Региональное развитие и местное самоуправление

Реально, при нынешнем положении дел в России, где сельское население быстро сокращается, местное самоуправление в большинстве регионов центрировано на города, однако законодатель продолжает исповедовать традиционно российский взгляд на территории, видя в них, и только в них объект управления. При том не столько рамочного управления-регулирования, сколько прямого, линейного управления. Превосходной иллюстрацией может послужить вполне типичное письмо мэра крупного города:

Из обращения в Общественную палату: «Город Великие Луки является вторым по величине крупным промышленным центром Псковской области. Благодаря успешно развивающимся предприятиям в 2005 году в городе собрано налогов во все уровни бюджетов 1 813 млн. руб., в собственной доходной базе осталось 222,9 млн. руб. Искусственно создана ситуация, когда для того, чтобы рассчитываться по первоочередным статьям бюджета, город должен самостоятельно изыскивать средства, распродавая муниципальное имущество. Из-за недофинансирования страдает городское хозяйство - МП «Тепловые сети», обеспечивающие тепловой энергией, в том числе и бюджетные организации; управление коммунального хозяйства не может качественно обслуживать муниципальные дороги и мосты, вывозить отходы, содержать парки и скверы. Реальна угроза срыва подготовки к отопительному сезону. Мы вынуждены были 8 июня 2006 г. подать в суд на областную администрацию и областное собрание депутатов. Считаю, что данная ситуация стала возможной из-за недостатков законодательной базы, касающейся межбюджетных отношений…

Город Великие Луки является типичным примером влияния субъективных факторов на жизнь и развитие провинции. На сегодняшний день власти субъекта РФ могут по своему усмотрению ежегодно менять правила игры, не принимать, в нарушение Бюджетного кодекса, нормативные акты, устанавливающие межбюджетные отношения в регионе. Несмотря на огромный профицит областного бюджета (506 млн. руб. в 2005 - информация с официального сайта Псковской области) муниципальным образованиям не на что не то чтобы развиваться, но и сводить «концы с концами», население области стремительно сокращается.

В это же время заметно активизируются наши западные соседи, предлагающие финансирование муниципальных программ через западные фонды и прибалтийские муниципалитеты. Если сейчас не исправить ситуацию, развал западной приграничной территории будет не остановить». Прошу Вашей помощи. С уважением, Мэр города Великие Луки Людмила Голубева».

Ситуация других крупных городов, как правило, являющихся региональными столицами, несколько менее драматична, однако, создавая основной объем внутреннего регионального продукта, они и нуждаются в значительно больших затратах на поддержание городской среды, ЖКХ и социальной инфраструктуры. Здесь коренится основа конфликта между региональными властями и властями региональных столиц, в последнее время приобретшего особенную остроту, хотя не следует недооценивать и политическую основу конфликта, в котором (часто не без оснований) губернаторы усматривают в столичных мэрах сильных соперников. Хор губернаторских голосов, настойчиво продвигающих идею поправки к ФЗ-131, которая устранила бы прямые выборы мэра населением города-столицы, и пополняется, и оркеструется на разные голоса. Одних региональных руководителей устраивает разрешенная законом схема, по которой главу города избирает городская дума из своего состава (при этом референдум оказывается, естественно, крайне нежелательным). Другие готовы смириться с тем, что глава города избирается прямым и всеобщим голосованием, однако в роли главы администрации они видят Сити-менеджера, нанятого городской думой по контракту. Наконец, третьи напрямую требует введения принципа назначения главы администрации областным Законодательным собранием с подачи губернатора, либо даже прямого назначения его губернатором.

Астрахань. Вмешательство прокуратуры заставило чиновников и банкиров переписать договор. Вместо налоговых поступлений городская администрация заложила три городских здания, рассказывает Егорова из астраханской прокуратуры. «Поскольку нарушение устранено, претензий у нас больше нет». 10 октября дело закрыл и Астраханский областной арбитражный суд. В процессе прокурорской проверки выяснилось, что мэрия Астрахани раздает экзотические обещания финансистам не впервые. Недавно она взяла у Гута-банка 60 млн руб., взамен пообещав «не привлекать кредиты в иных банках без письменного согласия кредитора» и «не предоставлять поручительства в пользу третьих лиц в течение срока действия договора». А Волго-Каспийскому акционерному банку мэрия обещала в случае собственной реорганизации или ликвидации в первую очередь расплатиться по кредиту, несмотря на прямое нарушение закона,

Мы полагаем, что атака региональных властей на выборность глав крупных городов, противореча и ФЗ-131 и Конституции России, несет в себе подлинную угрозу для развития как основ гражданского общества, так и развития страны. Тот факт, что мэры крупных городов оказываются недостаточно компетентными или бывают замешаны в коррупции, означает лишь слабость городских собраний и контрольных органов. Во всяком случае, это неприятное обстоятельство не является, и не может являться основанием для отвержения конституционного принципа обособленности местного самоуправления от управления государственного. У любого непредвзятого наблюдателя нет, скажем, сомнений в том, что городская администрация Воронежа при мэре А.Ковалеве была некомпетентна. Так, достаточно сказать, что если в 2000 году в Воронеже было 269 трамваев (18 маршрутов) и 170 троллейбусов (16 маршрутов), то в 2005 году трамваев осталось 50 (3 маршрута), троллейбусов - 25 (2 маршрута). Городская дума вынудила Ковалева уйти в отставку, однако новый мэр Б.Скрынников, ссылаясь на нехватку денег распорядился о закрытии последних трамвайных маршрутов. Это обрекло город с населением 850 тысяч человек на пользование коммерческими маршрутными такси - в условиях редкостно скверного даже для России состояния городских улиц.

Таких или подобных примеров немало, но немало, к счастью, и примеров прямо противоположных по смыслу.

