Размещено на http://www.allbest.ru

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 1.1 ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 1.2 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 1.3 СУЩНОСТЬ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 2. КЛАССИФИКАЦИЯ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 2.1 ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К КЛАССИФИКАЦИИ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 2.2 УБЕЖДЕНИЕ, ПРИНУЖДЕНИЕ И СТИМУЛИРОВАНИЕ КАК ОСНОВНЫЕ МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 2.2.1 УБЕЖДЕНИЕ КАК МЕТОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 2.2.2 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ
• 2.2.3 СТИМУЛИРОВАНИЕ (ПООЩРЕНИЕ) В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
• 2.3 МЕТОДЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕТОДЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЦЕЛЕЙ И ФУНКЦИЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 2.4 МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЗАВИСИМОСТИ ОТ СПОСОБОВ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА УПРАВЛЯЕМЫЕ ОБЪЕКТЫ
• 2.4.1 АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ
• 2.4.2 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 2.4.3 СОЦИАЛЬНО-ПСИХОЛОГИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
• 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КАК ОДНО ИЗ НАПРАВЛЕНИЙ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Постановка вопроса о месте и роли государственного управления в системе государства и права в целом и в административном праве в частности вызвана сегодня рядом причин. Среди них можно выделить такие как конституционно-правовые изменения в отношениях человек -- общество -- государство; отказ от приоритета административно-командных методов в деятельности государства; переход к новой системе экономических отношений и т. д.

В свете переосмысления содержания и значения государственного управления в жизни общества происходит трансформация тех приемов и способов, которые органы государственного управления используют в процессе осуществления своей деятельности. В настоящее время происходит поиск наиболее эффективных методов воздействия на людей со стороны государства, которые во многом позволили бы совершенствовать весь процесс государственного управления.

Этим и обусловлена актуальность темы курсовой работы «Методы государственного управления».

В условиях перехода к рыночным отношениям только государство в силу своих властных полномочий позволяет достичь скоординированности, согласованности в обществе, содействовать выживанию страны в условиях кризиса и выходу из него.

При этом важным вопросом остается то, каким образом, с помощью каких средств государство сможет выполнить эту задачу. То есть важным аспектом является решение проблемы выбора наиболее рациональных и прогрессивных методов управления.

Целью курсовой работы является изучение теоретических и правовых аспектов государственного управления, а также разнообразных методов его осуществления.

Для достижения указанной цели были поставлены и последовательно решены следующие задачи:

изучение государственного управления как одного из самостоятельных видов деятельности органов государственного управления, его роли и значения в жизни общества;

определение понятие методов государственного управления, выявление их правовой основы;

рассмотрение разнообразия приемов и способов, применяемых в государственно-управленческой деятельности, изучение различных классификационных подходов с целью систематизации методов государственного управления;

выявление наиболее эффективных приемов и способов государственного управления в условиях перехода к рыночным отношениям, определение путей и необходимости совершенствования методов государственного управления с целью повышения эффективности государственного управления.

Объектом исследования в предложенной курсовой работе является государственное управление как разновидность социального управления, как самостоятельный вид деятельности наряду с судебной, законодательной и исполнительной.

Предметом изучения выступает совокупность методов, используемых в государственно-управленческой деятельности для достижения поставленных перед государством целей и задач и выполнения функций государственных органов в пределах их компетенции.

При исследовании проблемы методов государственного управления были использованы различные материалы.

Само понятие государственного управления, его роль и значение в жизни общества, его правовые основы раскрывается Крамником А. Н. в «Курсе административного право Республики Беларусь».

Особое место занимает курс лекций «Административного права Республики Беларусь» Д. А. Гавриленко и И. И. Маха, в котором наиболее полно раскрыты содержание методов государственного управления в целом как совокупности, а также отдельных приемов и способов осуществления государственно-управленческой деятельности. Значительное внимание уделено группам административных, экономических и социально-психологических методов, а также убеждению, принуждению и стимулированию как способам воздействия на поведение людей и субъектов хозяйствования. Указанные проблемы поднимают А. И. Сухаркова и А. А. Постникова в работе «Административное право Республики Беларусь», а также Тиковенко А. Г. и В. Ж. Шабайлов в учебнике «Основы права».

Взгляд на методы государственно-управленческой деятельности и на само понятие «государственное управление» со стороны российского права предложен в учебном пособии Атаманчука Г. И. «Государственное управление».

Проблемам совершенствования государственного управления в целом и методов его осуществления в частности уделено особое внимание в работе В. Н. Иванова и В. И. Патрушева «Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления».

