяснить эту ситуацию...». Глава района. Александр Балабаев, комментируя возникшую проблему, не скрывал озабоченности ситуацией вокруг субсидий, которая сложилась из-за неувязки двух законов - федерального № 199 и областного. Заместитель министра здравоохранения и социального развития Калужской области Г. Донченкова пыталась убедить мэра Людинова в том, что полномочия по субсидиям лучше было бы передать району - пусть управление соцзащиты занимается этим вопросом, поскольку это именно его кровное дело. Соглашаясь с ней, глава района заметил, что готов взять на себя эту, без преувеличения, обузу, за что мэрия могла бы высказать свою признательность...

Еще раз воспользуемся примером Переславского района Ярославской области. В Переславле, получившем статус городского округа, не только сосредоточено 2/3 населения района (44 тыс. жителей - при стабилизации в последние годы), но содержится мощный потенциал экономического развития, включая развитие высокотехнологического производства. В трех «сельских поселениях» района 113 населенных пунктов с общей численностью 24 тыс. человек, при отношении рождаемости и смертности 1 : 5. Есть все основания полагать, что к 2015 г. сохранится 16 жизнеспособных населенных пунктов с общим населением порядка 8 тыс. человек - как за счет естественной убыли населения, так и за счет внутрирайонной миграции, тогда как население Преславля может достичь 60 тыс. человек. Преобразование района в городской округ дало бы качественный импульс его развитию, обеспечив гораздо более рациональное, чем возможное в настоящее время, использование как производственных, так и рекреационных ресурсов. Отметим, что в данном случае и администрация, и местная элита готовы к расширению возможностей и к увеличению ответственности.

Отдельную проблему представляют собой не лишенные драматизма перипетии, связанные с борьбой городов за статус городского округа - единственный, что дает им частичную экономическую автономность, собственный бюджет и право на прямые субсидии из регионального бюджета. Лишение статуса городского округа, переводя глав этих городов в заведомо вторую категорию, вызывает чувство унижения у той части продвинутых, активных горожан, которые потенциально составляют золотой фонд муниципальной реформы. Заметим, эти чувства разделяют не только жители старых и славных городов, но и всех тех, кто жил ранее в мало кому известных городах областного подчинения, вроде поселения Борзинское (ранее город Борзя) Читинской области. То же относится к городу Нижнеудинску Иркутской области. Корни конфликта лежали, разумеется, в разделении власти между городом и районом, и к сожалению, Верховный Суд РФ не внял доводам мэра и его многочисленных стронников.

Отказ в статусе городского округа настиг и такие города, как Ангарск, где прошел не один митинг некоммерческого партнерства «Ангарчане», отстаивающие инициативу мэра и депутатов думы Ангарского муниципального образования по образованию Ангарского городского округа. Депутаты Законодательного собрания области отклонили законодательные инициативы администрации Ангарского муниципального образования, не найдя для них законных оснований. В действительности источником отказа послужил достаточно химерический проект губернской власти по формированию единой агломерации Иркутск - Ангарск, во имя наращивания ее мощности до одного миллиона жителей. В статусе городского округа отказано и достаточно известному наукограду Пущино, обращение которого в Общественную палату подписано главой Пущино, председателем совета депутатов и руководителем Пущинского научного центра РАН:.

«Серьезным тормозом в развитии Пущино является отсутствие необходимых органов исполнительной власти: налоговой инспекции, регистрационной службы, самостоятельной пожарной службы, паспортно-визовой, лицензионной и ДПС служб. В сложившейся ситуации по любому вопросу жители Пущино и работающие здесь предприниматели, а также сотрудники Академии Наук вынуждены ездить за 30 км в Серпухов, выстаивая там многочасовые унизительные очереди. Особенно критична эта ситуация для развивающейся инновационной сферы Наукограда». - Заметим, что все перечисленные службы ранее в Пущино имелись!

Коль скоро речь зашла о Серпуховском районе, то вот еще одна выдержка из письма главы городского поселения Оболенск:

«По закону Московской области администрация городского поселения должна работать по смете, без своего бюджета. Однако в смете, утвержденной советом депутатов Серпуховского района, выделены средства только на содержание аппарата администрации. Остальные статьи расходов либо отсутствуют, либо настолько мизерны, что не позволяют проводить никаких серьезных мероприятий… Под большим давлением со стороны Главы Серпуховского муниципального района все, вновьизбранные главы городских и сельских поселений нашего района (кроме меня) свои полномочия передали обратно в район… обещали большие проблемы в нашей дальнейшей работе, также никакого финансирования со стороны районного и областного бюджета».

Сходная ситуация в других районах Московской области и множества других регионов страны. Исключения есть, однако в большинстве случаев мы имеем дело с противоположной картиной. В Ярославской области Рыбинск сумел добиться статуса городского округа через референдум, а древний Углич - нет, вследствие чего Угличский муниципальный район не передает городу полномочия, в том числе не только землю, но и недвижимость. Во Владимирской области пытается обрести статус городского округа древний Александров (Александровская слобода). В Ленинградской области статус городского округа имеет один только Сосновый Бор, тогда как старые и немалые города - Гатчина, Тихвин, Выборг - такого статуса не имеют.