То, что посягательства региональных властей на крупнейшие города не случайность, что такие посягательства представляют собой своего рода символ веры, находит себе подтверждение в ряде областей, особенно ярко проявляясь в республиках, руководство которых готово использовать весьма изощренную аргументацию в пользу пресловутой вертикали власти. Так, в столице Удмуртии Ижевске инициативной группе по проведению городского референдума было отказано в регистрации, а главный редактор оппозиционной к республиканским властям газеты «День» Сергей Щукин или Андрей Коновал, пресс-секретарь и неформальный лидер республиканского Координационного Совета гражданских действий, которые пытаются объединить протест людей против ухудшения своего материального положения и урезания политических прав, публично определены весьма ответственным лицом республики как провокаторы.

Председатель Госсовета Удмуртии Семенов, отвечая на сомнения корреспондента газеты по поводу того, что люди якобы добровольно стремятся лишить себя права голоса: - «А потому что людям надоело играть в этих выборах. У населения один моральный ущерб от этих выборов. Грязная агитация. Подкупы. Часто бывает, что подкупают членов избирательной комиссии. Где волеизъявления? Люди, увидев изъяны выборной кампании, вышли с предложением - а почему бы нет? Есть отдельные люди - инициативные группы - в городе Ижевске, в городе Сарапуле и в городе Воткинске, которые пытаются, опять-таки, население провоцировать на референдум и вернуть снова процедуру избрания главы города через прямые выборы».

Идеология федерального закона № 131 правильна, - убежден мэр Новосибирска Владимир Городецкий, отметив необходимость внесения ряда поправок в закон. В первую очередь, по разграничению полномочий между субъектом РФ и органами местного самоуправления. В частности, научная и промышленная политика стала прерогативой органов региональной власти, между тем, крупные города, областные и краевые центры формируют основу экономику субъекта. И неучастие их в промышленной политике - неверно, убежден мэр Новосибирска. Городецкому вторит Аркадий Чернецкий, мэр Екатеринбурга: «Областные власти вряд ли будут эффективно заниматься организацией водо-, тепло-, электроснабжения населения муниципалитета. За 15 лет в эту сферу со стороны областного бюджета не было вложено ни копейки. Мы каждый год привлекаем свыше 1 млрд рублей из внебюджетных источников - для того, чтобы поддерживать энергетику. Мы хоть раз город заморозили?... Разве областные специалисты знают специфику взаимоотношений с городскими службами? Если строительство дорог отойдет области, в течение года не будет построено ни одного километра - из-за того, что область не будет знать, как согласовывать эти вопросы».

Разумеется, есть нюансы: мэр Новосибирска и губернатор Толоконский пребывают в мирных отношениях - настолько мирных, что область отдельным законом вернула городу ряд полномочий, сначала формально взяв их на себя, в соответствии с буквой ФЗ-131. Напротив, давний конфликт мэра Екатеринбурга и губернатора Росселя, одного из главных поборников назначаемости мэров, ни для кого не секрет. Разумно отнести эти несоответствия к издержкам начального этапа российских реформ - важно, чтобы при неизбежной смене как губернатора, так и мэра новые руководители не воспроизводили старый конфликт.

В.Городецкий, мэр Новосибирска: «Наш город формирует 72 % доходов бюджета области и при этом не оказывать влияния на промышленную политику, которая осуществляется каждым хозяйствующим субъектом города, что неправильно. Это формирует иждивенческое отношение к реальному сектору экономики: развиваются предприятия - хорошо, не развиваются - их проблемы. Потому что при таком подходе нет адекватного влияния экономики на бюджет города. Более приближенный уровень к нуждам людей - это муниципалитет, между тем, федеральный закон относит социальную поддержку на уровень субъекта Федерации. Но за десять лет существования органов соцполитики в Новосибирске выстроена хорошо отлаженная система, функции которой гораздо шире - это не только льготы, но другие меры поддержки населения. И переносить эту работу на областной уровень было бы неверно».

Заключительный пример - Смоленск. Что достается бюджету города от своих же налогоплательщиков? Проступает устойчивая и очевидная тенденция - уменьшение доли отчислений в городской бюджет от собираемых в городе доходов: в 2003 году - 30,2% (1,44 млрд.руб.), в 2004 году - 21,7% (1,08 млрд.руб.), в 2005 году - 14,2% (0,91 млрд.руб.). При этом областной бюджет имеет положительную динамику роста за счет налогоплательщиков города: от 22,5% (1,07 млрд.руб.) в 2003 году, до 43,5% (2,79 млрд.руб.) в 2005 году. Таким образом, за счет ежегодного пересмотра типов и нормативов налоговых и неналоговых доходов, осуществляемых Департаментом финансов, бюджета и госзаказа губернской администрации, благодаря специфически отлаженному механизму межбюджетного регулирования город-герой Смоленск не может вести финансово-хозяйственную, социально-экономическую деятельность без дотаций из вышестоящих уровней бюджета.

Не удивительно, что география увода столичных городов из-под выборного руководства неуклонно расширяется. В апреле 2005 года в Кургане приступил к работе Виктор Серков, руководитель администрации города, выбранный не населением, а специальной конкурсной комиссией. Глава города, избранный непосредственно жителями Кургана, возглавляет городскую думу. В августе того же года городская дума Челябинска, возглавляемая бывшим мэром Вячеславом Тарасовым, одобрила такую же схему управления городом. Впрочем, в марте 2006 года Тарасов проиграл выборы предпринимателю и депутату Госдумы Михаилу Юревичу. Новый глава считает, что эта схема вводит людей в заблуждение: приходя на избирательные участки, они думают, что выбирают полноправного главу города. А на деле голосуют за председателя городской думы, который не имеет полномочий руководить администрацией и ее подразделениями. Приняты соответствующие поправки к уставу Челябинска, и нынешний глава города будет сам заниматься городским хозяйством, обходясь без услуг наемного менеджера. В марте нынешнего года модель управления городом, аналогичная курганской и челябинской (по Тарасову), принята в Тюмени. Всенародно избранный глава города Степан Киричук вошел в Совет Федерации, а на пост главы Тюмени (председателя городской думы) заступил Сергей Медведев. 14 апреля городская дума избрала главу администрации. Им стал бывший вице-губернатор Тюменской области Владимир Якушев. В этот же день с ним заключили контракт на пять лет. Подобная схема содержится и в проекте нового устава Перми, принятие которого, несмотря на существенное давление со стороны губернской власти, растянулось до лета 2006 года и еще не завершено. Такие же принципы заложены теперь в уставы Екатеринбурга, Ижевска, Салехарда, Ханты-Мансийска и Оренбурга.