При написании отдельных вопросов курсовой работы были также использованы и материалы периодической печати. Среди них статья М. Г. Тирских «О причинах изменения методов государственного управления» (СибЮрВестник); И. И. Маха «О понятии государственного управления в административном праве» (Весцi Нацыянальнай акадэмii навук); В. Козбаненко «Формы и методы государственного управления» (Проблемы теории и практики управления); В. А. Тюрина «О понятии мер пресечения в административном законодательстве» (Государство и право) и другие.

Однако, следует отметить, что в периодической печати особое внимание уделяется не методам государственно-управленческой деятельности, а разъяснению самого понятия государственного управления. Зарубежный опыт практически не изучается.

При написании работы использовались такие методы как анализ и синтез, дедукция и другие.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения, с помощью которых мы постарались достичь поставленной перед нами целей в ходе разработки предложенной проблемы « Методы государственного управления».

Объем работы составляет 42 страниц.

1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Происходящие в современном мире процессы трансформации, перехода к постиндустриальному обществу неизбежно влияют на государство как элемент политической системы, являются причиной роста числа и сложности задач государственного управления, изменения его функций и методов. В процессе выхода из состояния системного кризиса, охватившего многие постсоциалистические страны, и создания в них рыночной инфраструктуры государству принадлежит ведущая роль. Следовательно, к третьему тысячелетию понимание государственного управления принципиально обновляется, все более необходимым становится научный подход к процессу управления, требуется дальнейшее развитие теории и методологии государственного управления.

1.1 ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Слово «управление» употребляется в нашей жизни достаточно часто. Например, управление автомобилем, организацией, государством, определенной сферой, отраслью и т.д. Таким образом, термин «управление» довольно широкий и употребляется в различных значениях. Поэтому в науке различают несколько видов управления:

техническое управление -- управление автотранспортными средствами, техническими процессами;

биологическое управление -- управление развитием растений, животных;

социальное управление -- управление поведением людей.

Одним из видов социального управления является государственное управление как отдельный вид государственной деятельности наравне с законодательной, судебной деятельностью, прокурорским надзором.

Государственное управление осуществляется, в первую очередь, органами государственного управления, в число которых, согласно Конституции РБ, входят Президент Республики Беларусь, Совет Министров, министерства и госкомитеты, комитеты при Совете министров, объединения юридических лиц, государственные учреждения и иные государственные организации, подчиненные Правительству, исполнительные комитеты различных уровней, администрации районов в городе [7, с.9].

Можно выделить следующие отличительные черты государственного управления.

Государственное управление -- конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющей функциональную специфику компетенции, отличающую его от иных видов реализации государственной власти.

Государственное управление имеет общегосударственный характер, то есть охватывает важнейшие стороны жизни общества. По существу объектом государственного управления является общество в целом.

Государственное управление представляет собой, прежде всего, деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным его направлением является исполнение, то есть проведение в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов.

Государственное управление носит государственно-властный характер. Субъекты государственного управления исполнительной деятельности наделены государственно-властными полномочиями и выступают от имени государства.

Государственное управление имеет непосредственный характер, то есть в процессе осуществления управленческой, исполнительной деятельности повседневно реализуются функции государства в межотраслевых (финансы, госстандарты, налоги, статистика и др.), социально-политических (оборона, государственная безопасность, зарубежные связи и пр.), социально-культурных (образование, наука, здравоохранение, культура и др.) сферах, в хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.).

Государственное управление -- активная и целенаправленная подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение законов, применительно к важнейшим сферам жизни общества и в порядке общего и оперативного руководства.

Характерной чертой государственного управления является разнообразие организационных форм его осуществления, что обеспечивает решение задач сложной и тонкой сети новых организационных связей, возникающих в связи с развитием рыночных отношений в обществе.

Государственное управление реализуется через формы организаторской деятельности: подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли управления, информационная деятельность, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.

Государственное управление является исполнительной деятельностью по отношению к деятельности, осуществляемой иными ветвями власти[7, с.5-6].

Государственное управление по своей сути многофункционально.

Функции -- это элементы, части управленческой деятельности, совокупность которых составляет содержание управление. Они закрепляются в нормах права, определяющих статус того или иного органа.

В литературе выделяют две группы функций: общие и специальные.