Выступление г-жи Авдеевой в Государственной Думе РФ, апрель 2005 г.: «Город Рыбинск, который является городом областного подчинения, был объединен с Рыбинским районом, в котором 30 тысяч населения, а у нас 230 тысяч население, и сегодня нас превратили, в нарушение нашего закона, в город районного подчинения. Сделали просто машинально, минуя всякие законодательные акты и процедуры, переписали, сделали нас Рыбинским районом, мы сегодня являемся городом районного подчинения, значит, не надо вам говорить, что мы потеряли при экономической своей политике при формировании бюджетов и так далее. Сегодня из нашего Рыбинского района, где было 16 поселковых советов, сделали одно сельское поселение, то естественно, восстановить всю эту систему управления власти будет невозможно. В других сельских территориях у нас сделано по 4-5-6 сельских поселений, а у нас одно на 30 тысяч. Сами понимаете, какая тут пешеходная доступность». - Подчеркнем: на основании референдума в октябре 2005 г. Рыбинск все же признан городским округом Законодательным Собранием Ярославской области.

Не будет преувеличением утверждать, что в большинстве случаев администрации районного уровня делают, и будут делать все возможное, чтобы саботировать существо ФЗ-131 и максимально принизить местное самоуправление в городах. Не будет преувеличением утверждать и то, что в значительном количестве случаев региональная власть открыто или косвенное поддерживает эту политику.

Радует, когда мы можем назвать исключения из общего правила. Так, скажем, в Новосибирской области растущий, но гораздо меньший по масштабу, чем Пущино, наукоград Кольцово, именно благодаря поддержке областной администрации получил статус городского округа и успешно развивается, не только имея профицитный бюджет, но даже оказывая поддержку федеральному центру вирусологии «Вектор». Можно сказать, что это стало возможно по той причине, что Новосибирская область на год раньше стала жить по ФЗ-131, но разумнее видеть особенность в самой направленности политики региональной власти.

Сказанное отнюдь не означает, что мы считаем возможным автоматически предоставить статус городского округа любому малому городу. Немалое их число, в особенности те, весь жизненный уклад которых был основан на деятельности одного предприятия, ныне «лежащего» и оберегаемого от банкротства лишь потому, что оно служит основным источником тепла для жителей, дышит на ладан. Немалое их число барахтается на грани возможного, вроде Рубцовска. Третьи, как Урюпинск Волгоградской области, с невероятным напряжением сил пытаются нормализовать экономическое положение.

Рубцовск, Алтайский Край, из отчета администрации за 2005 год: «… Все это явилось основной причиной для роста затрат на производстве, сокращения оборотных средств. В целом по учитываемому кругу предприятий города за отчетный год получен балансовый убыток в сумме 309142 тыс.руб., что значительно больше убытка прошлого года (-263514 тыс.руб.). Доля убыточных предприятий и организаций составила 42%, в том числе: на обрабатывающих производствах - 50%, в производстве и распределении э/энергии, газа и воды 80%, на транспорте - 33%»

Из отчета администрации: «Анализ исполнения бюджета городского округа город Урюпинск за 2005 год показывает, что при общем уровне исполнения, доходы составили 161701 тыс. рублей или 93,8 % к плану (в том числе собственные доходы - 117097 тыс. рублей или 95,5% к плану), расходы составили - 173634 тыс. рублей или 94,3% к плану. Исполнение по безвозмездным поступлениям от бюджетов других уровней составило 44604 тыс. рублей или 89,6%, в том числе субвенции из фонда компенсаций - 40076 тыс. рублей или 97,0% к плану. Соотношение пропорций зачисления доходов по уровням бюджетной системы ставит местный бюджет в условия недостаточности объема собственных закрепленных финансовых ресурсов».

Мы настаиваем на том, что моральная сторона дела недооценена, что необходима поправка к закону, восстанавливающая статус «город» для нынешних «городских поселений» и в тех случаях, когда этот город будет жить по смете, утверждаемой районом. Мы настаиваем также на том, что везде, где местный референдум, на основании расчетов, позволяющих надеяться на относительно скорый выход на самодостаточность, твердо говорит «за», федеральные и региональные власти должны предпринять все возможное, чтобы удовлетворить стремление к статусу «городской округ».

Сказанное тем важнее, что мы обязаны учитывать абсолютно надежный прогноз демографической ситуации, при пересчете которого на общее число населенных мест (учитывая притягательную способность крупных городов), один из трех малых городов России обречен на столь значительную утрату населения, что переход его в положение сельского поселения предопределен. Однако какой именно это будет малый город, отнюдь не предопределено фатально, и его судьба в значительной, если не определяющей мере, будет зависеть от энергетики и оптимизма местного сообщества.