Формально требования ФЗ-131, предоставляющего право избирать именно такую схему организации управления в городе, выполнены, но отказ властей от проведения референдумов явственно указывает на то, что они имели основания опасаться того, что жители инициативу отвергнут. Хочется верить, что после первого цикла работы по схеме сити-менеджера горожане скажут свое слово на выборах городских дум.

Авторы поправки к закону, которая должна дать возможность региональной власти перехватывать управление столичным городом по ближе не установленным основаниям, сочли за благо эту поправку отозвать из Государственной Думы, однако нажим со стороны ряда губернаторов нарастает. В связи с этим мы настаиваем на том, что в части утверждения обязательности выборов по той или иной модели (но сама модель может быть выбрана исключительно на референдуме) глав крупных и крупнейших городов ФЗ-131 должен быть защищен от каких-либо посягательств.

Москва и Санкт-Петербург

Совершенно особенный казус наблюдается в двух субъектах Федерации - Москвой и С.-Петербургом, фактически выведенных из сферы действия закона об МСУ. В соответствии со статьей 79 ФЗ-131, «в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях». Определение природы внутригородских территорий также оставлено на усмотрение этих субъектов Федерации. Фактически в них выстроена уникальная, жесткая управленческая вертикаль, в формате которой существо закона грубо нарушено, так как государственная власть объединена с местным самоуправлением и поглощает его. Если в Петербурге это сделано открыто - есть должность губернатора С.-Петербурга, главы правительства С.-Петербурга, и нет должности мэра, то в Москве хотя официально, после принятия ФЗ-131, есть должность Главы правительства Москвы, таковой публично и официально именуется мэром. Наименования должностей - вещь важная, но еще важнее, что под предлогом сохранения единства огромных урбанизированных территорий жители обеих столиц поставлены в позицию подданных субъектов Федерации и только.

Дело не только в том, что 10% населения России, т.е. каждый десятый житель России, по факту лишен конституционного права на местное самоуправление, что само по себе есть юридический нонсенс. Дело и в том, что две крупнейшие урбанизированные территории страны, судьбой призванные задавать образец социальной модернизации, являют собой наглядный образец полного подавления муниципального начала губернским управлением.

Михаил Амосов, ЗАКС СПб, на вопрос о возможности депутатов Законодательного Собрания реально противостоять Смольному или они готовы автоматически "проштамповать" все инициативы чиновников: - Во многом это политический вопрос. В Законодательном собрании примерно половина мест принадлежит "Единой России", которая поддерживает губернатора. К ней, как правило, присоединяются "Родина" и ЛДПР. У губернатора возможностей проводить в ЗС решения, которые ей кажутся правильными, гораздо больше, чем было у Яковлева… Законотворчество - это совместный процесс. Но губернатор обладает правом вето. Городскому парламенту, чтобы настоять на своем, нужно иметь две трети голосов. Это и в мире не часто встречается. А в наших условиях с учетом политического расклада - это крайне редкое явление. Поэтому ЗС в нынешней политической ситуации - не столько противовес губернатору, сколько, с одной стороны, способ заставить исполнительную власть публично обсуждать какие-то вопросы с городом. С другой - способ стабилизировать правила игры. В целом законы являются лишь внешним ограничителем для губернатора. Активная роль в их создании и в их отклонении, если они не угодны градоначальнику, принадлежит ему же.

С.-Петербург, к тому же, включил в свой состав малые города (Ломоносов и Пушкин), лишив и их права на местное самоуправление. До недавнего времени в Петербурге хотя бы Законодательное собрание обладало некими реальными полномочиями в диалоге с губернатором - в настоящее время, с использованием новой схемы выборов по партийным спискам, вся реальная власть сосредоточена в руках губернатора. За членами Законодательного собрания осталось право тратить несколько миллионов рублей персонально закрепленного фонда на благотворительную деятельность в своих округах. Москва избрала откровенную имитацию местного самоуправления, так как т.н. районные собрания, не имеющие своего бюджета, играют сугубо декоративную роль. Районные управы представляют собой отделы правительства Москвы, и в результате по своему статусу московские «муниципальные районы», имея на круг по сто тысяч жителей, приравнены к сельским поселениям, имея при этом еще меньше полномочий. Не удивительно, что жители муниципальных районов ведут себя совершенно рациональным образом, в минимальной степени участвуя в выборах бессильных, декоративных советов. Результат известен: протест горожан против тех или иных действий власти, направленных на реконструкцию среды обитания без учета их мнения, не имеет легально организованных форм. Он представляет собой россыпь отдельных актов отчаяния, тогда как власть - еще раз подчеркнем, что власть государственная, а не муниципальная - обладает практически полной свободой действия, обвиняя протестующих жителей в эгоизме.