Общие функции государственного управления носят универсальный характер и присущи в той или иной мере каждому виду управления. К ним относят:

прогнозирование (представляет собой предвидение возможного развития, достижения определенных результатов, предсказание событий или процессов);

планирование (предполагает определение целей, задач, темпов развития, конкретных показателей и сроков их достижения и т.д.);

организация (означает образование, упразднение и реорганизацию органов, учреждений, предприятий, определение их компетенции, внутренней структуры, подбор и расстановку кадров и т.д.);

регулирование (состоит в установлении, изменении или прекращении тех или иных управленческих отношений и направлено на упорядочение отношений между участниками, создание определенного режима управленческой деятельности в заданном порядке);

руководство (предполагает воздействие управляющего на содержание деятельности управляемых путем нацеливания, указания основных ее направлений, определения текущих задач);

координация (включает в себя деятельность субъектов управления по согласованию действий органов, предприятий, организаций, направленных на выполнение какой-то единой задачи);

контроль (заключается в получении достоверных сведений о фактическом положении дел в управляемых объектах, о качестве и состоянии деятельности, выявлении отклонений и просчетов по сравнению с предусмотренными параметрами, намеченными целями).

Общие функции государственного управления выполняют все органы исполнительной власти, проявляя своеобразие при их конкретном воплощении.

Особенности тех или иных органов государственного управления, их системы, отрасли, сферы требуют наличия и специальных функций. Они формируются на основе общих функций и способствуют их развитию.

Например, Министерство культуры Республики Беларусь реализует государственную политику в области культуры, искусства, кинематографии, охраны историко-культурных ценностей, обеспечении сохранения национального культурного наследия, содействует развитию культур национальных меньшинств Беларуси и др., Министерство информации Республики Беларусь осуществляет государственное регулирование в области распространения информации, реализует государственную политику в сфере массовой информации, книгоиздания, полиграфии и книгораспространения, а Государственный таможенный комитет Республики Беларусь занимается непосредственно вопросами таможенного дела в республике [9, с. 119].

Следует отметить, что система государственного управления включает организационные структуры государственного аппарата (госорганы), систему государственной бюрократии (персонал), совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п. Она образуется подсистемами целей и принципов осуществления государственно-властного воздействия на общественную жизнедеятельность и такое воздействие выражается обычно в правовых формах.

1.2 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Государственное управление, как и любой другой вид управления, основывается на определенных принципах, которые пронизывают всю управленческую деятельность.

Принцип государственного управления представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления, выраженную в виде определенного научного положения, в большинстве своем закрепленного правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению[3, с.126].

В административно-правовой литературе нет единого подхода в трактовке принципов государственного управления и их классификации. Нередко их называют принципами организации (построения) и деятельности органов государственного управления (исполнительной власти).

Существует два вида принципов, связанных с государственным управлением: основные и специальные.

К основным относятся те, которые закреплены в Конституции Республики Беларусь и иных основополагающих правовых документах и являются общими для всех отраслей (сфер) управления. Они и составляют конституционные основы государственного управления.

Принцип социальной направленности государственного управления определяется социальной сущностью самого государства. В статье 1 Конституции Республики Беларусь подчеркивается социальная ориентация Республики Беларусь, а, следовательно, все ветви власти, все виды государственной деятельности, включая и государственное управление, должны в своей основе иметь такую направленность.

Принцип приоритетности человека, его прав и свобод в государственном управлении вытекает из статьи 2 Конституции Республики Беларусь. В ней утверждается, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство берет на себя ответственность перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. В процессе государственного управления провозглашенные права и свободы человека и гражданина обретают реальность, гарантированность и защиту.

Принцип законности предполагает, что государственное управление не только имеет исполнительный характер, но и в процессе осуществления строго основывается на действующем законодательстве, т.е. соблюдаются требования Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов и иных правовых актов. Государственное управление урегулировано нормами права, т.е. имеет правовой характер, поэтому может осуществляться лишь в дозволенных рамках. В статье 7 Конституции Республики Беларусь записано, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Рассматриваемый принцип находит закрепление и в других статьях Конституции Республики Беларусь (ст.ст. 1, 25--27, 29, 44, 52, 60, 79). Конкретизируется этот принцип в нормативных актах, определяющих правовой статус тех или иных субъектов, призванных осуществлять государственное управление.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы об управленческой деятельности государственных органов. Статьей 34 Конституции Республики Беларусь гарантируется право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, к которым относятся и органы государственного управления (исполнительной власти), о политической, экономической, культурной и международной жизни.

Органы государственного управления, должностные лица обязаны предоставлять гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Пользование информацией может быть ограничено законодательством лишь в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав.

Принцип народности определяется, в первую очередь, тем, что народ является единственным источником государственной власти а следовательно, и исполнительной власти (государственного управления), а также участием граждан в осуществлении государственного управления. Он получил правовое закрепление в статьях 3, 4, 13, 37--39 Конституции Республики Беларусь и в текущем законодательстве. Так, в части 8 статьи 13 Конституции закреплено, что государство гарантирует право граждан принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями.