В связи с этим не лишним будет напомнить, что ныне получивший всероссийскую известность город Мышкин Ярославской области дважды за последние 20 лет лишался статуса «город», и дважды, чрезвычайными усилиями местного сообщества, не без участия составителя доклада на начальной стадии процесса, добивался восстановления городского статуса, несмотря на крайнюю малочисленность своего населения. Мышкин не только обошел соседний Углич, официально включенный в «Золотое Кольцо», по числу туристов и (естественно) доле доходов от туризма в местном бюджете, но вот уже несколько лет выступает в роли застрельщика культурных акций отнюдь не районного масштаба, включая ежегодные Тютчевские чтения.

За счет того, что без достаточных политических оснований сохраняется пропорция распределения средств между федеральным центром и регионами, за счет того, что, в свою очередь, региональные власти стремятся сосредоточить бюджетные ресурсы и трансферты из федерального бюджета в своих руках, мы сталкиваемся с ускорением кризисных явлений не только в малых, но и в средних городах. Вот характерный пример: город Шуя Ивановской области, собирая 1 миллиард 200 миллионов рублей налогов во все бюджеты, имел в 2005 г. в своем распоряжении лишь 200 миллионов. Во время зимних морозов лопнули металлические конструкции моста через небольшую реку Тезу - моста, давно уже требовавшего замены. Смета на строительство нового моста - 360 миллионов рублей. Таких средств нет не только в городском бюджете, но и в областном. Удлинение маршрута только городских автобусов на 5 километров означает, помимо дополнительных затрат времени, что за 5 лет такая же сумма будет затрачена на дополнительный расход горючего и амортизацию автобусного парка, не говоря уже о повышении цены проезда для горожан. Тем не менее, для того чтобы надеяться - только надеяться - на строительство нового моста, город Шуя, а затем область должны ходатайствовать перед Министерством транспорта Российской Федерации. Речь не о мосте через Обь, Иртыш или Волгу. Это речка Теза, и не должно быть такого положения, чтобы у города на 140 тысяч жителей не было финансовой базы для получения кредита под строительство. Не должно быть такой ситуации, когда у властей города Шуя не было средств на сбрасывание снега с крыш трехэтажных домов, вследствие чего десятки кровель провалились под тяжестью снега.

Заметим, что и федеральные власти отнюдь не замечены в особом внимании к правам и самостоятельности малых и средних муниципальных образований. Так, при планировании Особой экономической зоны в наукограде Дубна именно федеральная власть несет ответственность за игнорирование позиции местного сообщества, квалифицированным образом выражающего глубокие сомнения в экономической, организационной и правовой сторонах нового процесса. - Заметим, что мы имеем дело с наиболее продвинутым типом городского сообщества, однако федеральные власти, т.е. МЭРТ, в первую очередь, не считают нужным организовать диалог с горожанами Дубны и спокойно игнорируют закон о местном самоуправлении. Из обращения в Общественную палату Клуба избирателей г. Дубны, зарегистрированного общественного движения: «Обязательства администрации г.Дубны о выделении земельных участков и градостроительные решения, в результате которых население города должно увеличиться в полтора раза, прошли, минуя обсуждение населением и утверждение Советом депутатов… То же касается бюджетных обязательств по финансированию инфраструктуры ОЭЗ (доля местного бюджета определена в 500 млн. руб.)…Проект создания ОЭЗ в Дубне повторяет те же ошибки, что и наукоградская программа, однако вероятный ущерб может возрасти на порядок… Считаем, что пока не поздно, необходимо остановить новый виток коррупционного освоения бюджетных средств под флагом перевода страны на инновационный путь развития».

Проблемы ЗАТО - десятков закрытых территориальных образований, часть которых утрачивает свой особый статус - глубоко специфичны и нуждаются в целевом обсуждении. Нами запланированы слушания по проблемам этих малых городов, так что высказывать конкретные соображения по их поводу преждевременно. Отметим только, что ситуация «раскрываемых» ЗАТО требует особого внимания со стороны федерального центра, так как, к примеру, в 2005 году доходы бюджета города Новоуральска: равнялись его расходам и составляли 2,5 млрд. руб. В связи со вступлением в силу ФЗ-131, доходы бюджета города сократились на 30%. В бюджете Свердловской области нет средств для компенсации выпадающих доходов, тогда как в местном сообществе Новоуральска нет еще той квалификации, что необходима для успешной попытки компенсации выпадающих доходов за счет самостоятельной предпринимательской деятельности, тем более, что, как известно, налог на прибыль юридических лиц в бюджет муниципальных образований не поступает.

Крупные и крупнейшие города

В ряде регионов России предельно (вернее, беспредельно) ущемлены бюджеты крупнейших городов. Среди этих городов Псков, Великие Луки, Тверь. Заметим, это города, обеспечивающие основной объем внутреннего регионального продукта, однако искусственно создана ситуация, когда (до вступления ФЗ-131 в силу) город был вынужден распродавать муниципальное имущество для того, чтобы рассчитаться по первоочередным статьям бюджета. В большинстве же республик говорить о местном самоуправлении можно исключительно в кавычках.