Коллективное письмо от жильцов дома № 9 строения 3 по улице Садовнической г. Москвы о расселении центра столицы. «Наш дом старой постройки после капитального ремонта в 1968 г., находящийся в более чем удовлетворительном состоянии, до 2004 г. не фигурировал ни в каких планах на реконструкцию. Люди покупали квартиры, вкладывали большие деньги в ремонт, потому что чиновники всех уровней заверяли их, что дом добротный. В июне 2004 г. мэр г.Москвы в ответ на письмо президента инвестиционной компании «Великан-XXI век» Лужковой Е.Н. подписывает распоряжение № 1271-РП о том, что строение 3 дома № 9 является аварийным, а жильцы подлежат отселению в связи с угрозой для жизни. Технической экспертизы с осмотром квартир при этом не проводилось. Независимая экспертиза всех жилых и нежилых помещений, заказанная жильцами дома, определила степень износа дома в 38%, что далеко от аварийности. Со всеми этими фактами мы обратились в суд. Но суды игнорируют все нарушения законности при принятии распоряжения, результаты независимой экспертизы, не заслушивают свидетелей со стороны жильцов. Даже сами работники суда в кулуарах не скрывают заказной характер решений по нашим искам. Не имея окончательного решения по делу, правительство Москвы в лице ГЦУП «Моспереселение» оказывает давление на жильцов дома, предлагая жилье за пределами ЦАО. Учитывая разницу в ценах на жилье в центре и за его пределами, то что происходит - это грабеж. Мы понимаем, что перестройка центра неизбежна, но мы против бессовестного передела собственности».

Разумеется, есть основания сказать, что москвичи сами выбрали эту модель, обменяв самоуправление на прибавки к пенсиям и зарплатам бюджетников, которые приписываются лично доброте главы администрации Москвы.. Это верно, но правда и то, что федеральная власть полностью самоустранилась из процесса муниципального обустройства в обеих столицах, молчаливо согласившись с тем, что федеральный закон о МСУ на них не распространяется, и право их граждан на МСУ не действует.

Региональные особенности применения ФЗ-131

Неизбежное разнообразие ситуаций применения закона о местном самоуправлении ожидаемо. Поскольку это обстоятельство было исходно проигнорировано законодателем, только обобщение практики может стать основанием для необходимых коррекций. Разумеется, проблема многообразия может быть представлена на широчайшем материале любого из федеральных округов, но формат доклада заставляет нас ограничиться лишь несколькими примерами.

Когда в 2003 году составитель доклада проводил проектно-аналитический семинар в одном из районов Татарстана, обозначив темой условия развития муниципального образования, из Казани специально приехал республиканский министр образования с целью выяснить, почему «вопросы образования» обсуждаются без его ведома. Это не должно удивлять, так как само понятие МСУ было в республике под негласным запретом. Формально обе республики, где ранее была вертикаль государственного управления на всех уровнях, приступили к внедрению ФЗ-131, однако стоит вслушаться в слова председателя республиканского Совета по МСУ Башкортостана Радия Хабирова: «И мы предполагаем, что большинство управленцев, которые работали в штате местных органов государственной власти, плавно перейдут в систему муниципальных образований. Таким образом, у нас произойдет, по сути, некое перетекание государственных служащих в категорию муниципальных служащих, при этом увеличения штатов мы не допустим».

Конкурсная комиссия по выборам глав муниципальных районов формируется на 50 процентов представительным органом муниципального образования и на 50 процентов - Государственным Собранием РБ, по представлению Президента республики. Конкурсная комиссия отбирает специалистов, которые могли бы выполнять функции главы администрации. Имена кандидатов, после отбора в конкурсных комиссиях, направляются в представительный орган, и уже он назначает главу администрации. - Было бы неразумно игнорировать сложность формирования самоуправления на территориях, где о нем только слышали отдельные энтузиасты, и вполне возможно, что некая переходная стадия действительно необходима. Однако нет сомнений в том, что республиканские власти тяготеют к тому, чтобы эта схема, означающая прямое их вмешательство в процесс формирования МСУ, вопреки ФЗ-131, была закреплена как норма. Чтобы в этом убедиться, достаточно обратиться к выступлению депутата Государственной Думы от Башкортостана М.Бугеры 11 марта 2005 года: «Предложение Государственного Собрания Республики Башкортостан состоит в том, чтобы ограничить число уровней местного самоуправления одним: поселок и внутригородское образование. На уровне района и на уровне города предлагается сохранить вертикаль власти, как это сейчас мы сделали на уровне субъектов Федерации, то есть мы с вами, все вместе, пришли к выводу, что на уровне субъектов Федерации выборность противоречит устоям нашего государства».

Резонно добавить, что в Башкортостане должность главы муниципального района - председателя Совета - есть должность на общественных началах, и по факту всем и вся руководит секретарь Совета, не являющийся депутатом. Это «око» республиканской власти, собирающий депутатов по графику и повестке, им же составленным, а поскольку ни задавать вопросы, ни выступать в прениях в республике не принято, принимаются решения, составленные этим секретарем, т.е. спущенные «сверху».

В дотационных регионах проблемы имеют качественно иной характер, сводясь к крайней ограниченности ресурсов и, в немалой степени, кадровому голоду. Именно в таких регионах особенно выпукло проступает и явное противоречие между требованиями ФЗ-131 и Бюджетным кодексом, во многом связавшим руки как региональной, так и местной власти. В этих регионах, как подтверждает огромная почта Общественной палаты, разрыв между потребностью средств для выправления подчас отчаянной ситуации людей в малых поселениях и наличными возможностями столь велик, что от идеальных представлений о функционировании местного самоуправления остается одна пустая оболочка. Именно эти ситуации обнажают тот очевидный факт, что на территории страны немало зон бедствия, которые должны быть выявлены независимым аудитом, признаны таковыми, и они должны стать предметом адресной помощи со стороны федерального центра.

Из выступления на семинаре с главами муниципальных районов Ивановской области, май 2006 г.: «Как можно работать, если планируемый убыток Гаврилово-Посадского МУП ЖКХ п.Петровский составляет 19,7 млн.руб., МУП Юрьевецкого МПО ЖКХ - 20 млн.руб., а Заволжского МПО ЖКХ - 38,8 млн.рублей. В областном бюджете нет ассигнований на приобретение топлива и быть не может, так как это полномочия местных органов власти. Самый легкий путь - взять кредит в областном бюджете и передать в МУП ЖКХ - перекрыт статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, новая редакция которой вступила в силу с 1 января 2006 года и в ней говорится, что использование бюджетных кредитов, полученных местными бюджетами из бюджетов субъектов Российской Федерации, для предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам не допускается».