Принцип интернациональности, т.е. равноправия национальностей в сфере государственного управления, закреплен в ряде статей Конституции Республики Беларусь. Так, в статье 11 подчеркивается, что иностранные граждане и лица без гражданства на территории Республики Беларусь пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами.

В Конституции Республики Беларусь при определении участия граждан в государственном управлении не выделяются какие-либо национальности. Все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и свобод, подчеркивается в статье 22 Конституции. Все граждане Республики Беларусь, независимо от национальности, имеют равное право на доступ к любым должностям в государственных органах. Здесь учитываются лишь способности и профессионализм, профессиональная подготовка (ст. 39 Конституции Республики Беларусь).

Принцип сочетания централизации и децентрализации означает, что в государственном управлении наличествует централизация и децентрализация.

Централизация-- это осуществление государственного управления в первую очередь из центра: Президентом Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, республиканцами органами государственного управления. Такое управление распространяет свое влияние на всю территорию республики и на все государственные организации (ст.ст. 84, 106, 107 Конституции Республики Беларусь).

Децентрализация в государственном управлении -- это передача полномочий из центра органам местного управления и самоуправления, которыми являются местные исполнительные комитеты, местные администрации, местные Советы депутатов. Особенностью этих органов является то, что они предназначены для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории (ст. 120 Конституции Республики Беларусь).

Рассмотренную выше децентрализацию следует назвать территориальной. Вероятно, существует и «ведомственная» децентрализация, которая проявляется в деятельности отделов и управлений, т.е. структурных подразделений местных исполкомов и администраций, а также в иных структурных подразделениях различных государственных организаций (например, администрации цеха какого-либо предприятия).

Эффективность управления требует умелого сочетания централизации и децентрализации.

Схожей с децентрализацией является деконцентрация. Под деконцентрацией понимается передача полномочий от центра представителям его на местном уровне. Последние не подчинены местным исполнительным и распорядительным органам и не призваны решать вопросы местного значения. Они действуют от имени органов, образовавших их, и подчинены им. Таких органов на местном уровне немало. К ним относятся органы железнодорожного и воздушного транспорта, военкоматы (обл- и райвоенкоматы), органы КГБ, министерства по налогам и сборам, следственного комитета МВД Республики Беларусь, Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, таможни и др.

Принцип ответственности означает, что за ненадлежащее осуществление государственного управления предусматриваются различные виды юридической ответственности: дисциплинарной, административной, материальной, уголовной. Этот принцип нашел отражение в статье 59 Конституции Республики Беларусь, где записано, что «государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности». Принцип закреплен также в Законе Республики Беларусь «О милиции» (ст. 42), Таможенном кодексе Республики Беларусь (ст. 255), Законе Республики Беларусь «Об основах службы в государственном аппарате» (ст. 17) и других актах законодательства.

Важным принципом является профессионализм в государственном управлении. Осуществление государственного управления требует специальных знаний, профессиональной подготовки. Профессиональная подготовка предполагает наличие не только, например, экономического, юридического образования, и знания науки управления. Очень правильным является особое выделение в статье 39 Конституции Республики Беларусь наличия у управленца, в первую очередь, способностей природной одаренности, а потом профессиональной подготовки. Это положение имеет отношение к претендентам на любые должности в государственных органах.

Государственное управление должно основываться на науке. Наука об управлении направлена на рациональность, экономичность, эффективность государственного управления, достижение наибольших результатов при наименьших затратах. К сожалению, принцип научности, один из важнейших принципов государственного управления, не нашел четкого конституционного закрепления. Между тем всем известно, что, например, управленческая система, организационная структура каждого органа государственного управления, его штатная численность и перечень должностей должны формироваться строго на научной основе.

Основные принципы государственного управления оказывают влияние на специальные (организационно-технические) принципы, которые делятся на два вида: принципы построения системы управления и принципы деятельности аппарата управления.

К первому виду принципов относятся:

1) отраслевой, линейный;

2) функциональный;

3)территориальный[9, с.109].

Принципами деятельности аппарата управления являются:

1) разделение труда и его нормирование;

2) авторитет и власть;

3)дисциплина;

4) единство руководства;

5)единство распорядительства;

6) подчинение личного интереса общему;

7)вознаграждение труда;

8) сочетание стабильности персонала с выдвижением наиболее достойных на высшие ступени;

9)единение персонала;

10) порядок (определенное место для каждого лица и каждое лицо на своем определенном месте -- речь идет о гармонии субъективных возможностей служащего и потребностей данного участка работы);

11) иерархия[9, с.109].