Из прямой линии губернатора Читинской области: «Вы знаете, я звоню вам из Шилки. У меня мама пенсионерка, живёт на станции Ксеньевская, это Могочинский район и у них сейчас нововведение - у них убрали все водопроводы, закрыли все водокачки и пустили машину, которая будет возить воду. Даже не будет летнего водопровода. Бочка воды стоит 47 рублей. Летом у неё огород, небольшое хозяйство. Мы прикинули, что ей вообще в баснословную сумму обходится. Объяснили это тем, что многие не платят за воду. Вы представляете, подогнали всех под одну гребёнку. Как можно что-то сделать? Вы представляете, что такое для пенсионерки бочка воды за 47 рублей, когда она живёт за счёт своего огорода!». - Р.Ф.Гениатулин: «Понятно, мы сделаем так. Мы сделаем запрос главе района - Владимиру Александровичу Мамаеву, что там происходит такое в Ксеньевской. Выясним. Но что-то мне не очень верится, что водопровод на лето не включат. Может, просто напугали?».

Только по Орловской области (и только на поддержание функционирования) в областном бюджете предусмотрено предоставление финансовой помощи муниципальным образованиям в объеме 2,7 миллиардов рублей. Тот факт, что экономически продвинутые регионы обладают несколько большими возможностями поддержки МСУ, отнюдь не означает, что средства, остающиеся у них после перечислений в федеральный бюджет, и средства, перечисляемые им обратно в виде трансфертов, достаточны. Ситуация осложнена и тем, что выборные районные власти, не обладая достаточной экономической квалификацией, склонны принимать на себя весьма значительные обязательства, в том числе и по приоритетным национальным проектам - по-видимому, надеясь на поддержку из областных бюджетов. Так, к примеру, Каслинский район Челябинской области, в бюджете которого финансовая помощь из области составляет уже 65 процентов, принял 4 программы, включая увеличение объемов производства в животноводстве, за счет приобретения племенного скота резко увеличив его поголовье. Проблема тем жестче, что зоны бедствия обнаруживаются во всех почти субъектах Федерации, что они существуют и в сельских поселениях, удаленных от городов, и в малых городах, и в «порах» как крупных, так и крупнейших городов.

Так, по словам первого вице-губернатора Челябинской области В.Дятлова, сигналы об отказе собственников котельных от их дальнейшей эксплуатации поступили из Усть-Катава, Коркино, Миасса, Верхнего Уфалея. Губернская власть делает немало - в Усть-Катаве достигнута договоренность с руководством вагоностроительного завода о теплоснабжении населения в предстоящий отопительный сезон. Администрацией городского округа начата разработка перспективной схемы теплоснабжения города, реализация которой позволит в 2007 году уйти от использования неэффективной заводской котельной. Однако в целом губернская администрация не в состоянии взять ситуацию под контроль, так как общий развал ЖКХ невозможно устранить одними лишь ее просьбами к главам районов «обратить особое внимание на этот вопрос».

В.Дятлов, первый зам.губернатора Челябинской области: «К сожалению, в Челябинской области есть территории, в которых не создаются необходимые условия для работы частных операторов. Такие проблемы в этом году назрели в Варненском районе (с. Ракитное и п. Белоглинка), Еткульском районе (с. Лебедевка), Октябрьском районе (с. Каракульское и с. Кочердык), где эксплуатация муниципальных котельных приводит к значительным убыткам (из-за снижения присоединенной нагрузки, потерь тепловой энергии в сетях и неплатежей жителей за отопление) и муниципальные власти не принимают мер по разрешению ситуации. Так, в с. Ракитное Варненского района от газовой котельной мощностью 3,4 Гкал/ч отапливается только одно здание, в котором расположены школа и детский сад, и для теплоснабжения которого достаточно мощности в 17 раз меньше (0,2 Гкал/ч). При этом тариф на тепло составляет почти 3,5 тыс. руб./Гкал и ложится на плечи бюджета. Так, графики погашения долгов представили в ООО "Челябинскрегионгаз" 19 из 25 муниципальных образований, нерегулярно осуществляющих расчеты за газ. Из них в полном объеме (100 %) графики исполняют только г. Златоуст, г. Миасс и Саткинский район».

Аналогичная ситуация - в беднейшем районе Читинской области Калганском, где в поселке Запокровский в начале года сохранялось всего 28 человек, а в поселке Кадая, где рудник уже не действует, и люди живут там лишь на пенсии, за счет рабочих мест в детском доме и в доме престарелых, отчасти - за счет горняков, работающих вахтовым методом на золотых приисках. 25 процентов доплаты учителям, медикам, воспитателям ранее выделялось районом, но с прекращением этих выплат оба поселка обречены на исчезновение. Нет сомнения в том, что эти и им подобные поселения нежизнеспособны в принципе, и для них остро необходима программа переселения, на которую необходимы средства, каких в областном бюджете нет. Эта проблема есть почти везде, но, естественно, она наиболее остра на Севере, и ее грамотное решение предполагает взаимное увязывание политики субъектов Федерации в сфере МСУ и их же стратегий развития. Тем не менее, при анализе 40 таких стратегий (или концепций стратегий), представленных в Министерство регионального развития, выявлено, что ни в одной региональной стратегии нет ни программы развития поселений и групп поселений, ни программы пространственного развития на субрегиональном уровне. местное самоуправление регион федеральный

Республику Коми как целое не отнесешь к экономически слабым регионам, но усредненные статистические данные лукавы. Так, в Прилузском районе (чуть более 30 тысяч жителей) за один год ускорившееся снижение численности населения на 60 процентов обусловлено естественной убылью, но на 40 процентов - миграционным оттоком. Средний размер социального пособия семьи составляет 593,92 рубля ( 212,8 рублей на человека). Доля граждан, получающих социальное пособие к численности малоимущих граждан, зарегистрированных в Управлении по социальным вопросам, в 2005 году составила 4,1 %. Судьба большинства поселений района предрешена, но при этом план капитального ремонта на этот год принят в сумме 6827 тыс. рублей. Потребность в капитальном ремонте значительно превышает возможности местного бюджета, так как в муниципальную собственность принят весь жилой фонд от предприятий лесного комплекса и сельского хозяйства, который продолжительное время не ремонтировался. Подчеркнем: реализация ФЗ-131 в нежизнеспособных поселениях возможна только при чрезвычайной, очень большой финансовой поддержке, если оказывать им эту поддержку в иной форме, чем пособия по бедности, то это неминуемо будет означать обескровливание бюджетов как потенциальных точек роста, так и тех поселений, что балансируют на грани деградации.

В Общественную палату было направлено обращение Межрайонного союза первопроходцев и строителей Байкало-Амурской магистрали и жителей региона БАМа с изложением развернутой и детализованной программы развития двух районов Бурятии, бурятского Северобайкальска и двух районов Иркутской области. Программа одобрена главами соответствующих муниципальных образований и оценена авторами в сумму порядка 12 миллиардов рублей инвестиций - преимущественно в производство, в форме адресных государственных кредитов муниципальным образованиям. Не будем здесь обсуждать ни обоснованность предложений, ни то обстоятельство, что авторы концепции не верят в возможность частных инвестиций или частно-государственного партнерства. Важно другое: авторы концепции убеждены в том, что «средства, выделяемые Центром субъектам Федерации не доходят до адресата, а оседают (перехватываются) администрациями этих субъектов для финансирования программ этих администраций».

Как ни парадоксально, федеральные инвестиции вызывают у весьма продвинутой общественности сходные претензии - вновь упомянем в этой связи странную атмосферу вокруг создания Особой экономической зоны «Дубна». Если учесть, что по закону средствами будет распоряжаться Федеральное агентство, право распоряжаться всей территорией ТВОЭЗ остается за ним, и уже намечена вырубка 100 гектаров леса в санитарной зоне завода «Тензор», обеспокоенность жителей вполне объяснима.

Из коллективного обращения в Общественную палату профессуры наукограда Дубна: «В настоящее время, несмотря на присвоение городу статуса наукограда, наметилась тревожная перспектива существенного изменения облика города, его духовного климата. На каждом шагу возникают многочисленные бары, пивные ларьки, заведения игорного бизнеса, развлекательные центры. Нетрудно понять, кого и как в первую очередь привлекают к себе эти объекты, как и в какую сторону изменяется при этом городская среда, городское сообщество… Мы бы хотели, чтобы при принятии решений о кардинальных изменениях облика и содержания существующих и проектировании новых кварталов, учитывалось мнение людей, которые в нем живут и которые создавали историю города, его всемирную известность и славу».

Из многостраничного обращения Клуба избирателей г.Дубны к Г.О.Грефу «Господин министр! Мы не обвиняем лично Вас в коррумпированности, а предлагаем совместно провести экспертизу представленных администрацией г.Дубны на конкурс документов, признать собственные ошибки, допущенные при проведении конкурса на создание ОЭЗ, и тем самым воспрепятствовать реализации коррупционного, как мы предполагаем, проекта и не допустить расхищения бюджетных средств».

В целом вопрос прямой поддержки муниципальных образований сложен, общего ответа не имеет, и взывает к полному и тонкому анализу на субрегиональном уровне, однако, насколько нам известно, даже задача такого обследования, выполнимого единственно с серьезным вовлечением региональных университетов и их филиальной системы, еще не ставилась.

Разнообразие ситуаций МСУ по регионам нередко превосходит возможности воображения. Вот некоторые парадоксы Архангельской области. Чем может быть по статусу остров Новая Земля? - Угадать правильный ответ невозможно: эта обширная территория, на которой есть только законсервированный ядерный полигон, погранзастава и метеостанция, именуется «городской округ». На первый взгляд, это полный вздор - в действительности это совершенно рациональное решение губернской власти, принятое в иррациональной правовой среде, созданной законодателем. Поскольку, вопреки разреженности российского расселения, статус особых, межселенных территорий прямого федерального подчинения законом не предусмотрен, остров следует к чему-то приписать. Если включить его в состав какого-то сельского поселения, то в нем возникнет избыточность доходов (от налога на землю), и этот «лишек» будет изъят в федеральный бюджет. Приписать остров к сельскому муниципальному району закон не позволяет. Следовательно - пусть будет городской округ. Еще более сложной оказывается ситуация рабочего поселка при алмазном прииске, удаленном от ближайшего населенного пункта на сотни километров. Если узаконить этот поселок как сельское поселение, подавляющая часть налогов уйдет в бюджет федерации, без какой-либо пользы для района. Приписать же это безымянное поселение к муниципальному району нельзя. При этом, как и везде, возможность осуществления нотариальных действий органами местного самоуправления устранена, возможность регистрации граждан по месту жительства теперь отменена. И хотя администрация Архангельской области почти образцовым способом осуществляло подготовку к внедрению Закона ФЗ-131, и сумела сжать переходный период и вместе с ним передачу полномочий до 1 года, она в решении этих вопросов, чрезвычайно болезненных для людей, так же бессильна, как и остальные субъекты Федерации.

На острове Сахалин, благодаря вмешательству областного суда, а затем и Верховного суда России, областная власть добилась права на свое прочтение федерального закона, сохранив в большинстве районов одноуровневую систему МСУ, т.е. без образования самоуправления в поселениях. Главной мотивировкой послужило в первую очередь резкое снижение затрат на проведение реформы местного самоуправления и только во вторую - неэффективность создания 128 МО на острове. Действительно, в Невельском районе, где все же образуются сельские округа, только затраты на передачу в них муниципальной собственности должны составить 327 млн. рублей, при том, что бюджет всего района на треть меньше этой суммы. Для оценки социальных эффектов столь радикального упрощения схемы МСУ у нас пока еще нет данных - тем важнее обеспечить независимый аудит новой ситуации.