Важно отметить, что принципы государственного управления должны основываться на объективных управленческих явлениях и процессах, раскрывать их природу и управленческую роль; правильно, на основе точного отображения действительности, описывать закономерности, отношения и взаимосвязи государственно-управленческой реальности; показывать развивающуюся сущность определенного государственно-управленческого явления, способствовать использованию научных знаний в практике управления.

1.3 СУЩНОСТЬ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Задачи и функции государственного управления реализуются в конкретных действиях органов государственного управления и должностных лиц, осуществляемых в определенных формах и соответствующими методами.

Внешнее практическое выражение управленческой деятельности (то есть функций) в конкретных действиях, совершаемых органом государственного управления (должностным лицом) в пределах компетенции и вызывающее определенные последствия получило наименование форм этой деятельности.

Форма -- это не сами управленческие действия, не само управление, не его часть и не часть управленческой деятельности, а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид. Форма объединяет однородные управленческие действия, она не оторвана от содержания, а служит для него, выражает, оформляет его внешне[9, с.120].

Качественную сторону управления, то есть его содержание отражают методы государственного управления.

В научной литературе по-разному трактуется понятие «метод». В широком смысле метод -- это способ, прием практического осуществления чего-либо.

В управленческой деятельности под методами подразумеваются способы и приемы анализа; и оценки управленческих ситуаций, использования правовых и организационных форм, воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях[3, с.112].

Применительно к государственно-управленческой деятельности Гавриленко Д.А под методом понимает способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленной границе и в соответствующей форме[5, с.168].

Таким образом, методом государственного управления называют прием, способ реализации, осуществления управленческой деятельности. Образно говоря, метод отвечает на вопросы, как, каким образом, с помощью каких средств осуществляется управление. Методы не являются фактической управленческой деятельностью, это -- возможные способы ее осуществления. С их помощью осуществляется определенное воздействие управляющих на управляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов [9, с.125].

Особенность методов государственного управления заключается в том, что они применяются в процессах управления по поручению государства, т.е. официально, а также в установленном порядке. Они должны отвечать определенным требованиям: обладать способностью формировать и обеспечивать реализацию управляющих воздействий, быть разнообразными и приспособленными к использованию в управлении; реальными и гибкими.

Для методов деятельности органов государственного управления характерно следующее:

они органически связаны с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти;

выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты;

непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти;

метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий субъект (индивидуальный или коллективный);

используется субъектами исполнительной власти в качестве средства реализации закрепленной за ними компетенции;

методы управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера;

для методов управления всегда характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах в виде общеобязательных правил поведения либо закрепляются в индивидуальных предписаниях.

Таким образом, следует отметить, что формы и методы управления взаимосвязаны. Суть соотношения методов управления и соответствующих форм управления состоит в том, что если метод отражает содержание управленческой деятельности, то форма есть способ выражения этого содержания.

Метод управления, условно говоря, есть ни что иное, как возможность соответствующего воздействия со стороны управляющего субъекта на управляемый объект. Но для того, чтобы эта возможность стала действовать интенсивно необходимо облечь ее в определенную форму.

Формы и методы управленческой деятельности применяются циклично в определенной последовательности, диктуемой интересами и целями подготовки, принятия и исполнения управленческих решений, проведения организационных мероприятий. Этапы управленческой деятельности со своим особым набором форм и методов именуются в научной литературе стадиями (циклами) управленческой деятельности. Сами стадии имеют логическую связь и образуют в совокупности известный кругооборот управленческих действий -- единичный "виток" управленческого процесса. Выделены различные стадии управленческого процесса:

анализ и оценка управленческой ситуации;

прогнозирование и моделирование необходимых (и возможных) действий по сохранению и преобразованию состояния управленческой ситуации (в субъекте и объектах государственного управления);

разработка предполагаемых правовых актов или организационных мероприятий;

обсуждение и принятие правовых актов и осуществление организационных мероприятий;

организация исполнения принятых решений (правовых и организационных);

контроль выполнения и оперативное информирование;

обобщение проведенной управленческой деятельности, оценка новой (результирующей) управленческой ситуации.

Каждая из стадий отличается набором интеллектуальных и практических действий. При этом, выбор конкретных методов управления (методы принуждения, убеждения, стимулирования, регулирования и др.) зависит от конкретной ситуации, определяется правом и видом объекта управления, его особенностями, а также характером компетенции субъекта управления.

Итак, по главным своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к пониманию метода управления сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них -- и тот, и другой являются регулирующими средствами, то есть выступают в роли «носителей административно-правовых дозволений, запретов и предписаний».