Особый случай - ситуация на территориях проживания коренных, малочисленных народов Севера (только Севера, хотя вопрос о культурной автономии малочисленных народов имеет существенно более широкую географию, что, к сожалению, не было принято во внимание законодателем. Так, на Таймыре, по уверению президента Фонда «Возрождение» С.Х.Уодая, администрация автономного округа системно дезинформирует федеральный центр, «государственное строительство в округах превратилось в наращение численности чиновников… На Таймыре общее число чиновников на 2005 г. составляет 4400 человек на 42 тысячи населения… численность работников окружных администраций по сравнению с 2000г. увеличилась на Таймыре с 92 до 420 человек, в Эвенкии - с 160 до 430 человек… за вычетом всех бюджетных объемов г. Дудинки и трех районов округа… в распоряжении администрации округа на 2005 г. (как и в предыдущие) из 3,8 миллиарда рублей годового бюджета округа осталось более 2 миллиардов, распределение и использование которых в округе никем не контролировалось и не учитывалось».

Из обращения в Общественную палату президента Фонда «Возрождение»: «Фактически окружные администрации в автономиях превратились в прямые финансовые, кредитные организации, самовольно распределяющие в коммерческих целях многомиллиардные объемы по северным поставкам, по объектам капитального строительства, обеспечению округов материально-техническими средствами и пр., как правило, по ценам, в разы превышающим коммерческие уровни».

Мы не имели возможности проверить сведения, содержащиеся в письме, но косвенным и ярким подтверждением их небезосновательности служит другое обращение в Общественную палату, подписанное президентом Союза развития коренных малочисленных народов Таймыра «Лабыкта» Г.К.Щукиным и подкрепленной копией Постановления губернатора Таймырского (Долгано-ненецкого) автономного округа. Действительно указанное постановление прямо и грубо нарушает право на приоритетное пользование водными ресурсами и животного мира на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности. Действительно передача обширной территории в частные руки осуществлено в отношении земель, где рыболовством и отстрелом оленей занято около 10 тысяч человек Хатангского района из 40-тысячного населения округа (30 тысяч - это город Дудинка). У нас не было возможности проверить многие обвинения в адрес окружной администрации, содержащиеся в обращении, но есть весьма выразительный факт: 540 миллионов рублей, истраченных на оклады 420 чиновников администрации округа, это величина близкая к годовому бюджету Дудинки и превышает годовой бюджет всего Хатангского района с его коренным населением.

Из Постановления губернатора Таймырского (Долгано-ненецкого) автономного округа от 29.07.04, № 380: «1. Предоставить в долгосрочное пользование обществу с ограниченной ответственностью «Промысловое хозяйство «Таймырский» акватории водоемов сроком на 5 лет в границах согласно приложению. 2. Комитету природных ресурсов Администрации округа… подготовить проект договора о предоставлении ООО «Промысловое хозяйство «Таймырский» акваторий водоемов для долгосрочного пользования животным миром в целях добычи рыбы в муниципальном образовании «Город Дудинка и территория, подведомственная администрации города… Губернатор округа О.М.Бударгин».

Нет необходимости множить примеры, разлет содержания которых превосходит самое смелое воображение. Иначе и не может быть, учитывая уникальное для мирового опыта многообразие обжитых ландшафтов. Один уровень проблем у мэра Сургута, доходная база бюджета которого превышает 4 миллиарда рублей, не считая почти такой же суммы, перечисляемой субъектом Федерации из пяти фондов.

Из отчета мэра Сургута А.Сидорова: Для того чтобы как-то закрыть те расходы, которые необходимо нести, Сургут вынужден будет в 2006 году реализовать часть активов: акции нефтегазовых предприятий, которые есть в муниципальной казне; земельные участки; часть имущества, не используемого бюджетными учреждениями и муниципальными организациями - для того, чтобы формировать бюджет города порядка 10-ти с половиной млрд. и закрыть все те нужды, которые необходимо закрыть.

Совсем другой уровень проблем у Администрации Магаданской области, которая обсуждала вопросы использования близлежащих к селу земель, которые ранее были брошены, а сейчас используются под сенокос. Как предпочтение, губернатором была высказана необходимость передачи земель под развитие растениеводства, для нужд крестьянско-фермерских хозяйств. В связи с отсутствием телефонной связи в селах Ямск, Тахтоямск, Тауйск губернатор сделал акцент на установку в кратчайшие сроки коллективного телефона для населения и обеспечения выхода в Интернет. Драме целого города (Шуя Ивановской области), в котором нет средств на замену моста через речку, на другом уровне (Ростов/на Дону) противостоит драма группы преподавателей Ростовского института народного хозяйства, которые, не дождавшись обещанного бесплатного жилья, еще в 1994 году добились специального решения мэра о выделении участка под строительство 12-квартирного дома. Товарищество собственников жилья лишь в 1998 г. получило участок, согласно этому постановлению. Дом построен, но в 2004 г. городская власть отозвала разрешение на строительство, руководствуясь тем, что цена земли в центре города резко поднялась… В своем обращении в Общественную палату вузовские преподаватели просят помочь им въехать в дом, который они построили за собственные средства! Просят - заметим - в июле 2006 г., что означает одно: весь круг отказов в городе они уже прошли не один раз.

Нет пределов у клубка проблем, скрытых за словами местное самоуправление. Обширную отдельную тему представляет собой судебная практика по вопросам МСУ, чрезвычайную противоречивость которой убедительно продемонстрировал в своем «Вестнике» Центр правовой поддержки местного самоуправления - Автономная некоммерческая организация, завоевавшая глубокое уважение и юристов, и мэров, и руководителей общественных организаций, занятых проблемами МСУ. Приходится признать, что отчасти по недостатку квалификации судей, отчасти под прямым давлением региональных властей множество судебных решений не может быть признано ни квалифицированным, ни справедливым. Это обстоятельство ставит перед внедрением ФЗ-131 дополнительное, трудно преодолимое препятствие, поскольку лишь через суд и жители перед муниципальной властью, и муниципальные власти - перед региональной властью могут надеяться на удовлетворение своих справедливых претензий. Приходится признать, что в ряде случаев высоко квалифицированные решения городских судов были отменены областными судами (наиболее яркий и совершенно одиозный пример связан с городом Обнинском Калужской области, но и таких примеров множество).

Даже вынужденно выборочный анализ показывает, что самоустранение федеральной власти от процесса реализации ФЗ-131 недопустимо. Мы имеем дело с таким набором ситуаций, что необходимо, наконец, признать:

Есть регионы, для которых, вместе с которыми необходимо отработать совершенно специфические модели реализации общего принципа местного самоуправления, более того, специфические модели необходимы и на субрегиональном уровне - очевидно, что юг Тюменской области и ее север суть качественно разные страны, и единый для них стандарт не эффективен.

Есть межселенные территории и очаги деятельности в отрыве от традиционной системы расселения, и, соответственно, их статус должен определяться специальными соглашениями между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением на сопредельных территориях, с особым вниманием к зонам проживания коренных малочисленных народов.

Есть села и поселки, в отношении которых необходимо признать, что там еще нет реальных ресурсов для эффективного самоуправления, и навязывать им его унитарную модель недопустимо. Необходим тщательный, экспертный анализ ситуации и, разумеется, необходим полноценный, в информационном отношении тщательно подготовленный референдум, чтобы предоставить самоуправление тем из этих поселков и сел, которые готовы к передаче им соответствующих полномочий и связанных с ними средств.

Есть территории бывших административных районов, где совокупные ресурсы (прежде всего, человеческий капитал) недостаточны для эффективного самоуправления на уровне муниципального района, а выборы, в силу разбросанности малочисленных населенных пунктов, неминуемо превращаются в пустую формальность. Здесь вилка возможностей. Или (при относительной компактности территории и достаточной развитости центрального города) это должно быть распространение городского округа на весь район. Или - при обширной территории и/или слабом городском ядре - необходимо сохранить полноту государственной (региональной) ответственности за управление таким районом, сохранение за ним статуса района административного.

Есть малые города, преимущественно до 30 тысяч жителей, ресурсы которых также недостаточны для полноценного самоуправления, тогда как их инфраструктура и жилой фонд изношены до такой степени, которая исключает реабилитацию без чрезвычайной помощи - напрямую из федеральных источников финансирования и технической поддержки. И есть средние по численности города, которые находятся в такой же ситуации - особенно в тех случаях, когда основные услуги инженерного характера оказываются населению через системы нежизнеспособных промышленных предприятий.

И в первом, и во втором случае необходимо признание банкротства муниципальных образований и временное введение антикризисного управления.

Есть губернские столицы, в отношении которых в последнее время предпринимается атака со стороны губернских властей, стремящихся решить проблемы достижения политической договоренности с мэрами за счет ликвидации самоуправления. Не говоря уже об антиконституционности подобных поползновений, они в практическом смысле предельно не эффективны, усугубляя кризис крупных городов.

Наконец, есть агломерации городов, зрелые или находящиеся в состоянии оформления, которые вообще не признаны законодателем как физический факт, тогда как каждая из них индивидуальна и требует специфического, проектного подхода к выработке формулы взаимодействия городов, входящих в агломерацию. Для осуществления этого проектного процесса в одних регионах достаточно квалифицированных кадров, в других их недостаточно, и во всяком случае процесс правового оформления агломерации нуждается в прямом участии федерального центра через уполномоченный орган управления - пока это Министерство регионального развития.

Принимая во внимание все указанные категории, целесообразно констатировать, что понятие городское поселение, взятое на вооружение законодателем, не конструктивно - за исключением ситуаций временного, кризисного управления. Необходимо восстановление исторических понятий «поселок городского типа» и «город», равнозначный по статусу новому понятию «городской округ», применимому в тех случаях, когда в его состав входят окрестные сельские поселения. На наш взгляд, применение понятия «муниципальный район» вводит в заблуждение всех участников процесса муниципализации, что означает одно: т.н. муниципальный район должен получить либо статус городского округа, либо восстановиться в статусе административного района, входящего в систему государственного управления.

Общественная палата выступила инициатором широкого публичного обсуждения, ведущую роль в развертывании которого должны, как мы полагаем, сыграть общественные палаты регионов, Всероссийский совет местного самоуправления и Конгресс ассоциаций муниципальных образований. Не менее существенно продолжить обобщение обращений и предложений жителей и общественных организаций, включая торгово-промышленные палаты, ОПОРУ в первую очередь - мы располагаем, к сожалению, значительным набором жалоб и претензий предпринимателей, будь то из Краснодара (изгнание более 60 предпринимателей из торговых рядов, построенных ими в законном порядке, с целью загнать их в коммерческую структуру, указанную городскими властями) или из Орехово-Зуево (без ведома давних арендаторов проведены торги с продажей арендуемых помещений третьим лицам). Без широкого обобщения огромного материала силами общественной экспертизы, без активного участия СМИ невозможно выстроить полноценную карту нарушений и прямого нажима при внедрении ФЗ-131, вроде событий в Ясногорском районе Тульской области, сомнительной истории с роспуском городского совета города Ельца Липецкой области, или вопиющего решения Думы Зыряновского района: «Рекомендовать депутату Думы Зыряновского района А.Г.Муратову не размещать статью в средствах массовой информации» (речь о статье по поводу неоправданного расчетами повышения тарифов ЖКХ).