Однако акценты при этом различные: либо речь идет о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом «инструментарии», используемым конкретными органами (должностными лицами) для решения стоящих перед ними повседневных задач.

Методы правового регулирования распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений. Конечно, в них находят соответствующее выражение методы административно-правового регулирования, что тем не менее не приводит к их отождествлению, хотя в правовом выражении метод управления может совпадать с методом правового регулирования. Главный критерий, необходимый для разграничения названных вариантов, в методологическом смысле следующий: метод правового регулирования -- функция административного права; метод управления -- функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

2. КЛАССИФИКАЦИЯ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Сложность и многообразие процессов управления обусловили существование множества методов управления. Они не исключают, а дополняют друг друга, так как каждый метод характеризуется богатым арсеналом различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляющего воздействия. Правильное понимание взаимосвязи методов, их классификация важны для познания сущности и условий для более эффективного их использования.

2.1 ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К КЛАССИФИКАЦИИ МЕТОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Изучив литературу по административному праву, необходимо отметить, что среди авторов нет единого мнения по поводу классификации методов государственного управления, каждый из них отдает предпочтение одним подходам, при этом, не учитывая других. И методы выделяемые в рамках этих признаков одним исследователем, включаются другим автором в группы, образованные по иным основаниям. Но в то же время содержание этих методов все авторы понимают одинаково.

Атаманчук Г.В. разделяет методы государственного управления на:

методы функционирования органов государственной власти;

методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления, в рамках которых он выделяет морально-этические, социально-политические, экономические и административные методы [3, с.112].

Многие авторы среди всего многообразия методов выделяют:

общие методы, используемые при выполнении всех или основных функций управления на всех важнейших стадиях управленческого процесса;

специальные методы, применяемые при осуществлении отдельных функций или на отдельных стадиях процесса управления.

В рамках общих методов различают:

убеждение и принуждение (разделяются по признаку использования властных полномочий);

стимулирование.

В границах соотношения убеждения и принуждения, как двух универсальных способов воздействия на сознание и волю людей, может проводится более детальная классификация методов управления по разным основаниям.

В зависимости от характера (содержания) управляющего воздействия выделяют:

методы прямого воздействия (административные);

методы косвенного воздействия (экономические);

социально-психологические методы [5, с.172].

Административные методы управления, в свою очередь, классифицируются по форме выражения, юридическим свойствам, способу воздействия на поведение объекта управления, форме предписания.

Рассмотрим более подробно методы, выделяемые в рамках указанных классификаций.

2.2 УБЕЖДЕНИЕ, ПРИНУЖДЕНИЕ И СТИМУЛИРОВАНИЕ КАК ОСНОВНЫЕ МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В источниках административного права довольно часто встречается выделение среди общих методов государственного управления методов принуждения и убеждения по признаку использования властных полномочий. Гавриленко Д.А кроме названных методов дополнительно выделяет еще и стимулирование или поощрение.

2.2.1 УБЕЖДЕНИЕ КАК МЕТОД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Убеждение в государственном управлении это -- метод воздействия государства на сознание и поведение людей, представляющий собой комплекс воспитательных, разъяснительных мероприятий, повышающих сознательность, организованность, ориентирующих на добросовестное соблюдение гражданами правовых норм[5, с. 179].

Цель убеждения как особого средства воспитания состоит в том, чтобы обеспечить соблюдение правовых требований рабочими и служащими, всеми трудящимися в силу внутреннего признания ими этих требований. Убеждение позволяет совместить требования закона, властные предписания компетентных органов с внутренней убежденностью работника, достичь единства интересов человека и общества, совпадения воли народа, воплощенной в законе, с индивидуальной волей. Убежденность человека должна быть результатом его размышления и принятия решений.

Поворот к правовому государству показал, что командные, а тем более репрессивные методы решения общественных проблем неприемлемы. В качестве основного государство должно использовать метод убеждения граждан в необходимости неуклонного соблюдения Конституции Республики Беларусь и принятых в соответствии с ней законов, уважения прав, чести и достоинства человека, добросовестного выполнения своих обязанностей, ответственности перед обществом.

Чтобы сохранить свое убеждение, человек должен постоянно поддерживать и укреплять субъективную уверенность в его истинности. Однако проблема состоит не только в том, насколько человек верен свои убеждениям, является субъективно честным, но в том, насколько его личные убеждения отражаю объективную истину.

В демократическом обществе убеждение -- главный метод воздействия, поскольку:

используется систематически, можно сказать, постоянно и в отношении всех граждан;

обеспечивает добровольное выполнение норм, команд, а в конечном счете - воспитывает привычку к законопослушанию;

выражает управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты;

органически связано с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти;

используется субъектами исполнительной власти в качестве средства реализации закрепленной за ними компетенции;

данный метод управления всегда непосредственно выражает государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера;

методу убеждения управления характерна правовая форма и непосредственность выражения.

Степень убежденности проверяется в процессе практической деятельности людей, в линии их поведения.

Убеждение выражается в различных формах идеологического воздействия. К ним относятся: идейно-политическая и пропагандистская деятельность; агитационно-массовая и культурно-массовая работа; повышение политической и правовой культуры; разъяснение политики государства, действующего законодательства; нравственное и правовое воспитание потребности; индивидуальная массовая работа; распространение передового опыта; совершенствование профессионального мастерства; критика отрицательных поступков; совершенствование форм и методов управления; личный пример руководителя и др.

2.2.2 АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИНУЖДЕНИЕ

Являясь основным методом воздействия на сознание и волю людей, метод убеждения не всегда оказывается достаточно действенным в отношении лиц, совершающих противоправные действия. В связи с этим государство, охраняя неприкосновенность личности, ее права и свободы, законные интересы граждан, органов, предприятий, учреждений и организаций, вынуждено применять принуждение.

В своей основе принуждение как метод государственного управления так же, как и убеждение, представляет собой сложную систему средств, приемов, способов воздействия на поведение граждан и направлено на достижение согласия в обществе[5, с. 188].

В обществе существуют различные виды принуждения. По объекту воздействия различаются психическое, материальное, организационное и физическое воздействие.

Непосредственным объектом психического принуждения является психика человека, его разум, эмоции, воля.

Материальное принуждение воздействует на поведение личности, на должностных и юридически лиц, через принадлежащие им денежные средства, имущество; определенным образом ограничивает владение, распоряжение и пользование имущество лишает некоторых материальных благ, имеющихся в распоряжении владельца, взыскивает с нарушителя денежные суммы, штраф и др.).

Примерами организационного воздействия являются увольнение, исключение, лишение прав, ликвидация организаций.

К физическому принуждению относятся такие меры, которые непосредственно воздействуют на личность, ограничивая свободу ее действий, пресекая противоправное поведение.

К основным признакам, характеризующим административное принуждение, можно отнести следующие.

1.Административное принуждение является особым видом государственного принуждения, имеющим своей целью охрану регулируемых, как правило, нормами административного права общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления.

2.Всем мерам административного принуждения присущ государственно-властный характер.

3.Основанием для их применения является совершение административного правонарушения или особые условия, предусмотренные правовой нормой, (эпидемии, стихийные бедствия и другие чрезвычайные обстоятельства), когда меры административного принуждения используются для предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий.

4.Акты, регламентирующие применение мер административного принуждения, уполномочены издавать строго определенные органы власти: Национальное собрание; Президент Республики Беларусь; Совет Министров; местные Советы депутатов (исключая поселковые и сельские Советы), а при чрезвычайных обстоятельствах (эпидемии, стихийные бедствия) -- и исполнительные комитеты.

5.Административное принуждение состоит в понуждении к исполнению гражданами и должностными лицами, юридических обязанностей, установленных правовыми нормами.

6. Административное принуждение применяется целях:

прекращения противоправных действий;

наказания нарушителей в административном порядке;

обеспечения общественной безопасности, когда наступление экстраординарных условий определяют необходимость принудительных мер и при отсутствии правонарушений.

7. Административное принуждение применяется лишь уполномоченными на это органами и должностными лицами, круг которых строго определен правовыми актами.

8. Административно-правовое принуждение всесторонне регулируется соответствующими нормами, которые закрепляют виды мер принуждения, основания и порядок их применения[5, с. 191-193].

Таким образом, административное принуждение -- это система мер морального, материального, физического и психического воздействия уполномоченных органов на сознание и волю людей в целях достижения определенного поведения, строгого соблюдения дисциплины и законности в сфере управления.

Меры административного принуждения весьма разнообразны и многочисленны.

В зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, определяемых объективным характером общественных отношений и противоправным посягательством на эти отношения, все меры административного принуждения могут быть разделены на четыре группы:

административно-предупредительные;

административного пресечения (административно-пресекательные);

меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

административной ответственности.

Под мерами административного предупреждения понимают способы и средства, направленные на предупреждение правонарушений и недопущение их отрицательных, вредных последствий, а также на предотвращение наступления обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций[5, с. 194-195].

Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушений. Они их предотвращают и в этом смысле предшествуют применению иных мер принуждения, направленных против виновных в совершении административных правонарушений.

На основании классификации мер по целям применения выделяют две группы мер административного предупреждения.

К первой группе относятся меры, которые применяются в целях предупреждения угрозы общественной и личной безопасности граждан, предотвращения наступления возможных нежелательных или вредных последствий, в частности:

введение карантина;

таможенный досмотр, т.е. проверка вещей при переезде через государственную границу с целью предупреждения контрабанды;

закрытие участков государственной границы, участков дороги или улицы в случае аварии, происшествия, проведения массовых мероприятий;

досмотр транспортных средств;

принудительное медицинское освидетельствование физического состояния лиц, санитарного состояния предприятий торговли и общественного питания;

принудительное выселение из домов, находящихся в аварийном состоянии; реквизиция имущества, т.е. временное возмездное изъятие (например, личного транспорта) в силу государственной необходимости при наступлении стихийных бедствий;

досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов в целях обеспечения безопасности полетов, охраны жизни и здоровья пассажиров и членов экипажа этих судов;

пожарный надзор;

административный надзор;

регистрация оружия, транспортных средств и т.п.

Ко второй группе мер предупреждения относятся меры, которые имеют целью предупредить правонарушение, им присуща четко выраженная профилактическая направленность. Такими мерами являются: проверка документов, удостоверяющих личность; контрольные и надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр граждан, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, и др.

Меры пресечения - это способы и средства принудительного воздействия, применяемые в целях прекращения противоправного деяния, предотвращения его общественно опасных последствий, а также обеспечивающие возможность последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности[5, с.196].

Цель пресечения - прекратить противоправные деяния и не допустить новых. Оно должно быть оперативным, а поэтому часто осуществляется в условиях дефицита информации об обстановке, характере противоправного деяния.

Меры пресечения используются более широко, чем административная ответственность, следовательно, круг субъектов, в отношении которых они могут быть использованы, более широкий. Эти меры могут применять и к лицам, не достигшим 16-летнего возраста, и к невменяемым, и к лицам, обладающим иммунитетом (депутатским, дипломатическим), и к военнослужащим, работникам МВД при совершении ими нарушений, за которые они могут нести дисциплинарную ответственность.

Пресечение осуществляется как в интересах общества, государства, так и в интересах самого нарушителя. Прежде всего, властное прекращение антиобщественной деятельности позволяет предотвратить действия, события, которые усугубили бы ответственность виновного. Например, принудительное лечение, помещение в вытрезвитель и другие меры призваны непосредственно оказывать помощь гражданину, совершающему противоправные действия.

В отличие от карательных санкций меры пресечения могут нарушать и физическую неприкосновенность граждан. Если перечень первых четко установлен законом, то перечень пресекательных мер, содержащийся в нормативных актах, нельзя считать исчерпывающим.

Среди средств административного принуждения меры пресечения наиболее многочисленны и разнообразны, что обусловливается необходимостью быстрого и эффективного прекращения различного рода посягательств на интересы государственных, общественных и иных организаций, граждан. Тем не менее, их можно свести в следующие группы:

меры пресечения, применяемые непосредственно к личности правонарушителя (задержание, физическое воздействие, принудительное лечение, применение специальных средств и оружия и др.);

меры пресечения имущественного характера (изъятие имущества, незаконных средств охоты, рыбной ловли, снос самовольно возведенных строений и др.);

меры пресечения технического характера (приостановление работы предприятия в случае грубого нарушения правил охраны труда и техники безопасности, правил пожарной безопасности и др.);

меры пресечения санитарно-эпидемиологического характера (отстранение от работы инфекционных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания при нарушении санитарных норм и др.);

меры пресечения финансово-юридического характера (изъятие в фонд бюджета сумм, полученных предприятиями, учреждениями, организациями путем нарушения финансовой дисциплины, законодательства о ценах, приостановление операций юридических и физических лиц по расчетам в случае непредставления (или отказа представить) государственным налоговым органам отчетов, балансов, расчетов, деклараций и др.) [5, с.96].

Однако следует отметить некоторую условность данной классификации. Имеются и другие меры административного пресечения.

Следует отметить, что, применяя меры пресечения, субъекты власти должны строго соблюдать принципы законности и целесообразности: избирать такие средства, которые действительно необходимы для предотвращения вредных последствий.

Цель применения процессуальные мер пресечения -- обеспечить нормальный ход производства по делам об административных правонарушениях:

не позволить виновному уклониться от ответственности;

собрать необходимые доказательства;

обеспечить исполнение постановления.

К таким мерам относятся: доставление, привод, задержание, личный досмотр, досмотр вещей и документов, которые являются объектом правонарушения, арест имущества и др.